10 Krav ved bruk av måleredskaper

10.1 Justervesenets forslag

Dagens regelverk stiller for det meste krav til måleredskapene . Det fokuseres i stor grad på kontroll av måleredskapene ut fra en tankegang om at dersom måleredskapene er gode nok, vil også måleresultatet bli tilfredsstillende. Måleredskapet er imidlertid bare én faktor i hele måleprosessen.

Dersom måleredskapet er tilfredsstillende og anvendes på riktig måte og under riktige forhold, vil man også få et tilfredsstillende måleresultat. Det kan imidlertid tenkes at måleresultatet blir feil angitt eller presentert.

Det er mulig å stille krav til alle ledd i måleprosessen. Formålet med den nye loven, nemlig å sikre at målinger og måleresultater er tilstrekkelig nøyaktige sett i forhold til de interesser som skal ivaretas ved målingen, tilsier også at man bør gjøre dette i større grad enn i dag.

10.1.1 Når nærmere krav under bruk bør gjelde

De krav som er omtalt som «generelle krav», er krav som bør gjelde generelt. I tillegg er det, som i dag, behov for i visse situasjoner å kunne fastsette mer detaljerte krav til måleredskaper og andre elementer i måleprosessen av hensyn til de interesser som er berørt av målingen.

I hvilke tilfeller det skal gjelde nærmere krav, kan avgrenses på ulike måter. Det første og det sentrale avgrensingskriteriet er i hvilken sammenheng en måling skal anvendes, heretter kalt anvendelsessituasjonen . Videre er type måleredskap og hvordan målingen utføres av betydning.

Anvendelsessituasjoner kan defineres mer eller mindre konkret. En generell avgrensing kan for eksempel være «målinger av betydning for økonomiske oppgjør». En mer detaljert avgrensing kan for eksempel være «målinger av eksosutslipp» eller «måling av varer i dagligvarehandel».

Anvendelsessituasjonen alene er imidlertid ikke eneste moment som må vurderes. Hvilket måleredskap/målemetode som benyttes, vil også ha betydning i totalvurderingen av om det skal stilles krav. De ulike typene måleredskaper har ulike egenskaper, og det vil derfor kunne variere fra redskapstype til redskapstype hvor stor sannsynlighet det er for feil, hvor store feilene er og om det er praktisk å stille krav.

Som nevnt innledningsvis, bør det stilles nærmere krav til måleredskaper i visse tilfeller. Det er en av lovens viktigste funksjoner å sikre at det er mulig å stille krav til målinger og måleredskaper der det er behov. Loven ville imidlertid bli svært uoversiktlig dersom alle tilfeller hvor det kunne være aktuelt å stille krav skulle reguleres uttømmende i loven. Det ville dessuten være en fare for at viktige områder ble uteglemt. Dette er derfor ingen gunstig løsning. Justervesenet foreslår at det i stedet i forskrift utdypes mer presist i hvilke situasjoner det skal stilles nærmere krav. En slik forskriftshjemmel vil innebære en fleksibel løsning som gir anledning til å stille krav der det er hensiktsmessig eller nødvendig, jf. lovens formål i lovutkastet § 1. Som nevnt over, er det flere aspekter som er avgjørende for om nærmere krav bør fastsettes og hvordan avgrensingen skal foretas. Både anvendelsessituasjonen, typen måleredskap og hvordan målingen utføres er av betydning. En konkret vurdering av når det er behov for nærmere krav lar seg best gjennomføre i forskrift.

Det nye lovforslaget innebærer at hovedregelen om når nærmere krav skal gjelde, speilvendes i forhold til i dag. I stedet for at hovedregelen er at det foreligger krav, blir hovedregelen nå at det ikke foreligger krav med mindre dette er nærmere fastsatt. Andre etater som Justervesenet har vært i kontakt med har også gitt uttrykk for at de anser denne løsningen som den mest hensiktsmessige.

10.1.2 Nærmere om når det kan fastsettes krav

Når utgangspunkt er at det kun er nødvendig regulering som skal gjennomføres, er en naturlig følge at det foretas en konkret vurdering av behovet for å fastsette nærmere krav. Ved vurderingen av om det skal fastsettes krav etter lovutkastet § 13, må man se hen til formålsbestemmelsen i lovutkastet § 1. I de fleste tilfeller bør det legges en samfunnsøkonomisk vurdering til grunn når det vurderes om det er behov for å stille nærmere krav i ulike situasjoner. I dette ligger det at behovet for krav må veies opp mot kostnadene ved slike krav. Det er imidlertid ikke alltid at en samfunnsøkonomisk vurdering er tilstrekkelig, blant annet fordi det kan være vanskelig å finne en riktig vektlegging av interesser som det ikke er mulig eller hensiktsmessig å måle økonomisk, for eksempel interesser som rettsikkerhet, liv og helse.

Det vises også til kapittel 10 i Justervesenets utredning, hvor det er drøftet hvilke vurderinger som skal legges til grunn for om det skal fastsettes krav ved salg. Som oftest vil det være naturlig å foreta en samlet vurdering av om det skal fastsettes krav under salg og under bruk.

Fordi alle sektorer i prinsippet kan regulere målinger på sitt område gjennom denne bestemmelsen, bør myndigheten til å fatte vedtak gis til en overordnet myndighet, dvs. Kongen. Det kan være aktuelt å delegere myndigheten etter bestemmelsen helt eller delvis til underordnet organ, med retningslinjer for samarbeid sektorer imellom. Justervesenet anbefaler imidlertid ikke at myndighet etter bestemmelsen gis til flere organer. Delegering bør først og fremst skje til det departement som er ansvarlig for måleteknikk eller til den nasjonale måletekniske myndigheten.

Den utredningen eller vurderingen som ligger til grunn for Kongens avgjørelse av om det skal fastsettes krav, vil måtte foretas av den måletekniske myndigheten, eventuelt i samarbeid med andre sektormyndigheter. Det vil i praksis være den enkelte sektormyndighet som tar initiativ til å sette i verk vurderingen av om det er behov for å stille krav til målinger innenfor sitt eget område. Se for øvrig nærmere i Justervesenets utredning kapittel 14 om den måletekniske myndighetens framtidige rolle.

Det er viktig å påpeke at det ikke er realistisk å forvente at alle vurderinger av om det er behov for nærmere krav til måleredskaper under bruk, kan foretas innen loven trer i kraft. Det vises imidlertid til lovutkastet § 39 og Justervesenets utredning kapittel 20 som sikrer at gjeldende krav videreføres under den nye loven inntil nye vurderinger av behovet har blitt foretatt.

10.1.3 Krav til måleredskaper pga. plassering

Hvilke måleredskaper som skal underlegges nærmere krav under bruk, fastsettes i medhold av lovutkastet § 13. Om det skal stilles nærmere krav, vil som regel bero på hvilket formål måleredskapet skal brukes til (for eksempel hva som måles og hvem som er berørt av målingene som foretas med måleredskapet). Det kan reises spørsmål om det er hensiktsmessig å videreføre ordningen med krav til måleredskaper kun fordi de er plassert på samme sted som måleredskaper det stilles nærmere krav til og ikke fordi de faktisk brukes til formål som medfører nærmere krav.

Hvor eier eller bruker av måleredskapet anfører at måleredskapet faktisk brukes til et formål hvor det ikke stilles krav etter loven, må det undersøkes konkret i det enkelte tilfelle hva måleredskapet faktisk brukes til. Dersom man fritt kan ha til stede et måleredskap som ikke oppfyller kravene som stilles for den måleaktivitet som utføres av andre måleredskaper på stedet, kan det være vanskelig for tilsynsmyndigheten å avdekke om dette måleredskapet likevel brukes til virksomhet hvor krav gjelder. Selv om det viser seg at redskapet i utgangspunktet ikke skal brukes i situasjoner som medfører at det stilles krav, kan det likevel være fare for at det aktuelle måleredskapet under bruk kan forveksles med de øvrige måleredskaper på stedet og dermed tas i bruk i de situasjoner hvor nærmere krav gjelder i henhold til lovutkastet § 13.

På denne bakgrunn har Justervesenet kommet til at bestemmelsen om krav til måleredskaper pga. plassering bør videreføres, men i en noe annen form, jf. Justervesenets lovutkast § 14. Justervesenet foreslår at den nye bestemmelsen «speilvendes» slik at hovedregelen nå blir at krav til måleredskapet ikke gjelder med mindre det er fare for forveksling med måleredskaper som er underlagt krav. Denne speilvendingen innebærer imidlertid ikke noen stor realitetsendring, da unntaksbestemmelsen i lov om mål og vekt § 10 tredje ledd har ført til en tilsvarende praksis som nå foreslås lovfestet.

I og med at den foreslåtte bestemmelsen er mye snevrere enn dagens lov, og dessuten må antas å være mer presis, ser ikke Justervesenet noen grunn til å videreføre dispensasjonsadgangen i lov om mål og vekt § 10 tredje ledd.

10.1.4 Krav til måleredskapers egenskaper

Justervesenet viser til at det er klart at loven må videreføre hjemmel til å stille ulike krav til måleredskapers egenskaper. Det er ikke sett behov for å videreføre en del av de detaljerte kravene som var satt i lov om mål og vekt (se Justervesenets utredning kapittel 11.4.3.2 for nærmere om dette). Det er imidlertid viktig å videreføre den generelle og åpne bestemmelsen, som i dag finnes i lov om mål og vekt. § 22, om at det kan stilles krav til måleredskaper.

Den tekniske utviklingen og bruken av måleredskaper er i stadig endring. Det er derfor viktig at kravene i loven blir tilstrekkelig fleksible. Det er heller ikke praktisk mulig å detaljregulere alle krav som er nødvendig å stille til måleredskaper i selve lovteksten, fordi loven omfatter så mange typer forskjellige måleredskaper og ulik type bruk av disse. Det foreslås på denne bakgrunn en generell hjemmel til å stille krav til måleredskaper under bruk i lovutkastet § 15 første ledd. En slik generell hjemmel vil også sikre at krav som følger av EU-direktiver, vil kunne innføres i Norge uten å måtte gå veien om lovendring hver gang endringer skjer.

Det er klart at en slik åpen hjemmel aldri gir grunnlag for å fastsette krav som ikke er saklige og forholdsmessige i forhold til å sikre målet om tilfredsstillende måleresultater som man kan ha tillit til. Ved vurdering av hvilke krav som skal stilles, må det ses hen til de krav tekniske direktiver for måleinstrumenter pålegger oss å stille. Det må også ses hen til hva som er vanlig i andre land og hva OIML-rekommandasjonene 1 for ulike måleredskaper anbefaler.

Hvilke krav som konkret skal gjelde for de ulike typer måleredskaper, vil i stor grad være en teknisk og faglig vurdering. Kompetansen til å fastsette krav etter lovutkastet § 15 foreslås derfor, som i dag, lagt til myndigheten for måleteknikk, jf. vurderingene i Justervesenets utredning kapittel 14.

Krav til måleredskaper vil endre seg over tid. Når nye krav fastsettes, er det generelle utgangspunktet at kravene også gjelder for etablerte forhold (i dette tilfellet måleredskaper som er tatt i bruk). Det vil normalt være mange måleredskaper i bruk som ikke tilfredsstiller de nye kravene. Dersom dette skulle medføre at alle måleredskaper av denne typen skulle forbys brukt videre, ville dette være svært inngripende og i en rekke tilfeller også måtte anses som en uforholdsmessig konsekvens av de nye kravene. På den annen side er det klart at enkelte nye krav som innføres, er så viktige at kravene bør gjelde også for måleredskaper som allerede er tatt i bruk.

Justervesenet mener at hovedregelen bør være at nye krav også gjelder til måleredskaper som allerede er tatt i bruk. Myndigheten for måleteknikk bør imidlertid vurdere i hvilken grad det er behov for å gi forskjellige typer unntak for disse gamle måleredskapene når nye krav innføres, for eksempel unntak i form av overgangsordninger. I Justervesenets lovutkast § 15 annet ledd er det foreslått en bestemmelse som fastsetter dette.

Samsvarsvurderingen er ofte den vurderingen som gir grunnleggende garanti for at et måleredskap oppfyller fastsatte krav. Justervesenet mener at det bør presiseres i loven at dersom det er fastsatt krav til samsvarsvurdering av en type måleredskap ved salg mv., er det også et krav at samsvarsvurdering er foretatt for å kunne bruke slikt redskap, jf. Justervesenets lovutkast § 15 tredje ledd. En slik bestemmelse er viktig for å understreke brukers selvstendige ansvar for å anskaffe og bruke godkjente og tilfredsstillende måleredskaper. Som for resten av bestemmelsene i Justervesenets lovutkast kapittel 5, vil et slikt krav kun gjelde når det er bestemt at det skal være nærmere krav til måleredskaper under bruk i medhold av lovutkastet §§ 13 og 14.

Dersom en samsvarsvurderings gyldighet faller bort fordi de kravene som måleredskapet er vurdert i forhold til anses klart mangelfulle, bør det heller ikke være tillatt å bruke måleredskapet etter gyldighetens bortfall, se nærmere i Justervesenets utredning kapittel 10.5. At samsvarsvurderingens gyldighet bortfaller slik at måleredskapene ikke lenger anses tillatt for salg mv., vil nettopp være begrunnet med at disse redskapene ikke er ønsket i bruk. Det foreslås derfor i Justervesenets lovutkast § 15 tredje ledd annet punktum at måleredskaper ikke lenger er tillatt brukt når samsvarsvurderingens gyldighet bortfaller fordi den er basert på klart mangelfulle krav til egenskaper.

10.1.5 Måleredskapers bruksområde

Utgangspunktet er at det ikke er noen begrensninger på hva slags måleredskaper som kan brukes til ulike målinger. Det kan imidlertid være behov for nærmere regulering av dette, og Justervesenet mener at det i den nye loven bør videreføres bestemmelser som gir muligheten til å begrense måleredskapers bruksområde, jf. Justervesenets lovutkast § 16.

Selv om et måleredskap er tilfredsstillende nøyaktig, er det ikke sikkert det er egnet til det aktuelle bruksformål. Veiing av for eksempel gull og gråstein krever vekter med ulike egenskaper. I Justervesenets lovutkast § 16 første ledd foreslås derfor en bestemmelse som gir hjemmel for å fastsette nærmere bestemmelser om hvilke måleredskaper som kan anvendes, med utgangspunkt i selve bruksformålet (typen måling). Det foreslås en generell bestemmelse i stedet for de detaljregler som finnes i dagens lov. En generell bestemmelse anses mer hensiktsmessig da det kan foretas en mer konkret vurdering av behovet for å regulere hvilke måleredskaper som skal være tillatt brukt til ulike typer målinger. En generell bestemmelse er også i tråd med ønsket om et fleksibelt regelverk som kan tilpasses de ulike målesituasjonene.

I bestemmelsens annet ledd foreslås en videreføring av prinsippene i lov om mål og vekt § 23 annet ledd. Bestemmelsen gir hjemmel for å fastsette begrensninger knyttet til selve måleredskapet , dvs. regler om i hvilken utstrekning måleredskaper av ulike typer er tillatt brukt. Hvilken type begrensninger som skal fastsettes for ulike måleredskaper, vil måtte vurderes i det konkrete tilfelle ut i fra måleredskapets egenskaper.

Det er for eksempel på det rene at Norge er et land med store klimaforskjeller, både i temperatur og luftfuktighet. Da dette er faktorer som kan påvirke måleresultatet, må begrensninger av det geografiske området hvor måleredskaper av ulik type er tillatt brukt, kunne fastsettes der dette er nødvendig. Også bestemmelser som regulerer hva redskapene kan brukes til, er eksempler på begrensninger som kan være aktuelle å fastsette.

10.1.6 Krav ved bruk av måleredskaper

Som nevnt innledningsvis, er det for å være sikret et tilfredsstillende måleresultat, ikke tilstrekkelig at måleredskapet er tilfredsstillende. Det er også en forutsetning at en rekke forhold som har tilknytning til bruksfasen av måleredskapet, ikke påvirker måleresultatet. Justervesenet foreslår derfor i sitt lovutkast § 17 en hjemmel til å fastsette nærmere krav til forhold som kan påvirke måleresultatet.

Forhold som kan påvirke måleresultat kan være av svært varierende art. Påvirkningsfaktorer kan være alt fra den konkrete anvendelsen av måleredskapet til installasjon, vedlikehold, omgivelser osv. Det er så mange ulike påvirkningsforhold det kan være aktuelt å fastsette krav til, at det ikke er mulig å gi en uttømmende oppregning av alle disse i lovteksten. For å gjøre lovteksten mer tydelig foreslår Justervesenet i sitt lovutkast at det spesifiseres enkelte forhold som det kan fastsettes krav til.

Justervesenet anser denne nye bestemmelsen som en viktig nyvinning ut i fra lovens formål om å sikre samfunnets behov for tillit til måleresultater. Det er kun når det stilles nærmere krav til måleredskapet etter Justervesenets lovutkast § 13 at lovutkastet § 17 bør få anvendelse, fordi det i disse tilfellene er viktigst å sikre måleresultatet. De krav som ikke knytter seg til selve bruken av måleredskapet, for eksempel krav til vedlikehold og omgivelser, bør også gjelde når det følger av lovutkastet § 14 at krav skal gjelde. Grunnen til dette er at slike forhold kan ha direkte innvirkning på måleredskapets egenskaper.

Hvilke krav som det kan være aktuelle å stille til forhold under bruk, vil først og fremst være en faglig vurdering, slik at myndigheten etter bestemmelsen bør legges til myndigheten for måleteknikk.

10.2 Høringsinstansenes syn

Flere av høringsinstansene bemerker at man i dette kapittelet legger opp til vide fullmakter for Justervesenet. Energibedriftenes landsforening (EBL) er i utgangspunktet positive til den endringen i reguleringsteknikk lovforslaget innebærer i forhold til dagens lov, mens både EBL og Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) er opptatt av at spesielt § 13 gir svært vide fullmakter. Også Justisdepartementet er kritiske til utformingen av denne bestemmelsen.

EBL uttaler i tilknytning til § 13 følgende:

«Lovforslaget innebærer en endring av reguleringsteknikken i forhold til gjeldende lov. Mens det i dag gjelder justerplikt for måleredskaper som brukes i handel og vandel med mindre det er gitt unntak i forskrift, innebærer forslaget det motsatte utgangspunktet; det gjelder ikke nærmere krav til måleredskaper i bruk med mindre det i medhold av § 13 er fastsatt at nærmere krav etter kapittel 5 gjelder. Denne endringen i reguleringsteknikk synes hensiktsmessig. Når det er de nærmere kravene som må begrunnes, og ikke unntakene fra nærmere krav, er det mindre fare for at enkeltsektorer «overreguleres» i strid med formålet om samfunnsmessig effektiv ressursbruk.»

Justisdepartementet uttaler at § 13 er grunnleggende uklar, og at:

«Dette er uheldig fordi det er en fullmaktsbestemmelse, og fordi det vises til bestemmelsen i lovutkastet § 18.»

Justisdepartementet bemerker også at bestemmelsen synes meget vid, og at formuleringen «nærmere krav etter loven her» er vanskelig å forstå.

NHO viser til at særlig § 13 gir vid fullmakt til å vedta krav ved bruk av måleredskaper, og uttaler generelt om dette kapittelet at de er skeptiske til at reguleringen i stor grad overlates til Kongen og myndigheten for måleteknikk «...uten at hjemmelsbestemmelsen legger noen særlige føringer eller begrensninger på hvilke regler som vedtas».

Bergverksindustriens fellessekretariat uttaler at de, vedrørende § 14 om krav på grunn av måleapparatets plassering, ønsker å støtte forslaget om at andre ikke kravbelagte måleredskaper som befinner seg på samme sted som målredskaper det settes nærmere krav til, også skal underkastes de aktuelle krav. Ifølge Bergverksindustriens felles­sekretariat vil dette bidra til «å skape en ryddig og avklart situasjon».

EBL uttaler om § 15 følgende:

«Andre ledd i lovforslaget legger opp til at regelen er at nye krav har tilbakevirkende kraft. Dette er ikke gunstig sett i forhold til å gi forutsigbare rammevilkår for næringer. Det må etter EBLs oppfatning være unntaket – og ikke hovedregelen – at nye skal ha tilbakevirkende kraft, og det bør gjelde strenge krav til begrunnelsen for forskriftsbestemmelser som gir nye krav tilbakevirkende kraft.»

Handels- og servicenæringens hovedorganisasjon (HSH) uttaler følgende:

«HSH ser negativt på § 16 i lovforslaget. Det er HSHs oppfatning at bestemmelsen vil være av begrenset praktisk betydning. Hjemmelen til å stille krav på grunn av måleapparatets plassering fremstår følgelig som unødvendig. I de tilfellene som eventuelt vil falle inn under § 16, vil regelen føre til større arbeidsbyrde og økte kostnader for instrumenteierne. HSH kan ikke se at måleapparatets plassering er tilstrekkelig til å begrunne dette».

Om Justervesenets lovutkast § 17 uttaler EBL følgende:

«Dette gir Justervesenet frie rammer og stor myndighet for fastsettelse av forskrifter og enkeltvedtak. Det er i denne sammenheng viktig at § 1 om lovens formål om «å bidra til effektiv bruk av samfunnets ressurser» blir vektlagt i tilstrekkelig grad. Myndigheten for måleteknikk må ved fastsettelsen av spesifikke krav ha lovens formål om å bidra til samfunnsmessig effektivt ressursbruk som en viktig rettesnor i forhold til hvor strenge krav som skal stilles. Det er viktig at spesifikke krav fastsettes i dialog med sektormyndigheter og næringsinteresser. De ressurser som benyttes for å oppfylle kravene må stå i forhold til hva man oppnår av nytte for samfunnet.»

10.3 Departementets vurdering

Departementet har på bakgrunn av høringsuttalelsene foretatt en grundig gjennomgang av Justervesenets lovutkast kapittel 5. Departementet har, i likhet med flere av høringsinstansene, kommet til at forskriftshjemlene i Justervesenets lovutkast kapittel 5 ikke i tilstrekkelig grad gir veiledning om eller konkretiserer nærmere hva som kan reguleres i forskrift, herunder at bestemmelsen var uklart formulert.

Departementet har på denne bakgrunn foretatt vesentlige endringer i kapittelet i forbindelse med proposisjonsarbeidet. I departementets lovforslag er bestemmelsene utformet slik at de bedre harmonerer med og forankres i lovens formål og intensjon. Videre er strukturen i kapittelet endret, og det er foreslått enkelte nye bestemmelser. Endringene som er gjort, gir etter departementets syn en mer presis og lettere tilgjengelig lovtekst. Videre er rammene for bestemmelsene og hva som nærmere kan reguleres gjennom forskrift og enkeltvedtak, klarere definert. NHOs uttalte skepsis knyttet til manglende føringer eller begrensninger på hvilke regler som vedtas, er etter departementets syn i stor grad imøtekommet gjennom de justeringer som foreslås fra departementets side.

Når det gjelder Justervesenets lovutkast § 14 om krav på grunn av måleredskapets plassering, har departementet merket seg at Bergverksindustriens fellessekretariat støtter forslaget, mens EBL er negativ til forslaget. Dette illustrerer etter departementets oppfatning at bestemmelsen kan ha forskjellig betydning alt etter hvilke forretnings­områder/bransjer det er snakk om. Justervesenets erfaring tilsier at en bestemmelse om dette er nødvendig. Departementet har derfor etter en samlet vurdering kommet til at en bestemmelse om dette bør videreføres i ny lov. Departementet viser til lovforslaget § 14 og spesialmerknadene i avsnitt 19.4 nedenfor.

Når det gjelder problemstillingen som reises av EBL til Justervesenets lovutkast § 17, legger departementet til grunn at Justervesenet i sin håndheving av loven legger vekt på næringslivets behov for stabile rammebetingelser. Det forutsettes at Justervesenet, ved utarbeidelse av forskrifter, aktivt tar initiativ til dialog med relevante bransjeforeninger. Departementet anser det imidlertid som åpenbart at dersom tilsyn er nødvendig for å ivareta lovens formål, må tilsynet omfatte de aktuelle måleredskaper som er i bruk.

Departementet viser til lovforslaget kapittel 4, §§ 10–14.