15 Utfyllende bestemmelser

15.1 Justervesenets forslag

15.1.1 Ansvarlige etter loven

Hvem som er ansvarlig etter loven, vil gå fram av den enkelte bestemmelse etter en konkret tolkning. Se også Justervesenets utredning kapittel 13.3 for en nærmere redegjørelse. Justervesenet går ikke inn for å presisere nærmere i selve loven hvem som er å anse som ansvarlig etter de ulike bestemmelsene. En uttømmende presisering i loven kan medføre at de som bør ha et ansvar ikke blir omfattet, fordi de ikke er direkte nevnt i loven. Det kan derimot være naturlig å si noe om hvem som er å anse som ansvarlig i de enkelte forskriftene til loven.

Det kan ikke utelukkes at det i praksis kan oppstå tvilstilfeller som ikke umiddelbart lar seg løse gjennom tolkning. Justervesenet foreslår derfor en bestemmelse i lovutkastet § 35 som gir departementet hjemmel til å presisere nærmere hvem som skal anses som pliktsubjekt i henhold til de enkelte bestemmelser i loven.

Den foreslåtte bestemmelsen vil i tvilstilfeller være viktig for å kunne plassere ansvaret etter loven når det er uklart hvem som er ansvarlig, slik at det ikke blir noen tvil om hvem de materielle reglene retter seg mot. Avklaring av ansvarsforhold er også en forutsetning for iverksetting av reaksjoner ved brudd på regelverket. Bestemmelsen vil således ha betydning i forhold til hvem det kan bli aktuelt å iverksette reaksjoner mot hvis ansvarsforholdet ellers ville vært uklart. Klare ansvarsforhold gjør også loven mer forutsigbar da de ansvarlige ikke kan være i tvil om at de materielle reglene er rettet mot dem.

15.1.2 Myndighet

Den nye loven må regulere hvem som skal være myndighet iht. de enkelte av lovens bestemmelser. Det må i den forbindelse tas stilling til på hvilket myndighetsnivå avgjørelser og aktiviteter skal utføres. Justervesenet har vurdert to ulike alternativer for regulering.

Første alternativ er ikke å ta noen direkte beslutning i loven om hvem som skal fatte de ulike avgjørelser. Det lages i stedet et felles begrep for alle som har myndighet etter loven, og så overlates det til Kongen å avgjøre hvem som skal fatte avgjørelse/utføre aktiviteter iht. alle bestemmelsene i loven. Før loven trer i kraft, må Kongen fatte en beslutning om hvem som skal avgjøre/utføre hva (Kongen selv, departement, måleteknisk myndighet osv.).

Det andre alternativet er å fastsette direkte i loven hvem som skal være myndighet iht. hver enkelt bestemmelse (for eksempel departement eller direktorat). Hvor det er usikkert på hvilket nivå myndigheten i forhold til en bestemmelse bør ligge, legges den til det høyeste av de aktuelle nivåer. Hvis det etter hvert viser seg behov for endringer, kan myndigheten delegeres til riktig myndighetsnivå/-organ.

Justervesenet har etter en vurdering valgt å anbefale det sistnevnte alternativ. Justervesenet legger i sin begrunnelse vekt på at loven dermed vil gi et bedre bilde av hvem som har myndighet etter loven. Det legges videre vekt på at det vil være lettere å vurdere lovforslaget i sammenheng med en klarlagt myndighetsstruktur. I tillegg er det fra en praktisk synsvinkel en fordel at det ikke er behov for å sette i gang et eget arbeid med vurdering av myndighetsspørsmålet før loven trer i kraft.

15.1.3 Myndighetsoppgaver etter loven

Myndighetsoppgavene i henhold til den nye loven kan deles i tre ulike hovedoppgaver:

1. Måleteknisk infrastruktur og nasjonale realiseringer av målenheter.

2. Utarbeidelse av forskrifter og enkeltvedtak.

3. Tilsynsvirksomhet og iverksettelse av reaksjoner på forhold som avdekkes under tilsynet.

I tillegg kommer oppgaver som er aktuelle for alle disse funksjonene, for eksempel informasjonsvirksomhet og internasjonalt samarbeid og kontakt.

Når det gjelder ansvar for måleteknisk infrastruktur (pkt.1), er det i Justervesenets utredning kapittel 8 beskrevet at det bør utpekes et nasjonalt ansvarlig måleteknisk organ som skal sørge for nødvendig realisering av målenheter, og at Kongen bør utpeke dette organet.

Når det gjelder pkt. 2 og 3, gis det nedenfor en vurdering av hvem som bør utføre de ulike myndighetsoppgaver og hvordan dette bør reguleres i loven. Ved vurderingen av hvilket myndighetsnivå de ulike oppgaver skal ligge på, må det i tillegg til de generelle retningslinjene som er beskrevet i kapittel 14.2, ses hen til den myndighetsfordelingen som ligger i dagens lov og de spesielle behov som foreligger på det måletekniske området.

15.1.4 Myndighetsfordelingen i ny lov

15.1.4.1 Aktuelle organer

Aktuelle organer for myndighet er fortsatt først og fremst Kongen, Nærings- og handelsdepartementet og Justervesenet. Det kan imidlertid ikke utelukkes at andre organer i framtiden bør kunne ha en rolle i forhold til den nye loven. Ved å bruke det generelle begrepet «departementet» i lovteksten er ikke myndigheten bundet til et spesielt departement. Kongen (regjeringen) står da fritt til å flytte oppgaver etter loven mellom departementene, hvis dette blir aktuelt.

Når det gjelder fagmyndigheten på området, så bør dette fortsatt være Justervesenet. Etaten har den fagkompetanse, uavhengighet osv. som er nødvendig for å kunne utføre faglige oppgaver etter loven, jf. nedenfor. Justervesenet anbefaler imidlertid ikke at «Justervesenet» brukes som betegnelse i loven, men foreslår å innføre begrepet «måleteknisk myndighet» for fagmyndigheten (direktoratsnivå). Dette er et nøytralt begrep som har to fordeler. For det første er det mulig å peke ut andre organer som måleteknisk myndighet på visse områder hvis utviklingen viser at dette er ønskelig. I dag anses det imidlertid ikke som sannsynlig at andre enn Justervesenet skal være måleteknisk myndighet etter loven. Den andre fordelen er at endret navn og organisering av etaten kan foretas uten at dette medfører behov for lovendring.

Justervesenet har i lovutkastet § 36 første ledd foreslått en bestemmelse om at Kongen fastsetter hvem som er nasjonal måleteknisk myndighet. Videre kan Kongen utpeke andre enn den nasjonale måletekniske myndigheten som måleteknisk myndighet for særskilte områder i loven.

15.1.4.2 Forskrifter og enkeltvedtak

Myndigheten til å utarbeide forskrifter bør etter Justervesenets syn som hovedregel legges til departementet. Unntak fra dette er forskrifter med teknisk/faglig karakter. I disse tilfellene bør myndigheten legges til den måletekniske myndigheten. Der hvor det er eller kan være sektorovergripende interesser, bør myndigheten legges til Kongen.

Når det gjelder enkeltvedtak, bør dette etter Justervesenets syn som hovedregel legges til den måletekniske myndigheten. Noen enkeltvedtak kan imidlertid være aktuelle å legge til Kongen eller departementet, for eksempel hvis de har et klart politisk eller sektorovergripende innhold. I flere tilfeller gir samme bestemmelse hjemmel for både forskrift og enkeltvedtak. Der hvor myndighet for både enkeltvedtak og forskrifter er satt i samme bestemmelse og myndigheten bør være på ulikt nivå for disse to avgjørelsestypene, legges myndigheten til det høyeste myndighetsnivået, men det forutsettes at myndigheten delegeres videre for så vidt angår myndigheten til å fatte enkeltvedtak.

Hvilket myndighetsnivå som foreslås i de enkelte bestemmelser, er beskrevet sammen med vurderingen av de aktuelle bestemmelser i utredningen når det anses nødvendig å begrunne valg av myndighet nærmere.

15.1.4.3 Tilsyn og reaksjoner

Det er naturlig at tilsynsoppgavene og iverksettelse av reaksjoner legges til direktoratsnivå. Justervesenet foreslår at myndigheten som skal utføre disse oppgavene også betegnes som «måleteknisk myndighet» og ikke «tilsynsmyndighet» i loven. Det kan lett virke «rotete» med mange ulike myndighetsbetegnelser i loven. Spesielt gjelder dette fordi det i praksis ofte vil være det samme organ (Justervesenet) som fatter både forskrifts- og enkeltvedtak på direktoratsnivå, og som fører tilsyn og iverksetter reaksjoner. Det er imidlertid ikke noe i veien for at disse oppgavene kan legges til ulike organer dersom det i framtiden viser seg at dette er ønskelig.

15.1.5 Krav til den måletekniske myndigheten

15.1.5.1 Måleteknisk kompetanse og sporbarhet

For å sikre tilstrekkelig tillit til norske målinger, må den måletekniske myndigheten ha nødvendig måleteknisk kompetanse og sporbarhet i de målinger den foretar. God måleteknisk kompetanse er en grunnleggende forutsetning for å kunne utføre nødvendige tiltak som utredning av regelverk og ikke minst tilsyn. Det foreslås derfor i Justervesenets lovutkast § 36 annet ledd at det skal være et krav til den måletekniske myndigheten at den har nødvendig måleteknisk kompetanse og sporbarhet i sine målinger.

Det kan være behov for nærmere presisering av egenskaper som den måletekniske myndigheten må ha. Justervesenet foreslår derfor i samme bestemmelse at departementet kan fastsette nærmere krav til den måletekniske myndighets kompetanse og andre forhold av betydning for myndighetens måletekniske virksomhet.

15.1.5.2 Habilitet

Den måletekniske myndigheten vil utføre en rekke myndighetsoppgaver og fatte myndighetsavgjørelser. Både av hensyn til de som berøres av myndighetenes aktiviteter og av hensyn til tilliten til myndigheten, er det viktig at det ikke kan stilles spørsmål ved habiliteten til de som utfører myn-dighetsoppgaver etter loven.

Forvaltningsloven (fvl.) har regler om habilitet som skal sikre disse hensynene. Fvl. § 6 første ledd inneholder absolutte bestemmelser om hvem som anses som inhabile i en forvaltningssak. Den omfatter blant annet de personer som i dag er inhabile iht. lov om mål og vekt § 15. Videre foreligger inhabilitet etter forvaltningsloven når andre særegne forhold er egnet til å svekke tilliten til tjenestemannens upartiskhet.

Justervesenet mener at forvaltningslovens bestemmelser om habilitet i utgangspunktet burde være tilstrekkelig for å regulere habilitetsspørsmålet. Habilitetskrav i standarder som er relevante på måleteknikkområdet, vil måtte være veiledende ved vurderingen av om det foreligger særegne forhold som medfører inhabilitet etter forvaltningsloven. Det foreslås derfor ikke noen direkte regulering av habilitet i den nye loven. Når det gjelder NAMOs 1 utpeking av nasjonale laboratorier og den måletekniske myndighetens utpeking av organer som skal utføre tilsynsoppgaver på vegne av myndigheten, kan det som en del av vilkårene for utpekingen settes spesielle krav til habilitet.

15.1.5.3 Den måletekniske myndighetens (Justervesenets) framtidige rolle

Justervesenet finner det riktig å gi en kort vurdering av Justervesenets framtidige rolle som forvaltningsorgan da Justervesenet (måleteknisk myndighet) antas å ville få mange viktige oppgaver både direkte og indirekte som følge av loven. Den fleksible tilnærmingen når det for eksempel gjelder tilsynsoppgaver, gir nye utfordringer for etaten.

Justervesenet har flere ulike oppgaver og roller både i forhold til forskning, næringsliv og ulike allmenne interesser innenfor området måleteknikk. Justervesenet og Nærings- og handelsdepartementet arbeider for øvrig kontinuerlig med å videreutvikle målsetninger og strategier for virksomheten. Etaten har i flere år fokusert mye på tekniske spørsmål og rollen som tjenesteyter, selv om myndighetsrollen har blitt stadig mer lagt vekt på etter hvert. En slik utvikling av fokus og kompetanse er nødvendig for å kunne gjennomføre de løsninger som til enhver tid er å anse som nødvendige for å nå målet om tillit til måleresultater i Norge. For å kunne utnytte lovens fleksible rammer til å nå dette målet, er det også nødvendig at Justervesenet til enhver tid har den nødvendige sammensetning av fagpersoner.

I tillegg til å opprettholde et nødvendig faglig teknisk nivå, må det forventes at direktoratet fortsetter å utvikle seg til en etat med bred kompetanse som i større grad kan foreta samfunnsøkonomiske vurderinger og andre vurderinger. Disse vurderingene vil danne grunnlag for regelverksutvikling og iverksettelse av andre virkemidler for å nå målene om tillit til måle­resultater på ulike områder. Justervesenet bør blant annet fungere som en viktig premissleverandør og gi anbefalinger til politiske organer der det skal fattes avgjørelser på det måletekniske området som i stor grad innebærer avveining av ulike interesser

15.1.5.4 Finansiering

Dagens lov om mål og vekt har en rekke bestemmelser om finansiering av de oppgaver Justervesenet utfører. Justervesenets lovregulerte virksomhet er i dag 100 % selvfinansiert gjennom gebyrer fra selgere og brukere av måleredskaper. Lov om mål og vekt kapittel 7 om gebyrer (§§ 35- 37) inneholder flere bestemmelser om gebyrer som skal dekke Justervesenets kostnader. Lovens § 35 første ledd hjemler gebyrer for justering, undersøkelse og merking. Det kan imidlertid også kreves gebyrer når justering blir forsøkt foretatt, men ikke kan gjennomføres av ulike årsaker, for eksempel fordi redskapet er mangelfullt. Selve gebyrene er fastsatt i forskrift om justergebyrer. Grunngebyrene er de samme i hele landet, men tilleggsgebyr for transportkostnader varierer.

Lov om mål og vekt § 37 hjemler i tillegg krav på kost- og skyssgodtgjørelse når det utføres rekvirert utejustering. I henhold til lov om mål og vekt § 31 skal bruker av måleredskap også «bære alle omkostninger vedkommende justeringen, så som transport fram og tilbake av normaler og annet utstyr». Det presiseres i lov om mål og vekt § 32 at plikten til å betale disse omkostningene også gjelder selv om justering ikke er rekvirert av bruker, men utføres som såkalt serierevisjon, dvs. at alle måleredskaper i et område justeres på samme reise av en justertjenestemann.

Det tas videre betalt for typegodkjenning i medhold av lov om mål og vekt § 22, jf. forskrift om justering § 15. I lovens § 19 gis det hjemmel til å ta betalt for skriftlige uttalelser angående justertekniske spørsmål. Lov om mål og vekt § 50 første ledd bokstav d gir hjemmel til å i forskrift fastsette betaling for kontroll og godkjenning av produkters vekt og volumverdi mv. Lov om mål og vekt § 35 annet ledd hjemler for øvrig fastsettelse av forskrifter om betaling for de tjenester Norsk Akkreditering utfører, se nærmere i Justervesenets utredning kapittel 18.

Det har ikke ligget i Justervesenets mandat å foreslå konkrete finansierings­ordninger for den måletekniske virksomheten. Det er underveis i utrednings­arbeidet avklart med Nærings- og handelsdepartementet, som har utarbeidet mandatet for lovarbeidet, at det som ligger til Justervesenets oppgave, er å sikre at den nye loven gir mulighet for å videreføre en ordning med bruker­finansiering. Det er ikke noe som tilsier at brukerfinansieringen bør falle bort. Dette er en ordning som har vært gjeldende i mange år og som er innarbeidet og allment akseptert i bransjen.

Justervesenet viser imidlertid til at den nye loven bør være en fleksibel lov når det gjelder virkemidler for å nå lovens formål, og at det i den forbindelse bør være åpning for fleksible ordninger knyttet til finansieringen av disse virkemidlene. Justervesenet peker på at det bør fastsettes hjemmel til å kunne pålegge både avgifter og gebyrer, med bakgrunn i at det både kan være aktuelt å fastsette generelle avgifter som skal dekke utgifter til måleteknisk virksomhet, og gebyrer knyttet til konkrete ytelser. Justervesenet mener likevel at de nærmere bestemmelsene om når og hvordan det skal fastsettes avgift/gebyr bør fastsettes i forskrift.

Der tilsynsmyndigheten inspiserer alle brukere av en type måleredskap i likt omfang, slik som i dag, bør kostnadene kunne belastes den enkelte som gebyr . Også godkjenninger, for eksempel e-merkegodkjenninger, uttalelser ut over den alminnelige veiledningsplikten og andre spesielle saksbehandlings­oppgaver bør det kunne tas betalt for i form av gebyr. Når det gjelder mer tilfeldig kontroll, som stikkprøvekontroll, kan det imidlertid være mer aktuelt å pålegge alle brukere en årlig eller annen type avgift , for å fordele utgiftene mer rettferdig 2 . Hvordan den måletekniske virksomheten skal finansieres, er et spørsmål som fortløpende vil måtte bli vurdert.

Justervesenet foreslår på denne bakgrunn i lovutkastet § 37 en hjemmel til å kunne fastsette avgifter eller gebyrer. Justervesenet mener at det bør være en klar forutsetning at det kun kan kreves avgifter og gebyrer i den grad det er nødvendig for å dekke myndighetens utgifter ved utførelse av oppgaver knyttet til måleteknikk. Ved fastsettelse av gebyrer bør det ikke bare kunne tas betalt for de kostnader som direkte kan spores tilbake til det forhold det tas betalt for, for eksempel kostnader som direkte kan knyttes til et tilsynsoppdrag. De indirekte kostnadene ved tilsynet må også kunne dekkes av gebyret. Dette vil for eksempel være kostnader til opprettholdelse av sporbarhet på måle­referansene, vedlikehold av kompetanse, administrasjon, juridisk arbeid og informasjonsvirksomhet.

Videre er det nødvendig å ha bestemmelser som skal sikre inndrivelse av gebyrene og avgiftene. Slike bestemmelser er også foreslått i Justervesenets lovutkast § 37.

15.2 Høringsinstansenes syn

Energibedriftenes landsforening (EBL) uttaler vedrørende § 37 at det legges opp til brukerfinansieringer, med hjemmel til å fastsette gebyrer og avgifter. EBL understreker at det er viktig at Justervesenet ser de totale samfunnsmessige kostnadene når de vurderer hvorvidt det skal fastsettes måletekniske krav.

Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) uttaler at de er opptatt av at gebyrlegging av tilsynstjenester gir aktørene økonomiske insitamenter til å etterleve regelverket og utføre egenkontroll. NHO mener også at ikke alle deler av tilsynsvirksom­heten bør finansieres gjennom brukerbetaling, og nevner forskriftsarbeid som et eksempel som ikke bør finansieres på denne måte.

15.3 Departementets vurdering

Departementet har foretatt endringer i de utfyllende bestemmelsene basert på de drøftinger om hvem som skal være ansvarlig myndighet etter loven, som ble gjort i proposisjonens kapittel 5.3. Dette innebærer at det ikke lenger er behov for § 35 i Justervesenets lovutkast. Det legges i stedet opp til at det skal fremgå direkte av lovteksten at Justervesenet er nasjonal måleteknisk myndighet.

Etter en vurdering har departementet flyttet bestemmelsen om myndighet (§ 36 i Justervesenets lovutkast) til kapittel 1 om formål og interesser. Det vises til departementets lovforslag § 3.

Departementet har, i likhet med EBL, kommet til at Justervesenet bør ta hensyn til de totale samfunnsmessige kostnadene ved vurderingen av hvorvidt det skal settes måletekniske krav. Departementet er imidlertid prinsipielt uenig med NHO i at brukerbetalingen av tilsyns­virksomheten ikke skal dekke kostnader knyttet til for eksempel forskriftsarbeid. Departementet viser til lovforslaget § 31.