6 Klageordning for flypassasjerer

6.1 Bakgrunn

En flypassasjer som opplever at den reisen han eller hun har kjøpt ikke gjennomføres som avtalt kan stå overfor flere utfordringer dersom vedkommende mener å ha et krav mot flyselskapet.

For det første kan det være at selve kravet er av så lite omfang at det ikke er verd bryet å forsøke å forfølge kravet. Dersom kravet går ut på å kreve tilbake pengene for flybilletten vil det ofte være begrenset til noe få tusen kroner. Jo billigere billetten er, jo mindre fleksibel vil den ofte også være, og jo større er derfor muligheten for at passasjeren har måttet betale for en tjeneste som viser seg å ikke være fullverdig. I den grad en er påført økonomisk tap som kreves erstattet, vil det ofte bare dreie seg om begrensede utlegg til taxi, hotell, eller erstatning for tap av bagasje som ikke har høy verdi. Endelig kan det dreie seg om krav på bistand (mat, telefon osv.), for eksempel i forbindelse med forsinkelse, som har meget begrenset økonomisk verdi, eller som er uten praktisk betydning dersom den ikke ytes umiddelbart.

For den enkelte passasjeren er det ofte liten eller ingen hjelp i at andre personer også kan ha krav i forbindelse med samme reise. Det kan være at en ikke kjenner de andre passasjerenes identitet, at arbeidet med å forene sitt krav med de andre reisende ikke står i forhold til det en tror en kan oppnå, eller at forskjeller mellom billettypene gjør at de rammede rettslig sett har ulike grunnlag for kravet sitt.

For det andre kan det være at den reisende ikke kjenner sine rettigheter enten de bygger på lov eller avtale. Dette kan føre til usikkerhet om det er verd å legge arbeid i å rette et krav mot flyselskapet, eller at en feilaktig antar at en ikke har noe krav. Siden kravet oftest er av begrenset omfang, fører dette til at det er uaktuelt å søke profesjonell juridisk bistand fra advokat.

For det tredje er det ikke uvanlig innenfor luftfartsretten at det er uklart hvordan lovgivningen er å forstå, og dermed hvilke rettigheter de reisende faktisk har. Dette skyldes dels at rettskildene ofte er vanskelig tilgjengelige (samspill mellom globale konvensjoner som Montrealkonvensjonen, regionale regelverk fra EU/EØS og nasjonal lovgivning), og dels at sentrale spørsmål om tolkningen av hvert enkelt av disse regelverkene ofte ikke har et klart svar. Det siste skyldes at det er lite rettspraksis knyttet til disse regelverkene, at det kan være vanskelig å skaffe seg oversikt over praksis fra nasjonale domstoler i andre land, at relevansen av dommer fra andre land er omstridt og at det før EU begynte å gi regler om disse spørsmålene ikke har vært noen over- eller internasjonal domstol som har kunnet ta stilling til disse spørsmålene med bindende virkning for flere land.

Fremstillingen ovenfor er ensidig konsentrert om årsakene til at de reisende ikke forfølger sine krav, og unnlater dermed å nevne at det finnes viktige ordninger som reduserer disse problemene (se særlig punkt 6.2 og punkt 6.6.1). Poenget her er bare å gi et bilde av de bakenforliggende årsakene og utfordringene.

6.2 Gjeldende rett og eksisterende klageordning

Luftfartsloven selv inneholder ingen regler som gir passasjerene rett til å klage på påståtte brudd på luftfartslovgivningen. Dette har ført til at en del reisende har rettet klager blant annet til Forbrukerrådet. Forbrukerrådet er i følge sine vedtekter et frittstående forvaltningsorgan og en interesseorganisasjon som har til formål å virke for økt forbrukerinnflytelse i samfunnet, bidra til forbrukervennlig utvikling og fremme tiltak som kan bedre forbrukernes stilling. Dette skal Forbrukerrådet bidra til blant annet gjennom å yte bistand gjennom behandling av klagesaker. Selv om Forbrukerrådet har ytt, og yter bistand til mange reisende, er Forbrukerrådet ikke et tvisteløsningsorgan som fra et uavhengig ståsted tar stilling til om et krav fra en passasjer bør gis medhold på grunnlag av gjeldende rett, og etter at begge parter har fått anledning til å uttale seg.

En slik rolle har derimot Forbrukertvistutvalget (Markedsrådets utvalg for forbrukertvister), men forbrukertvistutvalget har i følge lov 28. april 1978 nr. 18 om behandling av forbrukertvister (forbrukertvistloven) bare myndighet til å behandle tvister om forbrukerkjøp (løsøre, ting), tvister om håndverkertjenester og tvister om avtaler som faller inn under angrerettloven. Forbrukertvistutvalget vil derfor som klar hovedregel ikke ha myndighet til å behandle tvister om passasjerrettigheter.

Blant annet som følge av dette har de største norske flyselskapene og Forbrukerrådet inngått en avtale om etablering av Reklamasjonsnemnda for rutefly («Reklamasjonsnemnda»). For øyeblikket er det SAS Braathens, Widerøe og Norwegian Air Shuttle som er part til denne avtalen. Det er derfor bare reisende med disse selskapene som har anledning til å benytte seg av ordningen.

Reklamasjonsnemnda behandler bare klager fra passasjerer som selv har betalt for billetten ( forbrukere ), i motsetning til for eksempel ansatte som reiser på arbeidsgivers regning. Til gjengjeld behandler nemnda i prinsippet enhver klage som gjelder de aktuelle flyselskapenes tjenester, ikke bare klager som har sitt grunnlag i bestemte regelverk som for eksempel forordningen om nektet ombordstigning mv. Endelig bør det nevnes at Reklamasjonsnemnda også behandler klager rettet mot reisebyråer for så vidt gjelder reisebyråenes salg av billetter fra de tre aktuelle flyselskapene.

Ved behandlingen av den enkelte sak består nemnda av to representanter for flyselskapene, to representanter oppnevnt av Forbrukerrådet, og en formann som er oppnevnt av de to avtalepartene i fellesskap. Reklamasjonsnemndas avgjørelser er i utgangspunktet rådgivende , men de deltagende selskapene har gjennom nemndsavtalen forpliktet seg til å følge avgjørelsene så lenge saken ikke har klar prinsipiell betydning.

Klage til Reklamasjonsnemnda er gratis for den klagende. Avtalepartene dekker selv sine «egne» møtekostnader for nemnda, og deler kostnadene til formannen. Sekretariatskostnadene for de sakene nemnda får til behandling dekkes av flyselskapene alene.

Da forordningen om nektet ombordstigning mv. ble satt i kraft 17. februar 2005 ble det samtidig bestemt at alle passasjerer som etter forordningen har rett til å klage til et norsk klageorgan skal kunne klage til Luftfartstilsynet, forutsatt at de ikke har kunnet prøve saken sin for Reklamasjonsnemnda («et klageorgan som er etablert gjennom bransjeavtale»), jf. § 3 første ledd i forskrift av 17. februar 2005 nr. 141.

En slik delt klageordning har åpenbare svakheter som vi kommer tilbake til i punkt 6.6.1. Derfor presiserte departementet ved ikrafttredelsen at det ville utrede behovet for en felles klageordning for flypassasjerene, og, om nødvendig, foreslå endringer i luftfartsloven.

6.3 Nærmere om forståelsen av EU- forordningene

Som det fremgår av gjengivelsen i punkt 4.1.1 og 4.1.2 krever både forordningen om nektet ombordstigning mv. (artikkel 16 nr. 2) og forslaget til forordningen om bevegelseshemmede flypassasjerer (artikkel 15 nr. 2) at passasjerene skal ha rett til å klage til ett eller flere organer som er utpekt av medlemsstatene over påståtte brudd på de respektive forordningene.

Forordningene forutsetter at klageorganet kan være identisk med det organet som skal ha generelt ansvar for at de respektive forordningene gjennomføres i vedkommende medlemsstat. For Norges del betyr dette at forordningen formelt sett ikke er til hinder for at det tilsynsorganet som er foreslått utpekt i kapittel 5 (Luftfartstilsynet) også utpekes som klageorgan. Motsatt er det selvsagt heller ikke noe i veien for at disse oppgavene legges til adskilte organer.

Klageretten omfatter alle de reisene, og ikke bare de som har betalt for reisen selv. Dessuten er det selvsagt ikke et krav at det faktisk foreligger et brudd på forordningene. Det er tilstrekkelig at passasjeren selv mener det foreligger et slikt brudd («alleged infringement»).

Hver av de to forordningene inneholder egne bestemmelser om saklig virkeområde . Det selvsagte utgangspunktet er at hver enkelt forordning bare gir rett til å klage over påståtte brudd på de rettighetene som er uttrykkelig omtalt i vedkommende forordning. Dersom en etablerer et klageorgan som bare skal behandle klager med grunnlag i forordningene, vil klageorganet innledningsvis måtte ta stilling til om klagen innholdsmessig er av en slik art at den omfattes av de forordningene den «forvalter».

I tillegg inneholder de to luftfartsforordningene bestemmelser om geografisk virkeområde . Forordningen om nektet ombordstigning mv. gjelder for eksempel bare for passasjerer som reiser fra en lufthavn innenfor EØS-området og for passasjerer som reiser fra en lufthavn i et tredjeland til en lufthavn innenfor EØS-området med et flyselskap som har EØS-lisens.

Dersom en etablerer et nytt klageorgan som ikke skal ha generelt ansvar for å håndtere passasjerklager innenfor luftfarten, så innebærer dette at klageorganets «kompetanse» vil være ulikt avgrenset avhengig av det rettslige grunnlaget for klagen.

Strengt tatt står det ikke noe i forordningene om hva klageorganet skal gjøre med klagen. I den ene enden av skalaen har en den muligheten at klageorganet bare legger klagen i en skuff, og lar det være med det. I den andre enden av skalaen har en den muligheten at klageorganet avgjør tvisten mellom klageren og det innklagede selskapet med samme endelige virkning som en dom (retts- og tvangskraft).

Den første løsningen er klart uakseptabel. Den andre løsningen går med stor sikkerhet lenger enn det som kan innfortolkes i forordningens krav om at sanksjonene skal være «effektive» og «virke avskrekkende». Representanter for EU-kommisjonen har muntlig gitt klart uttrykk for at det blant passasjerene har bredt seg en «misoppfatning» om at de nasjonale gjennomføringsorganene (herunder også tilsynsorganet omtalt i kapittel 5) som er omtalt i forordningen om nektet ombordstigning mv. skal erstatte domstolenes rolle i slike saker. Samferdselsdepartementet forstår dette dit hen at Kommisjonen forutsetningsvis avviser en tolkning av forordningen om nektet ombordstigning mv. som innebærer at klageorganet, enten dette er idetisk med tilsynsorganet eller det er et annet organ, må kunne fatte «bindende» avgjørelser.

I jernbaneforordningen (punkt 4.1.4) er det sagt uttrykkelig at det eller de organene som har ansvar for å gjennomføre forordningen skal være uavhengig av «infrastrukturforvaltere, opkrævningsorganer, tildelingsorganer eller jernbanevirksomheder». Dersom det utpekes et eget klageorgan må det legges til grunn at uavhengighetskravet også omfatter dette. Tilsvarende uttrykkelige krav om uavhengighet finnes ikke i de to forordningene som gjelder luftfart, men som det vil fremgå blant annet av punkt 6.5.4 tilsier EUs retningslinjer om utenrettslig konfliktløsning at et nytt konfliktløsningsorgan uansett bør gjøres uavhengig.

Det bør nevnes at EU-kommisjonen har registrert usikkerhet hos mange av de nasjonale klageorganene når det gjelder håndteringen av klager som sendes til klageorganet i mer enn ett medlemsland, eller klager som har en mer naturlig tilknytning til ett eller flere andre medlemsland enn det medlemslandet hvor klagen er sendt inn. Som nevnt innledningsvis i punkt 4.1.3 gjelder forordningen om forbrukervernsamarbeid bare forbrukernes kollektive interesser. Det internasjonale samarbeidet som forordningen om forbrukervernsamarbeid har som formål å styrke, løser med andre ord ikke problemet med internasjonalt samarbeid om individuelle klager (tvister) . Departementet kommer tilbake til dette i punkt 6.5.4.

6.4 Utenlandsk rett

6.4.1 Generelt om klageordningene i EU-landene

Etter ikrafttredelsen av forordningen om nektet ombordstigning mv. av 17. februar 2005 har EU-kommisjonen mottatt et stort antall klager på måten de nasjonale klageordningene er organisert. Dette skyldes trolig at kravene til de nasjonale klageordningene ikke er formulert på en tilstrekkelig klar måte i forordningen. Til tross for denne uklarheten har Kommisjonen nokså klart gitt uttrykk for at flere av landenes klageordninger ikke er tilstrekkelig effektive til å tilfredsstille kravene i forordningen. Vi kan derfor ikke stole på at de løsningene som faktisk er valgt i EU-landene (herunder i våre naboland) er tilstrekkelige.

6.4.2 Danmark

De første månedene etter 17. februar 2005 var Transport- og energiministeriet utpekt som ansvarlig for å behandle klager. Fra 1. juni 2005 ble dette ansvaret overført til Statens Luftfartsvæsen (SLV). SLV behandler sakene skriftlig. Passasjerene oppfordres til å henvende seg til flyselskapene før de klager til SLV. Dersom SLV tar en sak under behandling, gis også flyselskapet anledning til å uttale seg. Avgjørelsene til SLV er ikke bindende.

Det at klagebehandlingen er lagt til SLV betyr, etter det departementet forstår, at danske myndigheter ikke har vurdert de private klageordningene som finnes som tilstrekkelige. Et slikt eksempel er det såkalte Rejse-Ankenævnet.

6.4.3 Storbritannia

I et høringsforslag har britiske myndigheter foreslått den samme delingen mellom tilsyns- og klageordning som denne proposisjonen bygger på for så vidt gjelder håndhevelse av forordningen om nektet ombordstigning mv. Her foreslås det at «the Civil Aviation Authority’s Consumer Protection Group (CPG) skal ha ansvar for tilsynet, og at «the Air Transport Users Council» (AUC) skal ha ansvar for klagebehandling. På denne måten mener britiske myndigheter å kunne videreføre en oppgavefordeling som allerede er etablert.

AUC presenterer seg selv slik: «The Air Transport Users Council (AUC) is the UK"s consumer council for air travellers. It receives its funding from the Civil Aviation Authority (CAA), as an Auxiliary Group within the Civil Aviation Authority corporate structure. It comprises a council of volunteer consumer representatives, supported by a salaried secretariat.»

I høringsforslaget er det forutsatt at AUC skal henvende seg til CPG dersom et flyselskap ikke er villig til å rette seg etter uttalelsene fra AUC, eller det for øvrig er klart at et flyselskap bevisst lar være å følge forordningen om nektet ombordstigning mv.

6.4.4 Sverige

Fra 1. juni 2005 er Konsumentverket utpekt som ansvarlig for å behandle klager over brudd på forordningen om nektet ombordstigning mv. Konsumentverket er en statlig myndighet som arbeider med forbrukerspørsmål, som markedsføring og avtalevilkår. Avgjørelsene til Konsumentverket har ikke retts- eller tvangskraft som nevnt i punkt 6.6.7. Det er uklart hvordan en med denne ordningen vil fange opp klager fra passasjerer som ikke er forbrukere, eller som ikke kan sies å være knyttet til markedsføring og avtalevilkår.

6.5 Generelt om løsning av tvister om små krav

I punkt 6.1 har departementet forsøkt å forklare hvorfor det kan være vanskelig å forfølge et krav etter luftfartslovgivningen. I punkt 6.2 har vi gitt en kort oversikt over noen tvisteløsningsmekanismer som avhjelper problemet et stykke på vei. I punkt 6.5 vil vi forsøke å sette løsning av tvister om små krav inn i en litt større sammenheng som kan være nyttig ved utformingen av nye lovregler.

6.5.1 Mekling og avgjørelse av tvister

Dersom partene ikke selv finner en løsning på en tvist direkte seg imellom, vil tvisten kunne løses ved hjelp av en tredjepart (enkeltperson eller organ). Denne tredjeparten vil kunne bidra til å finne en løsning på saken på to måter: Første mulighet er at vedkommende forsøker å opprette kontakt mellom partene og forsøker å mekle mellom partene på en måte som gjør at de kommer frem til en løsning på tvisten som de kan akseptere. Tredjeparten fungerer i dette tilfellet bare som en slags mellommann. Den andre mulighet er at tredjeparten selv tar stilling til hvordan han mener tvisten bør løses ved å utforme en avgjørelse som bygger på gjeldende rett og avtale.

6.5.2 Løsning av tvister ved domstolene

I tvistemålslovgivningen finnes det generelle regler som tar sikte på å redusere kostnadene ved å bruke domstolene. De viktigste er reglene om forliksrådets kompetanse til å avsi dom, reglene om rettsmekling, særskilte regler om småkravs­prosess, og reglene om at flere personer kan anlegge gruppesøksmål på det samme eller på vesentlig likt faktisk og rettslig grunnlag. Noen av disse reglene har betydning for vurderingen av om avgjørelsene til klageorganet bør ha retts- og tvangskraft (punkt 6.6.7).

6.5.3 Bruk av avtalebaserte nemnder/bransjenemnder

Med tanke på å gjøre det lettere å løse tvister utenfor domstolen har Forbrukerrådet inngått avtaler med flere bransjeorganisasjoner om opprettelse av en rekke nemnder som behandler klager fra forbrukerne (avtalebaserte nemnder). I tillegg finnes enkelte bransjeorganiserte nemnder som er etablert av bransjen selv, uten avtale med Forbrukerrådet. Pr. september 2006 finnes det et tjuetalls slike klagenemnder. En oppdatert oversikt over disse nemndene er tatt inn i vedlegg 1 til proposisjonen. Om innholdet i nemndsordningene heter det følgende i Ot.prp. nr. 51 (2004-2005) Om lov om mekling og rettergang i sivile tvister (tvisteloven) side 66:

«Nemndene består som regel av en eller flere partsoppnevnte representanter og en nøytral leder som ofte skal være jurist. Saksbehandlingen er med få unntak skriftlig, og nemndenes sekretariater sørger for sakens opplysning samt at begge parter får anledning til å uttale seg. Behandlingen i nemndene er med noen unntak gratis. (...).

Nemndenes vedtak er normalt bare rådgivende, men følges som regel av den næringsdrivende. I enkelte tilfeller har parten på næringslivssiden plikt til å melde fra innen en frist dersom et vedtak i forbrukerens favør ikke vil bli etterlevd. For avgjørelser av nemndene i forsikringsforhold medfører manglende varsel at selskapet blir bundet av vedtaket. På enkelte områder er forbrukerens muligheter for å få oppfyllelse styrket gjennom bestemmelser i avtalen om nemnda om garanti fra bransjeorganisasjonen for den næringsdrivendes oppfyllelse. (...) Videre har noen avtaler om klagenemnd bestemmelser om foreningsrettslige sanksjoner mot medlemmer som ikke oppfyller nemndas vedtak. Medlemmer av Den Norske Reisebransjeforening er for eksempel vedtektsforpliktet til å følge Reklamasjonsnemnda for pakkereiser sine vedtak, og kan risikere eksklusjon ved manglende oppfyllelse. På saksområder hvor klagenemnda har overlappende kompetanse med Forbrukertvistutvalget, vil saken etter vedtak i nemnda kunne bringes inn for utvalget.

Noen av de avtalebaserte nemndene er gitt en indirekte lovforankring ved at den aktuelle loven åpner for at vedtektene for nemnda kan bli godkjent av Kongen og dermed oppnå visse nærmere angitte rettsvirkninger. Partene kan kreve nemndsbehandling av en tvist hvor nemnda er kompetent, behandling av tvisten i nemnda utelukker samtidig behandling for de alminnelige domstoler (litispendensvirkning), og en sak som er realitetsbehandlet av nemnda kan bringes direkte inn for tingretten uten forliksrådsbehandling.(...)

Lov 25. august 1995 nr. 57 om pakkreiser (pakkereiseloven) har tilsvarende regler om godkjenning av vedteketer for nemnda i § 10-1. I tillegg til de ovennevnte rettsvirkninger skal avgjørelsen ha virkning som rettskraftig dom og kunne fullbyrdes etter reglene om dommer, jf. § 10-5. Kongen ved Barne- og familiedepartementet har imidlertid ikke gitt den nødvendige godkjenning av vedtektene, og det er uklart om det vil bli gjort.»

6.5.4 EUs retningslinjer om Alternative Dispute Resolution (ADR) og clearing house-ordningen for individuelle forbruker-/passasjerklager

De rettighetsreglene som er listet i punkt 4.1 vil lett føre til at en borger i ett EØS-land har et rettslig krav mot et selskap som er hjemmehørende i et annet EØS-land. Mange reisende vil i slike tilfeller ha behov for bistand for å kunne fremme sitt krav på tvers av landegrensene. For å sikre at forbrukernes rettigheter skal bli en realitet i slike grensekryssende saker, opprettet EU i 2001 et europeisk nettverk kalt European Extra-Judicial Network (EEJ-Net). Dette nettverket skulle gi europeiske forbrukere tilgang til tvisteløsning utenfor domstolene på tvers av landegrensene.

I hvert av de deltagende landene ble det utpekt et såkalt Clearing House som skal bistå med å informere forbrukerne i eget land om hvilke klagemuligheter som finnes i de andre deltagerlandene. I tillegg har de vært behjelpelige med å formidle klagene videre til de aktuelle utenlandske klageorganene og å foreta nødvendige oversettelser av dokumenter. Tjenesten er helt gratis for forbrukeren.

I Norge ble Forbrukerrådet utpekt som Clearing House.

Litt forenklet kan en si at EEJ-Net har fylt den samme funksjonen ved håndteringen av enkelttvister som forordningen om forbrukervernsamarbeid vil gjøre for samarbeidet mellom de enkelte EU/EØS-statenes myndigheter om forbrukernes kollektive rettigheter.

I 2005 ble EEJ-Net slått sammen med et annet tilbud som i EU-landene har vært kalt European Consumer Centres – «Euroguichet». Dette tilbudet har gitt forbrukerne råd og hjelp ved tvisteløsning på tvers av landegrensene hvor formaliserte tvisteløsningsorganer ikke er involvert. Navnet på det sammenslåtte nettverket er European Consumer Centre Network (ECC-Net).

Dersom klagebehandling på tvers av landegrensene skal fungere skikkelig er det viktig å skape tillit til at de aktuelle klageorganene har en akseptabel faglig standard og uavhengighet. EU-kommisjonen har derfor publisert to rekommandasjoner som gir retningslinjer for hvordan utenomrettslige tvisteløsningsorganer bør utformes. Den ene (av 30. mars 1998 (98/257/EF)) gjelder organer som selv tar stilling til hvordan saken bør avgjøres, den andre (av 4. april 2001 (2001/310/EF)) gjelder organer som mekler mellom partene for å hjelpe disse til selv å komme frem til minnelige løsninger direkte seg imellom. Bare organer som tilfredsstiller retningslinjene i disse rekommandasjonene får være en del av ECC-Net.

Rekommandasjonene omhandler uavhengighet, krav om prosedyreregler, saksomkostninger, hvilke regelverk som skal kunne brukes som grunnlag for klager som forelegges klageorganet, hvilke rettslige virkninger avgjørelsene skal ha, partenes rett til å legge frem sine argumenter og krav til saksbehandlingstid, for å nevne noen av de viktigste.

6.5.5 Behov for lovmessig forankring av utenrettslige tvisteløsningsordninger

I Ot.prp. nr. 51 (2004-2005) om ny tvistelov har Justisdepartementet lagt stor vekt på å redegjøre for viktigheten av utenrettslige tvisteløsningsordninger. På side 75 i proposisjonen heter det følgende om behovet for å gi slike ordninger forankring i lovgivningen:

«Departementet mener (...) at utgangspunktet bør være at utenrettslige alternativer bør ha forankring i lov for å bli gitt rettsvirkninger i forhold til tvisteloven. Når det gjelder nemnder som er opprettet etter initiativ fra bransjeorganisasjoner mv., foreslår departementet likevel at en realitetsbehandling av tvisten i en slik nemnd skal kunne frita for behandling i forliksrådet (...). For øvrig gir den økende vekt på alternative tvisteløsningsformer, som også forslaget til ny tvistelov legger opp til, grunn til å tro at det i fremtiden vil bli en økning i antall helt eller delvis private avtalebaserte tvisteløsningstilbud. Nettopp derfor mener departementet det er fornuftig å forbeholde rettsvirkninger til de som har gjennomgått en kvalitetsvurdering som ligger i lovregulering eller regulerte godkjennelsesordninger (...)

Departementet antar (...) at det i tiden fremover vil komme flere utenrettslige ordninger. De nevnte EU-kravene til tvisteløsningsordninger for forbrukersaker innen samferdselssektoren, er eksempler på dette (...). Departementet tar ikke stilling til hvilke rettsvirkninger nye eller eksisterende ordninger, særlig på forbrukersektoren, bør ha. Det må vurderes særskilt for det enkelte rettsområde hvor det kan være aktuelt å regulere en utenrettslig tvisteløsningsordning. Om ordningens legitimitet og kvalitet i avgjørelsene eller uttalelsene er gode nok, kan bero på mange forhold, blant annet om sekretariatet og avgjørelsesorganet får knyttet til seg gode fagpersoner. Her vil økonomiske forhold kunne spille en viktig rolle, og finansieringen kan lett bli avgjørende for ordningens legitimitet.

Et viktig spørsmål i denne sammenhengen er om avgjørelser i utenrettslige tvisteløsningsnemnder bør ha rettskraft- og tvangskraftvirkninger. Det forutsetter i tilfellet lovregulering. Også dette bør etter departementets mening vurderes konkret for den enkelte nemnd som det er aktuelt for. Departementet stiller seg ikke prinsipielt avvisende til at avgjørelsene fra flere utenrettslige tvisteløsningsnemnder gis retts- og tvangskraftsvirkninger dersom de ikke bringes inn for prøving i domstolene.»

6.6 Departementets vurderinger

6.6.1 Svakheter ved eksisterende klage­ordninger

6.6.1.1 Vurderinger og forslag i høringsnotatet

Hovedsvakheten ved gjeldende klageordning er at den er delt mellom Reklamasjonsnemnda for rutefly og Luftfartstilsynet. Denne delingen i seg selv er neppe i strid med håndhevelsesbestemmelsene i forordningen om nektet ombordstigning mv. og i forordningen om bevegelseshemmede flypassasjerer. Derimot er delingen uheldig med tanke på å sikre lik rettsanvendelse. Ulik rettsanvendelse vil kunne virke urettferdig overfor passasjerene og skape ulike konkurransevilkår tjenestetilbyderne imellom. I sin tur vil det kunne undergrave tilliten til ordningen. Videre gjør delingen av oppgaver det vanskelig for passasjerene å skaffe seg oversikt over hvilket klageorgan de skal henvende seg til. Endelig vil delingen av oppgaver kunne føre til unødvendige bedrifts- og samfunnsøkonomiske kostnader som følge av duplisering av oppgaver og som følge av at avgrensningen av ansvarsområdene og samordningen av tolkningspraksisene i seg selv er ressurskrevende.

Videre ligger det et element av forskjellsbehandling i at de selskapene som står bak Reklamasjonsnemnda selv bærer kostnadene ved driften av klageordningen, mens de øvrige selskapene slipper å betale de spesifikke kostnadene som er forbundet med at Luftfartstilsynet behandler klager. Siden Samferdselsdepartementet har som langsiktig målsetning at Luftfartstilsynet skal være selvfinansierende, må en også sørge for å organisere den nye klageordningen på en måte som ikke undergraver denne langsiktige målsetningen. Det vises til merknadene på s. 68 i St.prp. nr. 1 (2004-2005) for Samferdselsdepartementet.

Etter departementets syn er det ikke ideelt at Luftfartstilsynet har rollen både som tilsynsmyndighet og som «tvisteløsningsorgan». Oppgaven som tvisteløsningsorgan vil lett bli oppfattet som et fremmedelement blant tilsynets tradisjonelle forvaltningsoppgaver. Selv om forvaltningslovens grunnleggende saksbehandlingsregler vil kunne tjene som et utgangspunkt for utforming av saksbehandlingsregler som er tilpasset «tvisteløsning», er det etter departementets syn bedre at denne typen oppgave gis et særskilt rettsgrunnlag som er spesielt tilpasset formålet.

6.6.1.2 Høringsinstansenes syn

Forbrukerombudet uttaler:

«Som departementet er kjent med, har jeg tidligere arbeidet for å få flere flyselskaper inn i Klagenemnden for rutefly og jeg har også tatt opp behovet for å få til en samlet nemnd som kunne behandle alle typer passasjerklager med Samferdselsdepartementet.

Det er etter mitt syn viktig at passasjerene har lik klagerett uavhengig av hvilke flyselskap det er tale om, og uavhengig av hvilket regelverk som regulerer passasjerenes rettigheter. Det vil etter mitt syn fremstå som klart urimelig dersom det er klageadgang for eksempel på kansellering, men ikke på ødelagt bagasje, og likeledes klart urimelig dersom man kan klage inn en sak som gjelder Norwegian men ikke en sak som gjelder Ryanair. Jeg er derfor svært fornøyd med forslaget om å endre og utvide dagens klageordning.

Etter mitt syn er det ønskelig å få til en løsning der klagebehandlingen legges til ett tvisteløsningsorgan, fremfor dagens tosporede løsning hvor både Reklamasjonsnemnda for rutefly og Luftfartstilsynet behandler klagesaker på flyselskapene. Som Samferdselsdepartementet påpeker på side 46 i høringsdokumentet er dette uheldig blant annet ut fra hensynet til å skape lik rettsanvendelse og ut fra hensynet til at forbrukerne skal kunne orientere seg om klagemuligheter og om hvilke klageinstanser de skal henvende seg til. Jeg støtter derfor forslaget om å etablere en ordning der det utpekes bare ett tvisteløsningsorgan.»

I høringsuttalelsen til Luftfartstilsynet heter det:

«Vi støtter Samferdselsdepartementets vurderinger knyttet til behovet for en ny nemnd som vil få i oppgave å behandle alle passasjerklager etter luftfartslovgivningen. En slik nemnd vil være til stor fordel for passasjerene, da det er vår erfaring med dagens ordning med to klageorganer at denne fremstår som uklar og uhensiktsmessig. En slik nemnd vil bedre sikre en lik rettsanvendelse og den autoritet som en slik nemnd er avhengig av. Videre deler vi departementets syn på at det ikke er ideelt at Luftfartstilsynet bør inneha rollen som både tilsynsmyndighet og «tvisteløsningsorgan».»

Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon (HSH) sier følgende i sin uttalelse:

«Vårt primære fokus er på klageordningen for flypassasjerer, og innledningsvis vil vi sterkt støtte det hovedelement forslaget bygger på, nemlig at klageordningen, uansett hvordan den konstrueres, skal ha mandat til å behandle alle typer klager innenfor Luftfartslovgivningen.(...)

Reisebransjeseksjonen i HSH mener, på samme måte som departementet, at en delt klageordning slik vi i dag har er en åpenbar svakhet både for bransjen, bransjeorganisasjonene og flypassasjerer. Vi støtter dermed, som tidligere nevnt, tanken om en felles klageinstans for alle relevante spørsmål som subsumeres under Luftfartslovgivningen inklusive EU-forordningene, og med mandat til å behandle klager/tvister fra så vel privatreisende som forretningsreisende

Vi deler også departementets syn på det uheldige ved å gi Luftfartstilsynet rollen både som tilsynsmyndighet og som tvisteløsningsorgan med den samme begrunnelse som departementet har anført.»

Oslo Lufthavn AS (OSL) sier følgende:

«Prinsipielt mener OSL at like konkurransevilkår og rettferdighet mellom passasjerer tilsier at alle som utsettes for en bestemt type regelbrudd bør ha samme mulighet til å bringe saken sin inn for en klagenemnd.»

NHO Luftfart uttaler følgende:

«NHO Luftfart er enig i at den flersporede klagebehandlingen er den største ulempen i dagens system. (...) Slik NHO Luftfart ser det, er de største ulempene at systemet er vankelig å orientere seg i for forbrukerne, og at det blir utøvd ulik rettsanvendelse. Dette er uheldig for alle parter. Det er også svært uheldig den ordningen vi hadde før 261/2004 [forordningen om nektet ombordstigning mv.] trådte i kraft, der kun et fåtall av selskapene, Norwegian, SAS Braathens, SAS Sverige og Danmark, samt Widerøes, har deltatt i den avtalebaserte klagenemnden Reklamasjonsnemnda for rutefly. En felles nemnd vil sikre lik rettsanvendelse.

Et annet uklart ansvarsområde er code sharing mellom selskapene. En felles nemnd vil bidra til oppklaring av problemer, siden alle selskaper må rette seg etter samme nemnd eller nemnder som samarbeider.»

Barne- og likestillingsdepartementet uttaler:

«Det er bred enighet om at dagens delte klageordning for flypassasjerer er uheldig, og det er derfor gledelig at Samferdselsdepartementet forslår å opprette en enhetlig klagenemnd.»

Forbrukerrådet sier følgende om måten den forskriften som gjennomfører forordningen om nektet ombordstigning mv. håndheves på i dag:

«I forbindelse med høringen av ovennevnte forskrift ga både Forbrukerrådet, Forbrukerombudet, Flyselskapenes Landsforening og daværende Barne- og familiedepartement uttrykk for at dette [den delte håndhevelsesordningen] var en meget uheldig ordning. Ordningen medfører ulik praksis rundt samme regelverk og således uberegnelighet og uoversiktelighet.

Samferdselsdepartementet gir uttrykk for i høringsnotatet at de er enige i at dagens klageordning er uheldig og at det bør opprettes en ny flyklagenemnd. Forbrukerrådet støtter dette forslaget.»

Konkurransetilsynet har uttalt:

«Som nevnt innledningsvis støtter Konkurransetilsynet forslaget om å opprette en klagenemnd for flyreiser. Særlig positivt er det at det foreslås en felles klageordning. Dagens løsning der forbrukerkunder av SAS Braathens, Widerøes og Norwegian må rette sin klage til bransjeordningen Reklamasjonsnemnda for rutefly og de øvrige skal klage til Luftfartstilsynet, er uheldig. En slik delt ordning kan føre til ulik rettsanvendelse. Dessuten innebærer det en forskjellsbehandling ved at de selskapene som er knyttet til Reklamasjonsnemnda selv dekker kostnadene til driften av klageordningen.»

6.6.1.3 Departementets vurdering

Det er bred enighet blant høringsinstansen om at det er ønskelig å opprette et felles klageorgan for klager etter luftfartslovgivningen. Departementet har derfor lagt dette til grunn ved utformingen av lovforslaget.

6.6.2 Forbrukertvistutvalget som klageorgan

En mulig løsning på innvendingene i punkt 6.6.1 kunne være å legge oppgavene som klageorgan til Forbrukertvistutvalget. Som nevnt i punkt 6.2 er Forbrukertvistutvalgets oppgaver i dag begrenset til å løse tvister ved forbrukerkjøp (løsøre, ting), tvister om håndverkertjenester og tvister om avtaler som omfattes av angrerettloven. Denne avgrensningen må ses som et utslag av at Forbrukertvistutvalget er statlig finansiert, og at staten så langt ikke har sett seg i stand til å finansiere en helt generell utenrettslig tvisteløsningsordning for forbrukertvister. De siste 20-30 årene er det nemlig vedtatt et stort antall nye kontraktsrettslige lover som gir forbrukerne ufravikelige rettigheter, og som derfor også øker behovet for utenrettslige tvisteløsningsorganer. Til gjengjeld har Forbrukerrådet samarbeidet med de enkelte bransjene om å opprette sektorspesifikke og avtalebaserte klageordninger, som finansieres av bransjene selv.

Dersom Forbrukertvistutvalget skulle pålegges å behandle tvister som er basert på luftfartslovgivningen, så ville dette bryte med den etablerte oppgavefordelingen mellom statlig finansierte og bransjefinansierte tvisteløsningsordninger. I det følgende ser departementet bort fra denne muligheten.

I høringsrunden uttalte Handels- og servicenæringens Hovedorganisasjons Reiselivsseksjon (HSH-R) følgende:

«HSH-R støtter videre departementets vurdering av forbrukertvistutvalget som klageorgan. Vi anfører i tillegg til departementets begrunnelse at en slik løsning vanskeligere kan utvikle den genuine kompetanse innenfor operative, kommersielle og legale forhold knyttet til passasjerflyvirksomhet enn en egen, dertil opprettet klagenemnd.»

6.6.3 Organiseringen av en ny flyklagenemnd

Når en legger til grunn at Forbrukertvistutvalget ikke vil kunne ta på seg oppgaven mener departementet at det i stedet bør opprettes et nytt klageorgan som skal ha som oppgave å behandle alle passasjerklager etter luftfartslovgivningen. Dette organet bør organiseres på en måte som tilfredsstiller de retningslinjene som EU-kommisjonen har angitt i rekommandasjon 98/257/EF av 30. april 1998. Foruten at disse retningslinjene er i tråd med gjeldende norsk forbrukerpolitikk, legger en dermed grunnlaget for at det nye klageorganet kan anerkjennes som en del av det nye ECC-Net (punkt 6.5.4).

6.6.3.1 Opprettelse gjennom avtale eller direkte i kraft av lov

6.6.3.1.1 Forslaget i høringsnotatet

Forordningen om nektet ombordstigning mv. og forordningen om flypassasjerer med redusert bevegelighet kreverat alle som har rettigheter etter disse regelverkene skal kunne klage til et klageorgan. Forordningen innebærer med andre ord at alle tjenesteytere som tilbyr de tjenestetypene som er omfattet av de to nevnte forordningene, må være underlagt klageorganets myndighet.

Betyr dette at flyselskapenes plikt til å akseptere at de tjenestene de yter er underlagt klagerett må følge av lov og eventuelt forskrift, eller er det tilstrekkelig at dette følger for eksempel av en bransjeavtale? Forordningene er ikke helt klare på dette punktet, men det er grunn til å anta at det er tilstrekkelig at klageordningen bygger på avtale så lenge alle tjenesteyterne rent faktisk underlegger seg en slik avtale.

Som nevnt i punkt 6.5.3 er enkelte av de etablerte klagenemndene gitt en foreningsrettslig forankring, som nok dels har historiske årsaker og dels skyldes at en på denne måten kan sikre klageorganets avgjørelser en særlig gjennomslagskraft under trussel av at manglende etterlevelse vil kunne føre til foreningsrettslige sanksjoner.

Innenfor luftfarten finnes det ikke foreninger (organisasjoner) med en medlemskapsmasse som er avrenset på en måte som er egnet til å gi en slik modell nødvendig gjennomslagskraft. Luftfartens internasjonale karakter gjør at det er like viktig å kunne rette en klage mot et utenlandsk flyselskap som mot et norsk flyselskap når den tjenesten det klages på er ytt på norsk territorium. Riktig nok finnes det internasjonale organisasjoner som teoretisk sett kunne ha vært medlem av en slik ordning, men disse vil både av praktiske og prinsipielle grunner være vanskelige å forholde seg til. Departementet mener ordningens effektivitet, og forenlighet med luftfartsforordningene, i for stor grad vil være avhengig av forhandlinger med slike organisasjoner dersom deltagelse i ordningen ikke gjøres obligatorisk i kraft av lov og forskrift.

Departementet legger også vesentlig vekt på at behovet for like konkurransevilkår mellom tjenesteyterne og rettferdighet mellom passasjerene tilsier at alle som utsettes for en bestemt type regelbrudd bør ha samme mulighet til å bringe saken sin inn for et klageorgan. Lykkes det ikke å få med alle, vil resultatet virke urettferdig både for de tjenestetilbyderne som er med, og for de passasjerene som har grunnlag for å rette en klage mot et selskap som ikke har sluttet seg til gjennom avtale. Disse argumentene har særlig stor selvstendig vekt dersom en ønsker å gi klageorganet myndighet til å løse tvister utenfor de områdene som er omfattet av EU-forordningene.

Etter dette foreslo departementet i høringsnotatet at tjenesteyternes plikt til å respektere at klageorganet behandler klager over deres tjenester, hjemles i lov og forskrift.

6.6.3.1.2 Høringsinstansenes syn

Den norske Dommerforenings utvalg for forfatnings- og forvaltningsrett uttaler følgende om dette spørsmålet:

«Utvalget er enig med departementet i at det opprettes en klagenemnd til å behandle flypassasjerers klager mot selskapene, og at denne nemndas kompetanse forankres i lov og forskrift.»

Forbrukerombudet har uttalt:

«Jeg er enig i at den beste løsningen for å få til en ordning der alle flyselskapene respekterer at klagenemnden behandler klager over deres tjenester må være at opprettelsen hjemles i lov eller forskrift, slik Samferdselsdepartementet har foreslått.»

NHO Luftfart sier følgende:

«På bakgrunn av manglene ved dagens ordning, vil NHO Luftfart anbefale at klagenemnda lov- og forskriftsfestes da vi ikke kan regne med at alle de aktuelle operatørene vil underlegge seg en avtale frivillig. Erfaringene så langt tilsier det. NHO Luftfart støtter begrunnelsen som departementet har gitt: like konkurransevilkår mellom operatørene og rettferdighet mellom passasjerene.»

Board of Airline Representatives in Norway (BARIN) sier i forlengelse av dette:

«BARIN har vurdert høringsnotatet, og har også vært i kontakt med NHO Luftfart om saken. Vi kan meddele at vi slutter oss helt til de uttalelser som fremkommer i deres omfattende brev av 31. mai. Spesielt er vi opptatt av at det opprettes én klagenemnd som skal behandles passasjerrettighetene for alle flyselskaper som flyr i Norge.»

Barne- og likestillingsdepartementet har sagt følgende:

«Vi noterer oss at Samferdselsdepartementet mener det vil være vanskelig å få på plass en avtalebasert nemnd. Det synes derfor som hensiktsmessig å opprette nemnda direkte gjennom lov.»

Forbrukerrådet sier følgende:

«Den nye nemnda bør gis hjemmel i lov, men selve etableringen av nemnda er det mest hensiktsmessig skjer gjennom en fremforhandlet nemndsavtale. Det lovmessige grunnlaget medfører at flyselskapene tvinges til å delta i nemnda, men mye av den praktiske utformingen kan reguleres i selve nemndsavtalen. Her er det naturlig å se hen til hvordan den nye Brukerklagenemnda for elektronisk kommunikasjon ble opprettet som Samferdselsdepartementet var med på.»

Handels- og servicenæringens Hovedorganisasjons Reiselivsseksjon (HSH-R) har også uttalt seg om dette:

«HSH-R deler departementets vurdering med hensyn til nødvendigheten av lovhjemling, i det vi også finner at det er tilstrekkelig at en klageordning bygger på avtale så lenge alle tjenesteytere rent faktisk underlegger seg en slik avtale. Dette forutsetter imidlertid at tjenesteyterne ikke kan «velge bort» det å inngå en slik avtale. Dermed oppstår det et behov, som Departementet anfører, for å hjemle en ny klagenemnd for flysaker i lov og forskrift.»

6.6.3.1.3 Departementets vurdering

Det er bred enighet om at den nye klageordningen bør forankres i lov og forskrift. Lovutkastet er derfor basert på denne forutsetningen.

Forbrukerrådet har anført at etableringen av klageorganet bør skje gjennom en fremforhandlet avtale. Departementet har forståelse for de hensynene som antas å ligge under denne anførselen, nemlig at alle de involverte partene bør tas med på råd under utformingen av den nye ordningen. Likevel antar departementet at det beste vil være å regulere de fleste spørsmålene i en forskrift som til gjengjeld fastsettes etter en åpen og inkluderende prosess der alle berørte parter får anledning til å delta og komme med synspunkter. Formelt sett er det klare forskjeller mellom disse to modellene, men reelt sett trenger det ikke være så stor forskjell. Det avgjørende for departementet er at enkelte spørsmål, som for eksempel finansiering, unntak fra forvaltningsloven, og pålegg om å gi skriftlig begrunnelse for at en avgjørelse ikke følges, uansett må forankres i forskrift. Dessuten er det ønskelig at staten sørger for å ivareta hensynet til de foretakene som av en eller annen grunn ikke involverer seg i arbeidet med å utforme klageordningen.

6.6.3.2 Etablering og partssammensetning

6.6.3.2.1 Forslaget i høringsnotatet

Konklusjonen i punkt 6.6.3.1 innebærer at staten tar ansvaret for å etablere det nye klageorganet. Men hvordan kan en bidra til at klageordningen sikres legitimitet hos tjenesteyterne og hos passasjerene?

Så lenge Forbrukertvistutvalget er uaktuelt som klageorgan, legger departementet til grunn at klageordningen bør organiseres utenfor forvaltningen . Selv med dette utgangspunktet kunne en tenke seg et klageorgan som består av ansatte personer som ikke representerer bestemte interesser. Departementet antar likevel at denne løsningen er uaktuell som følge av at saksmengden i et så lite land som Norge vil være for liten. I stedet bør klageorganet, i alle fall i hovedsak, bestå av partsrepresentanter som er ansatt et annet sted. Om sikring av nødvendig uavhengighet i slike tilfeller sier EU-kommisjonens rekommandasjon 98/257/EF følgende:

«When the decision is taken by a collegiate body, the independence of the body responsible for taking the decision must be ensured by giving equal representation to consumers and professionals».

Departementet legger etter dette til grunn at det nye klageorganet vil kunne inngå som en del av ECC-Net (se punkt 6.5.4) dersom den settes sammen på samme, eller tilnærmet samme, måte som den avtalebaserte Reklamasjonsnemnda for rutefly har vært til nå.

Selv om partsrepresentasjon streng tatt ikke er nødvendig når klageorganet etableres i kraft av lov og forskrift, er det etter departementets syn den beste måten å sikre klageordningen legitimitet på. Erfaringene både med den eksisterende Reklamasjonsnemnda for rutefly og flere av de andre avtalebaserte klagenemndene synes å bekrefte dette. Partsrepresentasjon er vel dessuten den praktisk viktigste måten å sikre høyt kompetente medlemmer på uten at klageorganet selv skal måtte stå som arbeidsgiver.

Staten bør ha ansvaret for å utpeke formannen i klageorganet. Mangelen på foreninger (organisasjoner) som representerer alle de som vil bli underlagt klageorganets myndighet tilsier nok også at det bør være et offentlig ansvar å utpeke partsrepresentantene, men i så fall er det naturlig at representanter for partene spiller en vesentlig rolle forut for utpekingen.

Driften av sekretariatet er meget viktig for at klageorganet skal fungere godt i praksis. Departementet holder det foreløpig åpent hvem som bør forestå sekretariatsfunksjonen for det nye klageorganet inntil høringsinstansene har fått anledning til å uttale seg om det. Den ordningen en velger må ivareta behovet for upartiskhet og utnytte den kompetansen som finnes innenfor etablerte miljøer.

6.6.3.2.2 Høringsinstansenes syn

Flere av høringsinstansene har gitt fyldige uttalelser om disse spørsmålene. Forbrukerombudet uttaler:

«Jeg støtter Samferdselsdepartementet i at den nye klagenemnda, på samme måte som Klagenemnda for rutefly, organiseres utenfor forvaltningen og at den bør bestå av oppnevnte parter og med en formann som utpekes av staten. Dette er en løsning som etter mitt syn har fungert godt for Klagenemnd for rutefly, og jeg ser ingen grunn til å forandre på dette ved organiseringen av den nye nemnda.

Jeg mener det er viktig at klageorganet settes sammen av partsrepresentanter, da dette både sikrer klageordningen legitimitet og fordi det sikrer at kompetente parter fatter beslutninger.

Det er også viktig at det velges en organisasjonsform som gjør at den nye nemnda kan inngå som en del av ECC-Net.

Samferdselsdepartementet etterspør hør-ingsinstansenes syn på hvem som bør tillegges sekretariatsfunksjonen for den nye nemnda. Som kjent er det Norsk Reiselivsforum som har sekretariatet for Klagenemnd for rutefly. Etter mitt syn er dette en løsning som har fungert bra, og jeg ser gjerne at dette fortsetter også for den nye nemnden. Alternativt kan det også være en løsning og opprette et nytt og bransje­uavhengig sekretariat. Det avgjørende for hvilken løsning Samferdselsdepartementet velger bør etter mitt syn bero på hva som skal til for at den nye nemnda skal kunne inngå som en del av ECC-Net.»

Konkurransetilsynet har dette synet på saken:

«Det foreslås at nemnda skal bestå av partsrepresentanter, men at formannen skal utpekes av staten. Konkurransetilsynet er tvilende til om dette er en god ordning. For å søke å oppnå rettsavklaring på et område der det foreligger begrenset praksis og for å sikre at avgjørelsene får legitimitet, mener Konkurransetilsynet at nemnda bør bestå av uavhengige eksperter på området.»

Etter først å ha slått fast at Luftfartstilsynet ikke bør ha rollen både som tilsynsmyndighet og som «tvisteløsningsorgan» sier Luftfartstilsynet følgende:

«Av den grunn finner vi det heller ikke naturlig at Luftfartstilsynet verken tildeles sekretariatsfunksjonen for et nytt klageorgan eller at det bør være opp til Luftfartstilsynet å føre statistikk på hvor mange klager som har vært rettet mot det enkelte selskap.»

NHO Luftfart uttaler:

«NHO Luftfart går inn for en offentlig nemnd, og vil også anbefale at sekretariatet er direkte knyttet til en offentlig myndighet. Vi foreslår Luftfartstilsynet. (...)

NHO luftfart er ikke enig med departementet i at nemnda skal legges utenom forvaltningen hvis en med dette mener at sekretariatet for nemnda ikke kan ligge i Luftfartstilsynet. Nemndas uavhengighet avhenger ikke, slik vi ser det, av sekretariatets plassering, men av nemndas sammensetning og mandat, vedtekter og arbeidsmåte. Vi er av den oppfatning at plasseringen av sekretariatet i Luftfartstilsynet, ikke vil stride mot forordningens krav til uavhengighet. Hvis en med denne formuleringen derimot mener at nemnda ikke skal bestå av forvaltningens byråkrater, så er vi enige. NHO Luftfart er videre enig i at nemndas medlemmer bør ha solid kompetanse innenfor juss og luftfart.

Videre er vi enige i forslaget om lik partsrepresentasjon, og at nemnda ledes av en dommer tilsvarende det som er tilfelle i Reklamasjonsnemnda for rutefly. Vi støtter at leder for nemnda utpekes av departementet, eventuelt at denne oppgaven er delegert til Luftfartstilsynet. Departementet bruker betegnelsen «formann». NHO Luftfart vil foreslå at det mer tidsriktige begrepet «leder» benyttes. Videre mener vi at staten ikke bare skal oppnevne leder, men også medlemmene. Vi støtter at forbrukermyndigheten foreslår forbrukernes representanter. Næringslivets Hovedorganisasjon kan være aktuell som representant for de forretningsreisende arbeidsgivere som betaler billettene og tilsvarende helseforetak for reisende som får billetten betalt over trygdsystemet. Videre foreslår vi at partsrepresentantene oppnevnes etter forslag fra NHO Luftfart og BARIN – Board of Airlines Representatives in Norway. Til sammen dekker disse to organisasjonene hovedtyngden av de selskapene som er aktuelle. Nemndas medlemmer bør ha et tilstrekkelig antall medlemmer og varamedlemmer, slik at upartiskhet kan ivaretas.»

Barne- og likestillingsdepartementet har blant annet uttalt seg om forholdet til en parallell prosess i egen regi:

«Som kjent deler Reklamasjonsnemnda for selskapsreiser og Ruteflyklagenemnda i dag sekretariat. Odelstinget har nylig vedtatt endringer i pakkereiseloven som vil styrke den eksisterende pakkereisenemnda. Nemnda skal fortsatt være avtalebasert, men når departementet godkjenner vedtektene, vil den bli oppgradert til å bli en nemnd etter pakkereiseloven som alle medlemmene til Reisegarantifondet plikter å være med i. Vi vil ta initiativ til dialog med bransjen og forbrukermyndighetene om bl.a. organiseringen og finansieringen av den oppgraderte nemnda. Vi antar at vi også kommer bort i spørsmål som har relevans for den nye flyklagenemnda, og vi har gjerne en dialog med Samferdselsdepartementet i den forbindelse. (...)

Vi er enige i at nemnda [flyklagenemnda] bør bestå av like mange representanter for bransjen og forbrukerne med en nøytral leder. Dette systemet fungerer etter det vi kjenner til godt for de avtalebaserte nemndene. Som det pekes på vil da også nemnda kunne inngå i ECC-Net. Vi har ikke sterke synspunkter på om sekretariatsfunksjonen fortsatt bør deles med pakkereisenemnda, men antar bransjen har meninger om dette.»

Forbrukerrådet har avgitt en fyldig uttalelse om disse spørsmålene:

«Den nye flyklagenemnda bør etter vår oppfatning bygge videre på dagens Reklamasjonsnemnd for rutefly. Det er flere gode grunner til at en utvidet utgave av Reklamasjonsnemnda for rutefly bør fungere som mal for et nytt klageorgan. Nemnda, som ble opprettet i 2002, har kompetanse og erfaring med flypassasjerrettigheter generelt da den behandler alle typer klager ikke bare de som omhandler brudd på forordningen [om nektet ombordstingning mv.]. Avgjørelsene i nemnda følges konsekvent av medlemmene og har opparbeidet seg stor respekt blant de deltakende flyselskap.

Når det gjelder plasseringen av den nye nemndas sekretariat vil det være hensiktsmessig å benytte seg av det apparatet som finnes i dag. Dagens Reklamasjonsnemnd for rutefly administreres av Norsk Reiselivsforum (NRF) som også er sekretariat for Reklamasjonsnemnda for selskapsreiser. Det foreligger i dag forslag fra Barne- og likestillingsdepartementet om endringer av pakkereiseloven og en av endringene som foreslås er at sekretariatet i Reklamasjonsnemnda for selskapsreiser formelt overføres til Reisegarantifondet (RGF) uten at dette medfører endringer i hvilke personer som innehar sekretærvervet. I den grad dette blir gjennomført er det naturlig at også sekretariatet for den nye flyklagenemnda legges til RGF. Ved salg av rene ruteflyreiser vil ikke flyselskapene være underlagt plikt til å stille garanti til RGF, men det bør ikke være noen stor praktisk hindring for at fondet allikevel kan fungere som sekretariat. (...)

Sammensetningen av nemnda bør være lik den vi i dag har i Reklamasjonsnemnda for rutefly. Nemnda bør bestå av 5 medlemmer, 2 fra brukersiden, 2 fra flyselskapene og èn nøytral formann, i den enkelte sak. Flyselskapenes representanter møter etter en rotasjonsordning som sekretariatet styrer. Det foreslås i høringen at departementet skal utnevne medlemmene som skal sitte i nemnda. Slik vi ser det er det naturlig at dagens representanter i Reklamasjonsnemnda for rutefly fortsetter å sitte i den nye nemnda da de har den nødvendige kompetansen, men at selvfølgelig de internasjonale flyselskapene gis tilstrekkelig deltakelse gjennom egne representanter.»

Handels- og servicenæringens Hovedorganisasjons Reisebransjeseksjon (HSH-R) har også avgitt en omfattende uttalelse om disse spørsmålene:

«HSH-R deler departementets syn på at klageordningen bør organiseres utenfor forvaltningen. Gjennom vår nære tilknytning til klagenemnda for rutefly konstaterer vi at så vel saksbehandlingen som sammensetningen i denne nemnda fungerer på en meget tilfredsstillende måte sett både fra flyselskapenes side og det reisende publikums side. Det er en god fordeling av relevant kompetanse ved denne sammensetningen, og de aktuelle spørsmålene blir belyst fra begge parters side på en rasjonell, men oversiktlig måte.

Departementet foreslår at Staten bør ha ansvar for å utpeke formannen i klageorganet. Man begrunner dette med mangelen på organisasjoner som representerer flysiden slik at det blir vanskelig med en demokratisk prosess fra bransjesiden mht. å foreslå formannen. Forbrukerrådet kan være nærliggende som instans for å fremme forslag til formann fra flypassasjerenes side, men Forbrukerrådets mandat er begrenset til forbrukerinteresser, og den vesentlige del av passasjerene som utgjøres av forretningsreisende vil dermed ikke formelt ha noen organisasjon som kan ivareta deres interesser. Selv om HSH-R primært mener at formannen bør oppnevnes av partene i fellesskap ser vi problemet med å få dette til innenfor den organisatoriske setting vi må forholde oss til. HSH-R tiltrer derfor departementets «om at staten bør ha ansvar for å utpeke formannen i klageorganet», men mener dette bør skje etter anbefaling fra BARIN (som representerer alle flyselskap med internasjonale ruter i Norge og således dekker en overveiende del av antall fraktede passasjerer), Flyselskapenes Landsforening [nå NHO Luftfart] og forbrukerrådet.

HSH-R understreker at sekretariatsfunksjonen i en klagenemnd også må beskrives med tanke på en relativt omfattende informasjonsvirksomhet både til det reisende publikum og også til flyselskapene. Vår erfaring med driften av Reklamasjonsnemnda For Selskapsreiser og Reklamasjonsnemnda For Rutefly viser helt klart at klageorganets eksistens vil føre til en kanalisering av relevante spørsmål til klageorganet. Dette gjelder både fra passasjerer som vil ha råd mht klageprosessen eller som vil vite om de i en angitt sak var/kan tenkes å få hjemmel for å fremme et krav mot selskapet, og fra flyselskapene som ønsker veiledning i slike saker. Klageorganets sekretariat forventes å ha kompetanse innen de rettsområder klageorganet har mandat for, og det er rasjonelt at potensielle klagere får anledning til å undersøke hvorvidt en klage kan anses som holdbar eller ikke. Det er også rasjonelt at flyselskapene kan innhente informasjon om sine plikter på denne måten. I begge tilfeller vil saker kunne løses uten å gå vegen om en ressurskrevende nemndsbehandling. I Pakkereisenemnda antas det at rundt 40% av potensielle klager løses ved slik meglings- eller informasjonsvirksomhet.

Forbrukerrådet er det naturlige førstevalget med hensyn til orientering om forbrukernes rettigheter i alle typer spørsmål, herunder i forhold til flyselskapene. Forbrukerrådet har imidlertid ikke mandat til å svare på spørsmål fra næringslivet (forretningsreisende) og relevante spørsmål fra flyselskapenes side vil heller ikke falle innenfor Forbrukerrådets arbeidsfelt. Vi er også noe usikre på hvorvidt FR alltid har tilstrekkelig kompetanse innen luftfartsrett – et relativt «tungt» område, rent faglig.(...)

Vi understreker i den forbindelse at sekretariatet ikke er en del av selve klagenemnda og ikke har innflytelse på avgjørelser denne fatter. Nemndas habilitet vil således ikke være til hinder for slik informasjonsvirksomhet.

HSH-R mener at sekretariatet bør organiseres som en egen juridisk enhet. En slik utvikling ser vi for Klagenemnda for Pakkereiser, som en følge av den foreslåtte endring i Pakkereiseloven, hvor Reklamasjonsnemnda i fremtiden skal behandle klager på alle reisearrangører som stiller garanti til Reisegarantifondet uansett om de er medlem i bransjeorganisasjonen eller ikke.»

6.6.3.2.3 Departementets vurdering

Innledningsvis ønsker departementet å presisere at det ikke er verken nødvendig eller ønskelig å ta stilling til alle de detaljspørsmålene som er berørt av høringsinstansene forutfor vedtagelsen av de foreslåtte hjemmelsbestemmelsene i luftfartsloven. De fleste av disse spørsmålene må i stedet finne sin løsning ved utformingen av senere utfyllende forskriftsbestemmelser. Det betyr at departementet ikke mener å slutte seg til alle synspunktene i høringsuttalelsene som ikke omtales i det følgende. I stedet vil det store antallet konstruktive innspill bli brukt som grunnlag for den videre prosessen.

Når det er sagt, er det klart at departementets forslag om at klageorganet bør plasseres utenfor den ordinære forvaltningen har mottatt bred støtte. Til merknaden fra NHO Luftfart skal det bemerkes at departementet med ordet «uavhengig» i høringsnotatet har hatt i tankene at selve klageorganet ikke bør utgjøre en ordinær del av et forvaltningsorgan.

Det ser også ut til å de aller fleste høringsinstansene har støttet tanken om at klageorganet bør settes sammen av partsrepresentanter. Konkurransetilsynet har påpekt at den viktigste målsetningen ved sammensetningen av klageorganet bør være å sikre avgjørelsene legitimitet ved at klageorganet består av uavhengige eksperter på området. Departementet er enig i at avgjørelsenes legitimitet er viktig, og at avgjørelsene til et tilnærmet rent ekspertorgan vil kunne få betydelig juridisk-faglig autoritet.

Samtidig er vi usikre på om det er realistisk å skulle bemanne hele klageorganet ut fra rent faglige kriterier. Våre erfaringer tilsier at den luftfartsjuridiske og –faglige kompetansen som trengs er begrenset utenfor de organene og instansene som allerede er nevnt i denne proposisjonen. Så lenge en ser for seg en lavterskelordning, hvor saksbehandlingen er skriftlig, og hvor det normalt ikke legges frem noen annen bevisføring og rettslig argumentasjon enn den partene selv står for, er det viktig å sørge for at klageorganets egne medlemmer selv kan sikre avgjørelsene en solid forankring i kunnskap om måten luftfarten er organisert og fungerer på. Den historiske utviklingen av de avtalebaserte klageordningene kan også tolkes som et indisium på at den faktiske etterlevelse av avgjørelsene styrkes ved at partene føler at de har innflytelse på det som skjer i klageorganet.

En mulig mellomløsning er at ikke bare lederen av klageorganet utnevnes på rent faglig grunnlag, men også en viss andel av de øvrige medlemmene av klageorganet.

Barne- og familiedepartementet har opplyst at uttalelsen fra Forbrukerrådet synes å bygge på en misforståelse når det hevdes at sekretariatsfunksjonen for Reklamasjonsnemnda for selskapsreiser skal overføres til Reisegarantifondet. Reisegarantifondet skal ikke ha noen sekretariatsfunksjon i den nye pakkereisenemnda.

6.6.4 Felles transportklagenemnd

6.6.4.1 Forslaget i høringsnotatet

Av oversikten i punktene 4.1.4 og 4.1.5 fremgår det at EU i de kommende årene sannsynligvis vil vedta passasjerrettighetsregler også innenfor andre transportsektorer enn luftfart, og at disse regelverkene trolig også vil pålegge medlemsstatene å etablere klageordninger for passasjerene innenfor de aktuelle sektorene. Samlet sett gjør dette det naturlig å vurdere om det på sikt bør etableres en bredere klageordning for flere transportsektorer – en generell transportklagenemnd.

Ved å opprette et felles klageorgan oppnår en for det første å begrense de administrative kostnadene ved at en del fellesfunksjoner kan samordnes. For det andre vil det trolig være en pedagogisk fordel i forhold til passasjerene at det festner seg en oppfatning om at klager på transporttjenester kan rettes til ett og samme organ. For det tredje vil tolkningspraksis fra én transportsektor kunne ha overføringsverdi til andre sektorene hvor klageorganet har kompetanse, selv om regelverkene for øvrig er sektorspesifikke. For eventuelle sekretariatsmedlemmer og medlemmer av selve klageorganet som jobber med saker fra mer enn én sektor, vil dette kunne gi en læringsgevinst, og dermed også kvalitets- og effektivitetsgevinster.

Mot dette kan det innvendes at regelverkene for de enkelte transportsektorene etter hvert blir mer og mer omfattende, og at det vil være vanskelig for ett og samme klageorgan å beherske alle de ulike regelsettene. Til dette vil departementet presisere at det vil være fullt mulig å variere sammensetningen av klageorganet fra sak til sak, slik at det i den enkelte saken har medlemmer med spesialkompetanse innenfor den aktuelle sektoren.

Dersom et felles klageorgan skal finansieres helt eller delvis av passasjerene eller tjenesteyterne, vil det trolig være nødvendig å vurdere om det er systematiske forskjeller mellom de kostnadene som er forbundet med å behandle klager innenfor de enkelte sektorene. I så fall kan grunnleggende rettferdighetshensyn tilsi at det bør foretas separate beregninger av gebyrer for behandling av klagesaker innenfor hver enkelt sektor.

I punkt 6.6.3 har departementet anført mangelen på organisering av tjenestetilbydere, og luftfartens internasjonale karakter, som viktige argumenter for at plikten til å underlegge seg klageorganets myndighet bør følge av lov og forskrift. Dette argumentet trenger ikke nødvendigvis å ha samme vekt for alle transportsektorer. Dersom fremtidige EU-regler gir passasjerene et krav på å kunne klage, er det likevel mye som tilsier at den samme løsningen bør velges også for klageorganets myndighet innenfor andre transportsektorer enn luftfart.

Dersom et felles klageorgan forankres i lovgivningen, må en samtidig ta stilling til hvordan dette kan gjøres rent lovteknisk. Utgangspunktet er at de materielle passasjerrettighetene vil bli forankret i sektorspesifikke lover (luftfartsloven, jernbanelovgivningen, osv.). Departementet antar foreløpig at det mest hensiktsmessige vil være å knytte nødvendige lovbestemmelser om klageordningen til disse materielle reglene. I medhold av disse lovreglene kan det igjen gis forskrifter som åpner for at ett og samme organ utpekes som sektorovergripende klageorgan. Selve opprettingen av klageorganet vil i så fall kunne skje gjennom rent administrative beslutninger.

For å unngå at fremstillingen nedenfor blir for komplisert, tar den utgangspunkt i en ren flyklagenemnd. På noen punkter hvor det er særlig nærliggende, omtales likevel en generell transportklagenemnd.

6.6.4.2 Høringsinstansenes syn

Forbrukerombudet bemerker:

«Sett fra et forbrukerperspektiv er det ønskelig å etablere en felles transportklagenemnd for alle transportsektorer som er underlagt Samferdselsdepartementet.

For forbrukerne vil dette være en klar forbedring av rettssituasjonen i forhold til dagens situasjon, der klager på de fleste transportmidler bare kan rettes til transportutøveren selv hvis forbruker ikke ønsker å bringe saken inn for rettsapparatet.

Sett fra et forbrukerståsted vil det være en fordel med opprettelse av en felles klagenemnd, ettersom det vil gjøre det så enkelt som mulig for forbrukerne å finne frem til hvor de skal henvende seg.(...)

Jeg er kjent med at Barne- og likestillingsdepartementet har igangsatt et forprosjekt der enkelte slike spørsmål vil bli vurdert.»

Barne- og likestillingsdepartementet har sagt dette om en felles transportklagenemnd:

«Som vi tidligere har gitt uttrykk for finner vi tanken om en felles transportklagenemnd på sikt som interessant. I det følgende forutsetter vi likevel at man starter i det små (med klager på flyselskaper) og eventuelt utvider nemnda etter hvert.»

Forbrukerrådet på sin side uttaler:

«Departementet nevner i høringen av 17. mars 2006 muligheten for å opprette en egen transportklagenemnd. Dette kan være hensiktsmessig tatt i betraktning at EU har igangsatt arbeid med forordninger om passasjerrettigheter på henholdsvis jernbane-, buss- og maritimtransport og det er nærliggende å tro at disse regelverkene vil stille krav til klageordninger som forordning 261/2004 [om nektet ombordstigning mv.].

I denne forbindelse er det viktig å nevne at Forbrukerrådet er godt i gang med et prosjekt som gjelder etablering av en felles klagenemnd for reisende med tog, buss, bane og ferje. Det er allerede etablert en arbeidsgruppe hvor forbrukermyndighetene, Transportbedriftenes Landsforening, Rederienes Landsforening, Togoperatørenes Forening, Oslo Sporveier og Kommunenes Sentralforbund i fellesskap skal utarbeide en klagenemnd for disse transportmidlene. I møte med Samferdselsdepartementet den 25.05.06 ble det informert om dette arbeidet. Det er Forbrukerrådets intensjoner at denne nemnda på sikt vil kunne tilfredsstille de krav som kommer fra EU om klageordning på disse transportområdene.

Forbrukerrådet er likevel av den oppfatning at arbeidet med opprettelse av en slik klagenemnd for kollektivtrafikk og arbeidet med en ny flyklagenemnd bør løpe parallelt. Begrunnelsen for dette er bl.a. at arbeidet med en flyklagenemnd har kommet så vidt langt i prosessen og at en felles utarbeidelse av en transportklagenemnd hvor også luftfart er med vil kunne forsinke dette arbeidet. EUs arbeid med regelverk på buss- og sjøtransport er så vidt i støpeskjeen og det vil være lenge før en vedtatt forordning er på plass. På sikt kan det vurderes om man skal foreta en sammenslåing av de to nemndene, men Forbrukerrådet tar ikke på det nåværende tidspunkt stilling til om dette vil være hensiktsmessig.»

I sine merknader til plasseringen av klageorganets sekretariat sier Handels- og servicenæringens Hovedorganisasjons Reisebransjeseksjon (HSH-R) noe som har interesse også i denne sammenhengen:

«Ser man noe fremover i tid, hvor klageorganet også kan tenkes å behandle klager på andre transportformer enn fly, kan man se for seg en overordnet «reiseklagenemnd» hvor et sekretariat foretar saksbehandlingen etter de samme regler og rutiner for henholdsvis pakkereiser, flysaker, andre transportformer, hotell etc. De forskjellige tjenesteområdene vil bli behandlet av nemnder som er satt sammen spesielt med tanke på tjenestenes art. HSH-R er klar over at en slik framtidig modell ligger utenfor det forslag departementet fremmer, men peker likevel på gevinsten ikke minst for forbrukersiden ved å gjøre en slik organisatorisk modell mulig allerede ved opprettelsen av det klageorganet høringen omfatter(...)

I tillegg støttes departementets syn på at det mest hensiktsmessige er å knytte de nødvendige lovbestemmelsene om klageordninger til de materielle reglene for hver eneste sektor.»

Landsorganisasjonen i Norge (LO) har følgende merknad:

«Forslaget om klagenemnd støttes, men dersom den på sikt skal kunne utvides til en felles transportklagenemnd, vil det være naturlig at nemnda allerede ved oppstart sammensettes og forvaltes av partene bestående av medlemmer oppnevnt av næringen og forbrukere, på samme måte som andre bransjers klagenemnder.»

6.6.4.3 Departementets vurdering

Samferdselsdepartementet slutter seg til Forbrukerrådets anbefaling om at arbeidet med å etablere et flyklageorgan bør gå sin gang uavhengig av det arbeidet som er satt i gang i regi av Forbrukerrådet. Samferdselsdepartementet kan imidlertid ikke se at det har kommet frem argumenter under høringen som rokker ved de relativt åpne vurderingene som fremgår av høringsnotatet. For øvrig mener departementet at det å legge EUs rekommandasjoner om etablering av utenrettslige tvisteløsningsordninger til grunn for etableringen av klageorganet trolig er blant de viktigste forutsetningene for å kunne etablere en fremtidig felles transportklagenemnd.

6.6.5 Regulering i henholdsvis lov og forskrift

Av konklusjonene i punkt 6.6.3.1 følger det at klageordningen må forankres i selve luftfartsloven. Fordi luftfartsloven ikke har bestemmelser om klageordning i dag, må loven endres.

Departementet foreslår at luftfartsloven selv ikke pålegger opprettelse av et klageorgan. I stedet bør loven hjemle forskrifter om organisering, finansiering, og saksbehandling for et slikt klageorgan. Denne modellen gjør det mulig å foreta justeringer i klageordningen uten å måtte foreta endringer i luftfartsloven, og eventuelle andre sektorlover (punkt 6.6.4), dersom de skulle bli aktuelt med en felles transportklagenemnd. I en innledende fase, hvor en ennå ikke har høstet erfaringer med et nytt klageorgan, og hvor det er sannsynlig at EU vil vedta nye rettighets- og klageregler som ennå ikke har et kjent innhold, gir en slik modell nødvendig fleksibilitet.

En del av de problemstillingene som drøftes i de følgende punktene er tenkt regulert i forskrift. Departementet mener likevel at drøftelsen hører hjemme sammen med forslaget til lovbestemmelser fordi det ellers ikke vil være mulig å danne seg et bilde av hva hjemmelsbestemmelsene skal brukes til, og derfor også hvordan de bør utformes. Grensedragningen fremgår klarest av selve lovforslaget.

6.6.6 Klageorganets saklige og geografiske myndighetsområde

6.6.6.1 Forslaget i høringsnotatet

Departementet la i høringsnotatet til grunn at klageorganet bør ha plikt til å « avgjøre » en sak som partene ikke har kunnet løse i minnelighet. Samtidig var det med dette uttrykket ikke meningen å ta stilling til om klageorganets avgjørelser bør være bindende (se punkt 6.6.7 for så vidt gjelder retts- og tvangskraft). Meningen var bare å uttrykke at klageorganet bør ta stilling til hva den mener er en riktig løsning av tvisten basert på gjeldene rett.

Dernest spurte departementet seg om dette også betyr at klageorganet bør la være å mekle frem en minnelig løsning mellom partene. Departementet sa seg enig i at minnelige løsninger gjennom mekling har mange fordeler (særlig prosessøkonomiske og ressursmessige), men understreket samtidig at det også er viktig å være klar over noen viktige innvendinger: (a) Dersom saker av stor praktisk betydning ofte, eller alltid, løses i minnelighet, risikerer en at klageorganets rolle som rettsavklarer svekkes. (b) Innenfor de sektorene hvor ønsket om mekling tradisjonelt står sterkt, dreier det seg ofte om parter som ønsker, eller er avhengige av, å ha et forhold til hverandre også i fremtiden, og hvor oppnådd enighet anses som et grunnlag for videre samarbeid. For de tvistetypene som er omfattet av dette lovforslaget, er dette argumentet normalt av underordnet betydning. Den presumptivt svake parts (passasjerens) behov er først og fremst å få gjennomslag for sin rett overfor den presumptivt sterke part. I tillegg er det grunn til å tro at mekling i en del tilfeller kan være mer ressurskrevende enn å ta stilling til realiteten.

Departementet gikk ikke så langt som å si at klageorganet ikke bør kunne mekle, men uttrykte at rollen som mekler uansett ikke bør utgjøre en sentral og formalisert del av klageorganets oppgaver. Mekling vil likevel kunne være aktuelt dersom saken har et komplisert faktum eller bygger på uklare beviser, dersom den dreier seg om et ubetydelig tvistebeløp, dersom en løsning som begge parter antas å kunne leve med «ligger i dagen», dersom tvistegjenstanden er av tilnærmet ubetydelig karakter, eller dersom saken er av lite prinsipiell karakter.

Dernest drøftet departementet om klageorganet bør ha myndighet til å behandle enhver tvist som har tilknytning til en flyreise på norsk territorium, eller om klageorganet bare bør behandle tvister som bygger på bestemte regelverk, eller som anlegges av bestemte grupper av passasjerer.

Våre internasjonale forpliktelser krever foreløpig bare at flypassasjerene skal ha rett til å klage på brudd på forordningen om nektet ombordstigning mv. og (om kort tid) forordningen om bevegelseshemmede flypassasjerer. Dersom klageorganet bare skal ha plikt til å behandle saker som bygger på disse regelverkene, vil det følge av forordningenes egne vikeområdebestemmelser hvilke passasjerer som skal ha rett til å klage, og hvilken geografisk tilknytning tjenesten må ha til Norge.

Den motsatte ytterlighet er å gjøre klageorganet til et generelt klageorgan for enhver tvist som bygger på luftfartslovgivningen og transportavtalen.

Mellom disse yttertilfellene finnes det en rekke mellomløsninger som det ikke var mulig å gi en fullstendig redegjørelse for i høringsnotatet, men som ble sammenfattet i følgende kulepunkter:

• Skal klagene bare kunne baseres på lovbestemmelser som er brutt, eller skal klagen også kunne baseres på rettigheter som (bare) fremgår av kontrakt?

• Skal bare de som selv har betalt for reisen (typisk forbrukere) har rett til å klage, eller skal også de som får reisen sin betalt av andre (typisk arbeidsgiveren) ha rett til å klage?

• Skal bare den reisende ha rett til å klage, eller skal også den reisendes motpart (typisk flyselskapet) ha rett til å klage?

• Skal klageorganet ha rett (myndighet) til å behandle flere typer tvister enn den har plikt til å behandle?

• Dersom en går inn for at det etableres et klageorgan som omfatter to eller flere transportsektorer, må en ta stilling til om de samme avgrensningskriteriene skal gjelde for alle de berørte sektorene

I avtalen om opprettelse av den eksisterende Reklamasjonsnemnda heter det følgende om hvilket grunnlag som skal legges til grunn for avgjørelsene:

«Nemnda skal avgjøre klagene etter de prinsipper og retningslinjer som finnes i luftfartsloven, Warsawa-/Haag-konvensjonen [nå også Montreal], billettbetingelsene og øvrige direktiv/regler som måtte gjelde»

Slik departementet forstår denne bestemmelsen betyr det at Reklamasjonsnemnda har en tilnærmet generell myndighet til å behandle tvister mellom passasjerene og de aktuelle flyselskapene. Samtidig innebærer den at passasjerer som reiser med SAS Braathens, Widerøe og Norwegian vil kunne miste retten til å bringe en del former for kontraktsbrudd inn for et klageorgan dersom det nye klageorganet bare skal ha myndighet til å behandle tvister som er basert på EU-forordningene. Dette gjelder i alle fall så lenge en forutsetter at den avtalebaserte nemnda samtidig nedlegges. En slik løsning ville være klart uheldig. Formålet med å foreslå en ny, felles klageordning, vil bli delvis forfeilet dersom noen av de store selskapene ser seg nødt til å opprettholde et parallelt, og supplerende, klagetilbud, som følge av at den offentlig etablerte klageordningen får et for snevert myndighetsområde.

I den grad transportavtalen gir passasjerene mer omfattende rettigheter enn lovgivningen, vil det kunne oppstå en del uheldige situasjoner dersom klageorganet bare skal avgjøre saker på grunnlag av lovgivningen. Dersom faktum i saken ligger slik an at bare kontrakten, men ikke lovgivningen, gir passasjeren rett i sitt krav, vil klageorganet ikke kunne gi passasjeren medhold. Det ble samtidig uttrykt at det er vanskelig for departementet å danne seg et klart bilde av hvor vanlig det er at kontraktene gir mer omfattende rettigheter enn lovgivningen, men departementet vurderte muligheten for at noe slikt skulle kunne skje som klart uheldig.

Departementet la også vekt på at et klageorgan med begrenset myndighet vil måtte bruke ressurser på å ta stilling til selve grensedragningen, og at dette i seg selv er et argument for at ordningen bør være generell.

I følge høringsnotatet er kanskje det viktigste argumentet mot å la klageordningen være generell, at antallet klager kan tenkes å bli stort, og at administrasjonen av ordningen derfor vil bli kostbar. Avhengig av markedsforholdene og finansieringsmodell (punkt 6.6.10) vil dette kunne ramme det enkelte flyselskapet, passasjerene eller staten. Departementet uttrykte en viss usikkerhet om hvor reell denne innvendingen er. Det totale antallet klager Reklamasjonsnemnda har behandlet per år har vært relativt lavt (punkt 7.1). Dersom en multipliserer dette antallet med en faktor som gjenspeiler forholdet mellom det totale norske luftfartsmarkedet, og SAS Braathens, Widerøe og Norwegians andel av dette markedet, vil en komme frem til et antydningsvis totalantall som ikke er avskrekkende. Dette gjelder selv om publisiteten rundt ikraftsettingen av forordningen om nektet ombordstigning mv. kan ha ført til øket publisitet om passasjerrettigheter, og dermed flere klager. Antallet klager til Luftfartstilsynet og Reklamasjonsnemnda for rutefly den senere tiden underbygger denne oppfatningen.

En annen innvending som ble nevnt er at en høy andel av de tjenestene som vil være omfattet av en generell klageordning ytes av norske selskaper. I den grad de andre EU-landene nøyer seg med å sikre klagerett på de områdene som er uttrykkelig regulert av EU-forordningene, vil den norske klageordningen kunne oppfattes som en konkurranseulempe for norske selskaper.

Alt i alt antok departementet at antallet klager innenfor luftfartssektoren ikke vil være høyere enn at kostnadene ved en generell klageordning vil være akseptable. Herunder ble det også lagt en viss vekt på at antallet klager ikke er en statisk størrelse, men at klageorganets konstatering av brudd på regelverket i sin tur vil kunne bidra til å redusere antall brudd på regelverket (og dermed antall klager).

Skulle en være uenig i denne konklusjonen, vil en mellomløsning være å gjøre klageordningen obligatoriske for klager begrunnet med brudd på EU-reglene, men at selskaper som selv ønsker å underlegge seg klageorganet som et generelt klageorgan kan velge å gjøre dette ved en ensidig erklæring.

Departementet la til grunn at klagesaker bare bør kunne anlegges av passasjeren, og ikke av det selskapet som er passasjerens motpart. I mange tilfeller vil passasjeren måtte betale reisen lang tid i forveien. Siden betalingen er passasjerens viktigste forpliktelse, vil flyselskapet sjelden ha et selvstendig krav mot passasjeren. De forpliktelsene passasjerene har fremstår mer som betingelser for de rettighetene de har mot flyselskapet. Dermed vil flyselskapet normalt kunne ivareta disse rettighetene som innsigelser til det kravet passasjeren setter frem.

Siden forordningen om nektet ombordstigning mv. og forordning om bevegelseshemmede flypassasjerer krever at alle passasjerer skal ha rett til å klage, er det bare for så vidt gjelder klager som bygger på et annet grunnlag enn disse forordningene at det er aktuelt å diskutere om klageretten skal være forbeholdt forbrukere . For de tjuetalls klagenemndene som finnes i dag, er den klare hovedregelen at bare forbrukere har klagerett. Selv om det er vanskelig å forutse hvordan den nøyaktige fordelingen vil være mellom forbrukerklager og andre klager dersom alle passasjerer får rett til å klage, er det en del som taler for at de fleste klager vil komme fra forbrukere. Disse passasjerene vil lett føle at de rammes på en mer personlig måte enn ansatte eller næringsdrivende som reiser, fordi de selv må bære tapet, og fordi beløpet ofte vil utgjøre en relativt større belastning for en privat økonomi enn for et foretaks økonomi. I tillegg vil næringsdrivende i de fleste tilfeller ha større ressurser til å forfølge et krav enn privatpersoner.

6.6.6.2 Høringsinstansenes syn

Advokatforeningen støtter innledningsvis departementets anbefaling om at mekling bare bør foretas unntaksvis. Videre støtter Advokatforeningen at:

«klagenemnda bør ha kompetanse til å behandle overtredelser av passasjerrettigheter gitt i medhold av luftfartsloven og billettbetingelser generelt. Da en del av EØS-reglene er basert på Montreal-konvensjonen antas det vanskelig å skille mellom klagebehandling etter henholdsvis EØS-baserte og internasjonalt basert regelverk. Videre antas at tjenesteyterne sjelden gir passasjerene rettigheter utover de preseptoriske regler, og at det dermed er av mindre betydning om nemnda skal avgjøre tvister etter billettbetingelsene eller ikke.»

Endelig støtter Advokatforeningen at bare passasjeren bør ha rett til å klage.

Forbrukerombudet sier dette om klageorganets myndighetsområde:

«Etter mitt syn er det viktig at klageorganet gis en rettsavklarende rolle. Jeg mener derfor at det ikke skal legges opp til at megling skal være en oppgave for klageorganet. (...)

Når det gjelder spørsmålet om hvilke saker klageorganet bør ha kompetanse til å behandle, mener jeg det er svært viktig at ikke dette begrenses til klager på brudd på forordningen om nektet ombordstigning mv.

Sett fra et forbrukersynspunkt ville en slik løsning være et klart tilbakeskritt i forhold til den ordningen vi har i dag med at Klagenemnda for rutefly behandler alle klagesaker på SAS Braathens, Widerøe og Norwegian.

Etter mitt skjønn er det ønskelig å gjøre nemnda til en mest mulig generell klageordning for tvister som bygger på luftfartslovgivningen og de enkelte selskapenes transportavtaler. Departementet trekker frem en rekke viktige argumenter for dette på side 53 i høringsnotatet, som jeg er helt enig i.

Departementet nevner også som en mulig mellomløsning at klageordningen kan være obligatorisk for klager begrunnet med brudd på EU-reglene og at selskaper som selv ønsker å underlegge seg klageorganet som generelt klageorgan kan velge å gjøre det ved en ensidig erklæring. Det er en løsning som jeg mener er svært uheldig. For forbrukerne vil det da være tilfeldig om man kan få behandlet klagen, avhengig av hvilket flyselskap som er benyttet og for flyselskapene antar jeg at det må være en klar fordel at samme regler gjelder for alle.

Jeg vil derfor foreslå at den nye nemnda gis kompetanse til å behandle de samme saker som det Klagenemnda for rutefly har kompetanse til i dag, bortsett fra at dette selvfølgelig ikke skal begrenses til saker som behandles av SAS Braathens, Widerøe og Norwegian.

Jeg er ellers enig med departementet i at klagesaker bare bør kunne anlegges av passasjeren, ikke av selskapene som er passasjerenes motpart.»

Forbrukerrådet har også omfattende merknader til disse problemstillingene:

«Forordning nr. 261/2004 [om nektet ombordstigning mv.] stiller kun krav til at det skal finnes et klageorgan vedrørende brudd på rettighetene i selve forordningen. Den nye flyklagenemnda bør likevel behandle alle typer klager som springer ut av kontraktsforholdet mellom passasjerene og flyselskapet slik dagens Reklamasjonsnemnd for rutefly har. En annen løsning ville medføre en underlig og urimelig situasjon. Klageordninger som kun er knyttet opp mot et rettslig grunnlag, og som ikke kan behandle klager ut i fra gjeldende rett som sådan, er etter Forbrukerrådets syn uholdbart.

Et eksempel på en merkelig situasjon som kan oppstå hvis klageorganet kun skal behandle klager på bakgrunn av forordningen og ikke luftfartsretten som et hele er følgende: En passasjer blir utsatt for en innstilling og påføres et tap som går utover den kompensasjon som han har krav på etter forordningen. Han krever erstatning for dette tapet. Klageorganet vil bare kunne ta stilling til om han har krav på kompensasjon etter forordningen, men ikke om han har krav på ytterligere erstatning etter luftfartsloven/Montrealkonvensjonen. Dette til tross for at ansvarsgrunnlaget er det samme etter begge regelverk.

Departementet nevner muligheten for at flyselskapet selv skal kunne velge om nemnda skal kunne behandle saker mot dem som omhandler andre forhold enn det som gjelder brudd på forordning nr. 261/2004. Dette kan i prinsippet medføre en todelt klageordning. Det enkelte flyselskapet vil da kvie seg for å akseptere en frivillig aksept for utvidet kompetanse for nemnda da dette kan medføre at de havner i en uheldig stilling rent konkurransemessig. Av den grunn mener Forbrukerrådet departementet bør lovfeste nemndas anledning til å behandle alle typer klager som springer ut av kontraktsforholdet mellom passasjerene og flyselskapet.

Et annet viktig spørsmål er det geografiske virkeområde til nemnda. Så vidt Forbrukerrådet kan se er denne problemstillingen ikke drøftet i høringen. Kravet etter forordning nr. 261/2004 er at klageorganet skal kunne behandle klager på reiser som går ut i fra medlemsstatens territorium og reiser inn til medlemsstatenes territorium når reisen tok til i en tredjestad utenfor EU. Dette praktiseres i dag også av Luftfartstilsynet. Forbrukerrådet kjenner ikke til hvordan praksis er hos klageorgan i andre EU-land og hvorvidt denne praksisen er harmonisert. Det er svært viktig at en passasjer ikke kommer i en situasjon hvor han ikke vil kunne bringe klagen sin inn for noe klageorgan overhode. Det vil således være en fordel om departementet innhentet opplysninger om hvorvidt praksis på dette området er den samme i hele EU. Dette vil også kunne forhindre en dobbeltbehandling av saken, altså at passasjerene kan sende inn samme klage til to eller flere klageorganer.

Etter Forbrukerrådets oppfatning må nemnda kunne behandle klager på reiser inn til Norge fra andre medlemsstater i EU der passasjerene har bestilt en tur-retur reise med avreise fra en norsk lufthavn. En tur-retur reise som går Oslo-Paris-Oslo er etter vår oppfatning å anse som én reise hvor både avgang- og ankomststed er Oslo. Her må nemnda kunne behandle klager også på strekningen Paris-Oslo.

Det er kun passasjerene som bør kunne klage til nemnda. Det er meget sjelden at flyselskapene vil ha noe krav mot den enkelte passasjer så dette er ingen praktisk viktig problemstilling. I de tilfellene hvor flyselskapene mener å ha et slikt krav må de bringe dette inn for domstolsapparatet.

Forordning nr. 261/2004 gir rettigheter til alle passasjerer og ikke bare forbrukere som har betalt reisen sin selv. Kravet til klageordning gjelder således også for forretningsreisende. Dagens Reklamasjonsnemnd for rutefly behandler kun klager fra passasjerer som har betalt reisen sin selv. Det vil mest sannsynlig være i strid med forordningen å ikke la en klageordning gjelde for alle passasjerer. For Forbrukerrådets vedkommende er det selvsagt viktigst at forbrukerne har et organ å rette en klage til. Tatt i betraktning forordningens krav har vi dog ingen motforestilling mot at også forretningsreisende kan klage saker inn til nemnda. Hvorvidt disse skal representeres av forbrukersiden i nemnda eller gjennom en egen representant vil kunne avklares i forbindelse med utformingen av nemndsavtalen.(...)

Den nye flyklagenemnda bør etter vårt syn ikke gis noen meklingsfunksjon. Nemnda bør fungere som et organ som avgjør hva som er gjeldende rett på luftfartsområdet. Meklingsfunksjonen vil kunne forhindre dette.»

Handels- og servicenæringens Hovedorganisasjons Reisebransjeseksjon (HSH-R) ønsker å understreke sammenhengen mellom fastsettelsen av gebyrene for behandling i klageorganet og klageorganets faktiske arbeidsoppgaver:

«Erfaringene fra Reklamasjonsnemnda For Rutefly, og også fra Klagenemnda For Pakkereiser, viser med stor tydelighet at finansieringsmodellen for nemndsekretariatet til en viss grad påvirker aktørenes bruk av nemnda som meklings- og informasjonsfunksjon.

Et behandlingsgebyr av en viss størrelse for innklagede flyselskaper vil nødvendigvis gi et sterkt incitament til å finne en minnelig løsning med kunden for å unngå behandling i nemnda med tilhørende gebyr. Høye gebyrer vil imidlertid også føre til at flyselskapene «kjøper seg ut» av tvister uten at kunden nødvendigvis har rett, for å unngå gebyrene. Offentliggjøring av klagestatistikk etc. vil kunne skape samme motivasjon. HSH-R ser det derfor ikke som nødvendig å tillegge klageorganet en spesiell formell meklingsfunksjon. Vi er mer opptatt av at klageorganet skal ha en rettsavklarende funksjon slik at nemndas avgjørelser i betryggende grad kan brukes som presedens i fremtidige saker. Informasjonsvirksomheten nevnt i det forestående vil i praksis også virke konfliktløsende uten å legge opp til en formell meklingsfunksjon som også vil ha ressursmessige konsekvenser vi ikke ser behov for å pådra ordningen.

HSH-R støtter videre departementets syn på at klageordningen ikke bør ha unødvendige begrensninger. Departementets betimelige bekymring om kostnadsnivået for norske flyselskaper ved å gjøre klageordningen generell er relevant, men erfaringen fra Klagenemnda For Rutefly viser at det er en klar vekst i klager knyttet til EU-forordningen og at denne type saker nok [uansett] vil dominere klageorganets arbeid. Dersom andre land velger en klageordning begrenset til EU-forordningene vil flyselskapene i disse land måtte forholde seg til andre tvisteløsningsinstanser, eventuelt domstolene som også antas å påføre flyselskapene kostnader slik at den eventuelle konkurranse­ulikhet ikke bør bli avskrekkende. Gevinsten for flyselskapene ved å ha generell klagenemnd bør oppveie den eventuelle merkostnad og tilhørende konkurranseulempe.»

NHO Luftfart sier dette om klageorganets myndighetsområde:

«NHO Luftfart er enig i at nemnda bør ha plikt til å «avgjøre» en sak, men at prinsipielle saker kan tas videre inn i det sivile rettssystemet. Departementet vil ikke at nemnda skal være mekler, men realitetsløser. NHO Luftfart støtter denne avgrensningen av nemndas arbeidsområde.

Departementet ber oss på s 53 om å ta stilling til fem spørsmål. Det spør bl.a. om nemnda skal behandle enhver tvist som har tilknytning til flyreiser på norsk territorium, eller om klagenemnda bare skal bygge på et [ett?] regelverk. NHO Luftfart ønsker en nemnd, og i det legger vi [at nemnda skal behandle tvister på grunnlag av] både 261/2004 [forordningen om nektet ombordstigning mv.] Montrealkonvensjonen, avtaleloven, dagens Conditions of Carriage. m.m. Vi mener med andre ord at nemnda skal behandle flere typer tvister enn det som følger av 261/2004. Av dette følger at nemnda både må behandle brudd på lovbestemmelser så vel som på kontrakter /avtaler. NHO Luftfart anbefaler at både forbrukere (de som betaler reisen selv) og forretningsreisende (de som arbeidsgiver betaler for), skal ha rett til å klage. I tillegg til disse to gruppene som notatet omtaler, vil det også være andre typer reisende som andre betaler for, for eksempel trygdesystemet. Denne gruppen må også innbefattes.(...)

Vi er videre enig med departementet i at en nemnd som hele tiden vil måtte foreta grensedragninger til beslektede klageordninger, vil begrense sin virksomhet og autoritet, og at dette vil i tillegg være ressurskrevende. Departementet ytrer en viss bekymring for at klagemengden vil kunne øke med alle klagetyper samlet på ett sted. NHO Luftfart viser til at det så langt har vist seg å være en overkommelig mengde klager som er behandlet i de ulike klageinstansene. Om det skulle bli en større mengde klager på dem som i dag har unndratt seg de frivillige ordningene, ville dette bety at konkurranselikheten øker. Dette ser NHO Luftfart på som en ubetinget fordel.

Vi er enig med departementet i at en mellomløsning vil være uheldig. NHO Luftfart frarår følgelig at selskap skal kunne reservere seg fra klager på de avtaleforholdene som ikke følger direkte av loven.

Departementet ytrer bekymring om at en generell nemnd som innbefatter mer enn 261/2004 kan virke konkurransevridende hvis andre land snevrer sine kompetente nemnder inn til kun å omfatte forordningens krav. Til det er å si, at denne konkurransevridningen allerede eksisterer i dag. Hvis ikke alt samles i en nemnd, vil resultatet sannsynligvis bli, at forbrukermyndighetene krever at reklamasjonsnemnda [for rutefly] opprettholdes parallelt. En felles nemnd, er etter vårt syn, den eneste muligheten for at større konkurranselikhet kan oppstå.»«

Oslo Lufthavn AS(OSL) har uttalt seg om sin oppfatning av partsforholdene ved behandling av klager etter forordningen om bevegelseshemmede flypassasjerer. Departementet antar at de kan være av interesse i denne sammenhengen:

«For OSL som lufthavnoperatør vil klageorganets behandling særlig ha betydning i forhold til forslaget [som nå er vedtatt] til parlaments- og rådsforordning om bevegelseshemmede personers rettigheter når de reiser med fly. Forslaget gir passasjerer med redusert bevegelighet rett til bistand på flyplassene innenfor EU/EØS-området. I kommisjonens forslag [og i den endelige forordningen] er denne plikten til å yte bistand lagt til flyplassadministrasjonen. I dag er det flyselskapene som har ansvar for å tilrettelegge behovene for spesiell assistanse som del av kontraktsansvaret med passasjeren. Lufthavnoperatørens posisjon i forhold til klagenemnden må avklares ved etablering av et sentralisert administrativt system ivaretatt av flyplassoperatøren med ansvar for å assistere flyselskapenes kunder med redusert mobilitet i forbindelse med ombordstigning og avstigning fra flyet. Forslaget til § 10-43 henviser til løsning av tvister mellom passasjerer og flyselskap. OSL mener at det også for klager som kan henføres til nevnte forslag til forordning bør være passasjer og flyselskap som er part i tvisten.

OSL finner det rimelig at klagenemndens plikt til å ta en klage til behandling er betinget av at klageren har «saklig interesse».»

I forlengelsen av dette kan det være av interesse å gjengi en høringsmerknad Landsorganisasjonen i Norge (LO) har hatt:

«LO mener at høringsnotat ikke klart nok sier hvordan passasjerrettighetene skal ivaretas i forhold til tredjepart. Vi mener at det må komme klarere frem hvilke rettigheter passasjeren har overfor tredjepart, og hvordan ei eventuell klagenemnd skal forholde seg til forsinkelse eller kansellering som skyldes eller er forårsaket av for eksempel lufthavnen, lufthavntjenester, flysikringstjenester.(...)

Nemndas mandat og virkeområde må formuleres i loven. Dette synes aktualisert spesielt i lys av at det allerede er iverksatt et forberedende arbeid med sikte på å etablere et klagesystem for passasjertransport på bane, vei og sjø, der både Forbrukerrådet og bransjen er involvert. Dersom det på sikt blir felles klagenemnd for transporttjenester, forutsettes det tilsvarende regelendringer i aktuelle lover.(...)

Med bakgrunn i at vi mener klagenemndordningen bør forvaltes av partene, mener vi at den også skal behandle det som går på rene kontraktsrettigheter. Å operere med flere klagenemnder i forhold til hva klagen omfatter vil ikke være gunstig. Det vil også være riktig at alle parter vil ha klageadgang enten man er reisene, den som har betalt billetten eller flyselskapet.»

Barne- og likestillingsdepartementet sier følgende:

«Ut i fra tanken om at flest mulig forbrukere skal få behandlet sine klager utenom rettsapparatet, støtter vi at flyklagenemnda skal behandle passasjerklager generelt, ikke bare klager etter forordningen. Videre bør det, som Samferdselsdepartementet påpeker, bare være passasjerene som kan klage.»

6.6.6.3 Departementets vurderinger

Forslaget i høringsnotatet har i all hovedsak blitt støttet av høringsinstansene, og departementet har derfor valgt å legge de samme prinsippene til grunn for det endelige lovforslaget. Høringsinstansene har for øvrig vært inne på en rekke detaljspørsmål som det etter departementets syn ikke er nødvendig å ta stilling til. Noen av disse er omtalt i merknadene til lovutkastet, og andre vil bli behandlet ved utformingen av de utfyllende forskriftsbestemmelsene.

Departementet legger til grunn at den nye hjemmelen for klageordningen bør åpne for at klageorganet kan behandle og ta stilling til ethvert rettsspørsmål som springer ut av avtalen mellom passasjer og flyselskap. For øvrig er vi enige med Advokatforeningen i at det vanligste trolig er at rettighetenes innhold er formulert direkte i lovgivningen, og ikke i avtalebestemmelser som går lenger i å gi passasjerene rettigheter.

Oslo Lufthavn AS har nevnt de særlige partsspørsmålene som oppstår etter forordningen om bevegelseshemmede flypassasjerer. Departementet kan ikke slutte seg til anførselen om at passasjeren må rette sin klage etter dette regelverket mot flyselskapet, og ikke mot lufthavnoperatøren. I artikkel 15 nr. 1 i forordningen er det uttrykkelig slått fast at passasjeren kan rette sitt krav mot «lufthavnens forvaltningsorgan eller det berørte luftfartsselskab». Det er med andre ord et prinsipp etter forordningen at passasjeren kan rette sitt krav mot den som har en plikt etter de enkelte bestemmelsene i forordningen. Det vil være opp til klageorganet selv å ta stilling til hvem dette er i tvilstilfelle. På samme måte bør det også åpnes for at passasjerene retter klage mot reisebyråer, turarrangører og eventuelle andre billettselgere som er pålagt plikter direkte overfor passasjerene.

I det endelige lovforslaget har departementet derfor presisert at også andre foretak enn flyselskaper skal kunne underlegges ordningen dersom de har forpliktelser overfor passasjerene. Hvilke disse foretakene er, og hva forpliktelsene består i, krever en grundigere gjennomgang av både eksisterende og fremtidige regler. Departementet antar at enkelte forpliktelser vil være av en slik karakter at det først og fremst vil være et offentligrettslig ansvar for Luftfartstilsynet å påse at de følges. Men dersom det skulle finnes forpliktelser som er av en slik karakter at passasjerene selv skal kunne håndheve dem, bør dette kunne skje ved klage til det nye klageorganet. I så fall må passasjerens motpart også sikres mulighet til å være representert i klageorganet.

Det geografiske virkeområdet for klageordningen mener departementet det ikke er nødvendig å ta stilling til her. Grunnprinsippet bør være at klageorganet har plikt til å behandle alle klager som det etter den enkelte forordningen er forpliktet til å behandle. Det avgjørende blir etter dette hvordan den enkelte forordningen er å forstå.

Samtidig er vi enig med Forbrukerrådet i at det er viktig å unngå at ingen land tar ansvar for visse typer klager. Dette er en konsekvens som bare kan unngås gjennom internasjonalt tolkningssamarbeid. Som det fremgår av punkt 5.3.1 har EU-kommisjonen tatt initiativ til dette for så vidt gjelder forordningen om nektet ombordstigning mv.

Samtidig mener departementet at hjemmelen for etableringen av klageorganet ikke bør formuleres så snevert at det ikke er rom for å gå lenger enn de minimumsrettighetene passasjerene er tillagt i EU-reglene.

På den annen side kan det se ut til at LO ønsker å gå enda lenger enn departementet. Tatt på ordet kan det virke som om LO mener at passasjerene bør kunne rette en klage direkte mot leverandører av flysikringstjenester og andre tjenesteytere som passasjeren ikke har et kontraktsforhold til, og som heller ikke er utpekt som forpliktet overfor passasjerene i et regelverk. Departementet mener dette er spørsmål som først og fremst bør løses gjennom kontinuerlig diskusjon om utformingen av selve rettighetslovgivningen. Departementet ser liten grunn til at passasjerene skal kunne rette en klage mot tjenesteleverandører som de ikke har en materiell rett overfor. Dette betyr selvsagt ikke at handlingene til flyselskapenes «underleverandører» er irrelevante i en klagesak rettet mot flyselskapet. Det betyr bare at vurderingen av slike handlinger først og fremst inngår som mulige forutsetninger ved vurderingene av ansvarsforholdet mellom passasjeren og den han i følge avtale eller regelverk har et krav mot.

LO har også anført at flyselskapet bør ha klagerett, på lik linje med passasjerene. Det er derimot ikke anført argumenter for hvorfor det bør være slik. Tatt i betraktning at de øvrige høringsinstansene har støttet opp om den motsatte konklusjonen, velger departementet å opprettholde sitt forslag om at bare passasjerene skal ha klagerett.

6.6.7 Virkningen av klageavgjørelsene (retts- og tvangskraft)

6.6.7.1 Forslaget i høringsnotatet

Spørsmålet her er om avgjørelsene i klageorganet bare skal være «rådgivende», eller om de skal være «bindende» for det selskapet de retter seg mot.

Som det fremgår av punkt 6.3, mener departementet at det ikke kan innfortolkes et krav i EU-forordningene om at klageorganets avgjørelser skal være bindende for det selskapet den retter seg mot, så lenge den parallelle tilsynsordningen sikrer at regelverket som sådan etterleves på en tilstrekkelig effektiv måte. Spørsmålet er derfor om en ut fra rent nasjonale vurderinger mener at passasjerene bør kunne få en endelig avgjørelse av sin rett uten å måtte gå til de ordinære domstolene.

Ved kjøp som er omfattet av lov om forbrukerkjøp er Forbrukertvistutvalgets avgjørelser tillagt samme virkning som en dom (retts- og tvangskraft), jf. § 11 i lov 28. april 1978 nr. 18 om behandling av forbrukertvister. Et annet eksempel på at lovgiver har ønsket å sikre borgerne et alternativ til domstolsbehandling er prøveordningen med husleietvistutvalg i Oslo og Akershus, jf. forskrift 28. desember 2000 nr. 1020. Kompetansen er ikke begrenset til forbrukerforhold. Utvalgets leder oppnevnes av Kommunal- og regionaldepartementet. De øvrige medlemmene oppnevner departementet etter forslag fra Norges Leieboerforbund og Huseiernes Landsforbund. Både forlik og vanlige avgjørelser fra utvalget har virkning som dom.

Når det gjelder private klageordninger, har det til nå vært ett eksempel på en lovbestemmelse som gjør det mulig å gi avgjørelsene fra et slikt klageorgan retts- og tvangskraft, og det er § 10-5 i lov 25. august 1995 nr. 57 om pakkereiser (pakkereiseloven). Denne adgangen har aldri vært benyttet. Ved lov av 8. september 2006 nr. 62 er da også denne bestemmelsen opphevet.

I forarbeidene til de nye bestemmelsene om strømavtaler i forbrukerkjøpsloven ble det også vurdert om bestemmelsene om tvisteløsning burde tillegge nemndsavgjørelsene retts- og tvangskraft. Den endelige lovteksten tillegger ikke avgjørelsene slik virkning. Bestmmelsene trer i kraft fra 1. januar 2007.

Ennå finnes det flere lovarbeider fra de senere årene, hvor retts- og tvangskraft for nemndsavgjørelser har vært vurdert, men hvor en har konkludert med at det ikke er ønskelig med slike virkninger.

Av naturlige årsaker tar heller ikke EU-kommisjonens rekommandasjon 98/257/EF stilling til spørsmålet, men slår bare fast at de som ønsker informasjon om klageordningen skal få opplyst

«the legal force of the decision taken, whereby it shall be stated clearly whether it is binding on the professional or on both parties. If the decision is binding, the penalties to be imposed in the event of non-compliance shall be stated, as shall the means of obtaining redress available to the losing party.»

Det viktigste argumentet for å gi klageorganets avgjørelser retts- og tvangskraft er at den enkelte passasjer kan være sikker på at han virkelig får den retten han har (effektivitetshensynet). For passasjeren vil det kunne virke urimelig at han har måttet vente i lengre tid på en klageavgjørelse hvor han til slutt får medhold, men som tjenestetilbyderen likevel lar være å følge.

Departementet har inntrykk av at flyselskapene etterlever de aller fleste avgjørelsene fra Reklamasjonsnemnda for rutefly. Samtidig er det naturlig å anta at de selskapene som frivillig har sluttet seg til denne nemndsordningen i utgangspunktet er innstilt på å følge avgjørelsene. Gjeldende etterlevelsesprosent bør derfor ikke tas som en sikker indikasjon på at det samme vil være tilfelle dersom alle selskaper som tilbyr visse typer tjenester må akseptere at klager på tjenestene deres bringes inn for et klageorgan. Under utarbeidelsen av forordningen om nektet ombordstigning mv. var det til dels betydelig motstand mot reglenes innhold, og kanskje særlig fra de selskapene som har basert seg på et lavpris-konsept.

Derfor var det også en sentral målsetning å sørge for at styrkeforholdet mellom passasjerene og flyselskapene forskyves noe i retning av de førstnevnte på noen utvalgte områder hvor en del flyselskapers praksis i dag ikke er akseptabel sammenlignet med den standarden de lovgivende organene i EU mener er nødvendig. Retts- og tvangskraft for klageavgjørelser vil derfor være helt i tråd med de målsetningene som EU-organene har lagt til grunn.

I debatten innad i EU har det vært lagt betydelig vekt på at det er viktig å underlegge de enkelte transportformene like vilkår, for på den måten å sikre rettferdig konkurranse mellom bransjene. Gjør en dette argumentet mer generelt, trekker det også i retning av at alle aktører innenfor en og samme transportsektor bør være underlagt like konkurransevilkår. Dersom manglende retts- og tvangskraft får som konsekvens at noen tjenestetilbydere konsekvent, eller i alle fall i merkbart større grad enn andre, unnlater å rette seg etter avgjørelsene fra klageorganet, vil dette kunne bidra til fordreining av konkurransen i favør av de selskapene som unndrar seg kostnadskrevende avgjørelser fra klageorganet.

Klageorganet må forutsettes å være sammensatt av personer med betydelig juridisk og transportfaglig kompetanse og erfaring. På den ene siden kan dette tilsi at de avgjørelsene klageorganet kommer til ikke kan antas å være av dårligere «kvalitet» enn de avgjørelsene domstolene måtte komme til. I sin tur reduserer dette sannsynligheten for at en «gal» avgjørelse får retts- og tvangskraft. På den andre siden tilsier klageorganets kompetanse og erfaring at avgjørelsene vil få en betydelig faglig «egenvekt», og at det reduserer behovet for å sikre faktisk etterlevelse gjennom formell retts- og tvangskraft.

Forliksrådene er på grunn av sin manglende bransjekunnskap, og manglende juridiske kompetanse, lite egnet til å behandle tvister på områder som dette, hvor avgjørelsene ofte forutsetter betydelig generell juridisk kompetanse og omfattende kunnskap om måten vedkommende transportsektor er organisert på og om oppgavefordelingen mellom de ulike aktørene.

Det kanskje viktigste argumentet mot at klageorganets avgjørelser skal ha retts- og tvangskraft bygger på en forutsetning som først må presiseres. Vårt rettssystem bygger på et prinsipp om at «bindende» avgjørelser i tvistemål, som klar hovedregel, skal kunne overprøves av overordnet instans. Det er denne forutsetningen som er begrunnelsen for at nemndsavgjørelser som kan få retts- og tvangskraft skal kunne bringes inn for de alminnelige domstolene. Samferdselsdepartementet legger til grunn at det er uaktuelt å avvike fra dette grunnprinsippet.

Som en konsekvens av dette prinsippet, vil det å knytte retts- og tvangskraftsvirkning til klageorganets avgjørelser føre til at den som ikke får medhold alltid vil ha rett til å bringe saken sin inn for de alminnelige domstolene. Dette betyr igjen at en forbruker som har fått helt eller delvis medhold i sin klage hos klageorganet risikerer, mot sin vilje, å bli trukket inn i en ordinær sivil domstolsprosess, med de kostnadene det kan føre med seg. Taper han saken for domstolen vil klageren i beste fall måtte bære sine egne saksomkostninger, og i verste fall å måtte dekke motpartens saksomkostninger i tillegg. Denne indirekte virkningen har ført til at instanser som isolert sett er for å gi nemndsavgjørelsene størst mulig gjennomslagskraft ikke ønsker å gi dem retts- og tvangskraft.

Vekten av dette argumentet er svekket noe med den nye tvistelovens regler om småkravsprosess, jf. kapittel 10 i lov 17. juni 2005 nr. 90 om mekling og rettergang i sivile tvister (tvisteloven)(som ventes å tre i kraft 1. januar 2008). Formålet med reglene om småkravsprosess er nettopp å redusere kostnadene og tidsbruken ved behandlingen av saker i tingretten. Samferdselsdepartementet legger til grunn at de fleste saker som bringes inn for klageorganet vil ha et slikt innhold at de skal følge reglene om småkravsprosesser, jf. regelen i tvisteloven § 10-1 annet ledd, bokstav a) som sier at alle saker hvor tvistesummen er under kr 125.000 skal behandles etter disse reglene. Etter § 10-1 tredje ledd, bokstav d) gjelder dette likevel ikke «hvor saken for en part har vesentlig betydning ut over den konkrete tvist, eller hensynet til forsvarlig behandling nødvendiggjør behandling [etter de alminnelige reglene]».

Den sistnevnte unntaksregelen er viktig for de spørsmålene som drøftes her, for det må antas at det er særlig i de tilfellene at saken reiser prinsipielle spørsmål at det er aktuelt for tjenestetilbyderne å bringe retts- og tvangskraftige avgjørelser de har fått mot seg inn for domstolene. I avtalen om opprettelse av Reklamasjonsnemnden for rutefly har derfor de deltagende selskapene forpliktet seg til å følge nemndas avgjørelser, unntagen når de har prinsipiell betydning (punkt 6.2).

Samlet sett betyr dette at det vil være vanskelig for klageren å vite hvordan saken kan komme til å utvikle seg på det tidspunkt han klager til klageorganet. Risikoen for at klagerne ufrivillig blir trukket inn i en domstolsprosess vil kunne få som utilsiktet virking at personer som har berettiget grunn til å klage på et forhold ikke våger å gjøre det. En teoretisk mulighet ville være å slå uttrykkelig fast i lovs form at klageavgjørelser som bringes inn for domstolene skal følge reglene om småkravsprosesser, men departementet mener av flere grunner at en slik løsning ville være uheldig. For det første ville det bety at klageren, ved å bringe saken inn for klageorganet, indirekte også vil kunne bestemme at tjenesteyteren ikke skal ha rett til å prøve saken sin i full bredde etter de alminnelige sivilprosessuelle reglene. For det andre vil en slik regel kunne stå i veien for at viktige rettslige prinsipper innenfor transportretten blir behandlet på den måten som er nødvendig for å sikre en autoritativ avklaring av gjeldende rett, gjerne i Høyesterett.

De negative virkningene av å gi klageavgjørelsene retts- og tvangskraft som er gjengitt ovenfor gjør at departementet har lett etter alternative måter å sikre faktisk etterlevelse av klageavgjørelsene på.

Som det fremgår av punkt 6.6.8 mener departementet at klageorganets avgjørelser bør være offentlige for å bidra til rettsavklaring og forutberegnelighet, men dermed er det ikke tatt stilling til om den innklagede parts (tjenesteyterens) identitet bør fremgå av den offentlige avgjørelsen. Her ser praksis ut til å være noe varierende fra nemnd til nemnd. Avgjørelsene til Reklamasjonsnemnda for rutefly angir den innklagede parten med fullt navn.

Dersom en legger til grunn at den innklagede parts navn skal være offentlig som en del av klageavgjørelsen, kan det også være nærliggende å lage en offentlig liste som viser om tjenesteyterne faktisk etterlever klageorganets avgjørelser (punkt 6.6.9). Departementet antar at denne typen negativ publisitet vil kunne ha en ikke ubetydelig effekt på tjenesteyternes vilje til å rette seg etter klageavgjørelsene. En slik ordning vil være beslektet med den hjemmelen vedkommende myndighet etter forordningen om forbrukervernsamarbeid skal ha til å offentliggjøre en tjenesteyters tilsagn om at en ulovlig atferd skal opphøre etter forordningen om forbrukervernsamarbeid (punkt 5.4.10).

Kontroll med at klageorganets avgjørelser faktisk etterleves kan sikres ved at en tjenesteyter som ikke ønsker å etterleve avgjørelsen plikter å melde fra om dette innen det har gått en viss tid fra avgjørelsestidspunktet, og i så fall å gi en begrunnelse for sitt standpunkt. Ønsker en å gå lenger, kan en pålegge alle som får en klageavgjørelse mot seg å redegjøre for hvordan avgjørelsen blir fulgt opp. I begge tilfeller kan meldingen gå enten bare til klageorganet, bare til Luftfartstilsynet, eller til begge to.

Samtidig skal en være klar over at ufordelaktig publisitet kan gjøre at en tjenesteyter føler seg presset til å bringe en ufordelaktig klageavgjørelse inn for domstolene. Dette kan enten skyldes at tjenesteyteren føler at avgjørelsen ikke er riktig, eller at tjenesteyteren føler seg presset til å foreta et offensivt mottrekk fordi passivitet stilt overfor negativ publisitet lett vil bli tolket som samtykke til at avgjørelsen er korrekt.

Etterlevelse av klageavgjørelser vil et stykke på vei også kunne sikres gjennom aktivt tilsyn. Dersom Luftfartstilsynet følger nøye med på avgjørelsene fra klageorganet, og om avgjørelsene faktisk etterleves, vil det trolig raskt kunne danne seg et bilde av om det er selskaper som konsekvent følger en regelstridig praksis. I så fall vil Luftfartstilsynet kunne følge opp dette overfor tjenesteyteren ved hjelp av sine egne tilsynshjemler, jf. kapittel 5. Om nødvendig kan det gis pålegg om opphør av en ulovlig virksomhet, eventuelt under trussel om tvangsmulkt for manglende etterlevelse av pålegget.

Slike pålegg vil bare være rettet fremover i tid, og dermed mager trøst for en passasjer som allerede har vært utsatt for urett. Teoretisk sett kunne en tenke seg at Luftfartstilsynet fikk som oppgave å følge opp enkeltavgjørelser med et forvaltningsrettslig pålegg som ikke bare ville gjøre det nødvendig for flyselskapet å endre sin fremtidige praksis, men som også stilte krav om at de passasjerene som allerede hadde vært utsatt for ulovlig virksomhet skulle motta det erstatningsbeløpet eller lignende som de har krav på. Departementet mener imidlertid at en slik løsning er uakseptabel blant annet fordi Luftfartstilsynet gjennom en slik ordning de facto vil opptre som et «dømmende» organ, og at behovet for å ivareta den enkelte passasjerens interesser ikke er så tungtveiende at det kan rettferdiggjøre en utglidning av skille mellom «forvaltning» og «domsmyndighet».

Alt i alt konkluderte departementet i høringsnotatet med at avgjørelsene fra klageorganet ikke bør ha retts- eller tvangskraft. I stedet bør en sikre faktisk etterlevelse av avgjørelsene ved å gi dem et faglig godt innhold, ved å pålegge selskaper som får en avgjørelse mot seg å forklare hvordan det følger opp avgjørelsen (evt. hvorfor det ikke følger opp), ved å publisere lister over selskaper som ikke følger avgjørelsene, og ved å la Luftfartstilsynet følge opp manglende etterlevelse med pålegg om å endre praksis under trussel om tvangsmulkt. I det siste tilfellet er det viktig å presisere at tilsynet ikke «gjennomfører» klagevedtaket, men har en selvstendig plikt til å vurdere riktigheten av avgjørelsen, og om det er behov for å bruke offentlig myndighet til å rette opp en regelstridig praksis.

6.6.7.2 Høringsinstansenes syn

Advokatforeningen støtter departementets forslag om at:

«avgjørelsene ikke skal ha tvangs- og rettskraft. Avgjørelser som skal ha tvangs- og rettskraft fordrer en grundigere og annerledes saksbehandling enn ikke-bindende avgjørelser. Tvangs- og rettskraft vil kunne resultere i at klagenemnda ikke kan fungere like raskt, rimelig og enkelt som dersom nemnda ikke fatter bindende vedtak.»

Forbrukerombudet sier dette i sin høringsuttalelse:

«For at klageordningen skal fungere i praksis er det av avgjørende betydning at selskapene som omfattes av denne retter seg etter avgjørelsene som fattes. Den mest effektive måten å sørge for dette er sannsynligvis å gi avgjørelsene retts- og tvangskraft slik departementet nevner under avsnitt 4.6.7. i høringsnotatet.

Jeg er skeptisk til departementets argument om at dette vil kunne medføre at en forbruker som har fått medhold i sin sak risikerer å bli trukket inn i en ordinær sivil domstolsprosess med de kostnadene det kan føre med seg og at det muligens kan få en del fra å klage inn saker til klagenemnden. Det vises til at forbrukeren i slike tilfeller alltid vil ha mulighet til å avverge en sivil domstolsprosess ved å trekke saken.

Etter min vurdering kan det være mye som taler for å legge doms- og tvangskraft til denne typen nemnder, men på bakgrunn av at dette er en helt ny nemnd og at virkningene av å gi doms- og tvangskraft ikke har vært prøvd tidligere, finner jeg å kunne støtte Samferdselsdepartementets forslag om at avgjørelsene fra klagenemnden ikke bør ha retts- og tvangskraft.

Jeg vil imidlertid påpeke at det i så fall er viktig at det sikres faktisk etterlevelse av avgjørelsene på de andre måtene som Samferdselsdepartementet legger opp til, nemlig ved at selskap som får avgjørelser mot seg pålegges å redegjøre for hvordan de vil følge opp dette, ved at det publiseres lister over selskap som ikke følger avgjørelsene og ved at tilsynsmyndigheten kan følge opp manglende etterlevelse med pålegg om å endre praksis under trussel om tvangsgebyr.

Dersom nemndsavgjørelser til tross for dette viser seg å ikke etterleves i praksis bør Samferdselsdepartementet vurdere å innføre doms- og tvangskraft på et senere tidspunkt.»

Luftfartstilsynet har også uttalt seg om dette spørsmålet:

«Vi er usikre på hvorvidt avgjørelsene fra en ny klagenemnd bør ha retts- og tvangskraft. Effektivitetshensynet, som departementet selv viser til, taler for å gi nemnden slik kompetanse. Dette hensynet har også en dimensjon mot tilsynsmyndigheten, da retts- og tvangskraft trolig også vil underlette det tilsynsarbeidet som foreslås lagt til oss. På den annen side konstaterer vi at det er tale om en ny nemnd, der det kan være hensiktsmessig å følge utviklingen over noe tid, før man eventuelt vurderer spørsmålet om behov for retts- og trangskraft. Av den grunn finner vi at vi kan støtte dette forslaget. Det forutsettes imidlertid at dette spørsmålet vurderes på nytt, dersom man f.eks. opplever en utvikling der nemndens avgjørelser ikke etterleves av flyselskapene.»

Oslo Lufthavn AS (OSL) uttaler følgende:

«OSL mener at klagenemndens avgjørelser ikke bør ha retts- og tvangskraft. Hvis klagenemnden skal anses som tvisteløsning bør etterlevelse sikres ved høy kvalitet på avgjørelser, pålegg om oppfølgningstiltak fra tjenesteyter som får en avgjørelse mot seg, samt bruk av tilsynsmyndigheten i forslagets § 10-42 med pålegg om endring av praksis.»

NHO Luftfart sier følgende om behovet for retts- og tvangskraft:

«Etter det NHO Luftfart har fått opplyst, retter selskapene som er med i reklamasjonsnemnda, seg etter nemndas vedtak. Kun prinsipielle spørsmål tas i dag opp i rettsapparatet. Dette bør også videreføres i den nye nemnda. Uansett klageinnretning, vil det alltid være mulig å få prøvd saken sin for det sivile rettsapparatet for begge parter.(...)

Vi registrerer at retts- og tvangskraft er i tråd med EUs målsetting for forordningen [om nektet ombordstigning mv.]. Departementet skriver videre (s. 57): «Dersom manglende retts- og tvangskraft får som konsekvens at noen tjenestetilbydere konsekvent, eller i alle fall i merkbart større grad enn andre, unnlater å rette seg etter avgjørelser fra klagenemnda, vil dette kunne bidra til fordreining av konkurransen i favør av de selskapene som unndrar seg kostnadskrevende nemndsavgjørelser». Departementet konkluderer imidlertid med motsatt konklusjon uten at årsaken til dette standpunktet går klart frem av drøftingen.

NHO Luftfart deler langt på vei departementets vurderinger, men trekker likevel motsatt konklusjon. Vi har dessverre liten tro på at selskap vil rette seg etter nemndas vedtak hvis ikke nemnda har myndighet til å iverksette retts- og tvangstilstak. Erfaringene med de såkalte friville ordningene som er innført, og som de utenlandske selskapene, uten unntak, unndrar seg, tilsier dette. NHO Luftfart tilrår følgelig at nemnda får slik myndighet. Vi er mer opptatt av at konkurranselikheten mellom aktørene blir ivaretatt, enn hva som er mest vanlig innenfor nemndssystemet i Norge.»

Barne- og likestillingsdepartementet sier følgende:

«Vi stiller oss bak Samferdselsdepartementets begrunnelse for hvorfor nemndas avgjørelser ikke bør ha retts- og tvangskraft, og viser til at pakkereiselovens bestemmelser om dette nå er fjernet.»

Forbrukerrådet sier følgende etter først å ha presisert at problemstillingen er viktig:

«Det er en reell fare for at problemet med manglende etterlevelse av vedtak vil bli større når antall flyselskaper som er underlagt nemndas kompetanse øker. Dette gjelder ikke minst når man tar i betraktning at deltakelse i nemnda ikke vil være frivillig for flyselskapene, men pålagt i lov. Derfor vil det være en fordel for forbrukerne å kunne få innholdet i vedtaket tvangsgjennomført.

På den annen side er vi enige med departementet i at forbrukeren lett kan bli dratt inn i en uønsket rettslig prosess hvis vedtaket gis rett- og tvangskraft. Flyselskapene vil nok i en slik situasjon i større grad føle behov for å bringe vedtak de er uenige i inn for domstolsapparatet. Dette kan i verste fall medføre store ekstrakostnader for forbrukeren hvis han taper saken hos domstolene.»

Handels- og servicenæringens Hovedorganisasjons Reisebransjeseksjon (HSH-R) sier følgende:

«HSH-R understreker at dersom klageorganet skal gis retts- og tvangskraft medfører dette et betydelig merarbeid for sekretariatet og således et mye høyere kostnadsnivå enn om avgjørelsen kun skal være «veiledende». HSH-R støtter i det vesentlige de begrunnelser som departementet anfører mot en retts- og tvangskraftsløsning. Vi mener, som departementet, at offentliggjøring av klagestatistikk med innklagedes navn og angivelse av i hvilken grad man følger klageorganets vedtak, vil gi flypassasjerene tilstrekkelig sikkerhet med hensyn til gjennomføring av de rettigheter passasjerene har. En offentliggjøring vil også gi tilsynsorganet mulighet til å gripe inn overfor flyselskap som ikke retter seg etter nemndas vedtak der det ikke er saklig grunn til dette, og det antas at det også finnes hjemmel for sanksjoner mot slike i Markedsføringsloven.

Forskriften som må utarbeides kan, som departementet foreslår, utformes på en slik måte at en legger føringer på flyselskapene med hensyn til etterlevelse av nemndsvedtak, for eksempel gjennom en meldeplikt dersom man ikke ønsker å rette seg etter vedtaket.»

Dommerforeningens utvalg for forfatnings- og forvaltningsrett har følgende merknader:

«Når det gjelder spørsmålet om klageavgjørelsenes retts- og tvangskraft – notatets punkt 4.6.7 – slutter utvalget seg til departementets vurdering av forholdet til de alminnelige domstolene og til betydningen av den nye tvisteloven, og er enig i forslaget om at nemndas avgjørelser ikke bør ha retts- og tvangskraft.»

6.6.7.3 Departementets vurdering

Som det fremgår både av høringsforslaget og høringsinstansenes merknader, innebærer spørsmålet om retts- og tvangskraft for klageorganets avgjørelser at det må foretas vanskelige avveininger av motstående hensyn som hver for seg er tungtveiende. Med unntak av NHO Luftfart har alle høringsinstanser støttet forslaget i høringsnotatet, om at avgjørelsene ikke bør ha retts- og tvangskraft.

Departementet er helt enig med NHO Luftfart i at behovet for effektiv håndhevelse overfor flyselskaper som i utgangspunktet er skeptiske til klageorganets praksis, er et tungtveiende hensyn. Vi kan likevel ikke se at det er lagt frem nye argumenter som skulle tilsi en annen konklusjon enn i høringsnotatet. Etter departementets syn er snarere behovet for effektiv håndhevelse ved hjelp av retts- og tvangskraftige klageavgjørelser redusert som følge av at det i det endelige forslaget er foreslått hjemmel for å ilegge overtredelsesgebyr overfor selskaper som har overtrådt regler som gir passasjerene rettigheter (punkt 5.4.13).

Etter dette har departementet bestemt seg for å ikke foreslå at klageorganets avgjørelser skal ha retts- og tvangskraft. Samtidig er departementet enig med de høringsinstansene som har uttalt at denne konklusjonen bør tas opp til ny vurdering dersom senere praksis viser at de foreslåtte sanksjonene ikke er tilstrekkelig kraftfulle til å sikre nødvendig grad av etterlevelse.

6.6.8 Saksbehandlingsregler

6.6.8.1 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet la departementet til grunn at klageorganet ikke ville være å regne som et forvaltningsorgan. Begrunnelsen var dels at avgjørelsene til klageorganet ikke skal være rettslig bindende, og dels at organet heller ikke på annen måte skal utøve offentlig myndighet. Snarere skal det være å anse som et frittstående servicetilbud utenfor den tradisjonelle forvaltningen, sammensatt av partsrepresentanter og en nøytral formann. Formålet er først og fremst å gi passasjerene en rett til å forelegge saken sin for et organ som kan gi avgi tungtveiende faglige uttalelser om deres rettsstilling. Den eneste grunnen til at staten ser seg nødt til å ta ansvar for å opprette organet, er at avtalebinding av alle de foretakene som etter EU-reglene skal være underlagt klageordningen, er urealistisk med den organisasjonsstrukturen som finnes innenfor luftfarten. Departementet la til grunn at det er først dersom Luftfartstilsynet, eller en annen offentlig myndighet, ser grunn til å følge opp saker som har vært til behandling i klageorganet, at offentlig myndighetsutøvelse er aktuell.

Samtidig ble Justisdepartementet uttrykkelig oppfordret til å ta stilling til om klageorganet vil være å regne som et forvaltningsorgan. Dersom Justisdepartementet skulle komme til motsatt konklusjon, antydet Samferdselsdepartementet at det bør formuleres enkelte uttrykkelige unntak fra forvaltningslovens bestemmelser. Uansett hvilken lovteknisk løsning som velges er det viktig at saksbehandlingsreglene er spesielt tilpasset formålet med en slik klageordning. Det er naturlig at en ved dette arbeidet bygger på de omfattende erfaringene en har med å utforme tilsvarende regler for de andre utenrettslige tvisteløsningsordningene.

Deretter gjennomgikk departementet noen utvalgte deler av saksbehandlingsreglene. Det ble antydet at noen av dem må reguleres i lov, mens andre kan tas inn i forskrift. Selv om forskriftsbestemmelser ikke er nødvendig å fremstille i et lovforslag, er det en fordel for høringsinstansene å få en pekepinn om hvordan den foreslåtte forskriftshjemmelen tenkes brukt. Bare på den måten vil det være mulig å gjøre seg opp et helhetsinntrykk av den foreslåtte nyordningen, og hvordan denne forholder seg til den eksisterende ordningen.

Første spørsmål er om saksbehandlingen skal være skriftlig eller muntlig , eller kanskje begge deler. Departementet foreslo at saksbehandlingen bør være rent skriftlig. Dette er også ordningen for den eksisterende Reklamasjonsnemnda for rutefly og for de fleste av de andre klagenemndene som finnes.

Den viktigste grunnen er rent prosessøkonomisk. Skriftlig saksbehandling kan gjøres langt enklere og mer standardisert enn muntlig saksbehandling. Muntlig saksbehandling krever at alle medlemmene av klageorganet er til stede når partene eller eventuelle vitner skal forklare seg. Erfaring viser at et tvisteløsningsorgan et stykke på vei mister muligheten til å forhindre at forklaringer og vitneforklaring vidløftiggjøres når saksbehandlingen er muntlig. Ved skriftlig saksbehandling vil det være lettere for klageorganets sekretariat å styre forberedelsen av saken, og sørge for at den er forsvarlig forberedt før selve klageorganet involveres i saken. Dessuten vil klageorganet kunne ha gjort seg kjent med bevisene (dokumentene) i saken før de møtes for å drøfte forslaget til avgjørelse, slik at behandlingen i selve møtet lettes.

Samferdselsdepartementet mente at forordningene neppe er til hinder for at saker som er av en slik karakter at de egner seg dårlig for skriftlig saksbehandling bør kunne avvises. Årsaken kan for eksempel være at utfallet av saken beror helt og fullt på hva vitner måtte ha observert. Departementet understreker at ulempene ved en slik ordning reduseres dels ved at forordningen[e] selv stiller krav til flyselskapenes bevissikring, og dels ved at klageorganet, ut i fra ulovfestede prinsipper om bevisvurdering, vil kunne tillegge manglende bevissikring vekt ved sin vurdering av sakens realitet.

For det andre foreslo departementet at saker bør kunne avvises dersom de ikke kan behandles forsvarlig uten muntlig bevisføring. Det samme bør gjelde dersom klageren selv ikke har maktet å underbygge kravet sitt gjennom fremleggelse av skriftlige bevis, eller dersom måten klagen fremstår på, selv etter veiledning fra sekretariatet, ikke gjør det forsvarlig å behandle saken.

For det tredje mente departementet at habilitetsreglene i forvaltningsloven § 6 flg. bør gjelde så langt de passer. Dette vil kunne gjøres gjennom henvisning fra den utfyllende forskriften. Herunder følger det at et medlem av klageorganet ikke skal kunne behandle klager mot eget selskap. Departementet viste til at eierskapsstrukturen i luftfarten kan reise spesielle habilitetsspørsmål som det ikke er plass til å gå inn på her.

For det fjerde ble det understreket at også skriftlig saksbehandling må ivareta grunnleggende krav til kontradiksjon og bevisføring ved at partene får anledning til å presentere sitt syn på de faktiske og rettslige sidene av saken. Kravet om kontradiktorisk prosess er nødvendig for at klageordningen skal være i overensstemmelse med EU-kommisjonens rekommandasjon 98/257/EF (punkt 6.5.4). For å unngå vidløftiggjøring av bevisføringen som undergraver formålet med klageordningen (enkel og rask tvisteløsning) bør normalordningen være at hver av partene bare gir ett skriftlig innspill. Ordningen med skriftlig saksbehandling innebærer at partene (eller deres representanter) ikke bør ha rett til å være tilstede ved behandlingen av deres egen sak.

For det femte ble det nevnt at retten til å la seg representere eller bistå av en tredjeperson er ett av prinsippene som er nedfelt i EU-kommisjonens rekommandasjon 98/257/EF. Departementet antok likevel at kravene ofte vil være så små at det er lite aktuelt å bruke advokat som en selv må betale for. Formålet med hele klageordningen tilsier derfor at sekretariatet bør ha en viss plikt til å hjelpe klagerne med å formulere sine egne krav og legge frem relevant dokumentasjon.

For det sjette tilsier formålet med reglene at saksbehandlingstiden i klageorganet normalt ikke bør overstige 3 måneder. Bemanning og møtefrekvens bør derfor innrettes med tanke på å nå dette målet.

For det sjuende foreslo departementet at når en sak er brakt inn for klageorganet bør det ikke være tillatt for en domstol å ta saken under behandling før klagesaken er endelig avgjort ( litispendens ). Siden en slik litispendensvirkning griper inn i tvistelovgivningens normalregel må den uttrykkelig hjemles. I § 18-2 i den nye tvisteloven er det uttrykkelig sagt at litispendensvirkningen bare varer i seks måneder etter at saken er brakt inn for klageorganet. Ønsker en av partene etter dette å bringe saken inn for en domstol, har han full rett til det, og samtidig innstilles behandlingen i klageorganet. Samferdselsdepartementet oppfordret høringsinstansene til å uttale seg om det er behov for å avvike fra denne normalordningen når tvistemålsloven trer i kraft, eller om det er ønskelig å gi en liknende fristregel i luftfartsloven inntil tvistemålsloven trer i kraft.

For det åttende viste departementet til at foreldelsesloven har egne regler om avbrytelse av foreldelsesfristen når en tvist bringes inn for et utenrettslig tvisteorgan. I følge foreldelsesloven § 16 nr. 1 og 2 avbrytes foreldelsesfristen når en tvist bringes inn for et «forvaltningsorgan» som har særskilt myndighet til å avgjøre slike tvister (typisk Forbrukertvistutvalget), eller dersom en slik tvist bringes inn for en klagenemnd som er opprettet av en leverandør eller en bransjeorganisasjon leverandøren er tilsluttet.

Departementet mente at foreldelsesfristen bør avbrytes også når klager bringes inn for det foreslåtte klageorganet. Under henvisning til drøftelsen ovenfor, la departementet til grunn at klageorganet vil være en «hybrid» som verken er et «forvaltningsorgan» i forvaltningslovens og offentlighetslovens forstand, eller en avtalebasert klage- eller reklamasjonsnemnd. Dermed vil det også være tvilsomt om klageorganet blir fanget opp av ordlyden i foreldelsesloven § 16. På den annen side er det liten tvil om at formålet med klageorganet helt klart tilsier at den bør være omfattet. Departementet foreslo ikke en omformulering av foreldelsesloven, men antydet i stedet at det vil ta saken direkte opp med Justisdepartementet som ansvarlig for foreldelseslovgivningen.

For det niende tok høringsnotatet opp forholdet til forliksrådsbehandling . I Ot.prp. nr. 51 (2004-2005) anførte Justisdepartementet at den faglige kompetansen i klage- og reklamasjonsnemndene er så høy at en part som ønsker å få prøvet klageorganets avgjørelse for domstolene bør kunne bringe saken direkte inn for tingretten. Forliksråds­behandling skal med andre ord ikke være obliga­torisk. Denne ordningen er nå nedfelt i tvisteloven § 6-2 annet ledd bokstav c), som sier at behandling i forliksrådet ikke er nødvendig når: «tvisten er blitt realitetsbehandlet i klage- eller reklamasjonsnemnd etter samtykke fra den annen part eller i en slik nemnd som er offentlig godkjent etter særskilt lovbestemmelse».

Siden Samferdselsdepartementet foreslår at staten skal etablere klageordningen, passer kanskje ikke ordlyden i bestemmelsen helt godt. Det er likevel liten tvil om at den rettspolitiske begrunnelsen tilsier at samme prinsipp bør gjelde for avgjørelsene til det klageorganet som foreslås i denne proposisjonen.

For det tiende la departementet til grunn at klageorganet heller ikke vil være underlagt offentlighetsloven . Det betyr i praksis at personer som ikke gis partsrettigheter i medhold av lovforslaget, ikke vil ha krav på å få innsyn i sakens dokumenter. Departementet antydet at en slik løsning også har gode grunner for seg. Klageordningen forutsettes å være et lavterskeltilbud som har til formål å sikre at passasjerene mottar det de har krav på. For noen klagere vil offentlighet kunne oppleves som en ubehagelig ekstrabelastning. I noen tilfeller vil offentlighet også kunne være et hinder for at partene finner frem til en minnelig løsning.

Det ble presisert at det må skilles mellom behovet for offentlighet rundt saksdokumentene som sådan, og offentliggjøring av klageorganets endelige avgjørelse. Departementet fremhevet viktigheten av at klageorganets avgjørelser vil kunne bidra til å avklare rettsspørsmål som nesten aldri blir forelagt domstolene. Denne funksjonen forutsetter selvsagt at den endelige avgjørelsen ikke er unntatt offentlighet. Departementet mente snarere at en bør gå lenger. På samme måte som tilfellet er for mange av de avtalebaserte klagenemndene bør avgjørelsene aktivt offentliggjøres for å gi publikum mulighet til å undersøke om et rettsspørsmål de står over for har blitt behandlet i tidligere saker.

Den offentliggjorte avgjørelsen bør inneholde navnet på det flyselskapet klagen er rettet mot. Derimot bør de ikke inneholde navnet på den eller de passasjerene som klager. Departementet antydet at offentliggjøring av flyselskapets navn i seg selv vil ha en preventiv virkning når det gjelder fremtidige regel- eller avtalebrudd fra det samme selskapets side, og overfor andre selskaper som ennå ikke har begått et tilsvarende regel- eller avtalebrudd. Nettopp denne formen for offentlighet antas å være sentral for å sikre etterlevelsen av avgjørelsene som ikke er rettslig bindende.

6.6.8.2 Høringsinstansenes syn

Advokatforeningen slutter seg til forslaget om at den nye tvistelovens normalordning for litispendens følges, og at en bestemmelse om dette tas inn i luftfartsloven til tvisteloven trer i kraft. Videre heter det:

«Advokatforeningen er enig med departementet i at det er vanskelig å si noe sikkert om hvordan avgjørelsene vil bli etterlevet og dermed om behovet for ytterligere pressmidler som ulike former for publisering. Det foreslås at regler om publiseringstiltak som nevn under [henvisning til sted i høringsnotatet] ikke vedtas foreløpig, men at slike regler vurderes dersom det viser seg at det oppstår et problem med manglende etterlevelse.»

Forbrukerombudet sier at han «støtter alle departementets forslag til saksbehandlings­regler.»

Justisdepartementet har i sin høringsuttalelse foretatt en grundig vurdering av om det foreslåtte klageorganet vil være et «forvaltningsorgan» i forvaltningslovens forstand. Om dette heter det:

«Etter forvaltningsloven er et forvaltningsorgan «et hvert organ for stat eller kommune», jf. § 1. Den nærmere avgrensning beror på tilknytningsforholdet mellom organet og det offentlige. Flere momenter er relevante for om Flyklagenemnda er et forvaltningsorgan. Her kan nevnes om nemnda er opprettet i medhold av lov eller forskrift, om nemnda er et redskap for den offentlige politikk, hvordan nemnda finansiers, nemndas sammensetning og virkefelt.

Det er etter Justisdepartementets oppfatning flere momenter som taler for at nemnda er et forvaltningsorgan.

Klagenemnda tenkes opprettet med hjemmel i lov, forslagets § 10-43. Lovgrunnlaget gir en vidtgående myndighet til departementet til å fastsette klagenemndas nærmere virke både med hensyn til oppnevning av representanter, virkeområdet og saksbehandlingsregler.

Nemnda er et redskap ved gjennomføringen av den offentlige forbrukerpolitikk, samt ment å oppfylle våre EØS-forpliktelser. Av de relevante EU-forordningene følger det at det ikke er tilstrekkelig at forbrukerne har materielle rettigheter, men medlemslandene må sørge for et håndhevelsesapparat som faktisk sikrer forbrukernes rettigheter. Flyklagenemnda er tenkt som en del av Norges oppfyllelse av disse forpliktelsene – den er altså en del av det offentlige håndhevelsesapparatet.

Tilknytningen til nemnda er pålagt bransjeaktørene. Dersom tilknytningen til nemnda hadde vært frivillig, hadde nemndas virksomhet fått mindre preg av offentlig myndighetsutøving.

Det taler mot at nemnda er et forvaltningsorgan, at nemnda er foreslått finansiert av partene på næringslivssiden. Likevel, selv om utgiftene til nemnda blir dekket av bransjen selv, er dette en utgiftsdekning som er foreslått pålagt ved lov. Det er med andre ord en offentlig pålagt avgift. Dermed blir det et underordnet argument at det offentlige ikke bærer kostnadene ved nemnda direkte.

Samferdselsdepartementet peker på at nemnda ikke utøver offentlig myndighet, men kun gir «tungtveiende faglige uttalelser», jf. side 61 i høringsnotatet. Det er imidlertid slik at uttalelsene fra nemnda er ment å ha en rekke virkninger – selskapene vil bli pålagt å forklare hvordan de har tenkt å følge opp avgjørelsen, lister over selskaper som ikke følger opp avgjørelsene vil bli publisert, og tilsynsmyndigheten vil følge opp manglende etterlevelse med pålegg om å endre praksis under trussel om tvangsgebyr, jf. høringsnotatet side 60. Disse virkningene bidrar til at nemndas virksomhet får et preg av offentlig myndighetsutøvelse.

Lovavdelingen har tidligere vurdert om klagenemnda for selskapsreiser var et forvaltningsorgan etter forvaltningsloven i uttalelse 17. august 1989 i sak 3462/88. Lovavdelingen fant – under tvil – at nemnda ikke var et forvaltningsorgan. Imidlertid skiller den foreslåtte Flyklagenemnda seg på vesentlige punkter fra Selskapsreiseklagenemnda.

Lovavdelingen la vekt på at Selskapsreiseklagenemnda var etablert med grunnlag i avtale mellom Forbrukerrådet og Reisebransjeforeningen. Dette skiller seg fra Flyklagenemnda, som foreslås opprettet ved lov. Det ble videre lagt vekt på at nemnda ga rådgivende uttalelser, dette er også ulikt Flyklagenemnda hvis avgjørelser er ment å forplikte. (Bransjeparter som ikke retter seg etter uttalelser fra nemnda blir utsatt for flere sanksjoner.)

På grunn av det sterke tilknytningsforholdet mellom nemnda og det offentlige har Justisdepartementet kommet til at den foreslåtte Flyklagenemnda er et forvaltningsorgan omfattet av forvaltningsloven og offentlighetsloven. Behovet for unntak fra forvaltningsloven og offentlighetsloven må underlegges grundig vurdering. Unntak må ha en klar lovforankring, noe vi ikke kan se at forslaget § 10-43 annet ledd gir. Det bør i denne forbindelse vurderes om de viktigste reglene bør stå i luftfartsloven, kombinert med en hjemmel til utfylling mv. ved forskrift, derunder et klart grunnlag for eventuelle unntak fra forvaltningsloven og offentlighetsloven.»

Forbrukerrådet sier dette om høringsnotatets vurderinger av saksbehandlingsregler:

«Saksbehandlingen i klagenemnda bør være skriftlig. Muntlig saksbehandling ville medføre en lite effektiv klageprosess og vil således motvirke noe av hensikten med en slik klageordning, nemlig at passasjerene skal få behandlet klagen sin raskt og uten kostnader.(...)

Formannen i nemnda bør gis kompetanse til å avvise grunnløse klager for å forhindre misbruk av selve klageordningen. I praksis vil en slik avvisning vurderes av sekretariatet, og forelegges formannen for endelig avgjørelse.

Nemnda vil ikke være underlagt offentlighetsloven. Forbrukerrådet foreslår likevel at man følger samme system som i dag gjennomføres i Reklamasjonsnemnda for selskapsreiser. § 12 i nemndsavtalen mellom Forbrukerrådet og NRF [Norsk ReiselivsForum] lyder som følger:

«Reglene i offentlighetsloven kommer til anvendelse så langt de passer.

Klagenemndas vedtak er i alle tilfeller offentlige. Andre dokumenter som gir opplysninger som grovt krenker private interesser kan unndras offentlighet i sin helhet. Vurderingen av dette treffes av sekretariatet i forbindelse med saksforberedelsen.»

Handels- og servicenæringens Hovedorganisasjons Reisebransjeseksjon (HSH-R) sier dette om forslaget til saksbehandlingsregler:

«HSH-R støtter forslaget om muntlig saksbehandling, med samme begrunnelse som departementet har anført. Når det gjelder saksbehandlingstiden ser vi at de foreslåtte 3 månedene nok er noe ambisiøst med tanke på den korrespondanserutine som nødvendigvis må ligge til grunn for en forsvarlig saksbehandling.

Dersom man baserer nemndas oppbygging på en fagdommer, slik reklamasjonsnemndene vi i dag administrerer er, er det ikke realistisk å regne med at man kan avholde mer enn et møte i måneden. Med dette utgangspunktet vil en forsvarlig saksbehandlingsrutine, nødvendig tid til korrespondanse, svarfrister med mer nok gi en saksbehandlingstid på rundt 5 måneder – hvilket er bra i forhold til hva de klagenemnder vi i dag administrerer kan prestere.»

For øvrig er HSH-R enig i alle de foreslåtte saksbehandlingsreglene i høringsnotatet.

Landsorganisasjonen i Norge (LO) nevner spesielt at det er viktig at klageadgangen blir tydelig kommunisert til passasjerene ved krav om oppslag og informasjon fra tilbyderne.

6.6.8.3 Departementets vurdering

Justisdepartementet har kommet til at klageorganet vil være å regne som et forvaltningsorgan slik dette begrepet er brukt i forvaltningsloven § 1 og i offentlighetsloven § 1, og at klageorganet derfor vil være underlagt disse to lovene.

Det kan se ut som Justisdepartementet har lagt til grunn at klageorganets avgjørelser skal være bindende for Luftfartstilsynet, men det er ikke meningen. Luftfartstilsynet skal ikke fungere som et håndhevelsesorgan for avgjørelsene til klagenemnda. I den grad Luftfartstilsynet finner grunn til å forfølge forhold som har blitt kjent gjennom klageorganets praksis, vil tilsynet ha en selvstendig plikt til å utrede saken i medhold av forvaltningslovens alminnelige krav til saksforberedelse. Uansett må en anta at Luftfartstilsynet vil være mer opptatt av å ivareta passasjerens kollektive rettigheter, enn å følge opp enkelttilfeller. Eventuelle pålegg fra Luftfartstilsynet om å rette opp en ulovlig praksis vil være rettet fremover i tid, mens klagesaker gjelder forhold i fortiden.

Til tross for disse nyanseringene legger vi Justisdepartementets konklusjon til grunn for den videre drøftelsen. Departementet vurderer først hvilke konsekvenser det har at forvaltningsloven skal gjelde, og tar deretter opp forholdet til offentlighetsloven.

Forvaltningsloven består av innledende og generelle bestemmelser (kap. I – III), regler om enkeltvedtak (kap. IV – VI) og bestemmelser om forskrifter (kap. VII). Samferdselsdepartementet legger til grunn at det bare er den første gruppen av bestemmelser som kommer til anvendelse. Reglene om enkeltvedtak kommer bare til anvendelse på avgjørelser som treffes under utøving av offentlig myndighet, og som i tillegg er bestemmende for rettigheter eller plikter til private rettssubjekter – her typisk flyselskaper.

Av det som er sagt ovenfor fremgår det at det nettopp ikke er meningen at klageorganet skal utøve offentlig myndighet. Det er Luftfartstilsynet som skal utøve offentlig myndighet på luftfartens område. Klageorganet skal være et frittstående tvisteløsningstilbud som riktig nok er opprettet i medhold av lov og forskrift, men som for øvrig ikke har offentlig myndighet.

Klageavgjørelsene skal være rådgivende uttalelser om hvordan en sak bør løses på grunnlag av transportavtalen og gjeldende luftfartslovgivning. Dersom et flyselskap likevel velger å ikke etterleve avgjørelsen vil ikke dette ha noen rettslige konsekvenser. Det er derfor ikke naturlig å si at de vil være «bestemmende for rettigheter eller plikter».

Med dette utgangspunktet er det dernest nødvendig å ta stilling til hva det innebærer at de innledende bestemmelsene i forvaltningsloven gjelder for klageorganet, og om det i så fall er behov for å gjøre unntak fra disse bestemmelsene fordi de ikke passer. Forvaltningslovens kapittel II inneholder habilitetsregler . Selv om departementet la til grunn i høringsnotatet at forvaltningsloven ikke vil gjelde for klageorganet, ble det likevel anbefalt at forvaltningslovens habilitetsregler bør gis anvendelse gjennom henvisning fra den fremtidige gjennomføringsforskriften. I det endelige lovforslaget legges det til grunn at dette følger direkte av at klageorganet er underlagt forvaltningsloven. Departementet legger til grunn at disse reglene ikke er til hinder for at klageorganet sammensettes av representanter for henholdsvis flypassasjerene (typisk forbrukermyndighetene), flyselskapene og eventuelle andre tjenesteytere som har forpliktelser direkte overfor passasjerene. Derimot vil de være til hinder for at en ansatt i ett bestemt flyselskap deltar i behandlingen av en klage mot nettopp dette selskapet. Dersom et medlem ikke selv trekker seg fra behandlingen av en sak, legges det til grunn at habilitetsspørsmålet vil måtte avgjøres av klageorganet som kollegium i overensstemmelse med prosedyreregelen i forvaltningsloven § 8 annet ledd. For slike tilfeller bør det presiseres i den forskriften som skal regulere organiseringen av klageorganet, at den inhabile personen skal erstattes av en annen person som opprettholder balansen mellom antallet partsrepresentanter. For øvrig vil det føre for langt å gå i detalj om hvilke habilitetsproblemstillinger som vil kunne oppstå.

Forvaltningsloven kapittel III inneholder regler om bl.a. veiledningsplikt (§ 11), saksbehandlingstid (§ 11 a), muntlig konferanse (§ 11 d), og rett til å la seg bistå av advokat eller annen fullmektig (§ 12). Det er Samferdselsdepartementets syn at enkelte av disse reglene ikke passer fullt ut på den saksbehandlingen som vil foregå i det nye klageorganet.

Som det fremgår av høringsuttalelsen til Handels- og servicenæringens Hovedorganisasjon vil selv den foreslåtte saksbehandlingstiden på 3 måneder trolig være noe for ambisiøs. Dette henger blant annet sammen med at klageorganet trolig ikke vil ha møte mer enn en gang i måneden. Selv om plikten til å gi foreløpig svar om at saksbehandlingstiden vil ta mer enn en måned (§ 11 a annet ledd) bare gjelder for enkeltvedtak, mener departementet at det bør gis en særlig hjemmel i luftfartsloven som gjør det mulig å vedta fristregler som avviker fra forvaltningslovens normalmodell. For å unngå at det skapes urealistiske forventninger hos klagerne om saksbehandlingstiden, som i sin tur gjør at klageorganet vil måtte bruke tid på å forklare tidsbruken, mener departementet det er bedre at det vedtas klare frister som er spesielt tilpasset måten klageorganet vil måtte arbeide på.

Veiledningsreglene i forvaltningsloven § 11 er bevisst skjønnsmessig utformet for å passe på et meget bredt spekter av sakstyper. Som det fremgår av høringsforslaget ser departementet for seg at saksbehandlingen i klageorganet skal være rent skriftlig, og at klager og innklaget normalt bare bør gis anledning til å gi ett innspill. På denne måten unngår en at saksbehandlingen vidløftiggjøres, og at klageorganet kan opprettholde sin rolle som et effektivt «lavterskeltilbud». Samtidig fremgår det av høringsuttalelsen fra Handels- og servicenæringens Hovedorganisasjon i punkt 6.6.3.2.2 at sekretariatsfunksjonen i klageorganet bør være i stand til å ivareta en relativt omfattende informasjonsvirksomhet, både overfor passasjerene og overfor flyselskapene. Slik informasjonsvirksomhet vil trolig bidra både til at enkelte saker løses uten formell klage, og at det samlede kunnskapsnivået om reglenes innhold stiger blant de reisende og hos flyselskapene og andre tjenesteytere. Slik sett vil informasjonsvirksomhet bidra til å fremme sentrale formål med klageordningen.

Likevel mener departementet at det er vanskelig å ha oversikt over hvilke konsekvenser det vil ha for saksbehandlingstiden og ressurssituasjonen i klageorganet dersom forvaltningsloven § 11 gis uinnskrenket avendelse. Departementet foreslår derfor at det også på dette punktet bør være mulig å vedta særskilte forskriftsbestemmelser som er spesielt tilpasset klageorganets behov, og at en slik hjemmel bør plasseres i luftfartsloven.

I forvaltningsloven § 11 d er en part, riktignok på visse vilkår, gitt rett til å tale muntlig med tjenestemann. Selv om drøftelsen ovenfor viser at muntlige samtaler (forutsetningsvis på telefon) kan være ønskelige både for klager og for sekretariatet, ønsker departementet å opprettholde høringsforslaget om at saksbehandlingen som hovedregel skal være skriftlig. Derfor vil det være galt å gi klager en formell rett til å kreve muntlige samtaler, enten det er på telefon eller i form av møte. Sekretariatet bør ha mulighet til å avslå en slik henvendelse uten å bli dratt inn i diskusjoner om forståelsen av klagerens rett til muntlig konferanse. Også på dette punktet bør det derfor være hjemmel for å vedta avvikende forskriftsbestemmelser med hjemmel i luftfartsloven.

Forvaltningsloven § 12 gir en part rett til å la seg bistå av advokat eller annen fullmektig. Av høringsforslaget fremgår det at departementet antar at denne muligheten har liten praktisk betydning, men at det likevel bør være adgang til det. Det er derfor ikke behov for å hjemle et unntak fra denne bestemmelsen.

Av forvaltingsloven § 13 følger det at de som utfører tjeneste for klageorganet (ansatte i sekretariatet og medlemmene selv) vil være underlagt taushetsplikt. Taushetsplikten etter denne bestemmelsen omfatter (1) personlige forhold, og (2) opplysninger om «tekniske innretninger og fremgangsmåter samt drifts- og forretningsforhold som det vil være av konkurransemessig betydning å hemmeligholde av hensyn til den som opplysningene angår».

Personlige forhold omfatter typisk slektskaps-, familie- og hjemforhold, fysisk og psykisk helse, karakter og følelsesliv. Motsatt omfatter det ikke fødselsdato, personnummer, yrke, bopel og arbeidssted, med mindre slike opplysninger røper et klientforhold eller andre forhold som må anses som personlige. Videre er det slik at opplysninger som i utgangspunktet er taushetsbelagte kan brukes dersom behovet for beskyttelse må anses ivaretatt «ved at individualiserende kjennetegn utelates» (§ 13 a nr. 2).

Når det gjelder den andre gruppen av taushetsbelagte opplysninger er det verd å merke seg at utfallet av mange klagesaker vil være avhengig av hva flyselskapet har gjort for å sikre passasjerene de rettighetene de har. Etter forordningen om nektet ombordstigning m.v. er det for eksempel et sentralt skjønnstema om flyselskapet har truffet alle rimelige tiltak for å unngå forsinkelse eller innstilt flyging. Selv om måten virksomheten er organisert på vil kunne ha betydning for utfallet av denne vurderingen, har departementet vanskelig for å se at det kan dreie seg om den typen sensitive opplysninger som taushetsreglene er gitt for å verne om.

Betydningen av taushetspliktens omfang viser seg i denne sammenhengen særlig gjennom offentlighetslovens bestemmelser. Departementet vil derfor si litt om offentlighetsloven før det tar stilling til behovet for eventuelle tilpassningsregler.

Offentlighetsloven innebærer at hvem som helst kan be om innsyn i sakens dokumenter. Med den enkle saksgangen som departementet legger opp til, innebærer dette først og fremst at det kan bes om innsyn i de skriftlige innspillene fra klageren og fra klagemotparten (typisk flyselskapet). Dersom disse dokumentene inneholder taushetsbelagte opplysninger, skal det ikke gis innsyn i disse delene av dokumentet (offentlighetsloven § 5 a). Av øvrige dokumenter er det særlig utkast til klageavgjørelse som er av interesse. Departementet legger til grunn at utkastet til avgjørelse vil måtte regnes som et internt saksdokument, og at det derfor vil kunne unntas fra offentlighet i medhold av offentlighetsloven § 5. Sekretariatet og de enkelte medlemmene i klageorganet må i denne sammenhengen sies å høre til ett og samme organ. En slik regel gjør det mulig å sende ut forslag til vedtak til klageorganets medlemmene før møte, uten at dette forslaget blir offentlig. Den aktive offentliggjøringen av det endelige klagevedtaket er ikke en form for offentlighet som er regulert av offentlighetsloven, men taushetsreglene i forvaltningsloven vil ha betydning for hvilke opplysninger som kan gjengis i avgjørelsen.

Spørsmålet er så om taushetsreglene i forvaltningsloven og offentlighetslovens generelle regler er tilstrekkelig godt tilpasset det nye klageorganet. I høringsnotatet la departementet til grunn at full offentlighet etter offentlighetsloven ikke er ønskelig, men denne drøftelsen forutsetter samtidig at taushetsreglene i forvaltningsloven heller ikke kom til anvendelse. I det endelige lovforslaget legger departementet til grunn at forvaltningslovens taushetsregler vil forhindre offentliggjøring av personlige opplysninger. Men fordi dette begrepet normalt ikke omfatter en persons navn og bopel frykter departementet at forvaltningslovens og offentlighetslovens normalordning vil føles som et merkbart usikkerhetsmoment for en person som ønsker å klage. Dette gjelder nok særlig dersom det blir allment kjent at identitetsopplysningene er offentlige.

Reklamasjonsnemnda for rutefly unnlater i dag å gjengi navnet på klageren i sine avgjørelser. Derimot gjengis navet på det flyselskapet klagen er rettet mot. Selv om det ikke er enkelt å ha en sikker oppfatning av om mulig offentliggjøring av klagernes navn vil hemme passasjerenes lyst til å benytte seg av klageorganet, mener departementet at de hensynene som har begrunnet offentlighetslovens hovedregel ikke gjør seg gjeldende med samme tyngde på dette området. Av fremstillingen ovenfor fremgår det at klageavgjørelsene ikke er å anse som myndighetsutøvelse, men kun har som formål å løse en tvist mellom to private parter (passasjeren og flyselskapet). Selv om staten tar ansvar for å opprette organet, er det liten grunn til å insistere på andre løsninger av offentlighetsspørsmålet enn de man har valgt i de eksisterende avtalebaserte klageorganene.

Departementet mener etter dette at det bør vedtas en hjemmel i luftfartsloven som gjør det mulig å forhindre at navnet på klageren offentliggjøres. Dette kan gjøres enten ved at en vedtar en taushetsbestemmelse som supplerer reglene i forvaltningsloven, eller ved at en vedtar en spesiell offentlighetsregel som sier at navnet på klageren skal utelates ved innvilgelse av dokumentinnsyn og i den endelige (offentlige) klageavgjørelsen. Departementet har falt ned på den første løsningen, jf. merknadene til bestemmelsen.

I høringsnotatet er det også drøftet enkelte andre saksbehandlingsspørsmål enn de som gjelder forholdet til forvaltningsloven og offentlighetsloven. Ingen har hatt innvendinger til forslaget om en egen litispendensregel , og denne videreføres derfor i det endelige lovforslaget. Siden departementet nå legger til grunn at klageorganet vil være å regne som et «forvaltningsorgan», slik dette uttrykket brukes i forvaltningsloven og offentlighetsloven, er det også naturlig å legge til grunn at foreldelsesloven § 16 nr. 1 vil gjelde direkte. Det innebærer at foreldelsesfristen avbrytes når en klage bringes inn for klageorganet. Departementet kan ikke se at det har vært fremsatt noen innvendinger mot høringsforslaget om at saker som har vært behandlet i klageorganet skal kunne bringes direkte inn for tingretten uten at saken må behandles av forliksrådet.

For øvrig er høringsforslaget videreført i det endelige lovforslaget.

Til Landsorganisasjonens merknad om at klageadgangen må tydelig kommuniseres til passasjerene, viser vi til det som er sagt ovenfor i punkt 4.1.1 om artikkel 14 nr. 2 i forordningen om nektet ombordstigning mv. Av denne følger det direkte at det flyselskapet som utfører flygningen har plikt til å gi passasjerer som utsettes for brudd på forordningen detaljerte skriftlige opplysninger om hvordan de kan kontakte klageorganet. Det er også viktig at Luftfartstilsynet bruker de foreslåtte tilsynshjemlene til å påse at passasjerene faktisk mottar slik informasjon.

6.6.9 Offentliggjøring av lister over selskaper som ikke etterlever klageavgjørelsene

6.6.9.1 Forslaget i høringsnotatet

Departementet er noe usikker på om de formene for offentlighet som er omtalt ovenfor vil være tilstrekkelig for å sikre etterlevelse av klageavgjørelsene. Derfor vurderte en i høringsnotatet også om selskapene bør kunne pålegges å opplyse om de har tatt avgjørelsen til følge, og dersom de ikke har gjort det, hvorfor ? En ytterligere mulighet kan være å forskriftsfeste en frist for flyselskapet til å ta stilling til om det vil etterkomme avgjørelsen. Departementet understreket at avgjørelsene fremdeles ikke vil være å anse som bindende. Tanken er bare at flyselskapene i kraft av forskrift gitt i medhold av luftfartsloven skal kunne pålegges å gi de opplysningene som er nevnt ovenfor til klageorganet, og at sekretariatet for klageorganet skal kunne offentliggjøre de opplysningene det mottar fra flyselskapet.

Den usikkerheten departementet ga uttrykk for skyldes ikke bare at det er vanskelig å danne seg et klart bilde av behovet før en slik ordning før en har sett om avgjørelsene faktisk etterleves, men også at en slik ordning kan tenkes å ha virkninger som passasjerene ikke er tjent med. En mulighet er at flyselskapene vil frykte den negative publisiteten rundt manglende etterlevelse av en klageavgjørelse som det ikke er enig i, og at det derfor vil føle seg tvunget til å bringe saken inn for domstolene med tanke på å arbeide for en dom i sin egen favør. Dersom en oppfatter dette som en reell fare, vil mange av de samme argumentene som anføres mot retts- og tvangskraft kunne anføres mot publisitet rundt selskapets etterlevelse.

Departementet ønsket foreløpig ikke å ta stilling til hensiktsmessigheten av en slik publiseringsordning. I stedet ble høringsinstansene oppfordret til å uttale seg om det.

6.6.9.2 Høringsinstansenes syn

Forbrukerombudet sier dette om behovet for offentlighet:

«For å sikre etterlevelse av avgjørelsene fra klagenemnda er det som nevnt ovenfor....etter mitt syn svært viktig å legge opp til mest mulig offentlighet rundt avgjørelsene.

Jeg mener derfor at Samferdselsdepartementet bør velge den løsningen som skisseres under punkt 4.6.9, nemlig at selskapene bør pålegges å opplyse om de har tatt avgjørelsen til følge og dersom de ikke har gjort det, hvorfor dette ikke har skjedd. Jeg synes også det høres ut som en fornuftig løsning å legge opp til at flyselskapene skal gis frist for å komme med slik tilbakemelding.»

NHO Luftfart har følgende merknader:

«Departementet spør konkret i høringsnotatet hvorvidt listen over vedtakene bør publiseres eller ikke. NHO Luftfart ønsker ikke en slik publisering da den lett kan gi et galt bilde. Mengden klager gir ikke alltid et korrekt bilde av forsømmelsene til selskapene. Et selskap kan bli klaget inn fordi passasjeren regner med å nå fram med klagen, mens et «no refund company» kan bli sett på som så vanskelig at passasjeren ikke klager saken inn. Videre vil et stort selskap naturlig nok ha flere saker enn et mindre. En opplisting må derfor stå i forhold til omfanget av klager og det aktuelle selskapets totale produksjon av reiser. En liste som ikke angir om selskapet har tapt eller vunnet, vil også være misvisende. Erfaringene så langt viser at selskapene vinner 7 av 10 saker i reklamasjonsnemnda. Det må også opplyses at de aller fleste avgjørelser i reklamasjonsnemnda er enstemmige. En opplisting må settes i en naturlig kontekst. Hvis dette ikke blir gjort, kan lister lett gi et skjevt bilde av virkeligheten. Departementet sier at deres usikkerhet bunner i at de ikke vet hvorvidt selskapene vil følge nemndas vedtak eller ikke. Erfaringene fra reklamasjonsnemnda viser at vedtakene blir fulgt. Hvorvidt det samme vil skje når alle selskap blir innlemmet, er vanskelig å si.»

Landsorganisasjonen i Norge (LO) har også uttalt seg om denne problemstillingen:

«LO støtter forslaget om offentliggjøring av lister over selskaper som ikke etterlever klageavgjørelser. Vi er enig med departementet i at offentliggjøring av klageavgjørelser kan få negative utfall ved at flere klagesaker enn nødvendig havner i domstolene. Dette kan likevel ikke være avgjørende. Stadige brudd på samme lovbestemmelser fra samme leverandør bør ha den konsekvens at dette vil bli offentliggjort. Derigjennom vil muligheten være til stede for at leverandør endrer holdninger.»

Barne- og likestillingsdepartementet har uttalt:

«Vi antar at en regel om at nemnda publiserer en liste med selskaper som ikke etterlever nemndas avgjørelser kan være et hensiktsmessig tiltak for å motvirke manglende etterlevelse. Vi er kjent med at det danske Rejse-ankenævnet har en slik ordning (publisering på nemndas hjemmeside).»

Forbrukerrådet omtaler også tilsynsorganet i denne sammenhengen:

«Forbrukerrådet anses det også som viktig for på sikre etterlevelse av reglene at flyselskapets navn offentliggjøres i vedtaket. Etter vår oppfatning bør også nemnda, eller eventuelt tilsynsorganet, kunne operere med en egen liste over flyselskaper som ikke følger vedtakene som treffes mot dem. Dette vil fungere som et effektivt middel for at vedtakene følges opp.»

Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjons Reisebransjeseksjon (HSH-R) har blant annet spurt seg hvilken rettslig status de opplysningene flyselskapet gir om sin oppfølging av vedtaket vil ha:

«HSH-R støtter forslaget om at offentligheten skal omfatte opplysninger om flyselskapene følger vedtakene og i tilfelle nei, med hvilken begrunnelse. I denne sammenheng mener vi det er formålstjenelig for alle parter med en forskriftshjemlet frist for å ta stilling til om flyselskapet vil etterkomme avgjørelsen. Vi reiser i denne sammenheng spørsmålstegn ved om det vil oppstå en avtalerettslig konstruksjon der hvor selskapet har gått inn i en klageavtale og unnlater å melde tilbake at man ikke vil rette seg etter nemndas vedtak, slik at klageren med rimelighet kan gå ut i fra at vedtaket vil bli fulgt. Ved å tenke en slik avtalerettslig konstruksjon ved utformingen av avtalen mellom klageorganet og flyselskapene, vil man etter vårt skjønn kunne konstruere en avtale om å følge nemndsavgjørelsen dersom melding innen de forskriftsfestede frister ikke er gitt. Klageren vil således eventuelt kunne prosedere rent avtalerettslig på at vedtaket skal oppfylles.»

6.6.9.3 Departementets vurdering

De fleste høringsinstansene har uttalt seg positivt til tanken om å styrke gjennomslagskraften for klageavgjørelsene ved å offentliggjøre opplysninger om selskapenes etterlevelse av avgjørelsene. Selv om NHO Luftfart har innvendinger mot en slik løsning, ser det ikke ut til å bestride at en slik ordning for så vidt vil være effektiv. Innvendingene er først og fremst knyttet til mulige mangler på treffsikkerhet. Tanken er tilsynelatende at de opplysningene som offentliggjøres ikke vil være representative, og dermed ha urettferdige virkninger. I sin tur vil dette kunne føre til usunn fordreining av konkurransen.

Departementet mener NHO Luftfarts uttalelse bygger på andre forutsetninger enn de departementet la til grunn i høringsnotatet. Tanken der var ikke å drøfte bruken av generell klagestatistikk. Departementet er helt enig med at denne typen statistikk, hvis den overhode skal utarbeides, må korrigere for størrelsen på flyselskapet og andre forhold som gjør statistikken representativ, og dermed informativ. Målsetningen i høringsnotatet var å konsentrere seg om de spesielle tilfellene hvor selskapet, av en eller annen grunn, ikke ønsker å følge klageorganets avgjørelse. Heller ikke innenfor denne gruppen var tanken å drøfte bruken av statistikk, men å lufte muligheten for at selskapene skal måtte begrunne sitt standpunkt på en måte som offentligheten skal ha innsikt i. Departementet kan derfor ikke se at NHO Luftfart har lagt frem argumenter som på avgjørende måte svekker de positive uttalelsene fra de andre høringsinstansene.

I høringsnotatet foreslo departementet ikke hjemmel for at tilsynsmyndigheten skal kunne ilegge overtredelsesgebyr. Av punkt 5.4.13.3 fremgår det at departementet likevel foreslår en slik hjemmel i det endelige lovutkastet. Spørsmålet her er om denne klare styrkingen av det samlede spekteret av sanksjonsformer reduserer behovet for den typen offentlighet som behandles her. Som følge av at den enkelte flypassasjerens ulemper og tap normalt har et begrenset omfang, er det også mest sannsynlig at overtredelsesgebyr vil bli benyttet som en sanksjon mot en fast praksis som selskapet velger å følge. Det sentrale i saker om overtredelsesgebyr vil derfor typisk være passasjerenes kollektive rettigheter, og ikke individuelle saker. Klagesakene derimot, er nettopp individuelle, og målsetningen er først og fremst å sikre den enkelte klageren det han har krav på. Dette taler for at plikten til å forklare hvorfor en ikke vil følge en avgjørelse innebærer et nødvendig supplerende oppfyllelsespress.

Selv om det sentrale i klagesakene er den individuelle klagen, mener departementet også at offentlig begrunnelser for et standpunkt vil bidra til raskere avklaring av omstridte rettsspørsmål. Dersom selskapet vet at begrunnelsen for mang­lende etterlevelse kan leses av enhver, reduseres risikoen for at standpunktet er mangelfullt eller galt begrunnet.

Det er litt uklart for departementet om HSH-R bygger sine merknader på en forutsetning om at klageorganet skal baseres helt eller delvis på avtale. I så fall vises det til punkt 6.6.3.1, der departementet konkluderer med at klageordningen fullt ut bør baseres på lov og forskrift. Dersom det siktes til at flyselskapet og passasjerene i det enkelte tilfelle kan bli enige om en løsning, er svaret at det beror på en konkret vurdering av omstendighetene om dette skal forstås som en egen avtale. Men så lenge avtalen i seg selv ikke har retts- og tvangskraft, er det vanskelig å se at en slik avtalekonstruksjon bør tillegges avgjørende vekt i relasjon til de spørsmålene som drøftes her.

6.6.10 Finansieringsmodell

6.6.10.1 Forslaget i høringsnotatet

Departementet tok som utgangspunkt at klageordningen bør gjøres så enkel som mulig for å redusere driftskostnadene.

I de nåværende klagenemndene som er basert på avtaler er det vanlig at partene på næringslivssiden dekker kostnadene til den daglige driften av sekretariatet. Etter disse avtalene er det vanlig at klageorganet selv, med unntak av formannen, består av representanter for næringslivssiden og for forbrukersiden. Kostnadene ved at disse personene møter i klageorganet dekkes derfor av arbeidsgiveren i form av lønnsutgifter, eller ved en intern avregning i vedkommende bransjeforening. Kostnadene til formannen dekkes normalt likt av de to sidene i avtalen i form av kontante utbetalinger.

Reklamasjonsnemnda for rutefly (slutt)-behandlet 42 klagesaker i 2004. Selv om antallet klager steg noe i 2005, er det først i 2006 at det økede fokuset som fulgte med ikraftsettingen av forordningen om nektet ombordstigning mv. har gitt seg fullt utslag. I september 2006 var nemlig antall klager så langt i år allerede oppe i 175.

Luftfartstilsynets kostnader ved klagebehandling i henhold til forordningen om nektet ombordstigning mv. dekkes i dag over tilsynets alminnelige driftsbudsjett. Denne ordningen er å anse som midlertidig, i påvente av at en ny klageordning etableres. Fra forordningen om nektet ombordstigning mv. trådte i kraft 17. februar 2005, og ut 2005, hadde Luftfartstilsynet 115 klager. Mengden klager er stigende, og i september 2006 var det registrert 125 klager så langt i 2006. Tilsynet har anslått at dette arbeidet vil utgjøre omlag ett årsverk pr. år.

Når en sammenligner tallet på antallet klager og årsverk fra Reklamasjonsnemnda og Luftfartstilsynet kan det tyde på at arbeidsmetodene og/eller beregningsmetodene har vært ganske ulike. Departementet mener derfor en bør være forsiktig med å legge for stor vekt på dem som grunnlag for å anslå arbeidsmengden for et fremtidig klageorgan.

Ingen av forordningene som er nevnt i kapittel 4 sier noe om måten klageordningene skal eller kan finansieres på. Herunder inneholder de ikke noe uttrykkelig forbud mot at klagerne selv betaler et gebyr for behandlingen, og på denne måten fullfinansierer ordningen. Departementet legger likevel til grunn at forordningene forutsetter at klageordningen skal være et lavterskeltilbud som er praktisk enkelt og rimelig å benytte seg av, dersom det ikke gjøres gratis. EU-kommisjonens rekommandasjon 98/257/EF slår også klart fast at «the procedure [shall be] free of charges or of moderate costs» (se om disse i punkt 6.5.4).

Samlet sett mente departementet at det ikke er noe i veien for at klagerne ilegges et lite gebyr, for eksempel med tanke på å forhindre rent sjikanøse eller åpnbart ubegrunnede klager.

Deretter gikk departementet over til å drøfte hvordan driften av den nye klageordningen bør finansieres. Det ble lagt til grunn at kostnadene kan fordeles på følgene fire måter:

• staten betaler alt;

• tjenesteyterne betaler alt;

• de reisene som fellesskap betaler gjennom en generell avgift; eller

• en kombinasjon av modellene ovenfor.

Departementet mente at det er tre viktige grunner til at den første løsningen ikke bør velges. For det første kan det oppfattes som prinsipielt uheldig at kostnadene ved driften av en samfunnssektor blir dekket også av de som ikke benytter seg av de aktuelle tjenestene (som skattebetalere).

For det andre er det samlede volumet av vare- og tjenesteytelse etter hvert blitt så stort at kostnadene til å drive alle eksisterende (og kommende) klagenemnder vil kunne utgjøre en merkbar utgift dersom den skal dekkes over statsbudsjettet. I stedet mente departementet at det bør legges til grunn en slags «livsløpstankegang » som innebærer at den enkelte bransje som hovedregel bør bære kostnadene forbundet med å yte vedkommende vare eller tjeneste - herunder også kostnadene til slike «støttetjenester» som det er snakk om her. Det ble antatt at de ekstrakostnadene selve klageordningen pådrar næringen er så vidt beskjedne at de vanskelig kan oppfattes som en trussel mot selskapenes levedyktighet. Dermed er det ikke sagt noe om virkningen av de kostnadene som følger av selve innholdet i klageavgjørelsene.

For det tredje mente departementet at transportnæringen vil bli favorisert på en måte som er vanskelig å begrunne dersom klageordningen innenfor nettopp denne sektoren skulle finansieres over statsbudsjettet. Alle de bransjene som i dag bidrar til finansieringen av utenrettslige klagenemnder vil ha grunn til å reagere på en slik forskjellsbehandling. Departementet er klar over at blant annet Forbrukertvistutvalget allerede utgjør et viktig unntak fra denne regelen. Den offentlige finansieringen av denne ordningen må dels ses som et utslag av at Forbrukertvistutvalget behandler klager som historisk har vært ansett som sentrale for «folk flest», og dels med at opprettelsen skjedde før det ble vedtatt kontraktsrettslige lovbestemmelser på et stort antall spesialområder. Med økningen i omfanget av kontraktslovgivning, og volumet av varer og tjenester som selges, er ikke lenger denne modellen ønskelig som en standardløsning.

Dersom en ser bort fra muligheten av at staten betaler for driften av klageorganet blir neste spørsmål om flyselskapene eller passasjerene skal bære kostnadene.

Passasjerene kan bære kostnadene på to måter. Den første muligheten er at det legges en meget liten avgift på alle flyreiser som kjøpes her til lands, og som er akkurat stor nok til å bære kostnadene ved klageordningen. Mot en slik løsning kan en blant annet anføre at det lett vil bli et misforhold mellom det beløpet som samles inn og kostnadene forbundet med å administrere ordningen. Den andre løsningen går ut på at de som klager må betale et gebyr som tilsvarer kostnadene forbundet med å «benytte seg av klageorganets tjenester». Som nevnt innledningsvis vil en slik ordning lett bryte med tanken om at klageordningen skal være et «lavterskeltilbud».

Det kanskje viktigste argumentet for å la tjenesteyterne dekke kostnadene er likevel at det åpner for å utforme en insentivordning som innebærer at tjenesteyterne betaler i forhold til den arbeidsbyrden de pådrar klageordningen. Dette kan gjøres ved at tjenesteyteren betaler et gebyr for alle klager som bringes inn for klageorganet, og som er rettet mot vedkommende tjenesteyter. Alternativt, kan tjenesteyteren pålegges å betale for klager som gis medhold. Selskapene vil dermed ha en klar oppfordring til å forbedre sin service, slik at antallet klager reduseres. En slik ordning har dessuten den fordelen at den trolig vil oppfattes som rettferdig i forholdet mellom de enkelte tjenesteyterne.

For å styrke virkningen av dette argumentet, ble det antydet at klageorganet eller Luftfartstilsynet kan offentliggjøre statistikk som viser klart hvor mange klager som har vært rettet mot hvert enkelt selskap. For å unngå at fokuset blir ensidig negativt, vil det kunne foretas sammenligner fra år til år, slik at det også fremgår klart at antallet klager mot et selskap er redusert som følge av for­bedrede tjenester. Slike insentivordninger er kjent fra andre land.

Departementet valgte samlet sett å anbefale at flyselskapene og eventuelle andre tjenesteytere dekker kostnadene i form av gebyrer som belønner selskaper som mottar få klager på sine tjenester.

6.6.10.2 Høringsinstansenes syn

Advokatforeningen sier i sin høringsuttalelse at:

«flyklagenemnda bør finansieres gjennom en gebyrordning som belønner de tjenesteyterne som har få klager. For å unngå grunnløse klager bør klageren betale et minimalt gebyr som eventuelt kan returneres dersom klageren får medhold.»

Forbrukerombudet har kommentert forholdet til avvisningsreglene:

«Etter mitt syn er det ikke ønskelig at klagerne skal betale gebyr for å klage saker inn for nemnden. Hvis formålet med å ilegge et slikt gebyr skulle være å unngå åpenbart ubegrunnede klager slik departementet nevner, mener jeg det må være en bedre løsning at klagenemndens sekretariat gis mulighet til å avvise slike saker.

Etter det jeg kjenner til er det svært få åpenbart ubegrunnede klager som fremmes for Klagenemnden for rutefly i dag. Et klagegebyr kan derfor neppe begrunnes på denne måten. For at nemnden skal ha den nødvendige rettsavklarende rollen, er det etter mitt syn viktig både for selskapene og passasjerene at muligheten for tvisteløsning er åpen og lett tilgjengelig. Et gebyr vil stå i kontrast til dette hensynet og bør unngås.

Jeg er enig med Samferdselsdepartementet i at den beste løsningen på spørsmålet om hvordan klagenemnden skal finansieres er at flyselskapene dekker kostnadene til dette i form av gebyrer knyttet til den enkelte klagesaken.»

Fornyings- og administrasjonsdepartementet har følgende merknader:

«I høringsnotatet tas det utgangspunkt i at en klagenemnd skal finansieres av brukerne, og det drøftes hvordan kostnadene skal fordeles på flyselskaper og klagere. Uavhengig av hvordan kostnadene fordeles blir det i siste instans flypassasjerene som må finansiere ordningen enten direkte eller indirekte i form av høyere priser. Ordningen som skisseres i høringsnotatet synes imidlertid som den mest hensiktsmessige ettersom den gir flyselskapene insentiv til å overholde regelverket og dermed bidra til å minimalisere kostnadene til klagenemnda.»

Landsorganisasjonen i Norge (LO) mener at saksbehandlingen i klageorganet bør være gebyrfri for forbrukerne.

Oslo Lufthavn AS (OSL) sier innledningsvis at det støtter ideen om at den klageberettigede pålegges et mindre gebyr for klagebehandling. Dette for å hindre useriøse klager som pådrar klageorganet unødig arbeid. Litt senere i høringsuttalelsen heter det:

«Siden klagenemnden skal være et lavterskeltilbud synes OSL det er viktig å ikke ramme tjenesteytere som pådrar klageordningen en liten arbeidsbyrde. OSL mener at det bør velges en finansieringsmodell som oppfattes som rettferdig i forholdet mellom de enkelte tjenesteyterne. Etter OSL sitt skjønn, vil det mest rettferdige og hensiktsmessige være at kostnadene dekkes i form av et gebyr som belønner de selskaper som mottar få klager på sine tjenester.»

Etter først å ha gjengitt de fire alternative finansieringsmodellene som er nevnt innledningsvis i høringsnotatet, sier NHO Luftfart følgende:

«NHO Luftfart mener at staten hittil på ingen måte har favorisert luftfarten sammenlignet med andre samfunnssektorer eller andre transportformer. Luftfartens forhold til offentlig sektor har i stedet vært preget av å være finansiell melkeku for staten. Samferdselsdepartementet har her en mulighet til å oppveie noe av den ubalansen som luftfarten i dag opplever sammenlignet med øvrige transportformer. NHO Luftfart vil foreslå følgende modell:

• et statlig grunnbeløp som staten yter årlig kombinert med

• et moderat gebyr fra klager, samt

• at selskapet betaler et beløp per klage, men at dette beløpet betales tilbake hvis selskapet vinner saken i klagenemnda

NHO Luftfart fraråder at medlemmene i nemnda, utenom dommeren [den nåværende formannen] skal ha lønn. Dette vil fordyre nemndsarbeidet enormt. Vi foreslår at ordningen i reklamasjonsnemnda videreføres. Medlemmene lønnes av sine respektive arbeidsgivere. Siden forbrukerne skal være representert av de statlige forbrukermyndighetene, vil selvfinansieringsprinsippet for medlemmer ikke skape problemer. Utvides nemnda med medlemmer fra arbeidsgiverorganisasjoner og helseforetakene, vil dette også være profesjonelle parter som vil utføre nemndsarbeidet som en naturlig del av jobben. Totalt sett vil dette finansieringsprinsippet være den mest hensiktsmessige løsningen.»

Barne- og likestillingsdepartementet har kommentert finansieringsmodellen på følgende måte:

«Når det gjelder finansieringsmodell, mener departementet at det er et godt generelt prinsipp at bransjen selv betaler for klagesaksbehandlingen innen vedkommende bransje. Dette bidrar til å ansvarliggjøre de næringsdrivende innen bransjen. Vi antar at en form for grunnfinansiering i form av gebyr fra alle i bransjen, kombinert med gebyr fra den enkelte innklagede, kan være en hensiktsmessig finansieringsmodell. Dermed sikrer man at de som får klager mot seg betaler mer til nemndas drift enn de som ikke får det. Departementet er skeptisk til at forbrukerne skal betale noe for å få klagen behandlet. Dette begrunner vi med at klageordningen bør være mest mulig tilgjengelig for forbrukerne. Det er bare et par av de avtalebaserte klagenemndene (av 20) som har en ordning med gebyr fra klager. Eventuelt «misbruk» av klageordningen kan etter vårt syn mer hensiktsmessig motvirkes ved at nemndas formann får myndighet til å avvise åpenbart grunnløse klager mv.

Under enhver omstendighet må en forbruker som vinner saken få tilbake et eventuelt betalt klagegebyr.»

Forbrukerrådet knytter sine kommentarer til sin egen deltagelse i de eksisterende klagenemndene:

«Hovedhensynet bak alle utenrettslige klageordninger som Forbrukerrådet deltar i er at forbrukerne skal ha rask og god klagemulighet uten å risikere kostnader ved dette. Vårt synspunkt er at dette bør gjelde også ved opprettelsen av en ny flyklagenemnd.

Et klagegebyr for forbrukere vil i verste fall medføre at forbrukere med berettigede krav lar være å bringe saken sin inn for nemnda i frykt for at han må betale et beløp hvis han taper saken. Dette vil ikke minst gjelde der tvistesummen er relativt liten, noe man må anta at de fleste tvistesummene i forbindelse med flyklager vil være.

Et argumentet for å innføre et klagegebyr er at dette kan bidra til å forhindre grunnløse klager. Dette argumentet mener Forbrukerrådet ikke kan føre frem. Erfaringene fra Reklamasjonsnemnda for rutefly er at man har få slike klager. Dessuten vil formannen kunne gis mulighet til å avvise grunnløse klager før de bringes inn til behandling i nemnda.

Forbrukerrådet støtter således ikke et forslag om innføring av et gebyr for behandling av saker i nemnda.»

Endelig har Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjons Reisebransjeseksjon (HSH-R) avgitt en omfattende uttalelse om finansieringsmåten, som også knytter vurderingene til hvilke oppgaver nemnda bør ha:

«HSH-R mener prinsipielt at klager bør betale et rimelig klagegebyr for å få sin klage behandlet i bransjeklagenemnder. Dette utelukkende for å etablere en terskel som vil sile bort helt ubegrunnede og kverulantpregede klager, som vi dessverre har erfaring for nok forekommer i et visst omfang. Klagegebyret skal refunderes klageren ved helt eller delvis medhold.

Det vises til tidligere anførsler om at sekretariatet i klageorganet bør og nødvendigvis må utføre en viss informasjonsvirksomhet. Det er rimelig at denne delen av sekretariatets arbeid finansieres av flyselskapene samlet i det informasjonsvirksomheten selvfølgelig kommer samtlige selskaper til gode. I tillegg bør hvert enkelt flyselskap som får sin klage behandlet i klageorganet betale de faktiske kostnadene ved dette. Vi er imidlertid sterk motstander av et system hvor innklagede må betale for å få klagen behandlet når klageren taper saken fullstendig. Dette strider mot vanlige rettsprinsipper og er ikke egnet til å skape lojalitet mot klageorganet.

Vårt forslag til finansieringsmodell bygger på at flyselskapene som har trafikk innen, eller til og fra, Norge, finansierer klageorganets generelle informasjonsvirksomhet (stipulert etter antatt medgått tid, i flyklagenemnda utgjør slik virksomhet ca 20% - 25% av sekretariatets tid) blir avkrevet en «administrasjonsavgift» satt i forhold til antall passasjerer, eventuelt avganger. Denne avgiften ser vi for oss kan defineres som tiltak for å etterleve EU-forordningen og vil således kunne falle inn under tilsynsområdet, jfr. kap 3 i høringsnotatet. I tilfelle må nødvendig hjemmel vel skje gjennom et tillegg i [luftfartsloven] § 7-26.

Selve saksbehandlingen i klagesaker i sekretariatet bør finansieres ved at selskaper som taper saker helt eller delvis i klageorganet må betale en behandlingsavgift. Vi mener, som tidligere anført, at selskap som blir innklaget, og hvor klager ikke taper saken fullstendig, ikke bør betale gebyr for å få fastslått at selskapet har overholdt sine forpliktelser overfor passasjeren. Unntaksvis kan vi akseptere at der klageren har forståelig grunn til å få sin sak prøvet, f.eks. fordi flyselskapet ikke har begrunnet avslaget på klagen godt nok, eventuelt uten nødvendig og dekkende dokumentasjon, eller fordi man har en prinsippsak som ikke tidligere har vært forelagt klageorganet, skal flyselskapet likevel betale gebyret. Uansett vil det være en viss del av klagesaker hvor flyselskapet da ikke skal betale noe for behandlingen, og arbeidet med disse sakene må da enten finansieres gjennom at behandlingsgebyret for de som taper saken helt eller delvis settes noe høyere, eller ved at «administrasjonsgebyret» beregnes på en slik måte at man dekker disse sakene. HSH-R anbefaler den siste løsningen.

Til spørsmålet om møtegodtgjørelse for partsrepresentantene anfører vi følgende:

Deltagelse i slikt nemndsarbeid medfører ofte mer arbeid enn forutsatt i det man må bruke tid til å sette seg inn i saker, undersøke de faktiske forhold og vurdere en ofte uoversiktlig juss. Vi mener derfor at partsrepresentantene må få en godtgjørelse for sitt fremmøte i nemnda, som også inkluderer nødvendig saksforberedelse etc. Hvor vidt godtgjørelsen skal betales til den enkelte eller deres arbeidsgiver har vi et noe mer avslappet forhold til, men all den stund arbeidsgiver nødvendigvis må godkjenne den enkelte partsrepresentantens deltakelse i klageorganet, mener vi at spørsmålet om hvem som skal ha godtgjørelsen til syvende og sist vil være et spørsmål mellom arbeidstaker og arbeidsgiver.»

6.6.10.3 Departementets vurdering

Høringsinstansene har tatt opp en rekke spørsmål som det ikke er nødvendig å ta endelig stilling til her, men som vil ha stor betydning ved fastsettelsen av den forskriften som er tenkt hjemlet i lovforslaget. De fleste høringsinstansene har sluttet seg til departementets forslag om at flyselskapene bør bære de vesentlige kostnadene ved å drive klageordningen. Selv om disse kostnadene til slutt vil måtte bæres av passasjerene i form av høyere pris på flyreiser, er det denne modellen som skaper klarest insentiv for flyselskapene til å forsøke å unngå klager ved å tilby gode tjenester og å gi passasjerene de rettighetene de har krav på allerede i den innledende delen av en klagesak. Den generelle konkurransen mellom flyselskapene trekker også i samme retning. Selv om det foreløpig ikke er kjent hvor mange klager klageorganet vil motta, er det grunn til å anta at de absolutte kostnadsbeløpene ikke vil bli omfattende.

Det er uenighet mellom høringsinstansene om det er nødvendig eller ønskelig å kunne ilegge klagerne et visst gebyr for å unngå ubegrunnede klager, og om klagerens eventuelle egenandel bør avhenge av utfallet av klagebehandlingen. Disse spørsmålene vil måtte løses under det kommende forskriftsarbeidet.

Departementet har etter dette valgt å utforme en generell forskriftshjemmel som åpner for at klageordningen helt eller delvis skal finansieres gjennom gebyrer fra flyselskapene, eventuelle andre tjenesteytere som skal være underlagt klageordningen, og klagerne selv. Gebyrhjemmelen omfatter både etablering og drift av klageorganet.

Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon mener at klageorganet bør ha kapasitet til å drive generell informasjonsvirksomhet, og spør seg i forlengelsen av dette hvordan denne virksomheten eventuelt skal finansieres. Utrykket «generell informasjonsvirksomhet» bør rent språklig avgrenses mot informasjonsvirksomhet som er knyttet til den enkelte klagesak. Det er åpenbart at klageorganet (sekretariatet) må ha som oppgave å gi opplysninger om forståelsen av gjeldende regler i tilknytning til en konkret klagesak, og at den foreslåtte lovhjemmelen må hjemle gebyrer som dekker kostnadene forbundet med dette. Departementet mener formålet med ordningen tilsier at disse oppgavene ikke må forstås for snevert. Det kan ikke være et krav at saken til slutt ender som en skriftlig klage, verken direkte overfor flyselskapet eller overfor klageorganet. Dersom en telefonisk henvendelse fører til at en passasjer skjønner at det ikke er grunnlag for å fremme et krav på grunnlag av luftfartslovgivningen, har veiledningsvirksomheten også en konfliktløsende funksjon i tråd med ordningens formål. Dersom denne typen virksomhet viser seg å utgjøre en merkbar andel av klageorganets kostnader, vil en måtte finne en særskilt løsning på fordelingen av disse kostnadene. Det viktige i denne sammenhengen er at den foreslåtte hjemmelen også skal dekke denne typen kost­nader.