14 Reaksjoner ved regelbrudd

For å sikre etterlevelse av regelverket, er det ikke tilstrekkelig med klare regler, informasjon om regelverket og tilsyn med at reglene etterleves (oppdagelsesfare). Den som skal etterleve regelverket, må også vite at det blir reagert dersom vedkommende bryter det.

14.1 Justervesenets forslag

Justervesenet vurderer i det følgende hvilke reaksjoner som bør tas inn i den nye loven.

De reaksjoner som settes inn ved brudd på regelverket, kan ha forskjellige formål. Justervesenet viser for det første til at det er viktig å iverksette reaksjoner for å sørge for å bringe forholdene i lovlig stand av hensyn til de interesser regelverket skal ivareta (forvaltningstiltak). Videre vises det til at reaksjoner kan ha som formål å straffe eller pålegge regelbryteren et onde, både av individualpreventive og allmennpreventive årsaker (pønale reaksjoner). Både bevisstheten om forvaltningstiltak og pønale reaksjoner vil være insentiver til etterlevelse av regelverket.

Justervesenet peker på at reaksjoner må tilpasses ut i fra hva som er formålet med reaksjonen - å rette opp i en rettsstridig situasjon og/eller å straffe eller pålegge den ansvarlige et onde. Hvilke reaksjoner som skal settes inn for å sikre etterlevelse, vil måtte variere blant annet ut i fra type regelbrudd, omfanget av bruddet og i hvor stor grad vedkommende kan lastes for regelbruddet. Justervesenet mener derfor at man i utgangspunktet bør en velge det reaksjonsmidlet som gir best etterlevelseseffekt i det enkelte tilfelle. Konsekvensen av reaksjonen må imidlertid også vurderes opp mot det som oppnås med den. Ofte kan det være nødvendig å sette inn flere reaksjoner, for eksempel både stenging av måleredskap og anmeldelse med påfølgende straff.

Reaksjonsmidlene er delt i forvaltningstiltak og sanksjoner (dvs. tiltak med pønalt formål). Sanksjoner kan være både administrative sanksjoner og vanlige strafferettslige reaksjoner. For noen reaksjonsmidler kan det være tvil om det dreier seg om et forvaltningstiltak eller en sanksjon. Formålet med reaksjonen kan til dels være å sørge for at lovens regler oppfylles og samtidig ha et pønalt formål. Nedenunder er de ulike reaksjonsmetodene fremstillingsmessig plassert i den kategorien hvor hovedvekten av formålet med reaksjonen anses å ligge.

Justervesenet har brukt Sanksjonsutvalgets utredning 1 som veileder ved vurderingen av hvilke reaksjonsbestemmelser som bør fastsettes i den nye loven. Det har imidlertid ikke vært mulig å følge Sanksjonsutvalgets forslag til løsninger og lovforslag fullt ut fordi noen av deres forslag krever endringer i andre lover før de kan benyttes direkte. Det må også tas i betraktning at forslaget fra Sanksjonsutvalget kan bli endret i den etterfølgende prosessen fram mot endelig lovvedtak.

14.1.1 Reaksjonsmidler i ny lov - Forvaltningstiltak

14.1.1.1 Retting, stansing og ubrukbargjøring

Utgangspunktet er at det må reageres på alle forhold som er i strid med regelverket. Den minst inngripende reaksjonen fra myndigheten vil være å godta videre bruk/aktivitet under forutsetning av at forholdet bringes i orden. Justervesenet mener at det, i tråd med dagens praksis, først bør vurderes om krav om retting er et tilstrekkelig reaksjonsmiddel før mer inngripende reaksjoner iverksettes. Ved pålegg om slik retting, må det settes en frist for når forholdet skal være brakt i orden. Et pålegg om retting vil da samtidig innebære en midlertidig tillatelse til fortsatt aktivitet. For å legge press på den ansvarlige, bør det vurderes om det samtidig med pålegg om retting skal vedtas en tvangsmulkt som skal inntre ved eventuell ikke-oppfyllelse innen fristen. Det foreslås hjemmel for å pålegge retting i Justervesenets lovutkast § 28.

En forutsetning for at det bare skal kunne gis pålegg om retting, er at det ikke foreligger regelbrudd som er vesentlig. Justervesenet mener at stansing alltid bør pålegges hvis det ikke er forsvarlig at det rettstridige forholdet fortsetter inntil retting er foretatt. Videre mener Justervesenet at det alltid bør foretas en avveining av de fordelene og ulempene som følger med en stansing av forholdet, i og med at stansing er en inngripende reaksjon. Stansing kan for eksempel innebære å stoppe bruken av et måleredskap som ikke oppfyller de kravene som gjelder. Det foreslås derfor i Justervesenets lovutkast § 28 annet ledd første punktum at det skal pålegges umiddelbar stansing hvis det ulovlige forhold er vesentlig og det ikke er sterkt urimelig å pålegge slik stansing.

Justervesenet mener videre at i tilfeller der et pålegg om retting ikke følges opp og tvangsmulkt ikke anses som et tilstrekkelig tiltak, bør den regelstridige handlingen kunne pålegges stanset. Det foreslås derfor i lovutkastet § 28 annet ledd annet punktum at det alltid skal kunne anses som et vesentlig forhold hvis en rettefrist er oversittet, selv om den rettstridige situasjonen i utgangspunktet ikke er å anse som vesentlig. Det foreslås videre i tredje punktum at myndigheten for måleteknikk kan gi nærmere pålegg om hvordan måleredskaper og andre innretninger som presenterer et måleresultat skal ubrukbargjøres når det vedtas stansing.

Justervesenet ser at det, på samme måte som i dag, vil være behov for at myndigheten for måleteknikk kan gjennomføre stansing selv, for eksempel ved å forsegle et måleredskap. Det foreslås derfor i tredje ledd at myndigheten for måleteknikk får en slik handlingsrett dersom det ikke er trolig at den ansvarlige vil etterkomme stansingspålegget eller det av andre grunner er hensiktsmessig at den fysiske handlingen gjennomføres av myndigheten.

I og med at stansing er et inngripende tiltak, foreslås det at departementet i forskrift kan gi mer konkrete kriterier for når stansing skal pålegges, jf. Justervesenets lovutkast § 28 fjerde ledd.

14.1.1.2 Omsetningsforbud og pålegg om tilbaketrekking

Ovenfor er krav om retting og stansing omtalt. Disse reaksjonsmidlene knytter seg til alle brudd på loven eller bestemmelser i medhold av den, men er først og fremst praktiske i forhold til de krav som gjelder under selve måleprosessen (krav til måleredskaper under bruk, bruk av måleredskap og angivelse av måleresultat). For produkter med angitt kvantitativt innhold eller måleredskaper som salgsvare (eller som er gjenstand for annen omsetning, jf. Justervesenets lovutkast § 10 annet ledd), er det også nødvendig å kunne iverksette andre typer reaksjoner. De aktuelle reaksjonsmidlene er forbud mot omsetning og tilbaketrekking fra markedet hvis produktene eller måleredskapene allerede er lagt ut for omsetning, for eksempel tilbaketrekking fra utsalgsstedet.

Justervesenet foreslår i lovutkastet § 29 en bestemmelse som skal sikre mulighet for å fastsette omsetningsforbud og pålegg om å trekke tilbake produkter som ikke er tilfredsstillende. Om disse reaksjonsmidlene skal tas i bruk, må vurderes ut i fra den type feil som foreligger. Dersom feilen er liten, kan det være aktuelt å kreve at forholdet blir rettet opp i, men tillate at allerede produserte eller markedsførte produkter omsettes. Det kan også være aktuelt å offentliggjøre informasjon om produktets mangler i stedet for å pålegge omsetningsforbud.

Dersom noen produkter i et vareparti eller en produksjonsserie er beheftet med en feil, er det grunn til å anta at flere av produktene i samme parti har samme feil. Justervesenet mener at det derfor må være mulig både å nedsette omsetningsforbud for konkrete produkter/måleredskaper og å sette forbud mot omsetning av, og eventuelt kreve tilbaketrekking av, hele varepartier. Omsetningsforbud eller tilbaketrekking av hele varepartiet er blant annet hovedregelen for e-merkede varer. For å unngå uklarheter rundt dette, foreslås det derfor presisert i lovteksten at forbud mot omsetning og tilbaketrekking kan knytte seg til hele varepartier, produksjonsserier o.l.

14.1.1.3 Tilbakekall av godkjenninger

Lovforslaget åpner blant annet for at det kan stilles krav om godkjenning for å kunne selge eller bruke måleredskaper og for å stille krav om godkjenning av andre personer/virksomheter som har oppgaver i forhold til måleredskaper og målinger. Godkjenning er også nødvendig for å påføre ferdigpakninger (produkter) e-merket.

Justervesenet viser til at det ofte stilles som vilkår i godkjenninger, at de faller bort eller kan trekkes tilbake dersom forutsetningene for godkjenningsvedtaket faller bort. Dersom det stilles vilkår, er det ikke i tillegg behov for egen lovhjemmel for å kalle tilbake godkjenningen. Spørsmålet er om det bør være anledning til å kalle tilbake godkjenninger selv om dette ikke står eksplisitt i det fastsatte vedtaket. Det kan anføres at dersom myndigheten ikke har tatt stilling til spørsmålet om tilbakekalling på godkjenningsstadiet, og dermed heller ikke varslet at en konsekvens av brudd på vilkårene er at godkjenningen kan trekkes tilbake, så bør det heller ikke være anledning til å trekke tilbake godkjenningen. På den annen side kan det være gode grunner, som myndigheten først ser i ettertid, som tilsier at en godkjenning bør kalles tilbake.

Videre kan det foreligge andre brudd på regelverket enn de vilkårene som ligger til grunn for godkjenningen, som kan tilsi at en godkjenning bør kalles tilbake. Et brudd på regelverket kan tilsi at en person ut fra en forsvarlighetsvurdering ikke bør få beholde sin godkjenning. I disse tilfellene vil det være behov for en lovhjemmel for å kalle tilbake en godkjenning.

Justervesenet mener på denne bakgrunn at det er et behov for en generell hjemmel for tilbakekall av godkjenninger. En slik bestemmelse foreslås i lovutkastet § 30.

En tilbakekalling av en godkjenning kan også være et ønske om å påføre den som har brutt regelverket, et onde. En slik sanksjon kan betegnes som et administrativt rettighetstap. Tilbakekall av godkjenning som sanksjon foreslås ikke i den nye loven.

14.1.1.4 Tvangsmulkt

Dagens lov inneholder ingen bestemmelser om tvangsmulkt 2 . Tvangsmulkt er ikke en straff, men et administrativt virkemiddel for å tvinge gjennom krav som går ut på annet enn penger, for eksempel krav om retting. Økonomiske reaksjoner på manglende etterlevelse av pålegg i regelverk og enkeltvedtak er ofte et mer praktisk virkemiddel enn stenging eller fjerning av måleredskap, både fordi tvangsmulkt kan være mindre inngripende og fordi det kan være lettere å gjennomføre. Fordelen med et økonomisk reaksjonsmiddel, som tvangsmulkt, er videre at dette kan rettes direkte mot den som bryter pålegget slik at tredjepersoner i mindre grad blir rammet enn ved andre reaksjonsformer. Arbeidstakere vil for eksempel kunne bli direkte berørt ved stenging av bedriften, mens dette vil være mindre sannsynlig ved pålegg av tvangsmulkt. Videre kan en tvangsmulkt lettere tilpasses i forhold til hvor alvorlig det er at pålegget ikke følges.

Justervesenet viser til at det ved praktisering av dagens lov har vist seg å være behov for en slik reaksjonsmulighet som tvangsmulkt. Justervesenet mener derfor at dette er en reaksjonsmåte som bør hjemles i den nye loven. Det er foreslått bestemmelse om tvangsmulkt i lovutkastet § 31.

Justervesenet foreslår imidlertid kun hjemmel for å pålegge tvangsmulkt ved enkeltvedtak og ikke noen automatisk iverksatt tvangsmulkt ved regelbrudd. Bakgrunnen er at brudd på regelverket kan ha mange årsaker, og at det i enkelte tilfeller kan være sterkt urimelig at tvangsmulkt skal løpe med en gang det ulovlige forholdet oppstår/oppdages. Det bør derfor være en mulighet for å vurdere i det enkelte tilfelle om det er hensiktsmessig og rettferdig at tvangsmulkt skal påløpe.

Sanksjonsutvalget har foreslått en mønsterbestemmelse om tvangsmulkt som kan tas inn i særlover. I tillegg er det foreslått nye generelle regler om tvangsmulkt i forvaltningsloven. En del vesentlige spørsmål knyttet til tvangsmulkt, som for eksempel hvem tvangsmulkten skal tilfalle og når den skal begynne å løpe, er foreslått regulert i forvaltningsloven. I mønster­bestemmelsen til særlov henvises det til disse nye reglene i forvaltningsloven. På dette tidspunktet er det uvisst om disse foreslåtte bestemmelsene i forvaltningsloven blir vedtatt uten endringer, og i så fall når. Mønsterbestemmelsen er derfor sett hen til i den grad den kan brukes på det nåværende tidspunkt. I Justervesenets forslag til bestemmelse om tvangsmulkt er enkelte elementer fra den foreslåtte bestemmelsen i forvaltningsloven tatt inn, mens andre forhold bare er kommentert i spesialmerknadene til bestemmelsen.

14.1.1.5 Offentliggjøring og annen informasjon

Offentliggjøring av hvem som overtrer de plikter som følger av regelverket, er en effektiv måte å sikre etterlevelse på. En offentliggjøring kan nok oppfattes som en påføring av et onde, men hovedhensikten med å offentliggjøre er å sikre etterlevelse av regelverket og informere dem som skal beskyttes av regelverket, for eksempel forbruker.

Med mindre det er i strid med regler om taushetsplikt om for eksempel forretningshemmeligheter, er det ikke noen rettslige hindringer for å offentliggjøre informasjon om hvem som ikke oppfyller pålagte krav. Justervesenet antar at det sjelden vil være tale om taushetsbelagte opplysninger innenfor måleteknikkområdet. At en vekt i en produksjonslinje av ferdigpakninger eller en bensinpumpe ikke er iht. til regelverkets krav, kan ikke betraktes som forretningshemmeligheter. Sanksjonsutvalget foreslår i sin utredning en ny bestemmelse i forvaltningsloven som skal presisere at opplysninger om vedtak om administrative sanksjoner eller lovovertredelse, normalt ikke er underlagt taushetsplikt. I kapittel 12.9.2 i Sanksjonsutvalgets utredning uttales følgende i forhold til fvl. § 13 annet ledd:

«Dette gjør det klart at et sanksjonsvedtak eller opplysning om lovovertredelse i seg selv ikke skal kunne regnes som et slikt drifts- eller forretningsforhold som omfattes av taushetsplikten i nr. 2, noe det i utgangspunktet heller ikke antas grunnlag for etter gjeldende rett, jf. punkt 5.6.4.3.»

Justervesenet foreslår på denne bakgrunn ikke noen spesiell bestemmelse om offentliggjøring i loven, men Justervesenet mener at dette er et reaksjonsmiddel som bør vurderes benyttet av myndigheten for måleteknikk. Det bør da utarbeides interne rutiner for når og hvordan opplysninger skal offentliggjøres. Tilstrekkelig kvalitetssikring av den informasjonen som legges ut, er for øvrig en selvfølge og helt avgjørende for å kunne sette i verk et slikt system.

14.1.1.6 Virksomhetskarantene

Virksomhetskarantene er å nedsette forbud mot å utøve en virksomhet som det i utgangspunktet er full frihet til å utøve. Et slikt forbud skiller seg derfor fra et forbud mot å drive virksomhet som følger av at en godkjenning trekkes tilbake eller ikke blir gitt, da en godkjenning i disse tilfellene er en forutsetning for å utøve virksomheten. En virksomhetskarantene har et sterkt preg av å være en sanksjon selv om hovedformålet er å hindre videre brudd på regelverket. Hvis virksomhetsforbud nedlegges, må det derfor vurderes om det vil betraktes som straff i forhold til EMK 3 .

En virksomhetskarantene er en streng reaksjon som Justervesenet mener kun bør benyttes i helt spesielle tilfeller. Sanksjonsutvalget anbefaler ikke bruk av virksomhetsforbud og uttaler følgende:

«Etter utvalgets syn bør man fortsatt være tilbakeholden med å gi slike bestemmelser. Det må åpenbart kreves mer for at forvaltningen skal kunne begrense borgernes alminnelige handlefrihet som reaksjon mot en overtredelse, enn for å gi et forvaltningsorgan adgang til å trekke tilbake en tillatelse organet tidligere har gitt.»

Det kan reises spørsmål ved om de forhold som reguleres av den nye loven er av en slik karakter at de berettiger en virksomhetskarantene. Justervesenet mener at de fleste brudd på loven ikke vil kunne berettige en slik reaksjon. Det kan imidlertid være tenkelig med en slik reaksjon hvor det forsettelig foretas gjentatte og alvorlige brudd på regelverket. Alvorlige tilfeller kan være hvor et brudd på regelverket vil få store konsekvenser for enkeltpersoner (for eksempel i helsesammenheng) eller hvor store grupper blir berørt (for eksempel omfattende økonomisk kriminalitet).

Til tross for at det en sjelden gang kan oppstå situasjoner som kan tilsi en virksomhetskarantene, går Justervesenet likevel ikke inn for å fastsette bestemmelser om virksomhetsforbud i denne omgang. De reaksjonsmidlene som er skissert ovenfor, antas å være tilstrekkelig for å sikre etterlevelse av regelverket. I alvorlige tilfeller ved domfellelse for straffbart forhold, vil også straffelovens bestemmelser om fradømming av retten til å drive virksomhet kunne anvendes, jf. strl. §§ 29 og 48a. Dersom disse reaksjonsmidlene viser seg ikke å være tilstrekkelige, bør det heller senere vurderes å ta inn en bestemmelse om virksomhetskarantene i loven.

14.1.2 Reaksjonsmidler i ny lov- sanksjoner

Sanksjoner er av Sanksjonsutvalget definert på følgende måte:

«En sanksjon er en negativ reaksjon som kan ilegges av offentlig myndighet med hjemmel i lov, som retter seg mot en begått overtredelse av lov, forskrift eller individuell avgjørelse, og som har et hovedsakelig eller vesentlig pønalt formål.»

Sanksjoner deles i administrative sanksjoner og straffesanksjoner. I tillegg kommer andre sanksjoner, som for eksempel formell advarsel. Sanksjonsutvalget deler de administrative sanksjonene i to hovedgrupper: Økonomisk forpliktelse og tap av rettighet. De administrative sanksjonene som er drøftet av utvalget er følgende:

• Overtredelsesgebyr

• Tilleggsbetaling

• Tap av offentlig ytelse

• Administrativ inndragning

• Administrativt rettighetstap

• Formell advarsel

Tap av offentlig ytelse og tilleggsbetaling er etter Justervesenets syn ikke relevante sanksjoner for den nye loven og drøftes ikke nærmere. Administrativ inndragning blir heller ikke drøftet nærmere da dette ikke anses som en hensiktsmessig og praktisk reaksjon på det måletekniske området.

Når det gjelder rettighetstap, er dette aktuelt i forhold til tilbakekalling av godkjenninger. I og med at tilbakekalling av godkjenninger også er et forvaltningstiltak (formål om å hindre uheldige forhold), ønsker ikke Justervesenet i tillegg å foreslå dette som en sanksjon. Hvis en godkjenning trekkes tilbake, kan det være tvil om dette er en sanksjon eller forvaltningstiltak. Justervesenet mener at forholdene blir mer ryddige hvis et slikt rettighetstap kun benyttes med tanke på å hindre uheldige forhold og ikke for å påføre noen et onde.

14.1.2.1 Overtredelsesgebyr

Sanksjonsutvalget uttaler i sin utredning at bøtestraff og forenklet forelegg i mange tilfeller bør kunne erstattes av overtredelsesgebyr. Overtredelsesgebyr er ikke en straff i strafferettslig forstand, men har et pønalt formål dvs. har som formål å påføre den det gjelder et onde som følge av en overtredelse av regelverket.

I utvalgets terminologi karakteriseres et overtredelsesgebyr ved at forvaltningen pålegger en person eller et foretak å betale et pengebeløp til det offentlige som følge av at personen eller noen som identifiseres med foretaket, har overtrådt en handlingsnorm (et forbud eller et påbud) fastsatt i lov eller forskrift i medhold av lov, eller i individuell avgjørelse (enkeltvedtak).

Justervesenet foreslår at det tas inn en bestemmelse om overtredelsesgebyr i loven, jf. lovutkastet § 32. Dette er en sanksjon som i mange tilfeller vil være mer hensiktsmessig enn straffeforfølgning. Det kan være riktig å påføre lovovertrederen et onde, men det er ikke alltid at et slikt brudd bør være kriminalisert. Overtredelsesgebyr er videre også mindre tungvint å få gjennomført og forutsetter ikke påtalemyndighetens og domstolens medvirkning.

Justervesenet mener altså at det er behov for en hjemmel for overtredelsgebyr i tillegg til en bestemmelse om bøter. Justervesenet mener imidlertid at det ikke er behov for bestemmelse om forenklet forelegg i tillegg til overtredelsesgebyret.

Den foreslåtte bestemmelsen om overtredelsesgebyr i Justervesenets lovutkast § 32 er formulert etter Sanksjonsutvalgets mønsterbestemmelse om administrative sanksjoner, med noen mindre endringer. Bestemmelsen er imidlertid begrenset til overtredelsesgebyr alene, i og med at dette er den eneste administrative sanksjonen som foreslås i en nye loven. Videre er aspekter fra Sanksjonsutvalgets forslag til ny § 45 i forvaltningsloven om overtredelsesgebyr tatt med i bestemmelsen.

Justervesenet viser til at de overtredelser som skal kunne rammes av et overtredelsesgebyr, må være å anse som så alvorlige at det er ønskelig å påføre den ansvarlige et onde, men ikke så alvorlige at de tilsier en strafferettslig reaksjon. Det vil derfor være naturlig å la flere overtredelser rammes av overtredelsesgebyr enn straff. De fleste materielle bestemmelsene i loven bør kunne sanksjoneres med overtredelsesgebyr. Samme bestemmelse vil kunne ramme ulike handlinger av ulik alvorlighetsgrad, for eksempel kan et ulovlig måleredskap ha en mer eller mindre vesentlig feil i forhold til måleresultatet. Selv om muligheten til overtredelsesgebyr foreligger for de fleste bestemmelser, bør en slik sanksjon følgelig kun benyttes når det etter et forholdsmessighetsprinsipp anses som en riktig reaksjon. Justervesenet mener imidlertid at et brudd på de generelle minstestandardene i lovutkastet §§ 7 og 8 uansett ikke bør medføre overtredelsesgebyr. De er derfor ikke tatt med i oppramsingen i lovutkastet § 32.

På denne bakgrunn foreslås at brudd på følgende bestemmelser kan rammes av overtredelsesgebyr (paragrafene refererer til Justervesenets lovutkast):

• § 4 Målenheter

• § 9 Krav til merking av måleredskaper

• §§ 10-12 Krav til måleredskaper ved salg

• §§ 15-17, jf. §§ 13 og 14 Krav ved bruk

• § 18 Krav til angivelse av måleresultat

• § 19 Krav til produkters kvantitative innhold

• § 20 Plikter for å sikre etterlevelse

• § 21 Plikter for andre

• § 24 Uhindret adgang

• § 25 Rett til opplysninger

• § 26 Praktisk bistand

• § 27 Opplysninger for å vurdere behov

Flere av lovbestemmelsene er fullmaktsbestemmelser som overlater til forskrifter eller enkeltvedtak å avgjøre om det skal fastsettes krav og eventuelt hvilke krav som skal stilles. Justervesenet viser til at det da er nødvendig å fastsette i forskriften at brudd på forskrifts­bestemmelsene skal medføre overtredelsesgebyr. Selv om det kan fastsettes nærmere krav i forskriftene, kan det imidlertid for enkelte lovbestemmelser allerede før det er presisert i forskrift være klart at brudd på bestemmelsen bør medføre overtredelses­gebyr. Brudd på enkeltvedtak fattet med direkte hjemmel i lov­bestemmelsen vil alltid falle direkte inn under bestemmelsen.

Utmålingen av overtredelsesgebyret kan baseres på faste satser eller det kan avgjøres konkret i det enkelte tilfelle. Justervesenet foreslår at det åpnes for begge muligheter i loven. Det foreslås videre at det i loven gis noen veiledende momenter som det skal legges vekt på ved fastsettelse av størrelsen på overtredelsesgebyr. Videre foreslås det at det fastsettes en hovedregel om oppfyllelsesfrist, og om at gebyrene er tvangsgrunnlag for utlegg. Det foreslås ikke noen bestemmelse om maksimumsbeløp på overtredelses­gebyret i selve loven, men det kan gis forskrifter om dette. Slikt maksimumsbeløp kan være mer aktuelt å fastsette når man får litt mer erfaring med hvordan loven etterleves og hvilke typer overtredelser som gjør seg gjeldende.

Straffesanksjoner kan pålegges foretak, jf. strl. §§ 48a og 48b. Justervesenet mener at det er et behov for tilsvarende mulighet ved sanksjoner som pålegges av forvaltningen. Det foreslås derfor bestemmelser om at bestemmelsene i strl. §§ 48a første og annet ledd og § 48b kommer tilsvarende til anvendelse ved ilegging av henholdsvis overtredelsesgebyr og formell advarsel.

14.1.2.2 Formell advarsel

Sanksjonsutvalget gir følgende beskrivelse av formell advarsel:

«Formell advarsel innebærer at forvaltningen med hjemmel i lov treffer vedtak om å tildele en person eller et foretak en advarsel som følge av en overtredelse…»

Formell advarsel anbefales som sanksjon fordi det bidrar til å gjøre det administrative sanksjonssystemet mer fleksibelt og er et godt alternativ til mer «alvorlige» sanksjoner som overtredelsesgebyr. Justervesenet antar at advarsler om at sanksjoner vil bli satt inn kan gis uformelt og uavhengig av lovhjemmel, men en formell advarsel understreker ytterligere hvor alvorlig myndigheten ser på saken. Videre vil en formell advarsel gi myndigheten bedre dokumentasjon på at det tidligere har foreligget en overtredelse ved senere brudd på regelverket. Det kan også ha betydning i forhold til gjentagelsesbestemmelsen i Justervesenets lovutkast § 34 første ledd annet punktum om straff. Formell advarsel må følges opp av en egen registrering av dette hos myndigheten. I og med at det formelt pålegges en sanksjon, og at det dermed formelt konstateres en overtredelse, bør formell advarsel anses som et enkeltvedtak.

Justervesenet foreslår på denne bakgrunn at det gis hjemmel for en slik reaksjon i loven. Av fremstillingsmessige årsaker foreslår Justervesenet at formell advarsel reguleres i en egen bestemmelse, jf. lovutkastet § 33. Ved utarbeidelse av bestemmelsen er det sett hen til Sanksjonsutvalgets forslag til ny § 50 i forvaltningsloven og mønsterbestemmelsen om administrativ sanksjon.

Justervesenet mener at det bør kunne gis formell advarsel ved overtredelser både ved forsettelig og uaktsom handling. Videre mener Justervesenet at det bør kunne gis formell advarsel ved brudd på de samme bestemmelser som medfører overtredelsesgebyr. Justervesenet mener imidlertid at det må foretas en konkret vurdering av om det er tilstrekkelig med en formell advarsel eller om det bør iverksettes tyngre sanksjoner som overtredelsesgebyr og straffeforfølgning med en gang.

14.1.2.3 Straff

Sanksjonsutvalget fremholder at straff bare bør anvendes ved alvorlige overtredelser. I tillegg anfører utvalget at det bør ses hen til følgende momenter når det vurderes om en handling/unnlatelse bør kriminaliseres:

• Nødvendighet (konkret vurdering i hvert enkelt tilfelle).

• Subsidiaritet (er andre sanksjoner tilstrekke­lige?).

• De vernede interesser (hvor viktige er de?).

• Håndheving (vil straffen bli håndhevet i praksis?).

Justervesenet foreslår at det gås bort fra dagens ordning i lov om mål og vekt om at alle brudd på loven, eller på bestemmelser i medhold av den, er straffbare. Det foreslås i stedet en oppregning av de bestemmelser som skal kunne medføre straff ved overtredelse. Det foreslås i stor grad at de samme overtredelser som kan medføre overtredelsesgebyr, i utgangs­punktet også skal kunne medføre straff. Når det gjelder krav til bruk av gjeldende målenheter (lovutkastet § 4) og plikt til å gi opplysninger for kunne vurdere behov for nye regler mv. (lovutkastet § 27), er dette imidlertid overtredelser som Justervesenet mener at ikke bør kriminaliseres, men som det bare bør kunne gis overtredelsesgebyr for.

Tatt i betraktning Sanksjonsutvalgets momenter over, mener Justervesenet at det er klart at ikke alle brudd på de straffesanksjonerte bestemmelsene bør medføre straffereaksjon, men at visse overtredelser av bestemmelsene kan være av en slik karakter at straff er rett reaksjons­middel. Justervesenet mener at det derfor må foretas en konkret vurdering av overtredelsen i hvert enkelt tilfelle. Sanksjonsutvalget foreslår at det stilles et kvalifikasjonskrav for å kunne anvende straff, og at kvalifikasjonskravet gjennomføres ved at straffebestemmelsen begrenses til å ramme vesentlige eller gjentatte overtredelser. Det oppstilles derfor et vesentlighetskriterium eller kriterium om gjentagelse for bruk av straff i utvalgets forslag til mønsterbestemmelse om straff. Ved vurderingen av om noe er vesentlig, skal det blant annet legges vekt på omfanget og virkningen av overtredelsen, om overtredelsen er egnet til å skade de interesser som skal beskyttes av bestemmelsen og utvist skyld hos overtrederen.

Justervesenet foreslår at Sanksjonsutvalgets forslag til lovbestemmelse om straff følges med enkelte endringer. I motsetning til Sanksjonsutvalgets forslag, avgrenses de tilfeller hvor overtredelse av forskriftsbestemmelser kan gjøre straffbare, til de tilfeller hvor overtredelse av hjemmelbestemmelsen i loven er gjort straffbar. Straffe­bestemmelsen er tatt inn i Justervesenets lovutkast § 34.

Strafferammen for overtredelser foreslås å ligge på samme nivå som i dag, dvs. tre måneder. Justervesenet mener imidlertid at det bør kunne reageres sterkere ved gjentagelse av vesentlige overtredelser. Justervesenet foreslår derfor at det i slike tilfeller kan gis fengselsstraff i inntil 1 år.

I tillegg vil brudd på bestemmelsene i loven kunne rammes av strengere straffebud enn det som følger loven selv, for eksempel straffelovens bestemmelser om bedrageri.

14.2 Høringsinstansenes syn

Justisdepartementet bemerker at kapittelet om reaksjoner ved regelbrudd er omfattende, og ber Nærings- og handelsdepartementet vurdere grundig om det er et reelt behov for hvert av disse sanksjonsmidlene.

Energibedriftenes landsforening (EBL) mener at Justervesenet i sitt forslag til § 28 går for langt i «å hjemle inngreps­kompetanse for myndighetene for måleteknikk». EBL uttaler også om Justervesenets lovutkast § 32 at det synes lite rimelig at forskriftshjemmelen i tredje ledd omfatter bestemmelser om at «også andre enn den som er ilagt sanksjonen er ansvarlig for at dette blir betalt». EBL mener dette synes lite rimelig, og kan ikke se at det er godt nok begrunnet i utredningen.

Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) uttaler i tilknytning til Justervesenets lovutkast § 32 at de er opptatt av at bruk av overtredelsesgebyr kombineres med mulighet for administrativ overprøving av gebyrvedtaket. NHO anbefaler derfor at det sies noe eksplisitt om klageadgangen i bestemmelsen. NHO mener videre at det bør forhåndsvarsles før det fattes vedtak om overtredelsesgebyr, samt at vedtak om overtredelsesgebyr bør gis oppsettende virkning, slik at det ikke må betales gebyr før klagen er avgjort.

14.3 Departementets vurdering

Departementet har vurdert Justervesenets forslag til bestemmelser om reaksjoner i lys av høringsuttalelsene fra Justisdepartementet, EBL og NHO.

Departementet mener, i likhet med Justisdepartementet, at det omfanget av reaksjoner som Justervesenet legger opp til, er for omfattende. Etter en nærmere vurdering har departementet kommet til at de administrative sanksjonene som foreslås i utredningen fra Justervesenet, i tilstrekkelig grad sikrer at regelverket etterleves. Erfaringen med eksisterende lov viser også at det i svært liten grad har vært aktuelt med strafferettslige sanksjoner. I de svært få tilfellene det har vært aktuelt har det straffbare forholdet vært prøvd i forhold til brudd på straffelovens bestemmelser, ikke i forhold til straffe­bestemmelsen i lov om mål og vekt alene. Dette trekker i retning av at bøte- eller fengselsstraff med hjemmel i lov om mål og vekt ikke har hatt særlig selvstendig betydning. Det er etter departementets oppfatning heller ikke grunn til å tro at dette bildet vil endre seg nevneverdig som følge av den nye loven. På denne bakgrunn går departementet ikke inn for at bestemmelsene i Justervesenets lovutkast §§ 33 og 34 (bestemmelsene om formell advarsel og straff) tas inn i departementets lovforslag.

Departementet ser imidlertid ikke behov for å begrense Justervesenets «inngrepskompetanse» etter Justervesenets lovutkast § 28 (om retting, stansing og ubrukbargjøring), slik EBL antyder i sin høringsuttalelse. (Bestemmelsen fastsetter at stansing eller ubrukbargjøring bare skal benyttes som reaksjonsmidler dersom det ulovlige forholdet er vesentlig. Bestemmelsen presiserer også at stansing ikke skal benyttes som reaksjonsmiddel dersom det anses som sterkt urimelig. Som det fremgår av bestemmelsen, stilles det forholdsvis strenge betingelser for at ubrukbar­gjøring skal kunne benyttes som reaksjonsmiddel. Det er nærmere redegjort for dette i spesialmerknadene til bestemmelsen.

Ileggelse av overtredelsesgebyr vil være et enkeltvedtak som kan påklages etter forvaltningslovens regler. Departementet har vurdert NHOs anførsel om at klager på vedtak om overtredelsesgebyr bør gis oppsettende virkning, slik at det ikke må betales gebyr før klagen er avgjort. Hovedregelen etter forvaltningsloven § 42 er at en klage ikke har slik oppsettende virkning, men at forvaltningsorganet kan beslutte at klagen skal ha det. Departementet har kommet til at det ikke foreligger grunn til å fravike forvaltningslovens hovedregel. Departementet går derfor ikke inn for at det i den nye loven eksplisitt skal uttrykkes at en klage over vedtak om overtredelsesgebyr skal gis oppsettende virkning. Det kan imidlertid, i medhold av forvaltningsloven § 42, foretas en konkret vurdering i den enkelte sak av om det skal gis oppsettende virkning for det ilagte overtredelsesgebyret. Også forvaltningslovens øvrige saksbehandlingsregler, herunder bestemmelsene om forhåndsvarsling og klageadgang, vil gjelde for vedtak om overtredelsesgebyr. Etter departementets vurdering er det verken nødvendig eller behov for at dette fremgår eksplisitt av bestemmelsen. Det presiseres for øvrig i særmerknadene at forvaltningslovens saksbehandlingsregler gjelder ved ileggelse av overtredelsesgebyr, se avsnitt 19.8 nedenfor.

Departementet viser til lovforslaget kapittel 8, §§ 26– 30.