13 Tilsyn
13.1 Justervesenets forslag
Med «tilsyn» i vid forstand forstås all aktivitet eller virkemiddelbruk som iverksettes for å følge opp et lovverks intensjoner. Tilsyn innebærer mer konkret kontroll med at den som er underlagt krav fastsatt i lov, forskrift eller enkeltvedtak etterlever dette. Det er denne betydningen av ordet «tilsyn» som brukes i loven. I denne sammenheng er det viktig å understreke at ansvaret i forhold til regelverket ligger hos tilsynsobjektet, dvs. den som har ansvar etter loven. Myndighetenes tilsyn skal sikre at tilsynsobjektene virkelig overholder sine forpliktelser, noe som er viktig for å sikre at regelverket blir gjennomført etter sine intensjoner.
Tilsyn medfører at avdekkede brudd på regelverket blir rettet opp, eventuelt etter pålegg fra myndighetene. Videre er avsløring av brudd på regelverket under tilsynet en forutsetning for å ta i bruk andre virkemidler, som for eksempel sanksjoner. Det ønskelige er selvfølgelig at regelbrudd i utgangspunktet ikke skal finne sted, og også i den sammenheng har tilsynsvirksomheten en viktig funksjon. Den oppdagelsesrisikoen som følger av at tilsyn utføres, kan i seg selv være tilstrekkelig til å sikre etterlevelse av regelverket. Faren for at regelbruddet blir oppdaget antas å ha en viktig preventiv effekt mot regelbrudd.
Også andre virkemidler enn de lovregulerte virkemidlene som tilsyn og reaksjoner på regelbrudd, kan sikre etterlevelse av regelverket, for eksempel at myndigheten sørger for at tilsynsobjektene får tilstrekkelig informasjon om regelverket. Dette gjelder kanskje særlig på et spesialområde som måleteknikk hvor mange kanskje ikke umiddelbart tenker over at det er stilt krav i regelverk.
For å sikre etterlevelse av regelverket, er det følgelig tre faktorer som må være på plass: Informasjon om regelverket, Tilsyn med at regelverket følges og Reaksjoner ved brudd på regelverket.
13.1.1 Tilsynsobjektets ansvar
Selv om det etter dagens regelverk er tilsynsobjektets ansvar å sørge for at måleredskapene oppfyller kravene i regelverket, er dette lite synlig i praksis.
Justervesenet mener at det bør settes større fokus på tilsynsobjektets plikter i forbindelse med den nye loven. Økt bevissthet hos tilsynsobjektene vil også i større grad kunne føre til at måleredskapene vil være i orden til enhver tid, noe som er en viktig målsetting i loven. For å oppnå dette vil informasjon være et viktig virkemiddel. Det må kunne forventes at aktørene på et gitt samfunnsområde har oversikt over de regler som gjelder. I en moderne forvaltning vil «den ansvarlige bruker» være et mål i seg selv. Dersom tilsynsobjektene i større grad selv sørger for å oppfylle lovens krav, vil dette i neste omgang kunne tilsi et mindre intensivt tilsyn.
Det nye lovforslaget stiller krav til måleredskapene under bruk, til angivelse av måleresultater og produkters kvantitative innhold, og til måleredskaper før de tilbys for salg. Det må føres tilsyn med at disse kravene er oppfylt. Hvem som er ansvarlig og dermed skal føres tilsyn med, må vurderes konkret i forhold til de enkelte bestemmelser, se nærmere om dette i Justervesenets utredning kapittel 12.3.1. Tilsynsobjekter kan blant annet være brukere/eiere av måleredskaper, og selger, produsent, leverandør eller importør av måleredskaper og produkter. For eksempel må den enkelte selger, produsent eller importør sørge for at produkter eller måleredskaper som tilbys for salg, tilfredsstiller lovens krav. Videre har den enkelte bruker eller eier av måleredskapene ansvar for å sørge for at redskapene til enhver tid oppfyller lovens krav, og at de brukes riktig.
Når utgangspunktet er at hovedansvaret for oppfyllelse av lovens krav tilligger tilsynsobjektet, mener Justervesenet at det ikke er hensiktsmessig å videreføre ordningen med obligatorisk godkjenning av måleredskaper under bruk («justering»). Slik regelverket er i dag, kan et måleredskap fremdeles være i en slik stand at regelverkets krav er oppfylt selv om det for eksempel er forfalt til revisjon. Det kan også tenkes at det oppstår feil på et måleredskap selv om det har en gyldig justering (godkjenning). Justervesenet mener derfor at dagens ordning ikke gir et optimalt og tilstrekkelig fleksibelt system for å sikre at regelverkets krav blir etterlevd.
Det foreslås derfor i stedet å innføre et system der tilsynsobjektet er ansvarlig for at lovens krav til enhver tid er oppfylt, og at myndighetene fører tilsyn med at tilsynsobjektet virkelig etterlever lovens krav.
Ved å fjerne den tidsbegrensede godkjenningsordningen, vil det i større grad være mulig å sette inn myndighetenes ressurser der det er størst behov, jf. beskrivelsen av tilsyn nedenfor. Et system med periodisk godkjenning, eventuelt krav om at tilsynsobjektet skal foreta periodisk egenkontroll av sine måleredskaper, kan etter Justervesenets forslag likevel gjennomføres på områder der dette må anses hensiktsmessig.
13.1.2 Myndighetenes tilsyn
Tilsyn med at regelverket etterleves er myndighetenes oppgave. Tilsyn etter det nye lovforslaget er derfor noe annet enn «justering» etter dagens regelverk, da det egentlig er brukers ansvar å få gjennomført justering. Tilsyn etter det nye forslaget innebærer heller ikke noen form for godkjenning, slik som justering i realiteten er. Et klart skille mellom myndighetenes oppgave og rolle i forhold til tilsynsobjektets oppgave og rolle er viktig for å klarlegge ansvarsforholdet mellom myndighet og tilsynsobjekt.
Siden formålet med tilsynet er å sikre at regelverket etterleves i størst mulig grad, er det viktig at loven gir rom for fleksible løsninger med hensyn til hvordan tilsyn best kan utføres. Den nye loven må gi tilsynsmyndigheten anledning til en mer effektiv utnyttelse av ressursene, slik at man kan sette inn et mer intensivt tilsyn der det er nødvendig, og samtidig trappe ned tilsyn på områder som anses som mindre viktige eller hvor det er få feil. En slik fleksibilitet vil også i større grad være egnet til å oppfylle lovens målsetting om at måleresultater skal ha tilstrekkelig tillit og at måleredskapene skal være i orden til enhver tid.
Justervesenet har derfor foreslått bestemmelsen i lovutkastet § 22 som skal regulere myndighetenes tilsyn. Det fremgår her at myndigheten for måleteknikk skal føre tilsyn med at bestemmelser fastsatt i loven eller i medhold av loven etterleves. Den foreslåtte bestemmelsen innebærer at myndigheten skal føre tilsyn med at alle lovens krav er oppfylt, det vil si krav til måleredskaper før de selges, til måleredskaper som brukes og til produkter og angivelse av måleresultater. Bestemmelsen innebærer også at myndighetene skal føre tilsyn med krav i forskrifter og enkeltvedtak som er fastsatt i medhold av loven. Det foreslås ikke en regulering i loven av hvordan tilsynet mer konkret skal utføres Justervesenet foreslår at det bør overlates til myndigheten for måleteknikk å vurdere dette. Se også nedenfor i kapittel 13.5 hvor innholdet i tilsynet omtales nærmere.
I bestemmelsens annet ledd foreslås presisert at myndigheten for måleteknikk kan la andre utføre tilsyn på sine vegne. En viktig målsetting for tilsyn er at det blir mest mulig effektivt og at ressursene utnyttes på best mulig måte. Dersom man kan oppnå et bedre eller mer effektivt tilsyn ved å la andre utføre selve tilsynsoppgavene, vil det være uheldig å utelukke dette i loven. Det kan for eksempel være at myndigheten for måleteknikk ikke selv har opparbeidet seg kompetanse på et område, og at det derfor kan være en fornuftig utnyttelse av ressursene å overlate tilsynsoppgavene til laboratorier som har denne kompetansen. De som skal utføre tilsynsoppgaver på myndighetens vegne, bør imidlertid oppfylle visse minimumskrav. De bør for det første ha tilstrekkelig kompetanse til å utføre tilsynsoppgaven. Videre må de ikke ha egeninteresser på området som kan medføre at deres avgjørelser blir dratt i tvil. Krav til kompetanse og uavhengighet foreslås derfor tatt inn som kriterier for å kunne utføre tilsynsoppgaver på myndighetens vegne.
Det er imidlertid viktig å understreke at det kun er tilsyns oppgavene som myndigheten for måleteknikk kan overlate til andre. Selve ansvaret for å føre tilsyn vil fremdeles ligge hos myndigheten for måleteknikk. Dette innebærer blant annet at selve undersøkelsen og vurderingen av om regelverket etterleves, kan utføres av andre på vegne av myndigheten, men reaksjoner som følge av brudd på regelverket, bør iverksettes av myndigheten for måleteknikk med mindre det foreligger annet grunnlag som gir det organ som utfører tilsyn, fullmakt til å iverksette konkrete reaksjoner.
13.1.3 Nærmere om innholdet i tilsynet
13.1.3.1 Innledning
Justervesenet mener at det er viktig at tilsynet er tilstrekkelig fleksibelt, slik at man kan bruke de tilsynsmekanismene som gir de beste resultatene. Som nevnt innledningsvis, innebærer tilsyn i vid forstand all aktivitet eller virkemiddelbruk som iverksettes for å følge opp et lovverks intensjoner. Uformelle virkemidler, som for eksempel informasjon og opplæring, må alltid vurderes fordi også slike virkemidler kan medvirke til større grad av etterlevelse av regelverket. Videre vil det være en viktig oppgave for tilsynsmyndigheten å overvåke området. Det er for eksempel naturlig at myndigheten for måleteknikk fortløpende vurderer behov for forbedringer eller endringer i det eksisterende regelverket. En slik overvåking krever et visst minimum av data innhentet gjennom tilsynsaktiviteter eller på annen måte. Tilsynsorganets oppgaver vil altså kunne omfatte mer enn det lovregulerte tilsynet (tilsyn i snever forstand) som har til formål å avdekke eventuelle brudd på regelverket med påfølgende iverksettelse av reaksjoner.
Selv om lovens målsetting er at regelverkets krav til enhver tid skal være oppfylt, er dette et urealistisk mål i praksis. Spørsmålet blir derfor hvor stor grad av etterlevelse samfunnet bør kunne forvente på de enkelte områder. Det vil være naturlig at det fastsettes en målsetting om hvor mange feilmålinger som er akseptabelt på ulike områder, ut fra at ikke alle målinger og måleredskaper til enhver tid vil være innenfor den fastlagte nøyaktighet. Hvilke mål som skal settes (samfunnets behov), må basere seg på en vurdering av hva som er en best mulig utnyttelse av samfunnets ressurser, sett i forhold til hvilke interesser som skal ivaretas med målingen, jf. formålsbestemmelsen i lovutkastet § 1. I denne sammenhengen må fagmyndigheten kunne foreta utredninger av de samfunnsmessige behov og komme med anbefalinger.
Justervesenet mener imidlertid at det uansett er myndigheten for måleteknikk som bør beslutte innretning og dimensjonering av tilsynet for å kunne nå den nøyaktighet på måleresultatene som er fastlagt gjennom «krav ved salg» og «krav ved bruk» av måleredskaper samt ved angivelse av måleresultater og krav til produkters kvantitative innhold. Målsettingen skal oppnås med den tilsynsmetodikk som totalt sett er mest kostnadseffektiv. Det er naturlig at myndigheten for måleteknikk rapporterer til departementet om måloppnåelsen for de enkelte bruksområdene.
Ulike aspekter ved utførelsen av tilsynet vil bli behandlet nedenfor. For det første omtales ulike metoder for tilsyn, dernest hvor ofte tilsynet gjennomføres (frekvens) og til sist omfanget av tilsynet.
13.1.3.2 Tilsynsmetode
Den foreslåtte bestemmelsen stiller myndighetene fritt til å velge mellom ulike former for tilsyn. I dag foretas det for eksempel direkte kontroll av måleredskapene, og denne formen for tilsyn kan fortsatt være aktuell. På enkelte områder, for eksempel innen industrien, kan det i stedet være mer hensiktsmessig å foreta tilsyn med virksomhetens internkontroll og kvalitetssikring. Dersom virksomhetene ikke har opprettet et internkontrollsystem som også omfatter kvalitetskontroll med målinger, kan myndighetene pålegge virksomheter å opprette et slikt.
Hvilken tilsynsform som velges, vil kunne variere fra område til område. En tilsynsform som baserer seg på kontroll av virksomhetens kvalitetssikring, forutsetter at de aktuelle virksomheter har et slikt kvalitetssystem som omfatter målinger, eller i det minste at det ligger til rette for å opprette et slikt. Et annet moment vil være hvordan feil lettest kan avdekkes. En visuell inspeksjon vil for eksempel kunne gi mer informasjon enn det som ville kunne fremgå av dokumenter, ved at man kan oppdage slitasje, rust o.l. Valg av tilsynsform vil også være avhengig av hvor viktig det vil være å avdekke eventuelle feil på et område. Dersom konsekvensene ved feilmåling er alvorlige, tilsier det et grundigere tilsyn, slik at man kanskje bør sjekke måleredskapene direkte fremfor å basere seg på dokumentasjon ved kvalitetssikring.
13.1.3.3 Frekvens (hvor ofte tilsyn skal gjennomføres)
Det bør være opp til myndigheten for måleteknikk å vurdere hvor ofte tilsyn skal utføres. Det kan utføres tilsyn med jevne mellomrom, for eksempel en ordning med årlig tilsyn. Dette kan eventuelt gjøres kjent for tilsynsobjektene, slik at de kan innrette seg etter dette. Men det må også være rom for et mer tilfeldig tilsyn, og tilsynsobjektene må også være forberedt på at myndighetene i prinsippet når som helst skal kunne foreta en kontroll. Dette henger sammen med at lovens krav skal være oppfylt til enhver tid, og at dette er tilsynsobjektets ansvar.
Hvor ofte tilsyn bør gjennomføres, vil avhenge av hvor stor risiko det vil være for at det foreligger feil og hva konsekvensene av eventuelle feil vil være. Man bør for eksempel føre et hyppig tilsyn med målinger som for eksempel angår liv og helse, selv om man antar at det er en lav risiko for feil. Begrunnelsen er at dersom målingene her er feil, vil det kunne få store konsekvenser. Hvor stor grad av feil og hvilke virkninger av eventuelle feil som kan godtas, vil måtte vurderes nærmere i det enkelte tilfelle.
Et annet moment som vil virke inn på hvor hyppig tilsynet bør gjennomføres, er hvor stabilt det aktuelle måleredskapet antas å være over tid. Bruksmiljø vil også være en faktor av betydning. Stabile måleredskaper bør man kunne føre sjeldnere tilsyn med enn måleredskaper der slitasjen er stor og hvor måleredskapene utsettes for vær og vind. Kompetansen hos de det føres tilsyn med vil også kunne være et moment. Videre må det tas hensyn til hvor lett de ulike redskaper er å manipulere under bruk.
13.1.3.4 Tilsynets omfang
Det bør også være opp til myndigheten for måleteknikk å velge hvor omfattende tilsynet skal være. Det kan for eksempel tenkes at et stikkprøvebasert tilsyn i enkelte tilfeller vil være tilstrekkelig fremfor en kontroll av alle måleredskaper på et bestemt område. Dette er for eksempel aktuelt ved kontroll av store partier like redskaper, eksempelvis elektrisitetsmålere. Det kan også være aktuelt å foreta stikkprøvekontroll av måleredskaper som produseres for salg, slik at det tas stikkprøver fra hver serie eller hvert parti.
Hva som er et passende omfang, vil avhenge av hvilket område det er tale om. På områder hvor kvaliteten på målingene er særdeles viktige, for eksempel målinger som skal ivareta liv og helse eller rettssikkerhet, bør det kanskje vurderes 100 % tilsyn av alle måleredskaper. Størrelsen på uttaket må vurderes ut fra hvilket omfang som vil være representativt for den aktuelle gruppen måleredskaper (eller produkter) som det skal føres tilsyn med.
Bruk av stikkprøvekontroll forutsetter at de aktuelle måleredskapene benyttes under like og stabile forhold. Målinger som kontrolleres på denne måten, bør heller ikke være operatøravhengige. Bruk av denne metoden på varepartier, dvs. produkter eller måleredskaper som salgsvare, forutsetter forholdsvis store og identiske serier.
13.1.3.5 Oppsummering
Lovens formål om tilstrekkelig tillit til måleresultatene tilsier at tilsynsmyndigheten i utgangspunktet bør arbeide for at reglene i størst mulig grad etterleves. Hvor intensivt tilsyn som skal utføres, vil bero på hvilket mål som settes til etterlevelse av regelverket.
De tre faktorer som er nevnt ovenfor (tilsynsmetode, frekvens og omfang) er med på å bestemme intensiteten i tilsynet. Et grundig og hyppig tilsyn med alle måleredskaper vil for eksempel innebære en høy grad av intensitet.
Hvor intensivt tilsyn som må føres på et bestemt område, vil blant annet avhenge av hvor stor risiko det er for feil på det aktuelle området. Momenter her vil være hvor stabilt måleredskapet er i drift, om det er operatøravhengig eller om det er store muligheter for å manipulere måleredskapet eller måleresultatene. Bruksmiljøet vil også ha betydning. Der det er stor risiko for feil, tilsier dette et mer intensivt tilsyn.
På områder der feil vil utgjøre særlig stor skade, for eksempel målinger som gjelder liv og helse, vil man måtte utføre et intensivt tilsyn ut fra et «føre-var-prinsipp», selv om det kanskje er lav risiko for feil.
13.1.4 Gjennomføring av tilsynet
For at myndigheten for måleteknikk skal kunne utføre sine tilsynsoppgaver på en forsvarlig måte, må den ha en reell mulighet til å foreta de nødvendige undersøkelser og få tilstrekkelig informasjon om de forhold det skal føres tilsyn med. Det er derfor i lovutkastet kapittel 8 foreslått bestemmelser som skal sikre at myndigheten for måleteknikk har de nødvendige virkemidler til å utføre tilsynet. Reglene er i større eller mindre grad en videreføring av dagens bestemmelser, med visse presiseringer og tillegg.
Gjennomføring av tilsyn er utøvelse av myndighet, og det gjelder visse generelle bestemmelser for hvordan forvaltningen skal gå fram ved utøvelse av myndighet. Forvaltningen må blant annet opptre saklig, ikke foreta uforholdsmessige inngrep i forhold til det som oppnås, og ikke forskjellsbehandle uten saklig grunn. Dette er prinsipper som gjelder uansett om de er nedfelt spesielt i den enkelte lov eller ikke, og må også tas hensyn til ved utøvelse av tilsyn etter denne loven
Det må for øvrig skilles mellom de plikter som påligger den enkelte i forbindelse med utføring av tilsyn, og de plikter bruker, selger mv. har til å sørge for at forvaltningen i sin saksbehandling får tilgang til de opplysninger som er nødvendige for å fatte et gyldig vedtak, for eksempel typegodkjenningsvedtak, jf. forvaltningslovens § 17 om forvaltningens utredningsplikt. Det er kun plikter den enkelte har som tilsynsobjekt som behandles i dette kapittelet.
13.1.5 Uhindret adgang for myndigheten for måleteknikk
En forutsetning for å kunne gjennomføre tilsyn er at myndigheten for måleteknikk har fysisk tilgang til de forhold det skal føres tilsyn med. Det må derfor sikres en videreføring av den hjemmelen som i dag finnes i lov om mål og vekt § 40 første ledd.
Justervesenet går ikke inn for å videreføre den til dels kasuistiske oppramsingen om hvilke typer lokaler myndigheten skal ha tilgang til, slik som i dagens lov, jf. lov om mål og vekt § 38. Det bør innføres en lovbestemmelse som fokuserer på hvor nødvendig det er å ha tilgang til et lokale for å kunne føre tilsyn etter loven. Det må med andre ord ses på sannsynligheten for at det kan foregå virksomhet som faller inn under lovens virkeområde, og det er dette som bør være avgjørende for om det skal være adgang. Dette er en praktisk tilnærming som sikrer at det kan uføres et forsvarlig tilsyn ut fra behovet.
At myndigheten skal ha uhindret adgang, innebærer imidlertid ikke at den skal ha rett til å tiltvinge seg adgang med fysisk makt. Justervesenet går ikke inn for å videreføre ordningen med politimyndighet til tilsynsorganet, slik Justervesenet har i dag. Grunnen til dette er at det å tiltvinge seg adgang med makt, er et alvorlig inngrep mot den enkelte. At det ikke lenger er klart spesifisert i loven hvilke lokaler myndigheten for måleteknikk kan føre tilsyn i, medfører også at området for tilsynet utvides i forhold til i dag. Det bør være klare grenser for hvem i et samfunn som med makt skal kunne tvinge seg inn i det private rom. En slik myndighet vil også kreve at de som utfører tilsynet har en spesiell kompetanse til å kunne utøve den. Det legges videre vekt på at selve politimyndigheten i dag ikke blir aktivt brukt av Justervesenet.
Når politimyndigheten fjernes, kan det i visse tilfeller bli nødvendig å søke bistand hos politiet for få reell adgang til tilsynsobjektet. Justervesenet foreslår derfor at myndigheten for måleteknikk kan søke bistand hos politiet når de mener det er nødvendig.
En bestemmelse om at myndigheten for måleteknikk skal ha rett til uhindret adgang samt bistand fra politiet er foreslått i lovutkastet § 24.
En regel om uhindret adgang vil i visse sammenhenger innebære et urimelig stort inngrep i den private rettsfære, særlig der det er tale om lovfestet adgang til private hjem. I de tilfeller myndigheten for måleteknikk har behov for adgang til private hjem i sin tilsynsvirksomhet, for eksempel ved kontroll av elektrisitetsmålere, bør dette hjemles i andre rettsgrunnlag, for eksempel samtykke. En regel som begrenser adgangen til private hjem er derfor foreslått i lovutkastet § 24 tredje ledd.
13.1.6 Myndigheten for måleteknikks rett til opplysninger
Tilgang til opplysninger av ulike slag er også en forutsetning for et velfungerende tilsyn. Som i dagens lov, foreslår Justervesenet bestemmelser som skal sikre dette, jf. lovutkastet § 25. Bestemmelsen om opplysningsplikt begrenses imidlertid av de alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper om myndighetsmisbruk. Det må selvfølgelig også tas hensyn til begrensninger som følger av Norges folkerettslige forpliktelser, for eksempel forbudet mot selvinkriminering. Det er imidlertid antatt at ikke enhver opplysningsplikt vil være i strid med selvinkrimineringsforbudet.
I bestemmelsens første ledd foreslås det presisert at myndigheten for måleteknikk skal ha tilgang til opplysninger som er nødvendig for tilsynet. Justervesenet mener det er viktig å presisere at myndigheten har en slik rett selv om opplysningene ikke gis direkte til dem. Ved å bruke begrepet «tilgang» presiseres dette aspektet.
Det beste og mest praktiske er selvfølgelig at tilsynsmyndigheten får de opplysninger den ber om uten å måtte foreta store undersøkelser selv. I lovutkastet § 25 første ledd annet punktum foreslås derfor videre at enhver som antas å ha opplysninger som er av betydning for tilsynet, skal legge fram slike opplysninger etter forespørsel fra myndigheten for måleteknikk.
Andre myndigheter kan også sitte på opplysninger som er av betydning for myndigheten for måleteknikks tilsyn. Det foreslås derfor at også andre offentlige myndigheter etter oppfordring skal ha en plikt til å gi opplysninger om forhold som faller inn under det som myndigheten for måleteknikk skal føre tilsyn med, jf. bestemmelsens første ledd tredje punktum.
En del opplysninger er underlagt taushetsplikt av ulike årsaker. Justervesenet mener at taushetsplikt ikke bør hindre at opplysninger gis til myndigheten for måleteknikk når det er nødvendig å få disse opplysningene for å kunne føre et forsvarlig tilsyn. Myndigheten for måleteknikk vil som offentlig myndighet i utgangspunktet ikke kunne gå videre med taushetsbelagte opplysninger, jf. reglene i forvaltningsloven og offentlighetsloven. I forhold til andre offentlige myndigheter, er det også viktig med en slik bestemmelse ut i fra formålet om at offentlige myndigheter i større grad bør samarbeide på tvers av sektorene. Det er også viktig å presisere at retten til taushetsbelagte opplysninger kun gjelder de opplyninger som er av betydning for tilsynet. Det er på ingen måte snakk om tilgang til ubegrenset omfang av taushetsbelagte opplysninger. Forslag om rett til taushetsbelagte opplysninger er derfor tatt inn i lovutkastet § 25.
Den informasjon som er nødvendig for å føre tilsyn, kan variere. For å lette arbeidet for myndigheten for måleteknikk og den som er underlagt tilsyn, kan det være aktuelt å utforme spesielle rutiner, skjemaer og andre ordninger for hvordan opplysninger skal gis til tilsynsmyndigheten. I lovutkastet § 25 annet ledd er det foreslått hjemmel til å fastsette nærmere bestemmelser om dette.
13.1.7 Plikt til å bistå og legge til rette for tilsynsarbeidet
Når myndigheten for måleteknikk skal utføre tilsyn, vil den ofte ha behov for hjelp fra de det føres tilsyn med. I dagens regelverk finnes det krav til slik bistand både i forbindelse med ettersyn og justering. Det er derfor et visst behov for å videreføre gjeldende bestemmelser om plikt til å yte bistand ved justering på en slik måte at bistandsplikten nå i stedet knyttes til tilsynsaktiviteten.
Justervesenet foreslår i lovutkastet § 26 at den som underlegges tilsyn, skal ha plikt til å legge forholdene til rette for tilsynsarbeidet samt gi den nødvendige bistanden under tilsynet. Det foreslås videre regler som skal gi myndigheten for måleteknikk rett til å spesifisere nærmere hva slags tilrettelegging og bistand den ønsker.
Tilsynsaktiviteten kan påføre tilsynsobjektet direkte kostnader som det ikke ville ha hatt hvis tilsynet ikke var blitt utført. Justervesenet mener at det bør presiseres i loven at det ikke kan kreves at myndigheten for måleteknikk skal dekke kostnader som er en direkte konsekvens av tilsynet, se lovutkastet § 26 annet ledd.
Justervesenet foreslår ikke å videreføre prinsippet om at tilsyn (i dag justering) skal foretas hos tilsynsmyndigheten som en hovedregel. Det kan etter lovutkastet § 26 tredje ledd i stedet fastsettes bestemmelser som gir myndigheten for måleteknikk mulighet til å kreve at gjenstander sendes inn til myndighetens lokaler eller andre lokaliteter, når dette anses mest hensiktsmessig.
13.1.8 Opplysninger for å vurdere behovet for nye regler og virkemidler
Det finnes ikke i dagens lov en mulighet til å pålegge noen å gi informasjon for å vurdere behovet for nye regler eller iverksetting av andre virkemidler. Justervesenet mener at en slik hjemmel er svært viktig for at myndighetene skal kunne få kjennskap til de opplysninger som er nødvendige for å vurdere om det foreligger behov for nærmere regulering av et område. Å foreta slike vurderinger er en viktig oppgave for myndigheten for måleteknikk i og med at myndigheten skal utvikle regelverk og sette i verk andre tiltak for å sikre lovens formål.
Opplysningsplikten i lovutkastet § 25 er knyttet til tilsynsaktiviteten slik den er definert i lovutkastet § 22 og hjemler ikke plikt til å gi opplysninger når formålet med opplysningene ikke er å føre tilsyn med at lovens bestemmelser etterleves. Justervesenet foreslår derfor i lovutkastet § 27 en ny bestemmelse om at myndigheten for måleteknikk kan kreve opplysninger som anses nødvendige for å vurdere behovet for å fastsette nye reguleringer. Dvs. opplysninger for å vurdere både om det skal fastsettes krav og om det skal iverksettes andre virkemidler i forhold til måleredskaper, målinger osv.
I og med at dette dreier seg om opplysninger på områder som i utgangspunktet ikke er regulert i lov eller forskrift, bør det være begrensninger på i hvor stor grad opplysninger kan kreves. Slike opplysninger bør derfor bare kunne kreves i rimelig utstrekning.
13.1.9 Myndigheten for måleteknikks kontroll av måleredskaper på anmodning
I lov om mål og vekt § 28 er det en rettighet for den enkelte å få utført såkalt «frivillig revisjon» ved Justervesenet. 1 Dvs. at bruker frivillig får verifisert at et redskap fortsatt oppfyller de egenskaper som kreves etter regelverket.
I forslaget til ny lov forsterkes i praksis ansvaret til redskapsbruker om selv å sørge for at redskapet til enhver tid tilfredsstiller kravene i regelverket. Muligheten til å få kontrollert at måleredskapene oppfyller kravene i regelverket må derfor være til stede for pliktsubjektene. En slik mulighet er grunnleggende for å sikre målsettingen om tilstrekkelig gode måleredskaper og måleresultater. I enkelte tilfeller kan det være vanskelig å kunne kjøpe aktuelle kontrolltjenester, enten på grunn av geografiske avstander eller på grunn av et svært lite marked i Norge. I forbindelse med prosjektet «Et nytt Justervesen» kom det blant annet fram opplysninger om at det kan være vanskelig å sikre et tilbud i alle geografiske områder og for alle redskapstyper. 2 Samtidig kan situasjonen være slik at bruker heller ikke har mulighet eller kompetanse til å gjennomføre kontroll selv. I slike tilfeller bør det derfor være en mulighet for at brukeren kan benytte myndigheten for måleteknikk for å forvisse seg om at måleredskapene tilfredsstiller de kravene som er fastsatt i regelverket.
Justervesenet foreslår imidlertid ikke å videreføre en plikt for myndigheten for måleteknikk til å utføre slike kontroller. Dette skyldes at en slik «firkantet» plikt ikke vil harmonere med den fleksibilitet loven legger opp til når det gjelder organisering av tilsynsoppgaver og andre oppgaver på måleteknikkområdet. Hvis det oppstår et udekket behov for kontroller, kan det i stedet være aktuelt å sette inn andre tiltak, for eksempel et mer intensivt tilsyn, godkjenningsordninger og krav til leverandører av måleredskaper. Justervesenet ser imidlertid at det i enkelte tilfeller, ut fra formålet om tilfredsstillende måleredskaper og måleresultater, vil være mest hensiktsmessig at myndigheten foretar kontroller på anmodning. Myndigheten for måleteknikk ville antakeligvis hatt adgang til å utføre slik kontroll på anmodning også uavhengig av lovregulering. Justervesenet mener likevel at det bør presiseres hvilken adgang det skal være til å utføre slik kontroll etter den nye loven. For å understreke at myndigheten for måleteknikk må kunne foreta en anmodet kontroll av måleredskapers tilstand i forhold til regelverket i spesielle tilfeller, foreslås det en egen bestemmelse om dette i loven, jf. lovutkastet § 23.
Av hensyn til prinsippet om at tilsynsmyndigheten ikke bør blande roller, dvs. i dette tilfelle kontroll og etterfølgende tilsyn med det de selv har kontrollert, bør det imidlertid være visse skranker for når slik kontroll kan foretas.
For det første bør myndigheten etter anmodning kunne undersøke om et måleredskap er i tråd med regelverkets krav når det er umulig eller uforholdsmessig vanskelig å få det kontrollert på annen måte, jf. lovutkastet § 23 første ledd bokstav a. Eksempler på hvor myndigheten for måleteknikk bør kunne utføre kontroll på anmodning, er først og fremst på områder hvor antallet måleredskaper er så lite og/eller hvor det kreves så spesialisert kontrollutstyr at de etablerte firmaer innenfor bransjen ikke har sett det som formålstjenlig å etablere noe eget kontrolltilbud, eller i situasjoner hvor brukerne av andre årsaker ikke har noe reell anledning til å få utført kontroll.
Det er også viktig å presisere at myndighetens bistand ikke bør hindre andre aktører som kan gjøre en slik jobb, i å etablere et tilbud. Hvis det etableres alternative tilbud, faller et viktig grunnlag for at myndigheten skal yte bistand bort. Det er derfor viktig at myndighetens prisfastsettelse ikke hindrer en slik etablering. Det forutsettes at brukeren må belastes fullt ut for alle kostnader som påløper myndigheten for måleteknikk ved en slik «ekstra kontroll», jf lovutkastet § 23 annet ledd. Samtidig er det viktig å huske på at lovens intensjon primært ikke er å etablere nye markeder for nye interessenter på kontrollsiden, men derimot å sikre at målsettingen om korrekte måleresultater blir oppnådd på en mest mulig kostnadseffektiv måte.
Justervesenet ser at det kan være behov for å kunne foreta kontroll på anmodning også i andre tilfeller enn det som er beskrevet i første ledd bokstav a. Det må derfor åpnes for kontroll dersom det foreligger andre særskilte grunner som tilsier en slik kontroll. Dette kan for eksempel være aktuelt hvis en redskapsbruker er usikker på om det kalibreringsfirmaet vedkommende bruker for å sjekke redskapets tilstand, gjør en god nok jobb. Vedkommende kan da se behov for en dobbeltkontroll for å være på den sikre siden. Etter bestemmelsens første ledd bokstav b foreslås det derfor at kontroll også kan foretas når det foreligger andre særskilte grunner.
Etter lov om mål og vekt § 18 kan Justerdirektøren tillate at Justervesenet etter rekvisisjon utfører målinger, mindre rettelser og reparasjoner på redskaper, og kontrollerer redskapers lovlige tilstand når det gjelder oppstilling og sikringsforanstaltninger. Det kan imidlertid ikke kreves at slike oppgaver skal utføres av Justervesenet. Dette arbeidet kan det tas betalt for.
På den ene siden kan det sies at dette er oppgaver som i utgangspunktet ikke bør utføres av myndigheten for måleteknikk fordi dette medfører at myndigheten i realiteten vil føre tilsyn med sitt eget arbeid. På den annen side kan det i praksis være klart mest fornuftig at slike oppgaver utføres av myndigheten for måleteknikk i visse tilfeller. Uansett om slike oppgaver skal kunne utføres av myndigheten eller ikke, er det ikke noe behov for å lovregulere dette spørsmålet. Justervesenet foreslår derfor ikke en videreføring av bestemmelsen i lov om mål og vekt § 18.
Etter lov om mål og vekt § 19 kan det også kreves betalt for skriftlige uttalelser om justertekniske spørsmål. Det går ikke klart fram om Justervesenet har en plikt til å gi slike vurderinger. Uansett har Justervesenet en generell veiledningsplikt etter forvaltningsloven § 11 i forvaltningssaker. Det må imidlertid antas at de skriftlige uttalelsene som omtales i lov om mål og vekt § 19 også går ut over det som kreves etter forvaltningsloven. Justervesenet ser ikke behov for å innføre noen bestemmelse som gir myndigheten for måleteknikk plikt til å uttale seg ut over det som følger av forvaltningslovens alminnelige bestemmelser.
13.2 Høringsinstansenes syn
Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) uttaler at de støtter Justervesenets overordnede forslag om at tilsynet må gjøres mer målrettet og fleksibelt. NHO understreker «...at det er viktig at tilsynet gjennomføres på en slik måte at det legger grunnlaget for en høy grad av tillit til at måleresultater er korrekte».
NHO uttaler at § 22, etter deres syn, danner et godt grunnlag for et fleksibelt og målrettet tilsyn. NHO uttaler videre følgende:
«Vi støtter prinsippet om at tilsynsmyndighetene må ha uhindret adgang til steder og innretninger for å føre tilsyn etter loven, jfr. § 24 første ledd. Vi vil samtidig understreke at det må foretas en forsvarlig avveiing mellom behovet for tilsyn/kontroll, og interessene til den som blir utsatt for tilsyn/kontroll. I utredningen er det pekt på at den uhindrede adgang vil være begrenset av forvaltningsrettslige prinsipper om myndighetsmisbruk og Norges folkerettslige forpliktelser. NHO mener departementet i det videre arbeidet må understreke disse forhold, og at det også i lovbestemmelsen bør inntas formuleringer som viser at også slike hensyn må vektlegges. Vi antar at det i normaltilfellene ikke vil oppstå noen konflikter om tilsynsmyndighetens adgang til lokaler, og at loven således bør kunne inneholde signaler om at tilsynet så langt praktisk mulig, må gjennomføres til minst mulig ulempe for borgeren/bedriften.»
NHO mener imidlertid at § 25 gir en for vid fullmakt, og uttaler i den forbindelse følgende:
«Vi kan ikke se at det er behov for en så vidtrekkende hjemmel til å kreve opplysninger, og vi anbefaler at departementet begrenser denne straffesanksjonerte opplysningsplikten».
Energibedriftenes landsforening (EBL) uttaler om § 25 at bestemmelsen gir for vide fullmakter til myndigheten for måleteknikk. EBL uttaler blant annet at det bør avgrenses klarere hvem som har opplysningsplikt, og at en eventuell lovbestemt taushetsplikt må gå foran opplysningsplikten overfor myndigheten for måleteknikk.
Handels- og servicenæringens hovedorganisasjon (HSH) mener at § 25 bør endres, og uttaler i den forbindelse følgende:
«HSH ser ikke at myndigheten for måleteknikk har praktisk behov for fullmakt til å kreve inn informasjon uavhengig av om den er belagt med taushetsplikt. En så vidtgående fullmakt vil være en fare for rettssikkerheten. HSH foreslår at bestemmelsen endres slik at myndigheten for måleteknikk plikter å søke bistand fra politiet dersom innkreving av slike opplysninger skulle vise seg å være nødvendig.»
Justisdepartementet mener at opplysningsplikten i § 25 er for omfattende, og ber Nærings- og handelsdepartementet vurdere om det er behov for å gjøre unntak fra lovbestemt taushetsplikt her. Justisdepartementet uttaler videre at det kan være hensiktmessig i proposisjonen å utdype betydningen av folkerettslige skranker slik som forbudet mot selvinkriminering.
Statens strålevern uttaler at de ikke har spesielle innvendinger mot § 25.
Bergverksindustriens fellessekretariat uttaler om lovutkastet § 25 at de ikke har innvendinger mot at myndigheten for måleteknikk skal ha tilgang til opplysninger som anses nødvendige for å føre tilsyn etter loven, slik det fremgår av lovforslaget.
Vedrørende § 26 uttaler EBL at:
«Det er viktig at ikke kravene blir for omfattende og detaljerte, og også i denne sammenheng er det viktig at § 1 om lovens formål om «å bidra til effektiv bruk av samfunnets ressurser» blir vektlagt i tilstrekkelig grad»
13.3 Departementets syn
Departementet har merket seg NHOs støtte til synspunktet og målsettingen om at tilsynet må gjøres mer målrettet og effektivt, herunder at § 22 i Justervesenets lovutkast danner et godt grunnlag for et fleksibelt og målrettet system. Departementet deler dette synspunktet og har derfor ikke lagt opp til endringer i dette i departementets lovforslag. De uttrykte målsettinger og intensjoner med tilsynet som fremgår av Justervesenet utredning, er derfor videreført i departementets arbeid med lovforslaget.
Det samme gjelder NHOs uttalelse knyttet til § 24 i Justervesenets lovutkast.
Departementet har også tatt hensyn til synspunktene fra NHO, EBL, HSH og Justisdepartementet om at Justervesenets forslag til § 25 går for langt. Departementet har derfor utformet en ny bestemmelse som er mindre omfattende, og som i større grad presiserer hvem opplysningsplikten skal gjelde for.
I departementets lovforslag begrenses opplysningsplikten av lovbestemt taushetsplikt, slik Justisdepartementet anbefaler i sin høringsuttalelse. Videre vil retten til opplysninger også begrenses av ulovfestede forvaltningsrettslige regler, for eksempel forbudet mot myndighetsmisbruk, og folkerettslige skranker som forbudet mot selvinkriminering. Dette redegjøres det nærmere for i spesialmerknaden til bestemmelsen.
Departementet viser til bestemmelsene om tilsyn i lovforslaget kapittel 7, §§ 20–25.