2 Bakgrunnen for lovforslaget

2.1 Innledning

Statens kartverk fikk i perioden 2004–2009 overført ansvaret for tinglysing i fast eiendom fra domstolene. Kartverket har siden dette vært tinglysingsmyndighet for hele landet med ansvar for å forvalte grunnboken, landets offisielle register over tinglyste rettigheter i fast eiendom og andeler i borettslag. Kartverket er også sentral matrikkelmyndighet med ansvar for å forvalte matrikkelen, landets offisielle register over fast eiendom, herunder bygninger og adresser.

Utredningen «Fremtidig organisering av tinglysingen» ble avgitt til Justisdepartementet 27. juli 2009. Utredningen inneholdt flere anbefalinger som senere ble fulgt opp bl.a. ved at Miljøverndepartementet fra 1. juli 2010 ble gitt det budsjettmessige og administrative ansvaret for tinglysingen i Kartverket, og at Kartverket fra 1. januar 2011 overtok ansvaret for formidling av grunnbok- og matrikkelinformasjon. Før 2011 hadde det statlige aksjeselskapet Norsk Eiendomsinformasjon as ansvar for og enerett til denne formidlingen. Selskapets ansvar for å opprettholde samfunnets tilgang til slik informasjon ble videreført som en overgangsordning frem til 31. desember 2013.

Justisdepartementet ga i februar 2010 Kartverket i oppdrag å utrede og utvikle et grensesnitt mot profesjonelle aktører som skulle stå ferdig 1. januar 2011. På den bakgrunn etablerte Kartverket informasjonstjenestene som i dag gir adgang til direkte oppslag i og utskrifter fra grunnboken.

Markedsaktører som ønsker å videreformidle og verdiøke eiendomsinformasjon, herunder Norsk Eiendomsinformasjon as, har overfor departementet uttrykt et behov for å få utlevert data også i form av massive uttrekk med tillegg av et system for sanntids-oppdateringer av de nedlastede datasettene. Det er anført at dette vil legge bedre til rette for innovasjon og utvikling av verdiøkende tjenester og produkter i markedet. Gjeldende regelverk og dagens tekniske grensesnitt hos Kartverket åpner ikke for slik lokal lagring og oppdatering av data.

2.2 Utredning av spørsmålet om utvidet formidling av grunnbok- og matrikkelinformasjon

Miljøverndepartementet besluttet på denne bakgrunnen å nedsette en prosjektgruppe for å utrede hvordan formidling av grunnbok- og matrikkelinformasjon kunne løses. Gruppen fikk følgende mandat:

«Utredningen skal gi svar på følgende (mandat):

• Hvordan bør grunnboks- og matrikkelinformasjon tilrettelegges og formidles for å gi nytteverdi for samfunnet, herunder gi markedsaktører grunnlag for å skape verdiøkende tjenester?

• Hvilke krav og vilkår bør settes til slik tilgang for å sikre formålet med grunnboken og matrikkelen, hensynet til konkurranse i markedet, personvern og statens erstatningsansvar?

Det skal legges til grunn at tilgangen må skje på en ikke-diskriminerende måte. Den må fremme effektivitet, en fri konkurransesituasjon, tilrettelegge for utvikling og innovasjon både hos Kartverket og hos næringslivsaktører, og slik at offisiell eiendomsinformasjon tilflyter samfunnet på en korrekt, rasjonell, effektiv, stabil og samfunnsnyttig måte. Det skal også legges til grunn at prismodeller for formidling skal følge bestemmelsene i «Offentleglova»».

Prosjektgruppens utredning om formidling av grunnbok- og matrikkelinformasjon fra Statens kartverk var ferdig i mars 2012. Gruppen kom med en rekke anbefalinger bl.a. knyttet til utformingen av grensesnitt for avlevering av grunnbok- og matrikkelinformasjon samt forslag til forskrift om formidling av eiendomsinformasjon (informasjon fra grunnbok og matrikkel).

Prosjektgruppen tok utgangspunkt i samfunnets og markedets behov for eiendomsinformasjon og anbefalte at Kartverket skal tilby tekniske grensesnitt både for avgivelse av eiendomsdata som gjør det mulig for virksomheter å laste ned massive mengder data fra grunnbok og matrikkel for lokal lagring (massivnedlastingsgrensesnitt) og for tilgang til enkeltdata basert på forhåndsdefinerte søkekriterier (spørregrensesnitt). Massivnedlastingsgrensesnittet skal også sørge for at virksomhetene kan holde sine lokalt lagrede eiendomsdata løpende oppdatert med endringsdata fra Kartverket. Forholdet til personvernet ble ansett som det mest problematiske ved et slikt massivnedlastingsgrensesnitt. Når markedsaktører sitter med store datasett som inneholder eiendomsinformasjon blir forholdet til personvernet mer problematisk enn om man er henvist til å hente informasjon fra Kartverket via enkeltoppslag basert på forhåndsdefinerte søkekriterier.

I kapittel 6.8.7. under prosjektgruppens vurderinger knyttet til personopplysningsloven står bl.a. følgende:

«Når det gjelder behandling av opplysninger fra grunnbok og matrikkel som betraktes som personopplysninger, er prosjektgruppen av den oppfatning at det mest hensiktsmessige er i forskrifts form å fastslå at virksomheter som ikke kan vise til et lovregulert behandlingsformål men som tilfredsstiller nærmere bestemte vilkår, kan få tilgang til registrenes eiendomsinformasjon i form av massive uttrekk for videreformidling. Disse organisasjonene blir selvstendig behandlingsansvarlige. De aktuelle virksomhetene vil også på denne måten selv stå ansvarlig for å overholde relevant lovgivning på området samt stå ansvarlig for den innholdsmessige kvaliteten på de produkter som selges til markedet. Prosjektgruppen ser det ikke som hensiktsmessig å knytte behandlingen til en konsesjonsordning for tilgang til eiendomsinformasjon slik det er gjort for Løsøreregisteret. En slik konsesjonsordning ville uansett kommet i tillegg til et behandlingsgrunnlag i lov/forskrift. Ved at Statens kartverk har standardvilkår for tilgang til eiendomsinformasjon samtidig som man i forskrifts form fastsetter generelle vilkår, vil man på denne måten kunne oppnå de nødvendige kontrollbehov.»

I kapittel 3.4.c gir prosjektgruppen sine anbefalinger knyttet til personvernlovgivningen og behandlingsansvaret:

«Prosjektgruppen anbefaler at det i forskrifts form etableres regler slik at videreformidling av informasjon fra registrenes grensesnitt anses som behandlingsformål for opplysninger fra grunnbok og matrikkel.» … «På den måten vil en skape virksomheter som kan formidle informasjonen på mer spesialiserte løsninger enn det registermyndigheten kan gjøre og som kan arbeide mer aktivt for å selge informasjon til nye brukere. Disse virksomhetene vil måtte følge de til enhver tid gjeldende regler for utlevering av registerinformasjon på lik linje med registermyndighetene. Virksomhetene vil få den nødvendige handlefrihet til å anvende eiendomsinformasjonen i sine produkter samtidig som de har et selvstendig ansvar for å overholde personvernlovgivningen. Dersom virksomheter bryter reglene for behandling og utlevering vil tilgangen til informasjonen kunne stoppes. Virksomhetene vil ha et stort ansvar i forhold til å sikre at opplysningene er à jour og riktige og i overensstemmelsen med informasjonen i registrene …»

Miljøverndepartementet sendte gruppens utredning på alminnelig høring 10. mai 2012. Høringsfristen var 13. august 2012.

Justis- og beredskapsdepartementet uttalte i sin høringsuttalelse av 10. august 2012 bl.a. følgende:

«Personopplysningsloven § 8 oppstiller generelle vilkår for når behandling av personopplysninger kan finne sted. Det følger av bestemmelsen at behandling bare kan skje dersom den registrerte har samtykket i behandlingen, hvis den er fastsatt ved lov eller dersom ett av nødvendighetskriteriene i bokstav a til f er oppfylt. Argumentasjonen på side 56 i utredningen kan tyde på at prosjektgruppen anser særskilt hjemmel i lov som det aktuelle behandlingsgrunnlaget, da det er uaktuelt å innhente samtykke fra hver av de registrerte, behandlingen neppe vil anses nødvendig for å utøve en oppgave av allmenn interesse, og den kommersielle aktørens interesser neppe vil veie tyngre enn registrertes personvern.

Justis- og beredskapsdepartementet bemerker at det ikke er tilstrekkelig at det i lov er bestemmelser som forutsetter behandling av personopplysninger. Det må fremgå klart i lov, eller i forskrift som er gitt i medhold av en lov, at personopplysninger kan samles inn og behandles, dersom dette skal være det rettslige grunnlaget for behandling. Vi mener det er tvilsomt om ordlyden i den foreslåtte forskriften §§ 3 og 4 er presis nok til å gi grunnlag for behandling av personopplysninger hos markedsaktørene. Snarere fremgår det kun forutsetningsvis at personopplysninger vil behandles, idet informasjon som inneholder personopplysninger avgis til disse, jf. § 3 tredje ledd.

Videre kan det stilles spørsmål om forskriftshjemmelen er klar nok, særlig tinglysingsloven § 38. I annet ledd heter det:

«Departementet kan også gi de forskrifter som det ellers finner påkrevd til gjennomføring av loven, herunder om hvordan publikum skal ha adgang til registrenes opplysninger».

Uttrykket «til gjennomføring av loven» trekker i retning av at forskriften utelukkende skal kunne gi presiserende bestemmelser, ikke inneholde mer selvstendig regulering på områder som ikke er regulert i loven. Bestemmelsen synes dessuten å rette seg mot enkeltpersoners adgang til opplysninger i de aktuelle registrene, og tar i liten grad høyde for et regelverk om kommersielle aktørers nedlasting av hele eller deler av registerinformasjonen og videreformidling av opplysninger fra egne opprettede databaser.»

Miljøverndepartementet ba i brev av 15. februar 2013 Kartverket forberede et konsept for teknisk avgivergrensesnitt for tjenester som muliggjør massiv nedlasting av data for lokal lagring og med en oppdateringslogg. Dette ble forutsatt å skulle komme i tillegg til de tidligere nevnte informasjonstjenestene som ble etablert i 2011. Departementet presiserte at Kartverket ikke skulle avgi data til markedsaktører på annen måte enn gjennom slike standardiserte ikke-diskriminerende grensesnitt. De aktuelle datamaskintjenestene skulle bygge på erfaringer som var gjort i forbindelse med utviklingen av matrikkelsystemet.

Miljøverndepartementet sendte på alminnelig høring 21. juni 2013 forslag til ny hjemmel i tinglysingsloven § 38 for å kunne gi forskrift med nærmere bestemmelser om behandling av personopplysninger. Høringsfristen ble satt til 16. september 2013.

2.3 Høringen

Lovforslaget ble sendt på alminnelig høring til følgende høringsinstanser:

• Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet

• Justis- og beredskapsdepartementet

• Kommunal- og regionaldepartementet

• Nærings- og handelsdepartementet

• Datatilsynet

• Statens kartverk

• Abelia

• Advokatforeningen

• Finans Norge

• Geomatikkbedriftene

• IKT-Norge

• Norges Eiendomsmeglerforbund

Miljøverndepartementet har mottatt åtte høringsuttalelser i forbindelse med den alminnelige høringen. Disse er fra Justis- og beredskapsdepartementet, Nærings- og handelsdepartementet, Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet, Kartverket, Datatilsynet, Norsk Eiendomsinformasjon as, IKT-Norge og Geomatikkbedriftene.

Justis- og beredskapsdepartementet, Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet og Datatilsynet har ingen merknader til forslaget til endring i tinglysingsloven. De øvrige høringsinstansene har enkelte merknader til høringsnotatet.