Prop. 1 LS (2017–2018)

FOR BUDSJETTÅRET 2018 Skatter, avgifter og toll 2018

Til innholdsfortegnelse

Del 4
Omtalesaker

23 Naturalytelser

Naturalytelser er ytelser som mottas i arbeidsforhold og består av annet enn penger, men gir en privatøkonomisk fordel. Naturalytelser er skattepliktige, og verdien settes som hovedregel til omsetningsverdi med mindre det er gitt skattefritak eller særskilte regler om verdsettelse. Eksempelvis er det fritak for enkelte gaver, rimelige velferdstiltak, overtidsmat og rimelige personalrabatter.

Det er klare svakheter ved gjeldende regler for skattlegging av naturalytelser. Det gjør det krevende å etterleve og håndheve regelverket. Blant annet har noen av skattefritakene svært skjønnsmessige vilkår, som gjør det vanskelig å vite hvor grensen går mellom skattefrie og skattepliktige ytelser. Videre inneholder regelverket noen unntak fra hovedregelen om verdsettelse til omsetningsverdi som kan føre til ulik verdsettelse av samme vare eller tjeneste. I tilfeller der ansatte mottar skattepliktige ytelser fra tredjeparter er det uklart etter gjeldende rett om det er arbeidsgiveren eller tredjeparten som plikter å gi lønnsopplysninger, foreta forskuddstrekk og betale arbeidsgiveravgift. Sivilombudsmannen har i en konkret klagesak fra 2012 oppfordret lovgiver til å gjennomgå og avklare dette prinsipielle spørsmålet.

Skattedirektoratet hadde på høring forslag til forbedringer av regelverket for skattlegging av naturalytelser første kvartal 2017. Høringsinstansene er gjennomgående enige i at det er behov for forbedringer av regelverket, men har merknader til enkelte av forslagene til løsninger. Særlig var det mange, men relativt sprikende, merknader til forslaget til skattefritaksregler for personalrabatter.

Høringsuttalelsene tilsier at det er behov for å vurdere flere av elementene i de forslagene som var på høring nærmere, herunder personalrabatter. I det videre arbeidet skal det tas utgangspunkt i at arbeidsgiver er ansvarlig for innrapportering, forskuddstrekk og arbeidsgiveravgift for alle skattepliktige ytelser arbeidstakeren mottar i arbeidsforholdet, også når ytelsen kommer fra/via tredjeparter. Det arbeides videre med forslaget om å oppheve særreglene for verdsettelse av naturalytelser, slik at verdsettelsen i flest mulig tilfeller skal følge hovedregelen om verdsettelse til omsetningsverdi i sluttbrukermarkedet. Det vil bli vurdert om skattleggingen kan innrettes på en måte som forenkler etterlevelsen sammenlignet med høringsforslagene.

24 Skatte- og arbeidsgiveravgiftsfritak for frivillige og ideelle organisasjoner – beløpsgrenser

For veldedige og allmennyttige institusjoner gjelder det visse lempelige skatte- og avgiftsregler. For noen av disse reglene er det beløpsgrenser. Finansdepartementet er blitt kjent med at det er noe usikkerhet om hvordan disse beløpsgrensene skal anvendes.

Etter skatteloven § 2-32 første ledd er «[m]ild stiftelse, kirkesamfunn, menighet, selskap eller innretning som ikke har erverv til formål» fritatt for formues- og inntektsskatt. Dersom slike institusjoner driver økonomisk virksomhet, vil de likevel være skattepliktige for slik inntekt og formue dersom inntektene overstiger bestemte beløpsgrenser, jf. bestemmelsens annet ledd. Videre følger det av folketrygdloven § 23-2 åttende ledd at «veldedig eller allmennyttig institusjon eller organisasjon» er fritatt fra plikten til å betale arbeidsgiveravgift for lønnsutgifter som ikke er knyttet til organisasjonens næringsvirksomhet, så fremt de totale lønnsutgiftene ikke overstiger bestemte beløpsgrenser.

I desember 2016 avga Skattedirektoratet en fortolkningsuttalelse som fastslo at beløpsgrensene gjelder for hver selvstendige juridiske enhet som utgjør et selvstendig skattesubjekt. Dette innebar at underavdelinger eller -grupper til det selvstendige skattesubjektet ikke kunne nyttiggjøre seg hver sine grensebeløp. Det ble lagt til grunn at den rettsforståelse uttalelsen ga uttrykk for, ville bli gjort gjeldende fra 1. januar 2018.

I etterkant av uttalelsen har det vist seg at blant annet mange idrettslag i lengre tid har forstått og praktisert reglene slik at hver underavdeling/-gruppe med eget styre mv. kan benytte seg av hver sine grensebeløp. Denne praksisen har sin bakgrunn i usikkerhet om fortolkningen av gjeldende regelverk, der rettskildebildet har vært noe uklart.

For de organisasjoner/institusjoner som har lagt til grunn at hver undergruppe er en selvstendig beregningsenhet, innebærer Skattedirektoratets uttalelse i realiteten en skjerpet skatte- og arbeidsgiveravgiftsplikt. Formålet med fortolkningsuttalelsen var imidlertid å avklare rettstilstanden, ikke å endre den.

På denne bakgrunn vil departementet foreta en nærmere vurdering av gjeldende rett på dette området, med sikte på å finne en god løsning. Departementet tar sikte på å sende på høring et forslag til endret regelverk, som i større grad samsvarer med dagens praksis. Departementet legger til grunn at dagens praksis kan videreføres inntil endrede regler er på plass.

25 Endring i skatteloven § 2-2 første ledd (hjemmehørendebegrepet for selskap mv.)

Skatteutvalget foreslo i NOU 2014: 13 Kapitalbeskatning i en internasjonal økonomi å stramme inn hjemmehørendebegrepet i skatteloven § 2-2 første ledd ved å endre tilknytningskriteriet slik at selskap registrert i Norge alltid anses hjemmehørende her. Forslaget har til hensikt å sikre at et slikt selskap ikke kan bli skattemessig bostedsløst og således unngå beskatning som bosatt i noe land. Utvalget antok at det var mindre behov for å gjøre endringer i regelen for når selskap registrert i utlandet skal anses hjemmehørende i riket, men ba Finansdepartementet vurdere behovet for endringer for å gjøre regelen mer robust overfor tilpasninger som involverer mobile skattegrunnlag.

Regjeringen fulgte opp Skatteutvalgets forslag i Meld. St. 4 (2015–2016) Bedre skattEn skattereform for omstilling og vekst. Av punkt 8.6.1 fremgår det at Finansdepartementet mente utvalgets forslag om å endre tilknytningskriteriet i hjemmehørendebegrepet er godt begrunnet, og at departementet vil utrede tilknytningskravet nærmere med sikte på å sende et forslag på høring. I Innst. 273 S (2015–2016) uttalte finanskomiteen at den imøteså et høringsnotat om innstramming i hjemmehørendebegrepet for selskap.

Finansdepartementet sendte 16. mars 2017 på høring et forslag om endring av hjemmehørendebegrepet i skatteloven § 2-2 første ledd. I høringsnotatet ble det foreslått innført en regel om at et selskap stiftet i Norge i utgangspunktet alltid skal anses hjemmehørende i riket. Denne delen av forslaget fulgte opp Skatteutvalgets forslag, men med den forskjell at stiftelse ble anvendt som tilknytningskriterium i stedet for registrering. For det andre ble det foreslått en noe bredere vurdering av relevante momenter for når et selskap stiftet i utlandet skal anses hjemmehørende i riket enn etter gjeldende rett. I høringsnotatet ble det også foreslått innført en regel som medfører at et selskap som i utgangspunktet er hjemmehørende i riket og har alminnelig skatteplikt til Norge, likevel ikke skal anses hjemmehørende her dersom selskapet er bosatt i en annen stat etter en skatteavtale. Formålet er å hindre skattetilpasninger som oppstår hvor et selskap er hjemmehørende i riket iht. skatteloven § 2-2 første ledd, men skal anses bosatt i en annen stat etter skatteavtale. Endringene var foreslått gitt virkning fra og med inntektsåret 2018. Departementet viste til at endringene vil medføre at noen flere selskap ville bli ansett hjemmehørende i riket enn i dag og at det derfor kunne forventes at forslagene ville gi økte skatteinntekter. Departementet uttalte videre at provenyvirkningene vil bero på inntekter og fradrag i disse selskapene, og departementet kunne derfor ikke med rimelig grad av sikkerhet anslå størrelsen på økningen av provenyet.

Ved utløpet av høringsfristen 16. juni 2017 hadde Finansdepartementet mottatt en rekke høringsinnspill. Departementet arbeider videre med forslagene og tar sikte på å fremme et lovforslag for Stortinget så snart som mulig.

26 Endringer i rentebegrensningsreglene for selskap

Et flernasjonalt konsern har insentiver til å plassere mye av konsernets gjeld og rentekostnader i de konsernselskapene som er hjemmehørende i land der skattesatsen er relativt sett høy. Motsvarende fordringer og renteinntekter kan kanaliseres til konsernselskap i land med lavere skattenivå. Slik skattetilpasning svekker skatteinntektene, og fører til en uheldig vridning mellom selskap som har mulighet til å utnytte forskjeller i ulike lands skatteregler, og selskap som ikke har det. For å motvirke flytting av overskudd gjennom rentefradraget innførte Norge i 2014 en regel om begrensning av rentefradraget ved lån til nærstående långiver (interne renter).

Finansdepartementet sendte 4. mai 2017 på høring et forslag om endringer i rentebegrensningsreglene. Forslaget innebærer at gjeldende rentebegrensningsregel utvides til å omfatte renter på lån til ekstern långiver (eksterne renter). Bakgrunnen er at overskuddsflytting i flernasjonale konsern også kan skje gjennom eksterne renter. Samtidig foreslås å innføre unntaksregler for å skjerme ordinære låneforhold. Når eksterne renter omfattes, øker faren for at også renter i ordinære låneforhold ikke kan fradragsføres. Høringsforslaget er en oppfølging av Skattemeldingen og Stortingets enighet om en skattereform, og er i tråd med anbefalinger i OECD/G20s BEPS-prosjekt. Etter høringsforslaget skulle endringene tre i kraft med virkning fra og med inntektsåret 2018.

Høringsfristen gikk ut 3. august 2017. I høringsrunden er det blant annet pekt på at unntaksreglene er kompliserte å anvende, og at reelle låneforhold ikke skjermes i tilstrekkelig grad. Flere høringsinstanser foreslår ytterligere unntaksregler og uttaler at rentefradragsrammen og terskelbeløpet for å anvende rentebegrensningsregelen må økes. Videre fremholdes at utvidelsen til eksterne renter uansett ikke bør tre i kraft før inntektsåret 2019. Det vises til at de skattepliktige bør få tilstrekkelig tid til å innrette seg når også eksterne låneforhold omfattes.

Etter departementets syn er det behov for mer tid til å vurdere synspunktene som er fremkommet i høringsrunden. Departementet vil komme tilbake med forslag til endringer i rentebegrensningsreglene så snart som mulig, med sikte på at nye regler kan tre i kraft fra og med inntektsåret 2019. Det vises for øvrig til punkt 6.5 ovenfor der enkelte mindre forslag i høringsnotatet er fulgt opp.

I en grunngitt uttalelse 25. oktober 2016 har EFTAs overvåkningsorgan (ESA) konkludert med at gjeldende rentebegrensningsregel er i strid med EØS-avtalen fordi den mangler en unntaksregel («sikkerhetsventil»). I brev 31. januar 2017 til ESA fastholder Finansdepartementet at gjeldende regler er i samsvar med EØS-retten. Departementet informerte samtidig ESA om det pågående arbeidet med endring av rentebegrensningsreglene, jf. over, og at det kunne bli foreslått endringer i budsjettet for 2018 avhengig av utfallet av høringen.

27 Omtale av tiltak som skal motvirke overskuddsflytting mv.

I Stortingets enighet om en skattereform fra mai 2016, jf. Innst. 273 S (2015–2016), ble det i punkt 8 bestemt at det skulle gis en status for arbeidet mot overskuddsflytting mv.:

«Det gis en status for hvordan det norske lovverket er rustet for stadig mer komplekse finansielle instrumenter og selskapsstrukturer, med tanke på inntektsskifting i flernasjonale selskaper.»

Det legges til grunn at det er overskuddsflytting flertallet på Stortinget her har tenkt på og ikke inntektsskifting.1 Med overskuddsflytting siktes det til disposisjoner som reduserer skattebelastningen i Norge, men som ikke nødvendigvis har særlig påvirkning på realøkonomiske forhold. Hensikten er å oppnå lavere beskatning av opptjent overskudd, og det skjer hovedsakelig gjennom grenseoverskridende disposisjoner. Typisk skjer overskuddsflytting ved gjeldsforskyvning og skattemotivert prising av konserninterne transaksjoner.

Overskuddsflytting er uheldig. Det reduserer skatteinntektene og gir en konkurranseulempe for rene nasjonale aktører som ikke har mulighet til å flytte overskudd til land med lavere skattesatser. Dette kan føre til at tilliten til skattesystemet svekkes. Uthuling av skattegrunnlag kan også skje ved skatteplanlegging som utnytter andre forskjeller i lands skatteregler (enn ulike skattesatser).

Regjeringen har de senere år gjennomført flere tiltak som skal motvirke overskuddsflytting og uthuling av det norske skattegrunnlaget. Det er gitt en bred omtale i Skattemeldingen, jf. Meld. St. 4 (2015–2016) Bedre skatt. Selskapsskatten er i flere omganger satt ned og det vil gjøre det mindre lønnsomt å drive overskuddsflytting. Å senke selskapsskatten vil imidlertid ikke være et tilstrekkelig tiltak og annet målrettet regelverksarbeid er derfor viktig.

For å motvirke overskuddsflytting gjennom rentefradraget innførte Norge i 2014 en rentebegrensningsregel. Finansdepartementet sendte 4. mai 2017 på høring et forslag om å utvide rentebegrensningsregelen til også å omfatte eksterne renter. Samtidig ble det foreslått unntaksregler for å skjerme ordinære låneforhold. Dette arbeidet følger opp punkt 16 i Stortingets enighet om en skattereform. Det vises til egen omtalesak i kapittel 26.

I OECD og G20-landenes BEPS-prosjekt, som Norge deltok aktivt i, er blant annet retningslinjene for prising av konserninterne transaksjoner styrket for å sikre at inntekt i større grad tilordnes det landet hvor verdiskapingen skjer. Endringene i retningslinjene får direkte virkning i norsk rett gjennom en henvisning til retningslinjene i skatteloven § 13-1.

I BEPS-prosjektet foreslås videre flere regler som skal motvirke uheldige virkninger av såkalte hybride arrangement. Dette er skatteplanlegging som utnytter forskjeller i landenes skatteregler (utover satsforskjeller) til å oppnå skattefordeler. I skatteopplegget for 2016 ble det gitt en regel som skal motvirke at selskap kan få skattefritak for aksjeutbytte når det utdelende selskapet samtidig har fått fradrag for utdelingen. Departementet sendte 16. mars 2017 på høring et forslag om å stramme inn hjemmehørendebegrepet for selskaper, jf. nærmere omtale i kapittel 25. I dette forslaget er det blant annet inntatt en regel som skal motvirke uheldige utslag av at land kan benytte ulike kriterier for å bestemme hvor et selskap skal anses hjemmehørende for skatteformål.

Det er også innført regler om land-for-land-rapportering til skattemyndighetene. Reglene hjemler en plikt for store, flernasjonale selskap til å levere en land-for-land-rapport for skatteformål til norske skattemyndigheter. Slik regler vil være nyttige for å kunne kontrollere om priser og vilkår er riktig fastsatt ved konserninterne transaksjoner.

I BEPS-prosjektet er flere av tiltakene som skal motvirke uthuling av skattegrunnlag mv. rettet mot skatteavtalebestemmelser. For å forenkle implementeringen av disse tiltakene er det fremforhandlet en multilateral avtale for gjennomføringen av endringer i skatteavtaler. Ved å slutte seg til denne avtalen kan landene endre eksisterende skatteavtaler uten å reforhandle hver enkelt skatteavtale bilateralt. Norge undertegnet den multilaterale avtalen 7. juni 2017. Det tas sikte på å fremme en proposisjon for Stortingets samtykke til å sette avtalen i kraft i 2017/2018.

I skatteretten er det et særskilt ulovfestet rettsgrunnlag som skal motvirke omgåelser av skattereglene. Et forslag fra professor emeritus Frederik Zimmer om å lovfeste regelen ble sendt på høring med høringsfrist 15. juni 2016. Det er kommet inn mange og omfattende merknader under høringen. Forslaget er til behandling i departementet, og det tas sikte på å fremme en proposisjon for Stortinget i 2018.

Regjeringen viser også til at det i tråd med punkt 9 i enigheten om en skattereform, er oppnevnt et utvalg som blant annet skal vurdere om skatterådgiveres opplysningsplikt bør utvides og om taushetsplikten bør begrenses ytterligere.

28 Finansskatt – tiltak mot tilpasning ved fellesregistrering av konsernforetak

I Revidert nasjonalbudsjett 2017 varslet regjeringen at den ville vurdere mulige endringer i reglene om finansskatt for å motvirke uheldige tilpasninger gjennom reglene om fellesregistrering av konsernselskap etter merverdiavgiftsloven. Departementet viser til nærmere omtale i punkt 13.3 i Prop.130 LS (2016–2017) Endringar i skatte-, avgifts- og tollovgivninga.

Departementet arbeider med den nærmere utformingen av slike regelendringer med sikte på å sende et forslag på høring.

29 Delingsøkonomi og skatt

29.1 Innledning og sammendrag

Delingsøkonomi er ikke et etablert begrep og brukes ulikt i forskjellige sammenhenger. Det er heller ikke et begrep som forekommer i skatteretten. Delingsøkonomiutvalget har i NOU 2017: 4 Delingsøkonomien – muligheter og utfordringer benyttet følgende definisjon av begrepet delingsøkonomi:

«Med delingsøkonomi menes økonomisk aktivitet som formidles gjennom digitale plattformer som legger til rette for ytelse eller utveksling av tjenester og kompetanse, eiendeler og eiendom, ressurser eller kapital, uten å overføre eierrettigheter og i hovedsak mellom privatpersoner.»

Departementet har gjennomgått skatte- og avgiftsreglene som særlig berører delingsøkonomien slik den ble definert av utvalget. Slik aktivitet er kjennetegnet av at tjenesteyter/utleier og kjøper/forbruker i hovedsak er privatpersoner, ofte omtalt som person-til-person (P2P), mens eier av den digitale plattformen normalt er et selskap. Disse selskapene går under ulike betegnelser, som også brukes her, herunder delingsøkonomiselskap, formidlingsselskap, delingsplattform, digital plattform og plattform.

Gjennomgangen omfatter rapporteringsregler, inntektsbeskatning, merverdiavgift og særavgifter. I denne sammenheng er også forslagene fra Delingsøkonomiutvalget vurdert. Utvalgets forslag og høringsuttalelsene er bredt redegjort for i Nasjonalbudsjettet 2018, se Meld. St. 1 (2017–2018) punkt 5.2.7.

Målsettingen for departementets gjennomgang har vært å undersøke hvordan skattereglene kan utformes for å bidra til mer effektiv ressursutnyttelse, likere konkurransevilkår mellom tilbydere innenfor og utenfor delingsøkonomien samt sikre skattegrunnlagene og motvirke svart økonomi.

Et sentralt tiltak er å sørge for at det legges til rette for opplysningsplikt ved formidling av utleie og tjenester over digitale plattformer. Departementet samarbeider med Skattedirektoratet for å få slike regler på plass, men det er fortsatt vesentlige punkter som er uavklart. Det tas sikte på at et høringsnotat skal være klart våren 2018, jf. nærmere omtale i punkt 29.2.

Innenfor inntektsbeskatningen byr delingsøkonomien på problemstillinger knyttet til boligutleie, beskatning av småinntekter og virksomhet samt beskatning av utenlandske delingsøkonomiselskaper.

Som et resultat av gjennomgangen foreslår departementet å avvikle skattefritaket ved korttidsutleie av egen bolig. Forslaget innebærer at utleieinntekter fra leieforhold i egen bolig som varer mindre enn 30 dager, der omfanget ikke er omfattende nok til at inntekten kan anses som virksomhetsinntekt, skal beskattes som kapitalinntekt. Den foreslåtte endringen vil gi likere konkurransevilkår mellom tradisjonell overnattingsvirksomhet som hoteller mv. og private utleiere i delingsøkonomien. Forslaget er nærmere behandlet i punkt 5.6.

Delingsøkonomiutvalget påpekte i sin utredning at utfordringene med å skattlegge tjenester i delingsøkonomien for en stor del skyldes småinntekter som er fordelt på mange kunder. Ut fra hensynet til effektiv ressursutnyttelse og likebehandling er det viktig at slike småinntekter fanges opp av skattesystemet. Departementet vil undersøke mulighetene for å endre skatteregelverket slik at det blir bedre tilpasset kjøp av tjenester både innenfor og utenfor delingsøkonomien når det ikke foreligger virksomhet. Et alternativ som departementet vil undersøke nærmere, er blant annet å fjerne arbeidsgiverplikter (arbeidsgiveravgift, lønnsopplysningsplikt og forskuddstrekk) for lønn for tjenester utenfor ansettelsesforhold når tjenesten utføres for privatpersoner. Departementet vil også undersøke mulighetene for å tilpasse trygdeavgifter og trygdeytelser til en slik endring, samt mulighetene for å innføre en samlet maksimalgrense for visse skattefrie arbeidsinntekter. Departementet ønsker ikke å foreslå endringer i det alminnelige virksomhetsbegrepet. Det vises til nærmere omtale i punkt 29.4.

Beskatning av internasjonale delingsøkonomiselskaper kan medføre betydelige utfordringer. Dette er imidlertid ikke annerledes enn for andre selskaper som opererer på tvers av land. I likhet med Delingsøkonomiutvalget mener departementet at regelverksutvikling for utenlandske plattformselskaper bør skje ved internasjonalt samarbeid. Det vises til punkt 29.3.

Delingsøkonomiutvalget peker på enkelte utfordringer som fremveksten av delingsøkonomien aktualiserer i tilknytning til merverdiavgiften. Et av tiltakene som utvalget drøfter er heving av den gjeldende registreringsgrensen på 50 000 kroner. Utvalget viser til at en heving vil kunne innebære forenklinger for små næringsdrivende, men finner ikke at hensynet til delingsøkonomien alene tilsier en økning. Departementet er enig i denne vurderingen. Det vises til omtale i punkt 29.5.

Særavgiftene påvirker i liten grad delingsøkonomien unntatt når det gjelder persontransport med motorvogn. Det vises til omtale i punkt 29.6.

29.2 Plikt til å gi opplysninger mv. for formidlingsselskaper

29.2.1 Bakgrunn

Aktiviteter i delingsøkonomien følger de alminnelige forvaltningsreglene på skatteområdet, herunder reglene om opplysningsplikt og kontroll i skatteforvaltningsloven. Den som har skattepliktig inntekt eller merverdiavgiftspliktig omsetning fra delingsaktiviteter, plikter å gi opplysninger om dette i skattemeldingen. Skattemyndighetene kan også kontrollere denne gruppen i medhold av de alminnelige kontrollreglene.

Etter skatteforvaltningsloven kapittel 7 skal bestemte tredjeparter gi opplysninger om andres inntekts- og formuesforhold automatisk og løpende til skattemyndighetene. Opplysningene som rapporteres inn, brukes blant annet til forhåndsutfylling av skattemeldingen for formues- og inntektsskatt. På merverdiavgiftsområdet er det ikke gitt tilsvarende bestemmelser om løpende opplysningsplikt for tredjeparter, og det er ikke forhåndsutfylling av skattemeldingen for merverdiavgift.

Aktører i delingsøkonomien faller i hovedsak utenfor gjeldende regler om opplysningsplikt for tredjeparter på skatteområdet. Som omtalt i punkt 29.4.1 nedenfor, kan kunder som bestiller tjenester via en formidler, etter regelverket ha plikt til blant annet å gi lønnsopplysninger. Delingsøkonomiutvalget viser til at delingsøkonomiselskapene for en stor del opererer i markeder der tradisjonelle bedrifter er omfattet av opplysningsplikt for tredjepart. Arbeidsgivere skal innberette lønn og drosjesentraler skal gi opplysninger om løyvehavere som er tilknyttet sentralen.

Delingsøkonomiutvalget uttaler at opplysningsplikten for tredjeparter bør omfatte formidling over digitale plattformer av utleie og betalte tjenester. Utvalget viser til at avgrensningen av en slik plikt må vurderes nærmere, og at innholdet av kravet om nødvendig må tilpasses den enkelte bransje eller tjeneste. I første omgang antar utvalget at det er aktuelt å vurdere en opplysningsplikt for digital oppdragsformidling i bransjer der delingsøkonomien har et visst omfang og tradisjonelle formidlere har en tilsvarende opplysningsplikt. Utvalget viser også til at dersom det kreves en særskilt godkjenning for å formidle en type oppdrag, kan krav om en slik rapporteringsløsning inngå i tillatelsen etter sektorlovgivningen i tillegg til opplysningsplikten etter skatteforvaltningsloven. Som et siste skritt mot en fullstendig automatisering for tjenesteyteren eller utleieren viser utvalget til at det kan tenkes forhåndstrekk av skatt via plattformen.

De høringsinstansene som har kommentert utvalgets uttalelser om opplysningsplikt for tredjepart, er gjennomgående positive til en slik ordning. Blant annet uttaler Abelia, Akademikerne, LO, NHO, NHO Reiseliv, Revisorforeningen, Skattedirektoratet, Skattebetalerforeningen, Spekter, Statistisk sentralbyrå, Uber, Virke og YS seg positivt om en slik plikt. Flere høringsinstanser, herunder Finn.no og Abelia, viser til at dialog med aktørene i delingsøkonomien er viktig ved utformingen av en rapporteringsordning. Skattebetalerforeningen uttaler at den nærmere avgrensningen av en plikt må vurderes nærmere, og at et mer konkret forslag uansett bør sendes på høring.

I NOU 2017: 4 punkt 9.3 har Delingsøkonomiutvalget en gjennomgang av arbeidet med delingsøkonomi i andre land, blant annet de nordiske landene. Departementet kjenner ikke til at det er fremmet konkrete forslag til endringer i regelverk i de nordiske landene etter at utvalgets rapport ble levert.

Estland har kommet langt i digitaliseringen av skattebehandlingen. Mot slutten av 2015 inviterte skatteetaten i Estland Uber til et samarbeid om å utnytte plattformens globale betalingsløsning til rapportering for skatteformål. Siktemålet er å utvikle en rapporteringsløsning som kan brukes også av andre selskaper, og som vil forenkle skattebehandlingen for sjåførene og skatteetaten. Både inntektsskatt og merverdiavgift er omfattet som en frivillig forsøksordning. Det vurderes også om sjåførene kan rapportere kostnader gjennom løsningen (e-faktura). Dette er nærmere omtalt i NOU 2017: 4 punkt 8.2 og 9.3.9.

Belgia har innført forenklinger i skattesystemet og reduserte satser eller fritak for tjenesteytere innenfor delingsøkonomien. Det er innført en gunstigere beskatning av småinntekter, hvor det gis et sjablongfradrag for kostnader. Dette gjelder inntekter fra salg av tjenester mellom personlige skattepliktige via plattform hvor inntekten er en bibeskjeftigelse og ikke ledd i profesjonell næring. De gunstige skattereglene gjelder for inntekter under et indeksregulert beløp, i dag om lag 5 000 euro. De digitale plattformene som omfattes av ordningen, trekker skatt på omsetningen og rapporterer relevante opplysninger til skattemyndighetene. Ordningen i Belgia er nærmere omtalt i NOU 2017: 4 punkt 9.3.8.

29.2.2 Departementets vurdering

Departementet mener at innføring av en opplysningsplikt for formidlingsselskaper om tjenester som formidles over digitale plattformer, vil gi nyttig informasjon til skattemyndighetene. Digital informasjon som plattformene sitter på, vil kunne benyttes av skattemyndighetene og de skattepliktige selv, og dette vil kunne forenkle og effektivisere skatteprosessen.

Det er likevel mange spørsmål som må avklares før et konkret forslag kan fremmes. Det må blant annet avklares hvem som skal ha opplysningsplikt, hvilke opplysninger som skal gis, hvordan rapporteringen skal foregå og hvordan informasjonen skal benyttes av skattemyndighetene.

Et trekk ved delingsøkonomien er at mange av formidlerne er hjemmehørende utenfor Norge. Norske myndigheter vil kunne ha vansker med å håndheve en opplysningsplikt overfor formidlingsselskaper som er hjemmehørende i utlandet. Myndighetene vil også kunne ha begrenset mulighet til å sikre at opplysninger som rapporteres inn, er korrekte. Disse utfordringene gjør seg gjeldende også for andre typer aktiviteter, men kan gjøre seg gjeldende spesielt innen delingsøkonomien på grunn av det potensielle omfanget av denne typen aktiviteter. I medhold av internasjonale avtaler om utveksling av skatteopplysninger kan norske skattemyndigheter be om opplysninger fra land hvor formidlingsselskapet er hjemmehørende. Dette avhenger av at Norge har en slik avtale med det aktuelle landet, og at kontrollhjemlene i det andre landet tillater slik innhenting. Prosessen med å innhente slik informasjon er tidkrevende og mindre egnet som et generelt kontrollmiddel ved kontroll av de som driver delingsaktiviteter.

Hvis opplysningspliktens anvendelsesområde defineres til å gjelde all digital formidling av tjenester, vil den favne svært vidt. Opplysningsplikten kan knyttes til spesifikke kjennetegn ved innholdet eller omfanget av formidlingen, for eksempel det at formidlingsselskapet også formidler betaling for tjenesten. Det finnes ulike måter å tilpasse betalingsløsningene på, der formidleren i varierende grad er involvert i betalingstransaksjonen. Dette skaper behov for nærmere avgrensninger.

En mulighet er å avgrense opplysningsplikten til å gjelde formidling innen spesifikke bransjer. I Norge er det i overnattingsmarkedet og innenfor tjenester for persontransport og bildeling/bilutleie at delingsøkonomien har fått sterkest fotfeste, jf. NOU 2017: 4 punkt 1.7. Delingsøkonomiutvalget uttaler at det kan være aktuelt å vurdere en opplysningsplikt i bransjer der delingsøkonomien har et visst omfang og tradisjonelle formidlere har en tilsvarende opplysningsplikt. Utvalget viser også til at dersom det kreves en særskilt godkjenning for å formidle en type oppdrag, kan krav om en slik rapporteringsløsning inngå i tillatelsen etter sektorlovgivningen i tillegg til opplysningsplikten etter skatteforvaltningsloven.

Når det gjelder hvilke opplysninger som skal rapporteres, er det blant annet spørsmål om hvilke krav som skal stilles til den opplysningspliktiges identifikasjon av den skattepliktige. Tredjeparter som i dag er pålagt opplysningsplikt etter skatteforvaltningsloven, skal identifisere den skattepliktige med fødselsnummer, organisasjonsnummer eller d-nummer. Det er stor variasjon i hvilken informasjon formidlingsselskapene sitter på om sine tjenestetilbydere.

Det må også avklares hvordan informasjonen skal benyttes i skatteprosessen. Opplysninger kan tenkes brukt i forbindelse med veiledning, kontroll, forhåndsutfylling av skattemelding og annen støtte i skattefastsettingen. Det er for eksempel ikke klart at opplysningene uten videre kan tas inn i den forhåndsutfylte skattemeldingen, med mulighet for leveringsfritak. Jo høyere ambisjonsnivået for utnyttelsen av tredjepartsinformasjon er, desto større krav må stilles til at informasjonen er nøyaktig og fullstendig. Dette har betydning for kostnadene for de opplysningspliktige og kravene til IT-løsninger hos disse og hos Skatteetaten. Hvis formidlingsselskaper skal pålegges rapporteringsbyrder, er det viktig at nytten av rapporteringen står i forhold til byrdene. Som et ytterligere skritt i utviklingen av skatteprosessen, kan man se for seg en ordning hvor formidlingsselskapet trekker og innbetaler skatt på omsetningen som formidles.

Departementet har i samarbeid med Skattedirektoratet startet opp et arbeid med å utrede en opplysningsplikt for formidlingsselskaper. Departementet vil fortsette dette arbeidet, og et konkret forslag vil sendes på alminnelig høring. Det tas sikte på at et høringsnotat kan sendes ut våren 2018.

29.3 Beskatning av formidlingsselskaper

29.3.1 Bakgrunn

Delingsøkonomien kjennetegnes ved bruk av digitale plattformer. Dette er typisk applikasjoner på smarttelefoner, nettbrett mv. for bestilling av varer og tjenester og betaling for disse. Slike digitale plattformer er immaterielle eiendeler. Eierskapet er ikke i seg selv gjenstand for beskatning i selskapet. Eiere og eventuelt rettighetshavere til plattformene vil derimot kunne være skattepliktige for inntekter fra plattformtjenester som for eksempel vare- og tjenesteformidling og betalingsformidling.

Hvis eier eller rettighetshaver − normalt et selskap − er hjemmehørende i Norge, vil inntektene behandles på vanlig måte og selskapsoverskudd skattlegges med 24 pst. (2017). Eventuelt underskudd kan fremføres til senere år med positiv inntekt. Hvis eierselskapet er hjemmehørende i utlandet, kan det også oppstå begrenset skatteplikt til Norge hvis aktiviteten i Norge er tilstrekkelig omfattende. Avgjørende for slik begrenset skatteplikt er om selskapet deltar i eller utøver virksomhet som drives eller bestyres fra Norge – det vil si hvilken tilknytning utøveren og virksomheten har til Norge. Hvorvidt virksomheten anses drevet eller bestyrt fra Norge vil bero på en konkret vurdering. For at vilkåret for skatteplikt skal være oppfylt, må selskapet ha en viss aktivitet av økonomisk karakter i Norge.

Tilknytning er også avgjørende for fordeling av beskatningsrett etter internasjonale regler. I tilfeller der det foreligger skatteavtale med landet hvor eier av den digitale plattformen er hjemmehørende, vil eventuell skatteplikt til Norge bero på om det utenlandske selskapet etablerer såkalt fast driftssted i Norge. Bestemmelser om fast driftssted i skatteavtalene forutsetter som hovedregel fysisk tilstedeværelse, enten ved egne ansatte, underleverandører eller eiendeler. I noen tilfeller kan andre tilknytningsformer likevel bli regnet som fast driftssted, for eksempel at det utenlandske selskapet har stedlige representanter tilknyttet virksomheten, eller at hele oppdraget er satt ut til uavhengige representanter.

Hvis fast driftssted skulle foreligge, vil det neste spørsmålet være hvordan inntektene fra slike tjenester i Norge skal fordeles mellom det faste driftsstedet og hovedkontoret. I tilfeller hvor det foreligger skatteavtale, fordeles inntekter og kostnader etter prinsippene fastsatt i skatteavtalen som om det faste driftsstedet og hovedkontoret hadde vært uavhengige parter som handlet med hverandre («armlengdeprinsippet»). På denne måten forsøker man å etablere hvor merverdien av virksomheten faktisk oppstår. Det legges vekt på hvor verdifremmende aktiviteter blir utført. I tillegg ser man på andre faktorer, slik som hvor personer som tar de viktigste avgjørelsene knyttet til å påta seg risiko i virksomheten i det faste driftsstedet, befinner seg.

Tilbydere av plattformer kan benytte seg av ulike metoder for å generere eller flytte overskudd fra normalskatteland til lavskatteland. Dette kan for eksempel skje gjennom å unngå å etablere fast driftssted eller ved feil prising av handel mellom fast driftssted og hovedkontor. Internasjonale tiltak for å motvirke dette ble fremmet i OECD og G20s BEPS-prosjekt (Base Erosion and Profit Shifting).2 Forskjell i beskatning, avhengig av måten likeartet virksomhet utføres på, kan føre til konkurranseulemper for norske virksomheter som ikke kan benytte samme strukturer som utenlandske aktører. Utfordringer knyttet til den digitale økonomien var et av temaene som ble behandlet i BEPS-prosjektet, og det ble utarbeidet en rapport om den digitale økonomien.3 Rapporten analyserte en rekke forretningsmodeller og konkluderte med at det ikke er grunnlag for å si at det oppstår særskilte problemstillinger i den digitale økonomien, men denne måten å drive virksomhet på kan forsterke de skattemessige utfordringene som ble identifisert i prosjektet. Det ble ikke foreslått særlige tiltak overfor digitale løsninger. Det vises til nærmere omtale i NOU 2017: 4 av BEPS-prosjektet og arbeid i EU for å motvirke skattetilpasninger.

Delingsøkonomiutvalget peker i NOU 2017: 4 punkt 8.3.1.2 på at beskatning av internasjonale selskaper som er basert på digitale plattformer eller digitale markedsplasser rettet mot det norske markedet, medfører betydelige utfordringer. Utvalget mener at regelverksutvikling på området bør skje ved internasjonalt samarbeid, og viser til at mye arbeid allerede gjøres på dette området. Utvalget sier at en nærmere utredning av verdiskaping i en slik forretningsmodell som delingsselskapene bruker, ligger utenfor utvalgets mandat. Utvalget bemerker videre at problemene med beskatning av utenlandske selskaper ikke er særegne for plattformselskaper, men gjelder alle former for selskaper som opererer på tvers av land. Utvalget understreker at beskatning av de norske aktørene som utfører tjenestene eller utleien, må vurderes uavhengig av om inntektene til plattformselskapet kommer til beskatning i Norge eller utlandet.

Flere av høringsinstansene til NOU 2017: 4 peker på behovet for og utfordringene med å skattlegge utenlandske digitale plattformer. Unio og NITO sier at en av de største utfordringene med delingsøkonomien lå utenfor utvalgets mandat, og at alle sider av delingsøkonomien bør utredes og følges opp med tiltak for å motvirke svart og skjult økonomi og sikre fremtidig finansiering av velferdsstaten. Skattebetalerforeningen uttaler at med hensyn til skatteproveny og faren for konkurransevridning, er det ikke minst viktig å få på plass internasjonale regler slik at en rimelig del av de utenlandske aktørenes verdiskapning skattlegges i Norge. YS ønsker at norske skattemyndigheter tar en aktiv rolle i et slik internasjonalt samarbeid, og at det må utvikles modeller for å sikre effektiv skatteinngang og rettferdig fordeling på tvers av landegrensene.

29.3.2 Departementets vurdering

I BEPS-prosjektet ble det som nevnt utarbeidet en rapport om den digitale økonomien, som delingsøkonomien er en del av. Rapporten analyserte en rekke forretningsmodeller og konkluderte med at det ikke er grunnlag for å si at det i den digitale økonomien oppstår særskilte problemstillinger, men den kan forsterke de skattemessige utfordringene som ble identifisert i prosjektet. Det ble derfor ikke foreslått særlige tiltak på dette området utover de øvrige tiltakene i prosjektet. Landene som deltok i prosjektet er enige om å videreføre arbeidet på dette området ved å følge med på utviklingen og se nærmere på om det er nødvendig å endre tilknytningskriteriene for skatteplikt som de internasjonale reglene bygger på. Finansdepartementet vil delta aktivt i det internasjonale samarbeidet på dette området.

29.4 Småinntekter fra tjenester og virksomhetsbegrepet

29.4.1 Bakgrunn

To temaer som delvis griper inn i hverandre, er den skattemessige behandlingen av småinntekter fra tjenester når disse ikke inngår i virksomhetsinntekt, og hva som skal til for at inntekt skal anses som virksomhetsinntekt.

Delingsøkonomiutvalget påpekte at utfordringen med å skattlegge tjenester i delingsøkonomien for en stor del skyldes små inntekter som er fordelt på mange kunder. Beskjedne beløp for den enkelte skattepliktige kan i sum komme opp i betydelige inntekter. Ut fra hensyn til effektiv ressursutnyttelse og likebehandling er det ifølge Delingsøkonomiutvalget viktig at slike småinntekter fanges opp av skattesystemet. Utvalget foreslår at det vurderes en forenklet skattebehandling av småinntekter fra tjenester.

Flere høringsinstanser til NOU 2017: 4 gir uttrykk for at det bør være skattemessig likebehandling mellom aktører i og utenfor delingsøkonomien. Flere støtter utvalgets vurdering av en forenklet behandling av småinntekter og gir uttrykk for at det er uklart for mange av de mindre tjenesteyterne hvilke skatteregler som kommer til anvendelse på deres inntekter. Regnskap Norge uttaler blant annet:

«Det som er utfordrende og til dels uklart for mange av de mindre tjenesteyterne, er hva som er skattefritt, hva som er kapitalinntekt og hva som skal behandles som virksomhetsinntekt.»

Advokatfirmaet Steenstrup påpeker som utfordring knyttet til frilansere innen delingsøkonomien, at oppdragsgivere ikke har tilstrekkelig grunnlag til å vurdere om vedkommende har plikt til å trekke skatt og innbetale arbeidsgiveravgift. Betalingsløsninger via delingsplattformer er ikke tilpasset dagens system hvor kjøper av tjenester av frilanser er pliktig til å trekke skatt og betale arbeidsgiveravgift. Det bør tas stilling til hvordan oppdragsgivere skal forholde seg til tilbydere som opptrer som frilansere.

Den norske revisorforeningen uttaler blant annet:

«Frilansere har ofte sporadiske oppdrag, men ikke i et slikt omfang at det er næringsvirksomhet. Dersom tilbyder av tjenester skattemessig anses som en frilanser, vil kjøper av tjenesten etter gjeldende rett være pliktig til å trekke skatt og betale arbeidsgiveravgift på grunnlag av vederlaget. Kjøper av tjenestene fra frilansere vil sjelden ha grunnlag til å vurdere om man har plikt til å trekke skatt, betale arbeidsgiveravgift eller innberette betalingen. Heller ikke den som driver delingsplattformen vil ha nødvendige opplysninger for å vurdere dette. Det må klargjøres hvordan oppdragsgivere skal behandle frilansere, og om operatøren av delingsplattformen skal tillegges slikt ansvar.»

Skattedirektoratets rapport 12. januar 2017 om delingsøkonomi og skatt påpeker at kunder etter skatteregelverket kan bli arbeidsgivere ved å bestille tjenester via en formidler, men at en kan anta at kunder i begrenset grad er kjent med sine plikter i tilknytning til dette.

Når privatpersoner utfører tjenester mot vederlag i et omfang som er for lite til at det etableres virksomhet, vil det likevel normalt foreligge skatteplikt som arbeidsinntekt i eller utenfor tjenesteforhold. Det er gitt skattefritak for små lønnsutbetalinger under grensen for oppdragsgivers lønnsopplysningsplikt, det vil si 1 000 kroner per arbeidsforhold per år, eventuelt 6 000 kroner ved arbeid i tilknytning til oppdragsgiverens eget hjem eller fritidsbolig. Etter gjeldende regler har arbeidsgiver (begrepet omfatter også oppdragsgiver) arbeidsgiverplikter knyttet til arbeidsgiveravgift, lønnsrapportering og forskuddstrekk for ytelser som overstiger disse beløpsgrensene. Arbeidsgiver er fritatt for arbeidsgiveravgift på lønn inntil 60 000 kroner i året ved arbeid i hjemmet eller på fritidseiendommen til vedkommende. Ved barnepass i arbeidsgivers hjem er det ingen beløpsgrense for fritaket.

Delingsøkonomiutvalget foreslo også en presisering av virksomhetsgrensen som en mulighet for å fange opp småinntekter i skattesystemet. Skattedirektoratet gir i sin høringsuttalelse uttrykk for at de er enige med utvalget i at det er viktig at virksomhetsbegrepet er likt for all økonomisk aktivitet i samfunnet, og at det ikke bør gjøres endringer for å tilpasse virksomhetsbegrepet til delingsøkonomien.

29.4.2 Departementets vurdering

Småinntekter fra tjenester

I en del sammenhenger kan det være vanskelig for kundene å vite om tjenesteyter driver virksomhet eller ikke. Driver tjenesteyter virksomhet, har kunden ingen skattemessige arbeidsgiverplikter. I situasjoner hvor det skjer umiddelbart oppgjør og tjenesteyter ikke driver virksomhet, vil det rent praktisk være vanskelig å oppfylle plikten til forskuddstrekk. Det kan derfor være problematisk for kunder å etterleve de skattemessige pliktene de kan ha som arbeidsgivere når tjenesteyter ikke er i et ansettelsesforhold hos kunden (oppdragsgiver) og heller ikke driver virksomhet.

Ved utviklingen av regelverket på disse områdene er det flere hensyn som bør ivaretas. Effektiv ressursbruk bør sikres både ved at regelverket er enkelt å forholde seg til for de skattepliktige, og at det ikke åpner for konkurransevridning mellom ulike typer tjenesteytere. En bør videre se til at skatteprovenyet ikke blir negativt påvirket av at delingsøkonomien vokser.

Departementet vil undersøke mulighetene for å endre skatteregelverket slik at det blir bedre tilpasset kjøp av tjenester både innenfor og utenfor delingsøkonomien. Et alternativ som departementet vil vurdere nærmere, er å fjerne arbeidsgiverplikter (arbeidsgiveravgift, lønnsrapportering og forskuddstrekk) for lønn fra tjenester utført for privatpersoner utenfor ansettelsesforhold. Når vurderingen av dette begrenses til tjenester som utføres for privatpersoner, er det fordi skattereglene for tradisjonelle frilanseroppdrag utført overfor foretak anses å fungere tilfredsstillende. Den nevnte løsningen kan imidlertid også tenkes å omfatte nærmere angitte tjenester overfor foretak og institusjoner hvor det kan være vanskelig for tjenesteyter å vite om tjenesten ytes overfor privatperson eller foretak/institusjon, eller hvor kunden ikke oppfattes å stå i et arbeidsgiverforhold til tjenesteutøver.

Departementet vil undersøke mulighetene for å tilpasse reglene for trygdeavgifter og trygdeytelser til en slik endring. Dersom det ikke skal svares arbeidsgiveravgift, kan det være rimelig at trygdeavgiften settes til 11,4 pst., det vil si på samme nivå som trygdeavgiften for selvstendig næringsdrivende. Det er også nærliggende å vurdere om trygdeytelsene basert på denne typen inntekter blir på nivå med ytelsene overfor selvstendig næringsdrivende. Dette ville bidra til balanse mellom rettigheter og plikter i folketrygden, og det ville bidra til at etterspørselen etter tjenester ikke vris mot denne gruppen tjenesteytere av skattemessige grunner.

Det kan være aktuelt å vurdere en årlig maksimumsgrense for den enkelte skattepliktige på hvor store skattefrie inntekter vedkommende kan ha. Hvis maksimumsgrensen overskrides, blir hele lønnsinntekten skattepliktig.

Departementet vil også vurdere fradragsregler. Som utgangspunkt bør det være fradrag for faktiske kostnader. I tilfeller hvor den skattepliktige bruker private eiendeler til å erverve arbeidsinntekter fra tjenester utenfor ansettelsesforhold, kan det være hensiktsmessig å etablere sjablongfradrag.

Eventuelle endringsforslag sendes på høring på vanlig måte.

Departementet vil i samarbeid med Skattedirektoratet vurdere om veiledningen knyttet til skillet mellom skattefri inntekt fra ikke-økonomisk aktivitet og skattepliktig inntekt i Skatteetatens veiledningsmateriale kan gjøres klarere.

Virksomhetsbegrepet

Virksomhetsbegrepet er ikke definert i skatteloven, men utviklet gjennom blant annet rettspraksis og juridisk teori. Om en aktivitet skal kunne anses som virksomhet avgjøres etter en skjønnsmessig helhetsvurdering. Sentrale momenter i vurderingen er om aktiviteten er egnet til å gi overskudd, tar sikte på å ha en viss varighet, har et visst omfang og drives for den skattepliktiges regning og risiko. Begrepet er grundigere omtalt i blant annet Ot.prp. nr. 86 (1997–98) Ny skattelov side 48.

Ønsket om å få klare holdepunkter for når en inntektsgivende aktivitet er virksomhet, kan være vanskelig å forene med virksomhetsbegrepets skjønnsmessige karakter. Vilkår som krav om antall oppdrag eller at inntekten eller omsetningen kommer over et visst nivå, anses lite hensiktsmessig. Fordeler med et skjønnsmessig virksomhetsbegrep er at regelverket er fleksibelt med tanke på nye typetilfeller som oppstår, og at det åpner for rettsutvikling. Fastere regler kan medføre at tilfeller som etter en totalvurdering ikke har karakter av å være virksomhet, likevel faller inn under regelverket. Og motsatt kan tilfeller som etter en totalvurdering har karakter av å være virksomhet, falle utenom.

Departementet ønsker ikke å endre det generelle virksomhetsbegrepet for å tilpasse det til delingsøkonomien. Skatteetaten kan vurdere om det er hensiktsmessig å videreutvikle sitt veiledningsmateriale, herunder retningslinjene i Skatte-ABC mv. Blir skattereglene i forbindelse med oppdrag utenfor arbeidsforhold endret som skissert ovenfor, kan det medføre en likere skattemessig behandling av inntekter fra småjobber og inntekter fra virksomhet. I så fall vil betydningen av virksomhetsgrensen for beskatningen reduseres.

29.5 Merverdiavgift

29.5.1 Bakgrunn

Merverdiavgiften er en generell avgift på innenlands forbruk av varer og tjenester. Den generelle satsen er 25 pst., men det gjelder to lave satser på henholdsvis 10 og 15 pst. for bestemte typer omsetning, se punkt 8.2 om forslag om å øke den lave satsen på 10 pst. til 12 pst. Merverdiavgiften skal betales av registrerte næringsdrivende når omsetningen overstiger 50 000 kroner i løpet av tolv måneder, og oppkreves i hvert omsetningsledd. Beløpsgrensen er dels begrunnet i hensynet til å frita små virksomheter fra de administrative pliktene det følger av å være registrert i Merverdiavgiftsregisteret. Registrerte næringsdrivende har fradragsrett for merverdiavgift på anskaffelser til bruk i virksomheten. På denne måten gjennomføres merverdiavgiften som en forbruksskatt, ved at endelig beskatning skjer ved salg til forbruker som ikke har fradragsrett.

Delingsøkonomiutvalget peker på enkelte utfordringer som fremveksten av delingsøkonomien aktualiserer i tilknytning til merverdiavgiften. Eksempelvis trekker utvalget frem at flere av de tjenestene som omsettes innenfor delingsøkonomien reiser vanskelige avgrensningsspørsmål. Utvalget drøfter enkelte tiltak på merverdiavgiften, men finner ikke grunnlag for å fremme konkrete forslag til endringer. Et av tiltakene som utvalget drøfter, er heving av den gjeldende registreringsgrensen på 50 000 kroner. Utvalget viser til at en heving vil kunne innebære forenklinger for små næringsdrivende, men finner ikke at hensynet til delingsøkonomien alene tilsier en økning. Det er få høringsinstanser som har kommentert merverdiavgiften, og de som har avgitt uttalelser om denne, er delte i synet på om registreringsgrensen bør heves.

29.5.2 Departementets vurdering

Departementet viser til at typiske tjenester som omsettes innenfor delingsøkonomien, eksempelvis persontransporttjenester og utleie av fritidsbolig, i dag er belagt med lav sats på 10 pst., se punkt 8.2 om forslag om å øke denne satsen til 12 pst. Fordi det først skal betales merverdiavgift når omsetningen overstiger 50 000 kroner i løpet av tolv måneder, og at det er et krav om næringsvirksomhet, vil flere av tilbyderne i delingsøkonomien ikke være merverdiavgiftspliktige. Store deler av den omsetningen som skjer innenfor delingsøkonomien er på denne måten utenfor merverdiavgiftssystemet.

Delingsøkonomiutvalget har vurdert en heving av gjeldende registreringsgrense på 50 000 kroner, men konkluderer med at hensynet til delingsøkonomien alene ikke tilsier noen heving. Departementet viser til at bruken av en beløpsgrense delvis er begrunnet i hensynet til å frita små næringsdrivende fra de administrative pliktene som det følger av å være registrert i Merverdiavgiftsregisteret. Departementet slutter seg etter dette til utvalgets konklusjon på dette spørsmålet.

29.6 Særavgifter

29.6.1 Bakgrunn

Særavgiftene påvirker i liten grad delingsøkonomien unntatt når det gjelder persontransport med motorvogn. Selv om flere særavgifter har fritak eller redusert sats for ulik næringsvirksomhet, gjelder det i hovedsak produksjonsprosesser og anvendelser uten konkurranseflater til delingsøkonomien. For eksempel er elektrisk kraft som leveres til et hotell, ilagt samme avgift som strøm til en bolig. Derimot vil motorvogner som privatpersoner bruker til drosjelignende transport (delingskjøring), ikke være omfattet av gjeldende avgiftslettelser for drosjer.

Drosjer har fordeler sammenlignet med privatbiler i engangsavgift og avgift på trafikkforsikringer (erstatter tidligere årsavgift). Forskjellen er imidlertid redusert de siste årene fordi en større del av engangsavgiften er lagt på komponenter hvor drosjer ikke har særregler. Omleggingen reflekterer at engangsavgiften har blitt stadig mer et virkemiddel for å endre bilparken i miljøvennlig retning og redusere utslippene fra veitrafikken.

I dag får drosjer et fradrag på 60 pst. fra ordinær vektkomponent i engangsavgiften, og de to øverste trinnene i CO2-komponenten gjelder ikke for drosjer. Dessuten har drosjer lav årsavgift/trafikkforsikringsavgift. Elbiler påvirkes i liten grad av fordelene for drosjer. De har i dag fritak for engangsavgift og samme sats i årsavgiften/trafikkforsikringsavgiften som for drosjer. Regjeringen foreslår at elbiler får fullt fritak for trafikkforsikringsavgift i 2018, men foreslår samtidig å avvikle fritaket i engangsavgiften for elbiler, se punkt 9.4.3.

Delingsøkonomiutvalget la til grunn at personbiler er en innsatsfaktor for yrkesmessig persontransport både for ordinære drosjer og delingskjøring, og påpekte at forskjellsbehandlingen i avgiftssammenheng er en konkurranseulempe for de som vil bruke privatbilen til delingskjøring. Hvis det ikke lenger skal kreves løyve for å drive persontransport med motorvogn, slik utvalgets flertall foreslår, mener utvalget at det vil være nødvendig å revidere den avgiftsmessige behandlingen av personbiler som benyttes yrkesmessig. Utvalget sier videre at det kan bli nødvendig å avgrense eventuelle avgiftsfordeler etter objektive kriterier som tar hensyn til hvor mye bilen brukes til yrkesmessig persontransport. Utvalget gikk ikke nærmere inn på hvordan dette eventuelt skulle gjennomføres. Relativt få høringsinstanser har kommentert avgiftsspørsmål ved omlegging av drosjereguleringene. Disse er i hovedtrekk enige med utvalget i at det vil være nødvendig å revidere avgiftene dersom løyveordningen for drosjer avvikles.

Skattedirektoratet påpeker i sin høringsuttalelse at utvalgets forslag vil medføre endringer av grunnprinsippet engangsavgiften er innrettet etter, og utdyper dette som følger:

«Etter dagens system beregnes og betales engangsavgiften ved første gangs registering i Norge. Avgiftsnedsettelse gis kun til de kjøretøyene som på registreringstidspunktet oppfyller vilkårene til en tilgodesett avgiftsgruppe. Kjøretøy som ikke oppfyller slike vilkår på registreringstidspunktet havner i avgiftsgruppe A, som er dyrest. Det store flertall av kjøretøy er i avgiftsgruppe A. Det gis ikke refusjon dersom kjøretøy senere kvalifiserer til en mer avgiftsmessig gunstig avgiftsgruppe. Etter førstegangsregistrering konsentrerer Skatteetaten seg hovedsakelig om kjøretøyene som har betalt en nedsatt engangsavgift, ettersom de må betale tillegg i engangsavgiften dersom vilkårene for avgiftsnedsettelse ikke overholdes. Kjøretøy som registreres første gang i Norge på løyveinnehaver til bruk som ordinær drosje, havner i avgiftsgruppe H og får avgiftsnedsettelse ved registrering.
Utvalgets forslag kan potensielt innebære at hele avgiftsgruppe A, på et tidspunkt etter registrering, har krav på en avgiftsnedsettelse (i praksis en refusjon) av allerede innbetalt engangsavgift. Dette vil kunne medføre store endringer i særavgiftsregelverket generelt og motorvognavgiftsregelverket spesielt. Det vil derfor være nødvendig med en grundig utredning av hvordan disse hensynene kan innarbeides i eventuelt nye regler om avgiftsfastsetting for kjøretøy brukt til persontransport. Forslaget vil også kunne få betydning for årsavgiften/trafikkforsikringsavgiften.»

29.6.2 Departementets vurdering

Innenfor særavgiftene er det ifølge Delingsøkonomiutvalget i dag bare drosjefordelene i engangsavgiften og trafikkforsikringsavgiften som kan ha betydning for utvikling av delingsøkonomien. Departementet er enig i denne vurderingen.

Avgiftsfordelene for drosjer er knyttet til registrering av kjøretøyet på løyvehaver. Av transportregelverket følger det at den som innehar drosjeløyve, har driveplikt og som hovedregel ikke skal ha annet hovederverv eller heldagsstilling. Løyveplikten, kombinert med driveplikt og hovederverv, sikrer at personbiler med redusert engangsavgift og trafikkforsikringsavgift brukes på heltid som drosjer. Reservebiler som iblant brukes som drosje, har derimot ingen avgiftsmessige fordeler fremfor privatbiler.

Delingskjøring forutsetter at kjøretøyet kan brukes både privat og til kjøring mot vederlag. Det innebærer en vekslende og uforutsigbar anvendelse av kjøretøyet. Selv om avgiftsfordelen ble knyttet til andre kriterier enn drosjeløyve, er det ikke opplagt at dette vil kunne omfatte typisk delingskjøring. Regjeringen arbeider med endringer i drosjereguleringene. Finansdepartementet vil i den sammenheng vurdere om det også er behov for endringer i særavgiftsregelverket.

30 Fondsordning for jordbruket etter mønster av skogbruket

30.1 Innledning og sammendrag

Meld. St. 11 (2016–2017) Endring og utvikling – En fremtidsrettet jordbruksproduksjon ble behandlet av næringskomiteen 6. april 2017. Av Innst. 251 S (2016–2017) punkt 9.12 fremgår det at komiteen merket seg at regjeringen i regjeringsplattformen varslet at den vil åpne for en fondsordning i jordbruket etter modell av skogbruket. Komiteen etterlyste en slik ordning, og mente den vil være viktig for å sikre både investeringer og klimatiltak. Det står videre at komiteen ber regjeringen legge frem en slik ordning. Innstillingen ble behandlet av Stortinget 25. april 2017. Det ble ikke vedtatt noen anmodning om å be regjeringen legge frem en slik ordning.

Regjeringen ønsker ikke å foreslå en fondsordning for jordbruket etter mønster av skogfondsordningen. En fondsordning for jordbruket ville medvirke til dårligere ressursbruk, et mer komplisert skattesystem med mer byråkrati og en usynliggjøring av en støtte som ventelig langt ville overgå provenytapet av dagens skogfondsordning.

30.2 Nærmere om skogfondsordningen

Skogfond, jf. forskrift om skogfond 3. juli 2006 nr. 881, er en tvungen avsetningsordning for skogeiere. Den skal bidra til økt skogproduksjon og økt avvirkning fra skogen. Skogeierne skal avsette et beløp i intervallet 4 til 40 pst. av brutto omsetning av det avvirkede tømmeret.

Det enkelte års avsetning til skogfond kommer til fradrag ved beregning av skattepliktig overskudd. Inntekter fra skog som settes på skogfond, inntektsføres først når disse investeres i skogtiltak, og det er kun 15 pst. av disse inntektene som inntektsføres. Resterende 85 pst. av frigitte midler er endelig skattefrie. Utgiftene som dekkes av skogfondsmidlene, kommer til fradrag med 100 pst. Myndighetene bidrar med tilskudd til ulike skogfondstiltak, og disse tilføres skogfondet. Disse midlene skal inntektsføres med 100 pst.

Midler fra skogfondet kan brukes til en rekke tiltak, herunder skogkultur, bygging og opprustning av skogsveier, sommervedlikehold av skogsbilvei, miljøtiltak og skogbruksplanlegging med miljøregistrering.

Ved utgangen av 2016 var det 1,5 mrd. kroner på skogfondskonti. Skogeiere betalte inn omtrent 490 mill. kroner, det ble gitt omtrent 200 mill. kroner i tilskudd, og det ble utbetalt omtrent 590 mill. kroner i 2016. Ordningen med skogfondskonto anslås å utgjøre en skatteutgift på 125 mill. kroner i 2016. Ordningen med skogfondskonto og gunstige skattevilkår knyttet til denne må ses i sammenheng med det offentliges engasjement for å sikre tilvekst i skogen etter skogsdrifter. Gjennom skogbruksloven er skogeiere pålagt å forynge skogen etter hogst.

30.3 Departementets vurderinger

Skattesystemet hadde tidligere en rekke ulike avsetningsordninger. De aller fleste av disse ble avviklet i forbindelse med skattereformen i 1992. Reformen hadde som mål å oppnå lavere skattesatser og bredere skattegrunnlag og slik bidra til et enklere skattesystem og mer effektiv ressursbruk. Det gis likevel skattefordeler i skogfondsordningen.

Skogfondsordningen skal bidra til økt skogproduksjon og økt avvirkning fra skogen. Det må ses i sammenheng med at det gjerne tar 80 år fra skogen plantes til den kan høstes. Inntektene fra skog kan dermed komme sjelden, men kan være betydelige når de kommer. Skogfondsordningen bidrar til at skogeier har tilgjengelige midler for skogpleie når behovet for dette oppstår. Skattefordelene kan også ses i sammenheng med at skogeierne er pålagt å avsette til skogfondet ved salg av skogsvirke. I jordbruket er det ikke en tilsvarende venteperiode mellom såing og høsting.

En fondsordning for jordbruket ville ha flere av de problematiske sidene som skogfondsordningen har. Den ville bidra til ytterligere skattefavorisering av jordbruket og manglende skattemessig likebehandling av utgifter og inntekter. Den ville også bidra til ytterligere innlåsing av avkastningen på gårdsbruket til fortsatt investering i gårdsbruket.

Økt støtte gjennom skattesystemet fører til at deler av den samlede støtten gjøres mindre synlig, og dette gjør det vanskeligere å prioritere jordbruksstøtte opp mot andre formål på statsbudsjettet. I tillegg ville en fondsordning for jordbruket etter modell av skogfondsordningen gjøre skatteregelverket for jordbruksvirksomhet enda mer komplisert og påføre Skatteetaten og skattyter merarbeid. En slik fondsordning ville kunne vri bruken av innsatsfaktorer i produksjonen, og for øvrig kunne medføre et langt større provenytap enn dagens skogfondsordning.

Finansdepartementet vurderte mer generelt en fondsordning for enkeltpersonforetak i Meld. St. 11 (2010–2011) Evaluering av skattereformen 2006 og konkluderte da med at dette ikke bør etableres. Forskjellene i beskatningen mellom enkeltpersonforetak og aksjeselskap gir ikke grunnlag for en slik avsetningsordning. En avsetningsordning med sikte på å utsette skatten på beregnet personinntekt ville være et lite treffsikkert tiltak for å gjøre mer kapital tilgjengelig for jordbruket.

Regjeringen ønsker etter dette ikke å foreslå en fondsordning for jordbruket etter mønster av skogbruket.

31 Skattekredittordning for skogeiere – anmodningsvedtak nr. 446 (2016–2017)

Ved behandlingen av Meld. St. 6 (2016–2017) Verdier i vekst – Konkurransedyktig skog- og trenæring (Skogmeldingen) og tilhørende Innst. 162 S (2016–2017) fattet Stortinget 31. januar 2017 følgende anmodningsvedtak nr. 446:

«Stortinget ber regjeringen i forbindelse med statsbudsjettet for 2018 legge frem et forslag til en skattekredittordning for skogeiere som investerer i skogindustri.»

Flertallet i næringskomiteen, alle unntatt medlemmene fra Sosialistisk Venstreparti, viste til at det i regjeringsplattformen tas til orde for en skattekredittordning for skogeiere som investerer i skogsindustri. Flertallet mente dette var et fornuftig forslag fordi skogen har en langt mindre verdi, både for den enkelte skogeier og for samfunnet, uten en sterk industri. Flertallet viste også til ansvaret og evnen norske skogeiere har vist for å få reist og utviklet industri i Norge.

Regjeringen legger vekt på å fremme et vekstkraftig og levedyktig norsk næringsliv. Derfor er de generelle rammevilkårene for næringsvirksomhet betydelig bedret under denne regjeringen. På skatteområdet er selskapsskatten og formuesskatten redusert for å stimulere investeringer og styrke norsk, privat eierskap. Disse skattene foreslås redusert ytterligere i 2018 i tråd med skatteforliket, og de kommer også skogsindustrien og eiere av denne industrien til gode. En bedring i de generelle rammevilkårene for all næringsvirksomhet gir positive virkninger på bred basis.

Stortingets anmodningsvedtak gjelder skattetiltak overfor en bestemt gruppe, skogeierne, for å gi disse insentiver til å investere i en bestemt næring, skogsindustrien. På bakgrunn av henvisningen til regjeringsplattformen i innstillingen legges det til grunn at vedtaket gjelder forslag til en skattekredittordning basert på skogfondsordningen, ettersom dette var den eneste skattekredittordningen som var nevnt i regjeringsplattformen.

Skogfond, jf. forskrift om skogfond 3. juli 2006 nr. 881, er en tvungen avsetningsordning for skogeiere. Den skal bidra til økt skogproduksjon og økt avvirkning fra skogen. Skogeierne skal avsette et beløp i intervallet 4 til 40 pst. av brutto omsetning av det avvirkede tømmeret.

Det enkelte års avsetning til skogfond kommer til fradrag ved beregning av skattepliktig overskudd. Inntekter fra skog som settes på skogfond, inntektsføres først når disse investeres i skogtiltak, og det er kun 15 pst. av disse inntektene som inntektsføres. Resterende 85 pst. av frigitte midler er endelig skattefrie. Utgiftene som dekkes av skogfondsmidlene, kommer til fradrag med 100 pst. Myndighetene bidrar med tilskudd til ulike skogfondstiltak, og disse tilføres skogfondet. Disse midlene skal inntektsføres med 100 pst.

Midler fra skogfondet kan brukes til en rekke tiltak, herunder skogkultur, bygging og opprustning av skogsveier, sommervedlikehold av skogsbilvei, miljøtiltak og skogbruksplanlegging med miljøregistrering.

Ved utgangen av 2016 var det 1,5 mrd. kroner på skogfondskonti. Skogeiere betalte inn om lag 490 mill. kroner, det ble gitt om lag 200 mill. kroner i tilskudd, og det ble utbetalt om lag 590 mill. kroner i 2016. Ordningen med skogfondskonto anslås å utgjøre en skatteutgift på 125 mill. kroner i 2016.

Skogsindustri omfatter både treforedlingsindustri og tremekanisk industri. I tremekanisk industri inngår sagbruk og produsenter av bygningsdeler basert på tre. Møbelindustri basert på trevarer må imidlertid antas å falle utenfor. Uansett vil en skattekredittordning for skogeiere som investerer i skogsindustri medføre økte skatteutgifter og store administrative utfordringer.

Utforming av en skattekredittordning som Stortinget har anmodet om, reiser flere problemstillinger. Det gjelder for eksempel hvilke typer investeringer en slik ordning skal omfatte, hvilke krav som skal settes til slike investeringer, og hvilke skattefordeler ordningen skal ha. For å motvirke skattetilpasninger som ikke er forenlig med ordningens intensjon, må det settes krav til investeringenes varighet. Antakelig må det også etableres godkjennings- og kontrollordninger knyttet til skogeieres kjøp og salg av aksjer og andeler i skogsindustrien. Godkjenning av bruk av skogfondsmidler ligger i dag under kommunenes og fylkesmennenes landbruksavdelinger. En slik ordning vil også komplisere skattereglene og føring av skogfondsmidler i skatteskjemaene og medføre økte administrative byrder for skogeierne og Skatteetaten.

Landbruket er i utgangspunktet unntatt fra EØS. Det gjelder imidlertid bare primærjordbruk og primærskogbruk. Støtte til bearbeidede jordbruksprodukter og skogbruks- og skogsindustriprodukter omfattes av statsstøttereglene (EØS-avtalen artikkel 61). En skattekredittordning for skogeiere som investerer i skogsindustrien, reiser EØS-rettslige problemstillinger.

Skattefordeler for skogeier ved uttak av skogfondskonto vil i utgangspunktet ikke omfattes av EØS-avtalen. Koblingen av skattefordeler for skogeiere mot at uttaket nyttes til investering i skogsindustri, som er omfattet av EØS-avtalen, vil likevel mest sannsynlig innebære ulovlig indirekte statsstøtte til skogsindustrien. Det skyldes at denne industrien, gjennom ordningen med skattefordeler for skogeier, får bedre tilgang til kapital enn tilsvarende industri i andre EØS-land og andre typer industri både i Norge og andre EØS-land. På grunn av skogeiers skattefordel vil avkastningskravet, alt annet likt, være lavere enn ved investeringer i andre sektorer.

Departementet vil også peke på at hvis det åpnes for investeringer av skogfondsmidler utenfor skogen, vil dette mest sannsynlig føre til at færre skogfondsmidler vil bli investert i skogen. Endringen kan dermed være egnet til å svekke skogfondsordningen som instrument for å øke tilvekst og avvirkning i skogen.

Det kan tenkes andre skattekredittordninger for skogeiere som vil investere i skogsindustri enn å åpne for at skogfondsmidler kan benyttes til slike investeringer. Det kan for eksempel være ordninger knyttet til salg av tømmer eller knyttet til den skattemessige tømmerkontoen. Felles for slike alternativer er at de er beheftet med mange av de samme utfordringene og svakhetene som en ordning bygget på skogfondet, og som det er redegjort nærmere for ovenfor.

Skattekredittordninger bidrar generelt til dårligere ressursbruk. Derfor ble en rekke skatteordninger som favoriserte bestemte investeringer eller næringer, fjernet gjennom skattereformen av 1992. Det bidro til bedre investeringer for samfunnet og økt avkastning.

Det er ikke gitt at skogsindustrien og skogeierne er best tjent med at det er skogeiere som investerer i skogsindustrien. Andre typer investorer kan ha mye å tilføre skogsindustrien, og skogeierne kan ha nytte av å spre risikoen ved å investere i andre sektorer enn skogsindustrien.

Departementet legger til grunn at en skattekredittordning som skal legge til rette for at skogeier kan investere i skogsindustri, mest sannsynlig vil stride mot EØS-regelverket om statsstøtte. Da det i tillegg er en rekke prinsipielle innvendinger, lovtekniske utfordringer og uoversiktlige administrative og økonomiske konsekvenser, vil regjeringen ikke fremme forslag om en slik ordning nå.

Anmodningsvedtaket anses utkvittert gjennom denne vurderingen.

32 Skattlegging av forsikrings- og pensjonsforetak

I høst vil departementet sende på høring et forslag til endringer i skattleggingen av forsikrings- og pensjonsforetak. De vesentligste endringene innebærer nye regler for fradrag for avsetninger til dekning av forsikringsforpliktelser. Regjeringen tar sikte på å fremme forslag til Stortinget om regelendringer etter høringsrunden.

Forsikrings- og pensjonsforetak kan etter gjeldende regler kreve fradrag for «avsetning til forsikringsfond eller annet fond som er nødvendig for å dekke eller sikre kontraktsmessig overtatte forpliktelser overfor de forsikrede», jf. skatteloven § 8-5 første ledd første punktum.

Europaparlaments- og rådsdirektiv 2009/138/EF (Solvens II) samler alle EUs forsikringsdirektiver i ett direktiv. Solvens II-regelverket innebærer nye krav til forsikringsselskapenes kapital og avsetninger mv. Regelverket ble gjennomført i norsk rett 1. januar 2016. I et høringsnotat av 21. mai 2015 foreslo departementet en regel om at inntektsfradraget for avsetninger i forsikrings- og pensjonsforetak ved skattefastsettingen skulle baseres på forsikringstekniske avsetninger etter Solvens II-reglene. Dette skulle implementeres med virkning fra og med 2016. Bakgrunnen for forslaget var blant annet at fradrag basert på Solvens II-reglene gir et riktigere skattemessig kostnadsfradrag enn tidligere forsikringsavsetninger.

Departementet kom etter å ha vurdert høringsinnspillene til at det var behov for mer tid til å utrede endringsforslaget. I Prop. 1 LS (2015–2016) varslet departementet at en vil arbeide videre med å utrede et forslag til nye avsetningsregler som kan tre i kraft tidligst i 2017.

Etter departementets oppfatning er gjeldende regler for skattleggingen av forsikrings- og pensjonsforetak ikke hensiktsmessig utformet. Det er to hovedproblemer ved reglene.

For det første gis det for skadeforsikringsforetak fradrag for avsetninger til kostnader som påløper på et senere tidspunkt enn i den aktuelle skattleggingsperioden og som det i noen tilfeller er lav sannsynlighet for at vil påløpe. Dette innebærer et brudd med skattelovens generelle tidfestingsprinsipper, og har i praksis ført til store og økende skattekreditter i skadeforsikringsforetak. Etter departementets syn bør skattemessige avsetninger for skadeforsikringsforetak svare til forventede fremtidige kostnader. Dette kan gjennomføres ved at fradraget begrenses til bestemte regnskapsmessige størrelser. Det vil foreslås overgangsordninger slik at inntektsføringen av tidligere avsetninger skjer over en viss periode. For reelt gjensidige sjøforsikringsforetak som opererer i et internasjonalt marked, vil det foreslås særlige regler.

For det andre oppstår det utilsiktede effekter i forbindelse med avsetningsfradrag i livsforsikrings- og pensjonsforetak. Effektene knytter seg særlig til urealiserte aksjegevinster i kursreguleringsfond mv. Fordelene som oppstår er ikke i tråd med prinsippet om å skille mellom kundemidler og foretakets midler. Denne svakheten ved regelverket vil også føre til at innføringen av finansskatt på overskudd har liten effekt, noe som bryter med Stortingets forutsetninger for finansskatten, jf. finanskomiteens merknader i Innst. 4 L (2016–2017).

33 Utvidelse av Skattefunn for selskaper som er yngre enn åtte år – anmodningsvedtak nr. 108 punkt 59 (2016–2017)

Ved behandlingen av Prop. 1 S (2016–2017) Statsbudsjettet 2017 og tilhørende Innst. 2 S (2016–2017) fattet Stortinget følgende anmodningsvedtak (vedtak nr. 108 punkt 59 av 5. desember 2016):

«Stortinget ber regjeringen vurdere å endre Skattefunn-ordningen slik at en større andel går til bedrifter som (er) yngre enn 8 år.»

Anmodningsvedtaket anses fulgt opp gjennom denne vurderingen.

Skattefunn er en ordning som gir foretak rett til skattefradrag for en andel av kvalifiserte kostnader til forsknings- og utviklingsprosjekt. Prosjektene må godkjennes av Norges forskningsråd. Dersom fradraget overstiger utlignet skatt, utbetales overskytende beløp direkte til foretaket. Erfaringsmessig utbetales om lag 80 pst. av den samlede støtten gjennom Skattefunn direkte til foretakene. Ordningen er rettighetsbasert. Dette innebærer at skattyteren har krav på støtte dersom nærmere vilkår er oppfylt. Støtte kan gis både til prosjekter utført av foretaket selv, til kjøp av FoU-prosjekt fra godkjent forskningsinstitusjon og en kombinasjon av dette. Ordningen stiller ikke krav til foretaksform og omfatter alle typer næringer.

Det er ikke spesifisert i anmodningsvedtaket hvordan ordningen eventuelt skal endres for å oppnå at en større andel av støtten fra Skattefunn-ordningen går til foretak som er yngre enn åtte år, eller hva som er bakgrunnen for ønsket om økt støtte til nettopp disse bedriftene. Den mest nærliggende forståelsen synes imidlertid å være at man ønsker å innføre en egen, høyere fradragssats for slike foretak.

Hovedmålet med Skattefunn er å stimulere næringslivets egen FoU-innsats. Støtten skal stimulere til samfunnsøkonomisk lønnsomme investeringer ved at foretakene internaliserer de positive eksterne effektene ved slike investeringer. Det er imidlertid få holdepunkter for å si at denne effekten er større i yngre enn i eldre bedrifter. Utgangspunktet bør derfor være at FoU-investeringer innenfor Skattefunn-ordningen behandles likt, uavhengig av bedriftens alder.

Allerede i dag går en vesentlig del av støtten gjennom Skattefunn-ordningen til små og unge foretak. Små og mellomstore bedrifter (SMB) har en høyere fradragssats enn øvrige foretak, og mottar også mesteparten, omtrent 70 pst., av den totale støtten fra Skattefunn. Tall fra Statistisk sentralbyrås evaluering av næringspolitiske virkemidler tyder på at omtrent 40 pst. av Skattefunn-støtten går til såkalte gründer-foretak, som er foretak under tre år.

Skattefunn er en generell, rettighetsbasert ordning som i liten grad egner seg for støtte til utvalgte typer selskaper. Dersom en ønsker å støtte foretak i oppstartsfasen, er det trolig bedre å gjøre dette gjennom mer direkte, målrettede ordninger. For øvrig vises det til at det ble innført en skatteinsentivordning for investeringer i oppstartsselskaper fra 1. juli 2017, se omtale i Prop. 130 LS (2016–2017). Denne ordningen vil redusere behovet for annen støtte til oppstartsselskaper, for eksempel gjennom Skattefunn-ordningen.

Innføring av en egen sats i Skattefunn-ordningen for foretak yngre enn åtte år vil føre til nye avgrensninger som vil gjøre ordningen betydelig mer komplisert og byråkratisk. Muligheten for økt støtte dersom en kommer innenfor de nye avgrensningene gir en risiko for tilpasninger og omgåelser. En endring i tråd med forslaget vil kunne gi et økt behov for kontroll med ordningen, noe som vil være ressurskrevende. Samfunnsøkonomisk analyse gjennomfører for tiden en evaluering av Skattefunn-ordningen på oppdrag fra Finansdepartementet. Det kan være hensiktsmessig å avvente evalueringen før en vurderer eventuelle endringer av ordningen.

Endelig viser departementet til at Skattefunn-ordningen innebærer statsstøtte, som i utgangspunktet er forbudt etter EØS-avtalen. Den såkalte Gruppeunntaksforordningen inneholder likevel ulike former for statsstøtte som er forhåndsgodkjent. Skattefunn-ordningen er meldt inn under denne forordningen, som samtidig setter grenser for eventuelle endringer i Skattefunn-reglene. Dette gjelder blant annet med hensyn til såkalt støtteintensitet (hvor stor del av kostnadene som dekkes gjennom støtte fra staten). Innenfor rammen av statsstøtte-regelverket er det anledning til å øke støtten i Skattefunn med henholdsvis 1,25 prosentenheter for store bedrifter og 6,95 prosentenheter for SMB med en skattesats på 23 pst. (fra 2018). Etter departementets vurdering er det derfor relativt beskjedent hva man kunne oppnå med et slikt forslag. På bakgrunn av de innvendingene mot forslaget som er omtalt ovenfor, fraråder departementet å gå videre med forslaget.

34 Eiendomsskatten på kraftanlegg – anmodningsvedtak nr. 108 punkt 36 og nr. 305 (2016–2017)

34.1 Innledning og sammendrag

Ved behandlingen av Prop. 1 S (2016–2017) Statsbudsjettet 2017 og tilhørende Innst. 2 S (2016–2017) fattet Stortinget følgende anmodningsvedtak (vedtak nr. 108 punkt 36 av 5. desember 2016):

«Stortinget ber regjeringen vurdere kapitaliseringsrenten i eiendomsskatten på kraftanlegg.»

Ved behandlingen av Prop. 1 LS (2016–2017) Skatter, avgifter og toll 2017, Prop. 1 S (2016–2017) Statsbudsjettet 2017 og tilhørende Innst. 3 S (2016–2017) gjorde et flertall i finanskomiteen, alle unntatt medlemmene fra Høyre og Fremskrittspartiet, ytterligere et anmodningsvedtak (vedtak nr. 305 av 17. desember 2016, jf. Innst. 3 S (2016–2017)):

«Stortinget ber regjeringen foreta en vurdering av å utvide antall år som danner grunnlag for beregning av vannkraftverkenes verdi, for å redusere risikoen for store svingninger i eiendomsskattegrunnlaget.»

Anmodningsvedtaket om kapitaliseringsrenten behandles i punkt 34.3 og anmodningsvedtaket om antall år i beregningsgrunnlaget i eiendomsskatten behandles i punkt 34.4. Etter en samlet vurdering foreslås det ikke endringer i kapitaliseringsrenten eller antall år i beregningsgrunnlaget for eiendomsskatten på kraftanlegg. Anmodningsvedtakene anses fulgt opp gjennom denne vurderingen.

34.2 Gjeldende rett

Kommunene kan velge å skrive ut eiendomsskatt på kraftanlegg. Eiendomsskatt skrives ut med inntil 0,7 pst. av eiendomsskattegrunnlaget. Eiendomsskatten på kraftanlegg skrives ut og betales to år etter skattleggingsperioden. Kommunenes inntekter fra eiendomsskatten for 2017 er altså basert på skattefastsettingen som er foretatt for skattleggingsperioden 2015.

Eiendomsskattegrunnlaget for vannkraftanlegg skal tilsvare markedsverdien av anlegget. For kraftanlegg med en påstemplet merkeytelse over 10 000 kVA beregnes eiendomsskattegrunnlaget (markedsverdien) som nåverdien over uendelig tid av en sjablongmessig anslått nettoinntekt. Nettoinntekten settes lik gjennomsnittet av de siste fem års normerte salgsinntekter fratrukket driftskostnader, eiendomsskatt, grunnrenteskatt og fremtidig investeringsbehov. Skattegrunnlaget kan imidlertid ikke være lavere eller høyere enn henholdsvis 0,95 kroner per kWh og 2,74 kroner per kWh av anleggets gjennomsnittlige produksjon over en periode på syv år (minimums- og maksimumsreglene). Dersom kraftverket har vært i drift i færre enn syv år, legges gjennomsnittet for disse årene til grunn.

For kraftanlegg under 10 000 kVA (småkraftverk) beregnes eiendomsskatten på grunnlag av skattemessig nedskrevet verdi av investeringene, dvs. skattemessig verdi per 1. januar i skattefastsettingsåret. Minimums- og maksimumsreglene gjelder ikke for småkraftverk.

Finansdepartementet er i skatteloven § 18-5 niende ledd gitt hjemmel til å fastsette diskonteringsrenten som benyttes i nåverdiberegningen ved verdsettelsen av kraftanleggene (kapitaliseringsrenten). Siden 2011 har renten vært fastsatt til 4,5 pst., jf. FSFIN § 18-8-4.

34.3 Kapitaliseringsrenten

34.3.1 Bakgrunn

I forkant av Stortingets anmodningsvedtak om å legge frem en vurdering av kapitaliseringsrenten var det flere kraftkommuner som pekte på at inntektene fra eiendomsskatten på kraftanlegg ble redusert med om lag 380 mill. kroner fra 2016 til 2017. I brev fra Landssamanslutninga av Vasskraftkommunar (LVK) til Finansdepartementet av 8. november 2016 ble det blant annet hevdet at skattebortfallet for kommunene var utilsiktet og svært utfordrende for mange av LVKs medlemskommuner. Videre mente LVK at kapitaliseringsrenten som benyttes ved beregning av grunnlaget for kommunenes eiendomsskatt, er for høy og ba departementet vurdere å sette ned kapitaliseringsrenten til 3 pst.

I brev fra finansministeren til LVK av 17. november 2016 ble det vist til følgende:

«Kommunenes inntekter fra eiendomsskatt på kraftanlegg øker fra om lag 1 mrd. kroner i 1999 til om lag 1,8 mrd. kroner i 2017. I all hovedsak skyldes økningen økte kraftpriser. Utbygging av ny vannkraft har også bidratt til økte eiendomskatteinntekter for enkelte kommuner, men bidraget har samlet sett vært beskjedent sammenlignet med effekten av prisstigningen på kraft.
(…)
Økte kraftpriser har gradvis økt eiendomsskatteinntektene til kommunene. Når prisene faller, vil eiendomsskatteinntektene falle med et etterslep. Hovedårsaken til at eiendomsskatteinntektene faller fra 2016 til 2017 er nettopp reduserte kraftpriser. I skattegrunnlaget for 2017 er høyprisåret 2010 byttet ut med året 2015 da kraftprisene var lavere. Ettersom eiendomsskatten beregnes på grunnlag av likningen fastsatt to år tidligere, har kraftkommunene hatt mulighet til å ta inn over seg endringen i kraftprisene. Priseffekten for kraftkommunene blir dempet ved at grunnlaget er basert på et fem års rullerende gjennomsnitt og ved at minimumsverdien danner et gulv for hvor lavt eiendomsskattegrunnlaget for et enkelt kraftanlegg kan bli.»

Finansministeren har også redegjort for saken i svar av 3. november 2016 og 27. januar 2017 på spørsmål fra stortingsrepresentant Juvik. I det sistnevnte svarbrevet skriver finansministeren følgende:

«Basert på tilgjengelig informasjon er det ikke urimelig å legge til grunn et risikotillegg i størrelsesorden 4–5 pst. Videre er det på lang sikt rimelig å legge en positiv realrente til grunn. Med et risikotillegg på 4–5 pst. og en positiv realrente vil en faglig, riktig fastsatt kapitaliseringsrente snarere ligge over 4,5 pst. enn under. Basert på denne foreløpige vurderingen er det derfor ikke grunnlag for at kapitaliseringsrenten skal reduseres. Nivået på kapitaliseringsrenten vil bli vurdert nærmere, og jeg vil komme tilbake til Stortinget med en vurdering i tråd med anmodningsvedtaket.»

I svarbrevet ble det også vist til at inntektene fra kraftforetak er svært skjevt fordelt mellom kommunene. Eksempelvis går 90 pst. av de samlede inntektene fra eiendomsskatt på vannkraftanlegg til kommuner med frie inntekter (inkludert eiendomsskatt og konsesjonskraft) over landsgjennomsnittet. I tillegg har mange av kraftkommunene få innbyggere og dermed særlig høye inntekter per innbygger.

Videre har LVK i brev til Finansdepartementet av 13. september 2017 bedt om følgende:

«Ved Finansdepartementets vurdering og utredning av kapitaliseringsrenten for eiendomsskatt på kraftanlegg, fremhever LVK at departementet må ta i betraktning de særlige forhold som gjør seg gjeldende for vannkraftproduksjonen, hvor det fastsettes et bransjespesifikt risikoelement.»

For en vurdering av dette vises det til punkt 34.3.3.

34.3.2 Nærmere om verdsettelsesmetoden for store kraftanlegg og kapitaliseringsrenten

Metoden for å verdsette kraftanlegg over 10 000 kVA har som mål å treffe markedsverdien av kraftanlegget. I beregningene av nåverdien av vannkraftanleggene brukes det en kapitaliseringsrente. Med gjeldende verdsettelsesmetode der eiendomsskattegrunnlaget skal tilsvare markedsverdien av anlegget, skal kapitaliseringsrenten være en realrente før skatt og bør tilsvare et markedsbasert avkastningskrav. Kapitaliseringsrenten kan ses på som alternativkostnaden for den investerte kapitalen. Avkastningskravet (kapitaliseringsrenten) bør fastsettes som summen av en risikofri realrente og et risikotillegg som reflekterer risikoen ved investeringer i vannkraftanlegg.

Kapitaliseringsrenten har siden 2011 vært fastsatt til 4,5 pst. Det er ikke angitt en konkret metode for hvordan renten skal fastsettes. Frem til og med inntektsåret 2010 ble kapitaliseringsrenten fastsatt som summen av en nominell risikofri rente og et risikotillegg, justert for faktisk inflasjon over en treårsperiode. Den risikofrie renten ble i inntektsårene 2007 til 2010 fastsatt på grunnlag av statskasseveksler med 12 måneders løpetid målt som gjennomsnittet over siste tre år, mens den frem til og med inntektsåret 2006 ble fastsatt som gjennomsnittet over siste tre år av renten på statsobligasjoner med tre års løpetid. Risikotillegget ble opprinnelig foreslått satt til 4 pst., og skulle reflektere risikoen ved investeringer i vannkraftanlegg. Fordi det i liten grad forelå opplysninger om oppnådd avkastning i kraftmarkedene, ble prisen på risiko i kraftmarkedet fastsatt ut fra informasjon om gjennomsnittlig avkastningskrav på Oslo Børs. Med virkning fra inntektsåret 2000 ble risikotillegget fastsatt til 3 pst., jf. omtale i Ot.prp. nr. 47 (1999–2000). Bakgrunnen var et ønske om å øke eiendomsskatten til kommunene til 1 mrd. kroner, i tråd med en anmodning fra Stortinget.

Kapitaliseringsrenten har stor betydning for eiendomsskattegrunnlaget for kraftanlegg som skattlegges etter ordinære regler, dvs. ikke småkraftverk eller kraftverk som er begrenset av minimums- eller maksimumsreglene. En lavere kapitaliseringsrente gir høyere skattegrunnlag og dermed høyere inntekter til kommunene.

I en rapport utarbeidet av konsulentselskapet Thema på oppdrag fra Energi Norge argumenteres det for at risikotillegget bør være i størrelsesorden 5 pst.4 I en rapport av professorene Gjølberg og Johnsen fra 2007 legges det til grunn at risikotillegget for vannkraft er 5,7 pst.5 I 2016 argumenterer professor Bjarne Jensen i et notat skrevet på oppdrag fra Landssamanslutninga av Vasskraftkommunar at risikotillegget bør fastsettes til 2 pst.6

De analyser som departementet kjenner til, kommer frem til noe ulike svar når det gjelder nivået på risikotillegget i kapitaliseringsrenten som skal brukes ved verdsettelse av vannkraftanlegg for eiendomsskatteformål. Departementet har derfor ønsket en oppdatert faglig vurdering og har innhentet bistand fra to fagpersoner.

34.3.3 Vurderinger fra uavhengige fagpersoner

Departementet inngikk i mai 2017 avtale med professor emeritus Thore Johnsen ved Norges Handelshøyskole og professor Øyvind Norli ved Handelshøyskolen BI om vurdering av risikotillegget i kapitaliseringsrenten i eiendomsskatten på vannkraftanlegg. Departementet mottok rapportene fra Johnsen7 og Norli8 i august 2017.

Johnsen og Norli har beregnet kapitaliseringsrenten basert på børsdata om avkastning og risiko for europeiske kraftselskap samt forutsetninger om blant annet markedspremie, gjeldsgrad og risikofri realrente. Metoden er nærmere beskrevet i boks 34.1.

Johnsen anbefaler en kapitaliseringsrente på om lag 7 pst., bestående av et risikotillegg på om lag 6 pst. og en risikofri realrente på 1 pst. Norli anbefaler en kapitaliseringsrente på 4 pst., bestående av et risikotillegg på om lag 5 pst. og en risikofri realrente på om lag -1 pst. Hovedforskjellen mellom de to rapportene er at Norli legger til grunn en langt lavere realrente enn Johnsen. Øvrige parametere som ligger til grunn for beregningen av risikotillegget, er mer sammenfallende i de to rapportene, og forskjellene gir ikke store utslag i anslått risikotillegg og kapitaliseringsrente.

Både risikotillegget og realrenten vil kunne variere med markedsforhold. Johnsen argumenterer for at disse størrelsene varierer i utakt (negativt korrelert), slik at lave realrenter gir høyere risikotillegg og motsatt. Summen av størrelsene vil være mer stabil over tid.

Boks 34.1 Beregninger av risikotillegget i kapitaliseringsrenten i eiendomsskatten på vannkraftanlegg

Professor emeritus Thore Johnsen ved Norges Handelshøyskole og professor Øyvind Norli ved Handelshøyskolen BI har på oppdrag fra Finansdepartementet gjort vurderinger av risikotillegget i kapitaliseringsrenten i eiendomsskatten på vannkraftanlegg.

Johnsen og Norli har beregnet kapitaliseringsrenten basert på et risikojustert avkastningskrav, dvs. vektet avkastningskrav for egenkapitalen og rentebærende gjeld, det såkalte WACC-kravet («Weighted Average Cost of Capital»). Dette kravet er definert som markedsverdivektet gjennomsnitt av selskapets egenkapitalkrav og skattejusterte marginale lånerente. Ifølge Johnsen kan det alternativt ses på som summen av en risikofri rente, et risikotillegg for konjunkturell forretningsrisiko og en justering for kredittpåslaget i gjeldskostnaden.

Johnsen har beregnet kapitaliseringsrenten basert på et markedsbasert avkastningskrav der det representative kraftanlegget er et børsnotert selskap med en normalt likvid aksje og med internasjonalt diversifiserte hovedeiere. Forretningsbeta for kraftverk er anslått basert på børsdata og er avledet fra avkastning og risiko for europeiske kraftvirksomheter. Johnsen har benyttet en realrente basert på en antakelse om relativt lavt, men etter hvert mer normalt rentenivå for de kommende 5–10 år. Johnsen har satt markedspremien ut fra en langsiktig realrente og viser til at dersom man velger å bruke en mer kortsiktig, konjunkturelt tilpasset realrente, bør markedspremien justeres tilsvarende.

Norli har beregnet forretningsbeta ved hjelp av en regresjon med utgangspunkt i visse europeiske børsnoterte selskap som produserer fornybar energi. Markedspremien er fastsatt med utgangspunkt i relevant litteratur. Som realrente har Norli benyttet effektiv rente på statsobligasjoner med 10 års løpetid per 30. juni 2017. Norli viser til at fordi effektiv rente varierer over tid, vil risikofri rente variere med tidspunktet for fastsettelsen av eiendomsskattegrunnlaget.

Tabell 34.1 viser parametere i rapportene fra Johnsen og Norli og deres anslag på risikotillegg og kapitaliseringsrente. Tabellen viser at parameterverdiene i de to rapportene er relativt sammenfallende, med unntak av risikofri realrente.

Tabell 34.1 Parametere i rapportene fra Johnsen og Norli

Parameter

Johnsen

Norli

Risikofri rente

3,5 pst.

1,6 pst.

Inflasjon

2,5 pst.

2,5 pst.

Risikofri realrente

1,0 pst.

-0,9 pst.

Egenkapitalandel

50 pst.

60 pst.

Markedets risikopremie

5 pst.

5 pst.

Kredittpremie

1,75 pst.

1,5 pst.

Forretningsbeta1

0,80

0,73

Risikotillegg

6,1 pst.

4,9 pst.

Kapitaliseringsrente

7,1 pst.

4,0 pst.

1 Forretningsbeta er et mål på hvordan prosjektets (selskapets) ikke-diversifiserbare (systematiske) risiko samvarierer med en markedsportefølje. Beta lik 1 vil si at prosjektets systematiske risiko tilsvarer markedsporteføljen. Beta lavere enn 1 betyr at prosjektet har lavere systematisk risiko enn markedsporteføljen, mens beta høyere enn 1 tilsier høyere systematisk risiko.

Kilde: Johnsen (2017) og Norli (2017).

34.3.4 Departementets vurderinger

I rapportene fra Johnsen og Norli anslås risikotillegget i kapitaliseringsrenten til om lag 5–6 pst. Dette er også på linje med det en finner i rapportene fra Thema (2017) på oppdrag fra Energi Norge og Gjølberg og Johnsen (2007) på oppdrag fra Enova. Departementet deler Johnsens vurderinger om at avkastningskravet bør kompensere kostnaden ved profesjonelt, internasjonalt diversifisert eierskap. Departementet legger på denne bakgrunn til grunn at risikotillegget bør ligge i intervallet 5–6 pst.

Rapportene legger imidlertid til grunn ulik risikofri realrente. Risikofri realrente er vurdert i flere sammenhenger. I NOU 2012: 16 Samfunnsøkonomiske analyser fremgår det at det under normale markedsforhold kan være rimelig å anta at det innenfor et tidsspenn på 40 år er mulig å sikre en risikofri realrente på 2,5 pst. ved plasseringer i det internasjonale finansmarkedet. De siste årene har vi hatt fallende renter. I Meld. St. 26 (2016–2017) Forvaltningen av Statens pensjonsfond i 2016 (Fondsmeldingen) ble det lagt til grunn en langsiktig forventet realavkastning av obligasjonsindeksen for Statens pensjonsfond utland på 0,5–1,0 pst. som et årlig gjennomsnitt. I Fondsmeldingen viser også departementet til at Norges Banks anslag for forventet realavkastning i obligasjoner i Statens pensjonsfond utland ligger rundt 0,75 pst., mens Mork-utvalget (NOU 2016: 20 Aksjeandelen i Statens pensjonsfond utland) la til grunn 0–1 pst. Departementet mener det på lang sikt vil være rimelig å legge en positiv realrente til grunn ved fastsettelsen av kapitaliseringsrenten.

Dersom renten skal være markedsbasert, slik Norli har lagt til grunn i sin rapport, må også risikotillegget oppdateres hyppig. Departementet vil peke på at det er krevende med hyppige oppdateringer av risikotillegget, og det kan også gi mer ustabilitet for kommunene. Med et fast risikotillegg er det derfor rimelig også å legge en fast realrente til grunn. Investeringer i vannkraftanlegg har dessuten lang tidshorisont. Departementet mener derfor at kapitaliseringsrenten bør reflektere en langsiktig rente. En fast risikofri realrente og et fast risikotillegg vil imøtekomme dette.

Med en risikofri realrente på nivå med det som ble lagt til grunn i Fondsmeldingen, og et gjennomsnitt av Johnsen og Norlis øvrige parametere, vil det gi en kapitaliseringsrente på i underkant av 6,5 pst. Departementet mener at det faglig sett er rimelig å anta at et markedsbasert avkastningskrav for vannkraftinvesteringer er om lag 6,5 pst., og at kapitaliseringsrenten dermed også burde vært 6,5 pst. En kapitaliseringsrente på 6,5 pst. i grunnlagsåret 2017 ville gitt reduserte inntekter fra eiendomsskatten på om lag 450 mill. kroner i 2019. Redusert eiendomsskatt ville bedret investeringsinsentivene i kraftnæringen.

Regjeringen foreslår ikke å endre kapitaliseringsrenten nå. Anmodningsvedtaket anses fulgt opp gjennom denne vurderingen.

34.4 Antall år i beregningsgrunnlaget

34.4.1 Bakgrunn

For å komme frem til markedsverdien (eiendomsskattegrunnlaget) av store kraftanlegg tas det utgangspunkt i en sjablongmessig anslått nettoinntekt. Nettoinntekten fastsettes som et rullerende gjennomsnitt over de siste fem årene. I Stortingets anmodningsvedtak nr. 305 av 17. desember 2016 ble det bedt om en vurdering av å utvide antall år i beregningsgrunnlaget for å redusere risikoen for store svingninger i eiendomsskattegrunnlaget.

34.4.2 Departementets vurderinger

Inntektene til kommunene fra eiendomsskatten på vannkraftanlegg varierer med kraftprisen. Metoden med det rullerende gjennomsnittet av nettoinntekten gjør at utslaget av endrede kraftpriser fases gradvis inn i grunnlaget for eiendomsskatten. Å utvide antall år vil stabilisere eiendomsskatteinntektene ytterligere, men da vil eiendomsskatten i mindre grad følge endringer i markedsverdien. Dersom antall år i beregningen av gjennomsnittlig nettoinntekt ble økt fra fem til eksempelvis syv år, fra grunnlagsåret 2017, ville det isolert sett øke eiendomsskatten med anslagsvis 170 mill. kroner i 2019. Fremover vil provenyvirkningen variere, og det vil være usikkert om den totale virkningen er en fordel eller ulempe for kommunene.

Minimums- og maksimumsreglene danner videre et tak og gulv for eiendomsskattegrunnlaget. Eiendomsskattegrunnlaget bygger dessuten på formuesverdien to år tidligere. Kraftkommunene har dermed allerede flere avdempende regler og bør ha gode muligheter til å forutse endringer i eiendomsskatteinntektene.

Regjeringen foreslår ikke endringer i fastsettelsen av eiendomsskattegrunnlaget. Fem år anses å være en rimelig balanse mellom hensynet til kraftkommunenes ønske om stabile inntekter og hensynet til at eiendomsskattegrunnlaget skal fange opp endringer i markedsforhold. Anmodningsvedtaket anses fulgt opp gjennom denne vurderingen.

35 Eksportavgift for oppdrettsfisk – anmodningsvedtak nr. 854 (2016–2017)

Ved behandlingen av Dokument 8:103 S (2016–2017) og tilhørende Innst. 348 S (2016–2017) gjorde Stortinget 8. juni 2017 følgende anmodningsvedtak (vedtak nr. 854 (2016–2017)):

«Stortinget ber regjeringen sette i gang et arbeid med å utrede en avgift pr. kilo eksportert ubearbeidet fisk og komme tilbake til Stortinget i statsbudsjettet for 2018, slik at vederlaget kan tre i kraft senest 1. juli 2018.»

Flertallet uttalte også at:

«...det bør innføres en avgift per kilo eksportert ubearbeidet fisk. Denne avgiften skal tilføres Havbruksfondet for så å fordeles ut til kommunene i henhold til andel av MTB/lokalitetskapasitet hver kommune har. Flertallet mener også at det må utredes og vurderes om det er rett å gi fritak for å betale avgift for eksempel når bedrifter går med underskudd.»

Anmodningsvedtaket anses fulgt opp gjennom denne vurderingen.

35.1 Gjeldende rett

Oppdrettsnæringen betaler i likhet med andre næringer inntektsskatt av overskuddet. Fra skatteåret 2009 ble det innført en særskilt adgang til å skrive ut eiendomsskatt på frittflytende oppdrettsanlegg i sjø. Ordningen fastsetter at flytende anlegg i sjø for oppdrett av fisk mv. likestilles med verk og bruk når anlegget har vært stasjonert i kommunen i over seks måneder i året før skatteåret. Skattegrunnlaget er de fysiske installasjonene verdsatt til omsetningsverdi. Verdien av oppdrettsfisken omfattes ikke av takseringsgrunnlaget. Det foreligger ikke noen samlet oversikt over kommunenes inntekter av eiendomsskatt på flytende anlegg i sjø.

I tillegg betaler oppdrettsnæringen markedsavgift og forskningsavgift på eksport av fisk- og fiskevarer. I praksis fremstår disse avgiftene som én avgift. Avgiftsnivået er fastsatt i forskrift om regulering av eksporten av fisk og fiskevarer. Avgiftene beregnes av verdien av varen som eksporteres og varierer mellom ulike arter og produktkategorier. Avgiftene er øremerket finansiering av de ulike aktivitetene som Norges sjømatråd (markedsavgiften) og Fiskeri- og havbruksnæringens forskningsfond (forskningsavgiften) gjennomfører. Figur 35.1 viser utviklingen i de eksisterende avgiftene over tid.

Figur 35.1 Utvikling i eksisterende eksportavgift. Mill. kroner

Figur 35.1 Utvikling i eksisterende eksportavgift. Mill. kroner

Kilde: Tolletaten.

Avgiftene beregnes på grunnlag som er fastsatt i tolldeklarasjonen. Dagens avgifter på eksportverdien av fisk har relativt lave administrasjonskostnader. Markedsavgiften er justert ved flere anledninger. Gjeldende avgift er på 0,75 pst. for hvitfisk og reker og 0,3 pst. for laks, ørret og pelagisk fisk. Avgiften på laks, ørret og pelagisk fisk ble nedjustert fra 1. januar 2017 for å redusere inntektene til Sjømatrådet i takt med økning i eksportverdien på fisk og fiskevarer. Nivået på avgiften vurderes med jevne mellomrom. Generelt sett vil det være samfunnsøkonomiske kostnader ved å ilegge avgifter på bruttoverdien av omsetningen, uavhengig av lønnsomheten til det enkelte selskap.

35.2 Departementets vurderinger

35.2.1 Innledning

En ny eksportavgift på ubearbeidet fisk kan ikke anses som et gebyr eller en sektoravgift. Avgiften vil ikke ha til formål å finansiere en myndighetsbestemt tjeneste, og inntektene er ikke ment å skulle brukes til å finansiere fellestiltak overfor en næring eller sektor. I stedet vil formålet med avgiften være å skattlegge ressursrenten knyttet til arealdisponeringen, og via Havbruksfondet skal inntektene overføres og øremerkes til kommunene.

Etter Grunnloven § 75 bokstav a tilkommer det Stortinget å pålegge skatter og avgifter til statskassen. Det er ut fra styrings- og budsjettmessige hensyn hensiktsmessig at inntekter fra skatter og avgifter årlig blir vurdert samlet og vedtatt av Stortinget. Videre er det hensiktsmessig at bruken av disse på vanlig måte skjer på budsjettets utgiftsside, hvor de forskjellige formål prioriteres opp mot hverandre som ledd i en helhetlig budsjettprosess.

Øremerking av skatteinntekter til bestemte formål innebærer at disse formålene unndrar seg prioritering opp mot andre formål. Dermed svekkes statsbudsjettet som styringsverktøy for offentlige utgifter. Resultatet kan bli behov for ytterligere beskatning, og dermed samlet sett et høyere skattenivå.

Lokale miljøer kan ønske å få overført beskatningsrett eller økt beskatningsrett og få lokal disponering av inntekter for eksempel knyttet til kraft, turisme eller miljø. Overføring av beskatningsrett kan uthule Stortingets eksplisitte beskatningsrett etter Grunnloven og ha uheldige konsekvenser.

35.2.2 Vareomfang

Det følger av Stortingets anmodning at det er «eksportert ubearbeidet fisk» som skal være gjenstand for avgift. Det er ulike definisjoner av «bearbeiding» i forskjellige regelverk. Filetering anses for eksempel ikke som bearbeiding etter tollregelverket, og er dermed ilagt en annen sats enn mer foredlede produkter (røking, graving). Innenfor ordningen med interregionalt biomassetak innen havbruk er imidlertid filetering ansett som bearbeiding.

Etter ordlyden i anmodningsvedtaket vil både villfisk og oppdrettsfisk i prinsippet være omfattet av eksportavgiften. Begrunnelsen og bakgrunnen for vedtaket tilsier imidlertid at det er fisk fra oppdrettsanlegg som skal være avgiftsbelagt. Departementet antar ut fra dette at Stortingets intensjon kun er å avgiftslegge fisk fra oppdrettsanlegg.

Departementet antar videre at Stortingets intensjon kun er å avgiftslegge oppdrett av laks, ørret og regnbueørret, mens andre arter skal unntas. Anmodningsvedtaket skiller ikke mellom oppdrett av fisk i sjø eller på land. Landbasert oppdrett benytter ikke fellesskapets areal på samme måte som oppdrett i sjø, og det må derfor også tas stilling til om landbasert oppdrett eventuelt skal unntas fra eksportavgiften. Tolltariffen skiller ikke mellom fisk som er oppdrettet i sjø og på land, og det kan bli krevende å eventuelt holde landbasert oppdrettsfisk utenfor.

Tolltariffens posisjon 03.01 omfatter levende fisk. Tolltariffens posisjon 03.02 (fersk eller kjølt fisk) og posisjon 03.03 (fryst fisk) har varenummer på 6- og 8-sifret nivå som skiller det meste av oppdrettsfisk fra villfanget fisk. Det antas at Stortingets intensjon er at også fisk i posisjon 03.02 og 03.03 skal omfattes, selv om den er bearbeidet i form av hodekapping, sløying, kjøling eller frysing.

35.2.3 Beregningsgrunnlag

Det må tas stilling til hva som skal være beregningsgrunnlaget for en slik avgift. En avgift som er basert på varens nettovekt på utførselstidspunktet, vil være relativt enkel å håndtere. Nødvendige opplysninger for å kunne beregne avgiften blir allerede deklarert i TVINN (Tolletatens elektroniske fortollingssystem) ved utførsel. Imidlertid tyder bakgrunnen for forslaget på at det ikke er denne vekten som skal være utgangspunktet, jf. «ubearbeidet». Hvis slakteverdien skal være avgiftsgrunnlag, er det opplysninger som i utgangspunktet ikke blir deklarert i dag. Dersom det skal kreves at slakteverdien skal deklareres, kan det by på store utfordringer for eksportøren å beregne og dokumentere avgiftsgrunnlaget. Manuelle rutiner vil kunne påføre så vel produsenter som eksportører og det offentlige ekstra kostnader.

35.2.4 Administrative kostnader

De administrative kostnadene vil avhenge av hvilke løsninger som velges blant annet for avgrensing av vareomgang og beregningsgrunnlaget. Etter forslaget synes det å være to forskjellige karakteristika som til sammen utløser avgiftsplikten, produksjon og eksport. Jo mer beregningen av avgiften knyttes til eksporten, jo enklere vil det være å administrere den ved hjelp av automatiserte kontroller på eksporttidspunktet. Hvis hovedvekten av avgiftsutformingen legges på produksjonen, må det gjøres tilpasninger for å sikre sporbarhet bakover i tid fra eksporttidspunktet.

En slik avgift vil innebære et kontrollbehov. Et troverdig kontrollregime er avhengig av at det tilføres nye ressurser eller at ressurser omdisponeres fra oppgaver som er prioritert i dag. En løsning som innebærer at dagens ekspedisjonsrutiner ikke kan benyttes til å administrere avgiften, vil kreve utviklingstiltak.

35.2.5 Økonomiske konsekvenser

En ny eksportavgift vil forverre oppdrettsnæringens posisjon i det globale markedet. En eksportavgift på oppdrettsnæringen vil påvirke investeringsbeslutningene. Investeringer som er lønnsomme for samfunnet, kan bli ulønnsomme for private aktører som får inntekten redusert med avgiften. I motsetning til inntektsskatter må en bruttoavgift betales uavhengig av om virksomheten går med overskudd eller underskudd. Om avgiften bare blir pålagt virksomheter som går med overskudd, ville det komplisere skattesystemet betydelig. Det antas at det med forslaget om et fritak for bedrifter som går med underskudd, siktes til selve oppdrettsbedriften. Det vil være krevende å tillegge lønnsomheten i et primærledd som en premiss for å ilegge en avgift på et eksportledd. Det vil også være administrativt krevende dersom eksportpartier består av fisk fra flere oppdrettsselskap med ulik lønnsomhet. Sannsynligvis må en da ha en ordning hvor alle oppdrettsselskaper betaler avgiften, men hvor de virksomhetene som viser seg å gå med underskudd, får tilbakebetalt avgiften i ettertid.

Når selskapet har inntekter fra virksomhet eller omsetning som ikke skal være avgiftsbelagt, må en lage et eget beregningsgrunnlag for å skille ut over- eller underskudd som knytter seg til oppdrettsvirksomheten. Det vil gi ytterligere administrative kostnader og en enda mer komplisert ordning. Dersom en ikke skiller ut et eget beregningsgrunnlag for underskudd, vil det skape uheldige insentiver og forskjellsbehandling avhengig av hva som ellers inngår i beregning av skattepliktig inntekt hos det enkelte oppdrettsselskap.

Når formålet er å skaffe kommunene ytterligere inntekter fra oppdrettsvirksomhet, er det vanskelig å se grunner til at oppdrettere som ikke eksporterer fisken skal unntas fra avgift. Dersom en ønsker å trekke inn deler av meravkastningen i oppdrettsnæringen, vil et bedre alternativ være en form for ressursrenteskatt, eksempelvis slik en har på kraftanlegg. En riktig utformet ressursrenteskatt har den gunstige egenskapen at den virker nøytralt. Det vil si at den ikke påvirker investeringsbeslutningene. Skatteutvalget (NOU 2014: 13 Kapitalbeskatning i en internasjonal økonomi) anbefalte at det blant annet burde vurderes å innføre ressursrenteskatter på fiskeri- og havbrukssektoren. I likhet med havbruk betaler heller ikke fiskerinæringen ressursrenteskatt etter gjeldende regler. En overskuddsbasert ressursrenteskatt ble imidlertid anbefalt av flertallet i Kvoteutvalget (NOU 2016: 26 Et fremtidsrettet kvotesystem). Regjeringen vurderer nå oppfølgingen av Kvoteutvalget.

35.2.6 Internasjonale rammebetingelser

Den foreslåtte avgiften har et annet formål enn dagens eksportavgift. Den skal gå til Havbruksfondet og overføres til berørte kommuner. I motsetning til dagens avgiftsordning skal altså ikke midlene tilbakeføres til næringen i form av støtte til virksomheten til Norges sjømatråd og Fiskeri- og havbruksnæringens forskningsfond.

En avgift på ubearbeidet fisk vil gi en fordel til aktører som velger å videreforedle fisken i Norge, og på denne måten kan det hevdes at avgiften vil støtte egen fiskeforedlingsindustri på bekostning av andre lands aktører. Avgiftens konkurransevridende effekt vil bero på hvordan avgiften innrettes og avgrenses. WTO-regelverket inneholder ikke et direkte forbud mot eksportavgifter, og departementet viser til at mange WTO-land per i dag ilegger eksportskatter på en rekke produkter, og at en ny norsk eksportavgift ikke vil stride mot gjeldende WTO-avtale. Imidlertid vises det til at spørsmålet om å innføre et forbud mot eksportskatter i WTO-regelverket har vært en del av WTO-forhandlingene, og er et uttalt ønske fra mange parter. Selv om et forbud mot eksportskatter foreløpig ikke er vedtatt, må det forventes at dette spørsmålet fortsatt vil være en aktuell problemstilling i WTO.

Det følger av artikkel 3 i EFTA-konvensjonen at «toll på import og eksport, og avgifter med tilsvarende virkning, skal være forbudt mellom medlemsstatene». Konvensjonen kommer til anvendelse for fisk og andre marine produkter. Departementet anser det ikke som tvilsomt at den avgiften som angitt i Stortingets anmodning, vil være en «avgift med tilsvarende virkning» som toll på eksport. Avgiften vil dermed falle inn under forbudet og være i strid med Norges forpliktelser under EFTA-konvensjonen.

Norge har inngått 27 EFTA-frihandelsavtaler med 38 land. Alle avtalene inneholder bestemmelser som regulerer adgangen til å innføre avgifter på eksport. Formuleringer som benyttes i flere av avtalene, og som innebærer et klart forbud, er:

«Partene skal ikke innføre nye eksportavgifter eller avgifter med tilsvarende virkning … Ingen ny eksporttoll eller avgift med tilsvarende virkning skal innføres i handelen mellom EFTA-statene og [avtaleparten].»

Den foreslåtte nye avgiften vil følgelig være i strid med de fleste EFTA-frihandelsavtalene.

Det er uavklart hvorvidt avgiften vil være forenlig eller ikke med EØS-avtalen. I lys av de mange saker som har angått EØS-avtalens forhold til reguleringer innen fiskerinæringen siden EØS-avtalens ikrafttredelse, anser imidlertid departementet det som sannsynlig at en slik avgift kan bli bragt inn for en norsk domstol eller klages inn for EFTAs overvåkingsorgan (ESA).

35.3 Kystkommunene

Lønnsomheten i oppdrettsnæringen har vært svært god de siste årene. Driftsmarginen har i perioden 2013–2015 ligget på mellom 19 og 26 pst. i gjennomsnitt per selskap.

I forbindelse med Stortingets behandling av havbruksmeldingen (Meld. St. 16 (2014–2015) Forutsigbar og miljømessig bærekraftig vekst i norsk lakse- og ørretoppdrett) ble spørsmålet om en areal- eller produksjonsavgift for oppdrettsnæringen vurdert på nytt. Stortinget vedtok å ikke innføre en slik avgift. I stedet besluttet Stortinget at fremtidige inntekter fra salg av nye konsesjoner i havbruksnæringen skal fordeles med 20 pst. til staten og 80 pst. til kommunal sektor. Det er en dobbelt så stor andel som kommunene mottok ved forrige utlysning. Kommunal sektors andel fordeles gjennom Havbruksfondet. Fordelingen mellom kommuner og fylkeskommuner utgjør henholdsvis 87,5 pst. og 12,5 pst. av fondet. En del av kommunenes andel fordeles mellom alle kommuner med oppdrettsvirksomhet, mens noe fordeles på kommuner som har klarert nye lokaliteter innenfor siste toårsperiode.

Det nye systemet for regulering av produksjonskapasiteten i lakse- og ørretoppdrett trer i kraft i oktober 2017. Inntektene fra vekst i havbruksnæringen er vanskelige å anslå som følge av usikkerhet om hvilken vekst det nye systemet vil tillate og hvilke priser som oppnås. Den første vurderingen skal gjøres i år med sikte på å tilby vekst i 2018. Med god lønnsomhet i næringen og kapasitetsjusteringer hvert annet år, vil Havbruksfondet kunne bidra med betydelige inntekter til oppdrettskommunene.

35.4 Konklusjon

En eksportavgift på ubearbeidet oppdrettsfisk innebærer en rekke prinsipielle, økonomiske, rettslige og administrative utfordringer. En slik bruttoavgift vil bryte klart med prinsippene for et vekstfremmende skattesystem. I tillegg vil en ny eksportavgift på ubearbeidet laks, ørret og regnbueørret være i strid med Norges forpliktelser under EFTA-konvensjonen. En eksportavgift vil også være i strid med de fleste EFTA-frihandelsavtalene. Regjeringen vil derfor ikke foreslå en særskilt eksportavgift for oppdrettsnæringen. Anmodningsvedtak nr. 854 (2016–2017) anses fulgt opp gjennom denne vurderingen.

36 Anmodningsvedtak om grønn omlegging av saldoavskrivningssystemet – anmodningsvedtak nr. 108 punkt 14 (2016–2017)

36.1 Innledning og sammendrag

Ved behandlingen av Prop. 1 S (2016–2017) Statsbudsjettet 2017 og tilhørende Innst. 2 S (2016–2017) fattet Stortinget følgende anmodningsvedtak (vedtak nr. 108 punkt 14 av 5. desember 2016):

«Stortinget ber regjeringen vurdere en grønn omlegging av det skattemessige saldoavskrivningssystemet der det innføres økt avskrivningssats for nye kjøretøy med nullutslipp (saldogruppe c, d og e). Stortinget ber regjeringen i denne forbindelse vurdere om forslaget innebærer statsstøtte og eventuelt notifisere før et forslag fremmes.»

Departementet har vurdert støtte av nullutslippskjøretøy i næring gjennom økte avskrivningssatser. Forslaget vil være et lite effektivt virkemiddel for å fremme økte anskaffelser av nullutslippskjøretøy, og det vil bryte med det grunnleggende prinsippet i avskrivningssystemet om at skattemessige avskrivninger bør samsvare med faktisk økonomisk verdifall. Særskilt høye avskrivningssatser for nullutslippskjøretøy vil også på lengre sikt kunne medføre et betydelig provenytap for staten. Forslaget vil også føre til økte administrative byrder. Departementet vil derfor ikke foreslå at det innføres økte avskrivningssatser for nullutslippskjøretøy og -fartøy.

Departementet har også vurdert de EØS-rettslige sidene ved slike tiltak. Anmodningsvedtaket medfører at nullutslippskjøretøy blir favorisert fremfor andre kjøretøy. Det er sannsynlig at tiltaket er å anse som statsstøtte, og krever godkjenning av EFTA sitt overvåkingsorgan (ESA) for å være lovlig. Ettersom departementet ikke fremmer forslag om nye økninger i avskrivningssatser for nullutslippskjøretøy, har ikke departementet notifisert slike tiltak overfor ESA.

Anmodningsvedtaket anses fulgt opp gjennom disse vurderingene.

36.2 Om avskrivningssystemet

Systemet for skattemessige avskrivninger ble grundig gjennomgått av Skatteutvalget, se NOU 2014: 13 Kapitalbeskatning i en internasjonal økonomi, kapittel 10. For å redusere vridningene i selskapsskatten mente Skatteutvalget at det er viktig at de skattemessige avskrivningene i størst mulig grad avspeiler det økonomiske verdifallet til driftsmidlene. Dette har vært et grunnleggende prinsipp i det norske skattesystemet siden skattereformen i 1992. Avskrivningssatser som avviker fra økonomisk verdifall fører til vridninger i investeringene. Riktige avskrivningssatser motvirker at det bygges opp skattekreditter av betydning og sikrer at skattepliktige får fradrag for det faktiske verdifallet. Utvalget pekte på at enkelte land benytter avskrivningssatsene til å redusere effektene av høye nominelle skattesatser eller til å stimulere visse investeringsformer. Etter utvalgets vurdering er dette svært uheldig.

Utvalget foretok også en grundig gjennomgang av avskrivningssatser og gruppering av driftsmidler i avskrivningssystemet. Vurderingene tok utgangspunkt i en SSB-studie utført etter oppdrag fra utvalget, samt internasjonale studier av økonomisk verdifall og tidligere gjennomganger foretatt av utvalg og av Finansdepartementet. Gjennomgangen viste at det i stor grad er samsvar mellom skattemessige avskrivingssatser og økonomisk verdifall. Utvalget anbefalte imidlertid at avskrivningssatser ble justert ned for visse driftsmidler, ettersom sammenstilt informasjon indikerte at gjeldende satser ikke samsvarte med økonomisk verdifall. Utvalget foreslo å avvikle startavskrivningene for maskiner og inventar og å redusere avskrivningssatsene for personbiler, skip, rigger, husdyrbygg, hoteller og bevertningssteder.

I Skattemeldingen har regjeringen foretatt en egen, grundig vurdering av avskrivningssystemet basert på Skatteutvalgets utredning, se Meld. St. 4 (2015–2016) Bedre skatt, kapittel 10. Regjeringen konkluderte, i likhet med Skatteutvalget, med at skattemessige avskrivninger bør samsvare med faktisk økonomisk verdifall. Å favorisere utvalgte næringer eller driftsmidler gjennom høye avskrivningssatser vil skape vridninger mot mindre lønnsomme investeringer. Det vil redusere den samlede avkastningen og konkurransekraften i norsk økonomi. Et bredt og mest mulig korrekt fastsatt skattegrunnlag gjør det enklere å redusere det generelle skattenivået, noe som vil bidra til å skape økt vekstevne i økonomien på sikt og være i tråd med regjeringens ønske om konkurransedyktige skattebetingelser. Videre taler hensyn til enkelhet og forutsigbarhet imot å splitte opp saldogrupper for å tilgodese spesifikke driftsmidler med særskilt høy avskrivningssats. Flere avgrensninger mellom driftsmidler gjør systemet mer komplisert og krevende å håndtere både for skattyter og skattemyndighetene. Departementet støttet de fleste av utvalgets forslag om endrede avskrivningssatser og fremmet forslagene i Skattemeldingen. Under Stortingets behandling av Skattemeldingen ga et bredt flertall av partiene støtte til prinsippet om at skattemessige avskrivninger skal samsvare med økonomisk verdifall, se Innst. 273 S (2015–2016).

36.3 En eventuell grønn omlegging av avskrivningssystemet

Anmodningsvedtaket viser til «kjøretøy» i tre ulike saldogrupper: saldogruppene c, d og e. I det videre redegjøres det for hvordan en eventuell «grønn omlegging av det skattemessige saldoavskrivningssystemet» kunne blitt gjennomført for driftsmidler i de ulike saldogruppene.

Saldogruppe c

Saldogruppe c omfatter bare kjøretøy, herunder vogntog, lastebiler, varebiler, busser og drosjebiler. På tidspunktet for Skatteutvalgets utredning var maksimal avskrivningssats i saldogruppe c 20 pst. Utvalget mente at flere forhold kunne tale for at avskrivningssatsen burde vært lavere enn 20 pst. Av hensyn til stort spenn i levetiden for ulike kjøretøy i saldogruppen, foreslo utvalget likevel ikke å redusere avskrivningssatsen. Som følge av avtale mellom regjeringspartiene, Venstre og Kristelig Folkeparti om statsbudsjettet for 2015 ble det innført forhøyet avskrivningssats for lastebiler, vogntog og busser på 22 pst. I 2017 ble avskrivningssatsen hevet til 24 pst. for alle typer kjøretøy i saldogruppen. Økt avskrivningssats ble gitt som kompensasjon for økte drivstoffavgifter. Økningen i avskrivningssats gjelder alle kjøretøy i saldogruppen, også nullutslippskjøretøy som ikke ble berørt av økningen i drivstoffavgifter i 2017.

Som følge av avtale mellom regjeringspartiene, Venstre og Kristelig Folkeparti om statsbudsjettet for 2017 ble det i tillegg innført forhøyet avskrivningssats på 30 pst. for elvarebiler. I den nye bestemmelsen er elvarebiler definert som «varebiler som bare bruker elektrisitet til framdrift, herunder varebil hvor elektrisiteten er produsert i brenselsceller». Forhøyet avskrivningssats omfatter likevel ikke «varebil hvor batteri under kjøring kan tilføres strøm ved bruk av en ekstern forbrenningsmotor», jf. skatteloven § 14-43 fjerde ledd.

Ettersom elvarebiler allerede har forhøyet avskrivningssats, bør en eventuell økt avskrivningssats for nullutslippskjøretøy i saldogruppe c bare omfatte øvrige typer kjøretøy i saldogruppen, herunder lastebiler, vogntog og busser. Det vil være nærliggende å benytte samme definisjon av nullutslipp som i den vedtatte bestemmelsen om forhøyet avskrivningssats for elvarebiler.

Saldogruppe d

Saldogruppe d omfatter alt løsøre som ikke inngår i de øvrige saldogruppene. Driftsmidler i saldogruppen avskrives med maksimalt 20 pst., som er i tråd med antatt økonomisk verdifall for de aktuelle driftsmidlene. Kjøretøy som skal føres på saldogruppe d, er personbiler, traktorer, snøscootere og visse maskiner. Ved en eventuell økt avskrivningssats for nullutslippskjøretøy i saldogruppe d vil det være nærliggende å benytte samme definisjon av nullutslipp som for saldogruppe c.

Saldogruppe e

Saldogruppe e omfatter skip, fiske- og fangstfartøy, flytedokker, rigger mv. Saldogruppen omfatter ikke kjøretøy. Ettersom det aktuelle anmodningsvedtaket angir saldogruppe e, legger departementet til grunn at Stortinget har ment at skip, fiske- og fangstfartøy skal inngå i vurderingen av en grønn omlegging av saldoavskrivningssystemet. Øvrige driftsmidler i saldogruppe e, som flytedokker og rigger mv., vil ikke berøres av forslaget.

Driftsmidler i saldogruppen avskrives maksimalt med 14 pst. Tidligere gjennomganger av avskrivningssystemet har konkludert med at en avskrivingssats på 10 pst. vil samsvare bedre med økonomisk verdifall, se NOU 1989: 14 Bedrifts- og kapitalbeskatningen – en skisse til reform, Ot.prp. nr. 1 (2001–2002) og NOU 2014: 13 Kapitalbeskatning i en internasjonal økonomi. Den høye avskrivningssatsen på 14 pst. var opprinnelig begrunnet med skipsfartens internasjonale karakter, jf. Ot.prp. nr. 35 (1990–91). Siden har skip i internasjonal skipsfart i hovedsak blitt skattefritt gjennom rederiskatteordningen, og det gis ikke fradrag for avskrivninger. Den høye satsen har først og fremst betydning for øvrige fartøy. I Skattemeldingen foreslo regjeringen å redusere avskrivningssatsen til 10 pst., se Meld. St. 4 (2015–2016) Bedre skatt, men lovforslag har ikke blitt fremmet for Stortinget.

Det vil være krevende å finne en egnet nullutslippsdefinisjon for en eventuell bestemmelse om høyere avskrivningssats for nullutslippsfartøy til sjøs. Nullutslippsdefinisjonen som benyttes i bestemmelsen om forhøyet avskrivningssats for elvarebiler, vil trolig bare oppfylles av et svært lavt antall nye fartøy. Grunnen til dette er at batteridrevne skip og ferger normalt vil være hybrider med diesel- eller gassdrevne forbrenningsmotorer. I årene fremover vil det bli investert i et betydelig antall lav- og nullutslippsferger i Norge som i hovedsak vil være batteridrevne, men som delvis vil benytte diesel- eller gassmotorer med utslipp. Andelen av fergenes energibehov som blir dekket gjennom elektrisk kraft fra strømnettet, vil kunne være alt i fra 20 til 100 pst. Også fartøy som vil være 100 pst. batteridrevne under normal drift, vil som oftest ha montert forbrenningsmotor som kan benyttes unntaksvis av sikkerhetshensyn, for eksempel under krevende værforhold.

Enkelte ferger vil bli drevet med biodrivstoff etter kontraktsfestede vilkår fra offentlig oppdragsgiver og vil kunne anses som nullutslippsfartøy i kontraktsperioden. Det er uheldig å la avskrivningssatser i skattesystemet avhenge av valg av drivstoff, enten drivstofftype er fastsatt i anbudskontrakt eller valgt av andre årsaker.

Dersom en ønsker å benytte en videre definisjon av nullutslipp for skip og ferger, må det for eksempel fastsettes krav til en gitt andel av energibehovet som blir dekket gjennom elektrisk kraft fra strømnettet. Fastsettelse av denne andelen vil måtte bero på tekniske beregninger som Skatteetaten ikke har kompetanse til å vurdere eller kontrollere.

Økonomiske og administrative konsekvenser

For driftsmidler som faller i verdi, vil investeringsutgiften før eller senere komme til fradrag i sin helhet, så lenge avskrivningssatsen er større enn null. Verdien av fradragene avhenger av tidspunktet for fradragsføringen. Økt avskrivningssats framskynder avskrivningene og øker nåverdien av fradragene.

Departementets utgangspunkt er at det ikke bør innføres økte avskrivningssatser for nullutslippskjøretøy. Dersom slike støttetiltak likevel skal innføres, må det tas stilling til hvor mye avskrivningssatsene skal øke.

Et alternativ vil være å gi en støtte til nullutslippskjøretøy og -fartøy med samme virkning som den allerede vedtatte avskrivningssubsidien for elvarebiler. Ifølge departementets beregning vil den økte avskrivningssatsen for elvarebiler fra 24 til 30 pst. øke nåverdien av framtidige avskrivninger tilsvarende 0,81 pst. av investeringsutgiften for en etterskuddspliktig skattyter (selskap). Det forutsettes at skattyters saldo aldri kommer ned til grensen for full fradragsføring av restsaldo (15 000 kroner) og at skattyter alltid er i skatteposisjon slik at avskrivningene kommer til fradrag i utlignet skatt. En selskapsskattesats på 23 pst. og en diskonteringsrente på 6,6 pst. ligger til grunn for beregningen. Den beregnede støtten kommer i tillegg til den generelle støtten for alle kjøretøy i saldogruppe c ved at avskrivningssatsen overstiger antatt verdifall på 20 pst.

For saldogruppe c vil forhøyet avskrivningssats på 30 pst. for øvrige nullutslippskjøretøy enn varebiler (dvs. lastebiler, vogntog, busser mv.) gi om lag tilsvarende støtte som for elvarebiler.

For saldogruppe d vil en økt avskrivningssats fra 20 til 24 pst. for nullutslippskjøretøy gi om lag tilsvarende støtte, mens tilsvarende støtte for saldogruppe e vil kreve at avskrivningssatsen øker fra 14 til 17 pst.

Å øke avskrivningssatsene til 30 pst. for nye nullutslippskjøretøy i saldogruppe c og 24 pst. for nye nullutslippskjøretøy i saldogruppe d, vil føre til et provenytap på omtrent 10 mill. kroner påløpt og 1 mill. kroner bokført i det første året bestemmelsene eventuelt innføres. Anslagene er svært usikre. Størstedelen av det kortsiktige provenytapet vil knytte seg til personbiler. For tyngre kjøretøy antas forslaget å berøre et svært begrenset antall virksomheter på kort sikt. Store deler av tyngre nullutslippskjøretøy som anskaffes det første året en eventuell bestemmelse trer i kraft, vil trolig ikke kunne omfattes av forslaget ettersom investeringsbeslutningen ofte vil være tatt før lovvedtaket om økt avskrivningssats. Det kan imidlertid forventes at investeringene i nullutslippskjøretøy vil vokse betydelig i årene framover. Støttetiltak gjennom avskrivningssystemet kan derfor medføre vesentlig større provenytap på sikt enn provenytapet det første året ved en eventuell innføring i 2018 eller 2019.

Provenyvirkningene av økte avskrivningssatser for nullutslippsfartøy i saldogruppe e vil avhenge av hvilke typer fartøy som defineres som nullutslipp. Definisjonen vil ha stor betydning for virkningen av forslaget og må eventuelt utredes nærmere. Departementet har ikke forsøkt å anslå provenyvirkninger av forslaget knyttet til saldogruppe e, ettersom provenyet vil bero på endelig utforming av bestemmelsen og fordi forslaget uansett trolig ikke vil kunne gjennomføres i 2018.

Økte avskrivningssatser for nullutslippskjøretøy i saldogruppene c og d vil være gjennomførbart med eksisterende systemer i Skatteetaten. Tiltaket vil imidlertid skape behov for nye undergrupper i saldoavskrivningssystemet og dermed gjøre skattesystemet mer komplisert. Flere grupperinger av driftsmidler vil skape flere problemer knyttet til avgrensning mellom grupperingene.

Dersom en skal oppfylle kravet til insentiveffekt i ESA sine retningslinjer for miljøstøtte, kan ikke forhøyet avskrivningssats gis til kjøretøy med nullutslipp som er ervervet før de nye bestemmelsene formelt vedtas, eller der investeringsbeslutningen er tatt før dette tidspunktet. Dette gjelder for eksempel for nullutslippskjøretøy eller -fartøy som allerede er i bestilling. Bestemmelsen om forhøyet avskrivningssats for elvarebiler som Stortinget vedtok i forbindelse med statsbudsjettet for 2017, omfatter elvarebiler ervervet både før og etter at bestemmelsen ble vedtatt av Stortinget, 20. desember 2016. For at bestemmelsen skal oppfylle kravet til insentiveffekt i ESA sine retningslinjer for miljøstøtte, foreslår departementet at bestemmelsen endres slik at den bare skal gjelde varebiler ervervet etter at loven ble vedtatt 20. desember 2016, se kapittel 6.2.

Ved en eventuell forhøyet avskrivningssats for nullutslippskjøretøy og -fartøy kan det være et betydelig antall enkeltinvesteringer i nullutslippskjøretøy som leveres etter at bestemmelsen er vedtatt, men hvor investeringen er besluttet tidligere. Dette vil kunne være særlig aktuelt for tyngre kjøretøy, skip og ferger, hvor det kan gå lang tid fra investeringsbeslutningen tas til driftsmidlet leveres til skattyter. Eksempelvis vil det kunne være investeringer der det har blitt innvilget støtte til de aktuelle prosjektene før en bestemmelse om økte avskrivningssatser vedtas, mens investeringsobjektene leveres til skattyter og føres på saldo i årene etter den aktuelle datoen. Problemstillingen blir også aktuell der investeringer i nullutslippskjøretøy og -fartøy er fastsatt i anbudsutlysninger eller anbudskontrakter fra før bestemmelsen ble vedtatt, og hvor tjenesteleverandør erverver de aktuelle driftsmidlene etter bestemmelsen blir vedtatt. Det vil kunne medføre betydelige administrative utfordringer for skattemyndighetene å fastslå tidspunktet for når investeringsbeslutningene har blitt tatt for hver enkelt investering som potensielt berøres av forslaget.

Egne avskrivningsregler for driftsmidler anskaffet etter en gitt dato vil videre skape en omgåelsesmulighet gjennom internsalg av tidligere anskaffede driftsmidler for å oppnå høyere avskrivninger. De uheldige virkningene av at bestemmelsene vil gjelde driftsmidler anskaffet etter at bestemmelsene vedtas, vil få mindre betydning når gamle driftsmidler etter hvert utrangeres. Samlet vil tiltaket øke de administrative byrdene for skattyter og skattemyndighetene og skape mer byråkrati.

36.4 Departementets vurdering

En «grønn omlegging av det skattemessige saldoavskrivningssystemet» rettet mot kjøretøy og fartøy i saldogruppe c, d og e vil bryte med prinsippet om at avskrivningssatser skal samsvare med driftsmidlenes verdifall. Avskrivningssystemet bør være forutsigbart, enkelt og nøytralt med hensyn til ulike driftsmidler og næringer.

I tillegg er forslaget av flere årsaker et lite treffsikkert virkemiddel. For det første avhenger støtten som gis med tiltaket bare av valg av driftsmiddel og investeringskostnad, ikke av hvor mye utslipp som faktisk reduseres. For eksempel vil økte avskrivninger for ferger som bare bruker elektrisitet til fremdrift, innebære en favorisering av batteridrevne ferger på korte fergestrekninger med lite krevende værforhold. Hybridferger som opererer på lengre fergestrekninger, og i større grad vil trenge innslag av diesel- og gassmotor, vil ikke treffes av tiltaket, selv om elektrifisering av disse fergene vil kunne medføre større utslippsreduksjoner.

Ettersom tiltaket avhenger av investeringskostnad, vil tiltaket innebære vesentlig større støtte for nybygde nullutslippsfartøy enn for fartøy som ombygges fra diesel- til batteridrift, selv om utslippseffekten ved de to ulike tilfellene vil være den samme. For rederier som bygger om fossildrevne skip til batteridrift, vil økt avskrivningssats ha mindre betydning ettersom store deler av avskrivningene allerede er foretatt.

Videre vil tiltaket ikke ha virkning for virksomhet som av ulike årsaker er unntatt skatteplikt, og tiltaket vil ha mindre insentivvirkning for virksomhet som er utenfor skatteposisjon, for eksempel som følge av store fremførbare underskudd eller lav lønnsomhet i oppstartsfasen.

Det brukes allerede kraftfulle og treffsikre virkemidler for å stimulere til miljøvennlig transport, hvorav de viktigste virkemidlene er avgifter på fossilt drivstoff som reflekterer miljøkostnadene ved utslipp. Det stimulerer til å velge nullutslippskjøretøy fremfor fossildrevne kjøretøy.

Nullutslippskjøretøy og -fartøy som berøres av forslaget, mottar også betydelig direkte støtte gjennom andre tiltak. Det er grunn til å tro at størstedelen av nullutslippspersonbiler i næring utgjør biler som eies av leasingselskaper og som leases ut til husholdninger. Leasing av elbiler ble fritatt fra merverdiavgift i 2015. Merverdiavgiftsfritaket utgjør et betydelig støttetiltak for slike driftsmidler som langt overgår verdien av økte avskrivningssatser.

Øvrige driftsmidler som ville blitt støttet ved en «grønn omlegging» av avskrivningssystemet, er nullutslippsmodeller av tyngre kjøretøy, herunder busser og lastebiler, samt ferger. Det antas at langt på vei de fleste investeringer i slike driftsmidler allerede støttes av det offentlige, enten gjennom tilskudd fra Enova, eller ved krav i forbindelse med offentlige anbud der merkostnader for nullutslippsteknologi dekkes gjennom høyere anbudspriser. Store deler av investeringene som vil bli foretatt i nullutslippskjøretøy og -fartøy de neste årene, vil få dekket merkostnader ved utslippsreduserende teknologi enten gjennom allerede tildelte tilskudd eller indirekte gjennom høyere anbudspriser. Der merkostnader ved utslippsreduserende tiltak helt eller delvis er dekket gjennom eksisterende støtteordninger, er det usikkert om ytterligere støtte i form av økte avskrivningssatser har noen insentiveffekt. Tiltakene må ha insentiveffekt for å være i tråd med ESAs retningslinjer for miljøstøtte.

Det vises også til regjeringens arbeid med et CO2-fond for næringstransport, se punkt 9.8.2.

Omfanget av eksisterende og planlagte støtteordninger taler mot å innføre nye tiltak gjennom avskrivningssystemet. Tiltaket vil være lite treffsikkert og bidra til å gjøre støtteregimet komplisert og uoversiktlig. Det foreslås derfor ikke å gjennomføre en omlegging av saldoavskrivningssystemet der det innføres økt avskrivningssats for nullutslippskjøretøy og -fartøy.

37 Digital journalistikk – anmodningsvedtak nr. 108 punkt 44 (2016–2017)

Ved behandlingen av Prop. 1 S (2016–2017) Statsbudsjettet 2017 og tilhørende Innst. 2 S (2016–2017) fattet Stortinget følgende anmodningsvedtak (vedtak nr. 108 punkt 44 av 5. desember 2016):

«Stortinget ber regjeringen vurdere utvidelse av momsfritaket for medier til å gjelde all digital journalistikk og komme tilbake i RNB 2017».

Anmodningsvedtaket anses utkvittert gjennom denne vurderingen.

I Meld. St. 2 (2016–2017) Revidert nasjonalbudsjett 2017 ble det vist til at Mediemangfoldsutvalgets utredning (NOU 2017: 7 Det norske mediemangfoldet – En styrket politikk for borgerne) var på høring, og regjeringen varslet at den ville komme tilbake til saken i budsjettet for 2018.

Etter merverdiavgiftsloven § 6-2 er elektroniske nyhetstjenester fritatt for merverdiavgift. Fritaket ble innført 1. mars 2016 og er godkjent av EFTAs overvåkningsorgan (ESA) frem til 1. mars 2022. Fritaket er ment å sikre avgiftsmessig likebehandling slik at nyhets- og aktualitetsstoff er fritatt for avgift uavhengig av plattform. Det ble derfor forutsatt at fritaket i størst mulig grad skal avgrenses i tråd med fritaket for papiraviser, jf. merverdiavgiftsloven § 6-1. På denne bakgrunn er det krav om at nyhetstjenesten inneholder en bred dekning av nyhets- og aktualitetsstoff, er rettet mot allmennheten, har en ansvarlig redaktør og publiseres ukentlig eller oftere. Kravet til bredde innebærer at omsetning av enkeltartikler og tidsskrift ikke er omfattet av fritaket.

Omsetning av trykte tidsskrift er fritatt for merverdiavgift, jf. merverdiavgiftsloven § 6-1. Fritaket omfatter både tidsskrift som hovedsakelig omsettes til faste abonnenter mv., og tidsskrift med overveiende politisk, litterært eller religiøst innhold. Elektroniske tidsskrift omfattes ikke av fritaket.

Mediemangfoldsutvalget foreslo å utvide dagens merverdiavgiftsfritak for elektroniske nyhetstjenester til å gjelde alle nyhets- og aktualitetsmedier slik at også medier som dekker få stoffområder i dybden, men ikke oppfyller kravet til bredde, omfattes. I tillegg foreslo utvalget at salg av enkeltartikler fra aktører med omsetning som i dag allerede er omfattet av merverdiavgiftsfritaket, skal fritas for merverdiavgift.

Mediemangfoldsutvalgets utredning har vært på høring. Kulturdepartementet mottok 66 høringssvar med merknader. Om lag en fjerdedel av høringsinstansene trekker særlig frem utvidelse av merverdiavgiftsfritaket. Det er særlig aktører med omsetning som i dag faller utenfor merverdiavgiftsfritaket som ønsker at fritaket utvides til tidsskrifter (fag- og ukepresse). Det vises blant annet til at dagens regelverk innebærer en forskjellsbehandling av publiseringsplattform som kan virke innovasjonshemmende, og at den mer nisjepregede delen av mediebransjen også har en viktig funksjon i den offentlige samtalen. De fleste avisaktørene mener også at fritaket bør utvides til å omfatte salg av enkeltartikler, men det er få andre høringsinstanser som trekker frem dette forslaget.

Formålet med merverdiavgiften er å skaffe inntekter til staten. Det gjøres mest effektivt når merverdiavgiften omfatter alle varer og tjenester med en generell sats. Reduserte satser og fritak fra merverdiavgift reduserer inntektene til staten og øker de administrative kostnadene både for de næringsdrivende og myndighetene. Omfanget av særordninger som fritak og reduserte satser bør derfor begrenses. Merverdiavgiftssystemet er lite egnet for å støtte enkeltgrupper eller formål. Generelt er det mer effektivt å gi direkte støtte på budsjettets utgiftsside enn gjennom særordninger i merverdiavgiftssystemet.

Merverdiavgiftsfritak for elektroniske tidsskrift basert på dagens fritak for trykte tidsskrift antas å være avgiftsteknisk håndterbart, men vil medføre økte administrative kostnader både for de næringsdrivende og avgiftsmyndighetene.

Et merverdiavgiftsfritak for enkeltartikler kan ikke, slik Mediemangfoldsutvalget foreslo, kun omfatte omsetning av enkeltartikler fra aktører med omsetning som i dag er fritatt for merverdiavgift. Fritak for enkeltartikler må av likebehandlingshensyn knyttes til kriterier ved selve tjenesten og gjelde alle som omsetter slike tjenester, herunder utenlandske tilbydere. Et slikt fritak vil dermed omfatte ikke bare etablerte mediehus mv., men også andre aktører som frilansere og eksterne produksjonsselskaper, samt mindre aktører med aktivitet på grensen mot hobbyvirksomhet. I tillegg til at et slikt fritak vil omfatte mange aktører, vil det bli krevende å avgrense hvilket innhold/tekster som skal være omfattet. Et merverdiavgiftsfritak for omsetning av enkeltartikler vil dermed ha store administrative konsekvenser både for de næringsdrivende og Skatteetaten.

Merverdiavgiftsfritak for elektroniske tidsskrift og enkeltartikler må anses som statsstøtte som eventuelt må notifiseres til og godkjennes av ESA før det kan tre i kraft.

De senere år har forbruket dreiet i retning av økt forbruk av digitale tjenester, og denne utviklingen må forventes å fortsette i årene fremover. Flere avgiftsfritak for elektroniske tjenester vil dermed undergrave merverdiavgiftens rolle som forbruksskatt og inntektskilde for staten. Merverdiavgiftsfritak for tidsskrift og enkeltartikler vil medføre press for merverdiavgiftsfritak for andre elektroniske tjenester, for eksempel e-bøker. Regjeringen mener derfor at det ikke bør innføres merverdiavgiftsfritak for elektroniske tidsskrift og enkeltartikler.

Et merverdiavgiftsfritak for elektroniske tidsskrift som avgrenses i tråd med fritaket for trykte tidsskrift, kan anslås å gi et årlig provenytap på 10–30 mill. kroner på kort sikt. Forbruket av elektroniske tidsskrift må forventes å øke i årene fremover, og på lengre sikt kan et fritak for elektroniske tidsskrift dermed medføre et betydelig provenytap for staten.

Provenytapet ved eventuelt å innføre merverdiavgiftsfritak for enkeltartikler vil trolig være begrenset på kort sikt. På lengre sikt kan man forvente at det skjer tilpasninger, og at salget av avgiftsfrie enkeltartikler øker. Dermed kan provenytapet øke over tid og bli betydelig.

38 Merverdiavgiftskompensasjon for rus- og psykiatriboliger – anmodningsvedtak nr. 1107 (2016–2017)

38.1 Bakgrunn

I forbindelse med behandlingen av Meld. St. 2 (2016–2017) Revidert nasjonalbudsjett 2017 og tilhørende Innst. 401 S (2016–2017) vedtok Stortinget 21. juni 2017 følgende anmodningsvedtak, jf. vedtak nr. 1107 (2016–2017):

«Stortinget ber regjeringen gjennomgå forståelsen og praktiseringen av merverdiavgiftskompensasjonsregelverket for rus- og psykiatriboliger for å vurdere om det er grunnlag for å fastsette nye retningslinjer for når slike boliger kan defineres som boliger «med helse- og sosialformål».»

Kommunal forvaltning er i utgangspunktet utenfor merverdiavgiftssystemet og har derfor ikke fradragsrett for inngående merverdiavgift på anskaffelser av varer og tjenester. Dette gir kommuner og fylkeskommuner et økonomisk insentiv til egenproduksjon av varer og tjenester (uten avgift). Merverdiavgiften kan dermed være et hinder for å kjøpe varer og tjenester fra andre (med avgift).

Den generelle kompensasjonsordningen for kommunesektoren er fastsatt i merverdiavgiftskompensasjonsloven. Formålet med merverdiavgiftskompensasjonsordningen er å motvirke den nevnte konkurransevridningen som følge av merverdiavgiftssystemet gjennom at det ytes kompensasjon for merverdiavgift til kommuner, fylkeskommuner og visse private og ideelle virksomheter. Ordningen innebærer at kommunene i utgangspunktet får kompensert merverdiavgiften på anskaffelser av alle varer og tjenester. Gjennom merverdiavgiftskompensasjonsordningen vil kjøp og egenproduksjon avgiftsmessig likestilles.

Merverdiavgiftskompensasjonsordningen er ingen støtteordning for kommunesektoren. Da ordningen ble innført, ble den finansiert ved at de statlige overføringene til kommunesektoren ble redusert tilsvarende omfanget av merverdiavgiftspliktige kjøp. Utvidelser av merverdiavgiftskompensasjonsordningen finansieres gjennom tilsvarende trekk i de samlede overføringene til kommunene (de frie inntektene).

Kommuner har som et utgangspunkt rett til kompensasjon for merverdiavgift på byggekostnader til kommunale bygg. Anskaffelser ved oppføring av bygg, anlegg eller annen fast eiendom gir som hovedregel ikke rett til fradrag for inngående merverdiavgift, jf. merverdiavgiftsloven § 3-11. Dersom kommuner skulle få kompensasjon av merverdiavgift ved salg og utleie av fast eiendom, ville kommunene fått en betydelig konkurransemessig fordel overfor andre aktører i dette markedet. Retten til kompensasjon er derfor avskåret for anskaffelser til bygg, anlegg eller annen fast eiendom for salg eller utleie, jf. merverdiavgiftskompensasjonsloven § 4 annet ledd nr. 3.

Det gis likevel kompensasjon for merverdiavgift ved anskaffelser til boliger med helseformål eller sosiale formål, jf. merverdiavgiftskompensasjonsloven § 4 tredje ledd. I Ot.prp. nr. 1 (2003–2004) Skatte- og avgiftsopplegget 2004 – lovendringer punkt 20.10 er dette eksemplifisert som «omsorgsboliger og tilrettelagte boliger for personer med funksjonsnedsettelser». Hva som menes med boliger med helseformål eller sosiale formål er nærmere regulert i forskrift til merverdiavgiftskompensasjonsloven. Etter forskriften § 7 første ledd er dette boliger som er «særskilt tilrettelagt» for slike formål. I Prop. 1 LS (2016–2017) Skatter, avgifter og toll 2017 punkt 9.3.5 er det uttalt følgende om begrepet:

«(…) Avgiftsmyndighetene legger i sin praksis til grunn at uttrykket særskilt tilrettelagt i forskriften § 7 henspeiler på boligens beskaffenhet, og at selve tilretteleggingen må begrunne at man får akkurat denne type bolig. Dette vil typisk gjelde utleieenheter med beboere som har behov for boliger med livsløpsstandard, tilpasset hjemmebasert omsorg som spesialinnredede bad og toalett, seng, brede dører, ingen terskel mv. Det legges videre til grunn at særskilt tilrettelegging også kan bestå i tilknyttet vakttjeneste ved at det i boligkomplekset er personalbase for omsorgspersonell eller nærhet og tilgang til personell som kan yte hjemmebaserte helse- og omsorgstjenester. For all annen boligbygging i kommunal eller privat regi gis det ikke kompensasjon for merverdiavgift. For eksempel gis det ikke kompensasjon for anskaffelser til oppføring og drift av vanlige boliger som leies ut til beboere med særskilte behov på helse- og sosialområdet.»

38.2 Departementets vurderinger

Spørsmål om den generelle merverdiavgiftskompensasjonsordningen for kommunesektoren og boliger har vært omtalt både i Prop. 1 LS (2016–2017) Skatter, avgifter og toll 2017 punkt 9.3.6 og Meld. St. 2 (2016–2017 Revidert nasjonalbudsjett 2017 punkt 4.6. Anmodningsvedtaket som ble fremsatt i forbindelse med behandlingen av Revidert nasjonalbudsjett 2017 tar opp rus- og psykiatriboliger særskilt.

I forvaltningspraksis er det lagt til grunn at uttrykket «særskilt tilrettelagt» stiller krav til boligens beskaffenhet, og at selve tilretteleggingen må begrunne den konkrete tildelingen av boligen. I dette ligger at det stilles krav både til bolig og beboer. Det må foreligge en sammenheng mellom den særskilte tilretteleggingen av boligen og funksjonsnedsettelsen til beboeren. Kommunens tilbud om bolig til andre grupper vanskeligstilte faller utenom kompensasjonsordningen.

Departementet finner grunn til å klargjøre at det er krav om funksjonsnedsettelser som nødvendiggjør en særskilt tilrettelegging av boligen. Ut fra foreliggende rettskildemateriale må det etter departementets mening legges til grunn at det ikke skilles mellom ulike former for funksjonsnedsettelser. Dette betyr at både fysiske, psykiske og kognitive funksjonsnedsettelser vil kunne omfattes. Når det gjelder hvilke krav som stilles til boligen, kan dette være fysisk tilrettelegging av boligen. Det kan videre være tale om tilrettelegginger i form av at bolig er tilknyttet personalbase for å yte helse- og omsorgstjenester som avhjelper beboers funksjonsnedsettelse.

Dette innebærer etter departementets mening at særskilt tilrettelagte boliger for personer med funksjonsnedsettelser som følge av for eksempel psykiske lidelser vil kunne være kompensasjonsberettiget. For denne gruppen kan særskilt tilrettelegging typisk bestå i at boligen har en tilknyttet personalbase som yter hjemmebaserte helse- og omsorgstjenester. Kommunen må også her ha foretatt en behovsprøving av om det er den særskilte tilretteleggingen som gjør at beboer er innvilget boligen. Det må være nødvendig at beboer har en slik bolig i stedet for en ordinær bolig uten særskilte tilrettelegginger. Det innebærer at den særskilte tilretteleggingen ved boligen som er rettet inn mot deres utfordringer, må være grunnlaget for tildelingen av boligen fra kommunen.

Det psykiske helsearbeidet i kommunen omfatter en rekke tilbud. Personer med psykiske lidelser kan for eksempel motta ulike behandlingstilbud og rådgivning via samtalegrupper og oppsøkende team. Departementet finner grunn til å presisere at det ikke har vært meningen at det foreligger kompensasjonsrett dersom slike tilbud ikke nødvendiggjør særskilt tilrettelegging av boligen. Formålet med merverdiavgiftskompensasjonsordningen er å motvirke konkurransevridninger. Dersom vanlige kommunale boliger er kompensasjonsberettiget, vil det innebære å gå utenfor formålet med ordningen og dessuten innebære en konkurranseulempe for private utleiere i boligmarkedet, som ikke mottar kompensasjon. Dette er ikke ønskelig, og departementet finner grunn til å påpeke at de vurderinger som ble gjort i Prop. 1 LS (2016–2017) Skatter, avgifter og toll 2017 og Meld. St. 2 (2016–2017) Revidert nasjonalbudsjett 2017 ligger fast.

Departementet vil be Skattedirektoratet påse at de rammer som er trukket opp ovenfor blir lagt til grunn i forvaltningspraksis. Departementet vil løpende vurdere om det er behov for en ytterligere klargjøring av regelverket.

39 Innføring av ny personidentifikator

39.1 Innledning og sammendrag

Fødselsnummeret er en unik personidentifikator som offentlige og private virksomheter bruker til å knytte opplysninger til én bestemt person. Kapasiteten i dagens fødselsnummer er i ferd med å brukes opp, og det er nødvendig å innføre en nummerserie med større kapasitet senest innen 2040. Svært mange it-systemer i offentlig og privat sektor må endres som følge av dette. Det er behov for lang innføringstid for å gjennomføre endringer og for å redusere risiko og kostnader. Finansdepartementet tar derfor sikte på allerede nå å fastsette nødvendige regler i folkeregisterforskriften om hvordan endringer av personidentifikatoren skal være. Det må gjøres tilsvarende endringer i d-nummeret.

Departementet legger opp til at det nye fødselsnummeret i hovedsak er en videreføring av dagens fødselsnummer på elleve sifre, men med en endring i den innebygde kontrollfunksjonen i nummeret. Det legges videre opp til at kjønn ikke lenger skal fremgå av fødselsnummeret. Endringen settes i kraft fra 2032.

Kostnadene ved endringen er beregnet til 2,9 mrd. kroner frem mot 2032. Skattedirektoratets utredning har lagt til grunn de estimater som ulike virksomheter og sektorer har spilt inn. Det er nødvendigvis usikkerhet ved beregninger av kostnader som skal tas hos mange aktører over en lang tidsperiode. Kostnadene fordeles over innføringsperioden fra 2018 til 2032 og påløper når offentlige og private virksomheter må endre sine it-systemer. Endringen innebærer ikke praktiske konsekvenser for den enkelte borger, med unntak av personer som skifter kjønn, som vil slippe å måtte endre fødselsnummeret. Departementet legger opp til at Skattedirektoratet i 2018 etablerer et sekretariat som vil kartlegge og veilede virksomhetene i innføringen av ny personidentifikator.

39.2 Bakgrunnen for forslaget

Kapasiteten i dagens fødselsnummerserie er i ferd med å brukes opp, og det er nødvendig å innføre en nummerserie med større kapasitet senest innen 2040. Skattedirektoratet har derfor gjennomført en konseptvalgutredning om ny personidentifikator, med bred involvering av sentrale interessenter. I konseptvalgutredningen vurderte direktoratet flere alternativer, både en informasjonsbærende identifikator, som inneholder personopplysninger som fødselsdato, slik som dagens fødselsnummer, og ulike informasjonsløse identifikatorer, hvor nummeret i seg selv ikke inneholder opplysninger om for eksempel alder eller kjønn.

Direktoratet vurderte disse alternativene ut fra samfunnsmessige kostnader og vekting av ikke-prissatte effekter som personvern, robusthet mot endringer av personopplysninger og brukervennlighet. I sin tilrådning foreslo direktoratet at fødselsnummeret i hovedsak skal bygges opp som i dag, men med endret bruk av kontrollsifre, og uten informasjon om kjønn.

Dagens fødselsnummer har elleve sifre. De seks første er personens fødselsdato. I de fem siste sifrene ligger det blant annet informasjon om personens kjønn (niende siffer i fødselsnummeret er partall for kvinner og oddetall for menn), og to av sifrene utgjør en kontrollfunksjon. Forslaget fra Skattedirektoratet til nytt fødselsnummer er i hovedsak bygget opp på samme måte. Den viktigste endringen er omlegging av kontrollfunksjonen i nestsiste siffer, noe som frigjør tilstrekkelig kapasitet til at nummerserien vil dekke behovet frem til år 2150. I tillegg utgår informasjonen om kjønn. Endringene vil gjelde for fødselsnumre som tildeles etter innføringstidspunktet, fødselsnummer tildelt før 2032 vil forbli uforandret. Tilsvarende endringer vil gjennomføres for d-nummeret.

Utredningen er kvalitetssikret av Dovre Group og Transportøkonomisk institutt, som mente at innføringen kan utsettes noe i tid dersom kompenserende tiltak blir iverksatt. De mente også at det var opp til beslutningstaker å vekte kostnadene av å ta ut informasjon om kjønn mot de ikke-prissatte virkningene av dette.

39.3 Høring

Finansdepartementet sendte forslaget på høring 23. mars 2017 med høringsfrist 22. juni 2017. Departementet har mottatt 45 høringssvar. Følgende har avgitt høringssvar med merknader:

  • Helse- og omsorgsdepartementet

  • Samferdselsdepartementet

  • Arbeids- og velferdsdirektoratet

  • Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet

  • Brønnøysundregistrene

  • Datatilsynet

  • Direktoratet for e-helse

  • Direktoratet for forvaltning og IKT

  • Direktoratet for økonomistyring

  • Folkehelseinstituttet

  • Helsedirektoratet

  • KRIPOS

  • Likestillings- og diskrimineringsombudet

  • Politidirektoratet

  • Politidirektoratet – IKT

  • Statens vegvesen

  • Statistisk sentralbyrå

  • Tolletaten

  • Den Norske Aktuarforening

  • Elektronisk Forpost Norge

  • Finans Norge

  • Foreningen Norden

  • FRI – Foreningen for kjønns- og seksualitetsmangfold

  • Norsk Journalistlag, Norsk Presseforbund og Norsk Redaktørforening

  • Norsk Tjenestemannslag

  • Pensjonskasseforeningen

  • Økonomiforbundet

Departementet mottok også tre anonyme høringsuttalelser.

De fleste av høringsinstansene støtter hovedtrekkene i forslaget. Barne- og familiedirektoratet, Brønnøysundregistrene, Direktoratet for e-helse, Direktoratet for forvaltning og ikt,Direktoratet for økonomistyring, Finans Norge, Folkehelseinstituttet, FRI – foreningen for kjønns- og seksualitetsmangfold, Helsedirektoratet,Helse- og omsorgsdepartementet, Likestillings- og diskrimineringsombudet, Norsk tjenestemannslag, Politidirektoratet, Politidirektoratet – IKT, KRIPOS, Statistisk sentralbyrå og Økonomiforbundet støtter departementets forslag.

Datatilsynet, Elektronisk Forpost Norge og Statens vegvesen støtter ikke forslaget, menforeslår å innføre en informasjonsløs identifikator. Den Norske Aktuarforening, Pensjonskasseforeningen og Tolletaten foreslår å beholde informasjon om kjønn i identifikatoren.

Arbeids- og sosialdepartementet, Domstoladministrasjonen, Forsvarsdepartementet, Justis- og beredskapsdepartementet, Kartverket, Klima- ogmiljødepartementet, Kunnskapsdepartementet, Landbruks-ogmatdepartementet, Skatteetaten, Statens legemiddelverk, Stiftelsesforeningen og Utenriksdepartementet svarte på høringen, men hadde ikke merknader.

Regelrådet uttaler at forslaget er relevant for næringslivet, men at det ikke er innenfor rådets mandat å vurdere forslaget på nåværende tidspunkt.

De konkrete merknadene til ulike sider av forslaget er omtalt nedenfor.

39.4 Departementets vurderinger

Departementet foreslo i høringen å videreføre dagens løsning for fødselsnummer (og d-nummer), men slik at kontrollberegningen i nest siste siffer endres og opplysningen om kjønn utgår. Basert på både ikke-prissatte effekter og den forventede kostnaden av de ulike alternativene la departementet opp til å innføre dette fra 2032.

Et av alternativene til forslaget om å bygge på dagens fødselsnummer var å innføre en personidentifikator som ikke inneholdt personopplysninger og som var satt sammen av tilfeldig valgte siffer eller bokstaver. Datatilsynet tilrår en slik informasjonsløs personidentifikator. Tilsynet viser blant annet til den nye personvernforordningen, der et av grunnkravene er at personopplysninger ikke skal behandles med mindre det er nødvendig for bestemte, lovlige formål. Datatilsynet mener videre at en personidentifikator som inneholder unødvendig personinformasjon ikke vil oppfylle grunnkravene i personopplysningsregelverket. Tilsynet mener også en informasjonsløs identifikator vil forebygge id-tyverier og stiller spørsmål ved den store forskjellen i forventet kostnad mellom departementets forslag og Datatilsynets forslag. Statens vegvesen og Elektronisk Forpost Norge foreslår også en informasjonsløs personidentifikator (uten opplysninger om kjønn og fødselsdato). Statens vegvesen viser til at fødselsdato i fødselsnummer tvinger personer til å oppgi sin alder i sammenhenger der dette ikke burde være nødvendig og at opplysningen om alder kan påvirke saksbehandlingen i enkelte saker. Elektronisk Forpost Norge peker på at det av personvernhensyn også bør bli innført ulike sektorvise identifikatorer.

Departementet deler tilsynets oppfatning av at personvern er et viktig hensyn. Departementet mener imidlertid Datatilsynet har en for streng tolkning av personvernregelverket når tilsynet hevder fødselsdato ikke kan fremgå av identifikatoren. Etter personvernforordningen art. 87 er det ikke angitt spesifikke krav eller anbefalinger til utformingen av nasjonale identifikasjonsnumre og dette er heller ikke lagt til grunn av Justis- og beredskapsdepartementet i den pågående høring om ny personopplysningslov. Fødselsdato er heller ikke en sensitiv eller taushetsbelagt opplysning, og skal heller ikke være grunnlag for å påvirke et utfall av saksbehandling med mindre det er saklig grunn til dette. Departementet mener derfor at forordningen ikke medfører endringer i gjeldende rett når det gjelder anledningen til å velge en personidentifikator inneholdende fødselsdato.

Departementet mener også andre tungtveiende hensyn, som forventede kostnader og hensiktsmessighet, må vektlegges i vurderingen av ny identifikator. En informasjonsløs personidentifikator slik Datatilsynet foreslår, innebærer at alle innbyggere må bytte fra dagens fødselsnummer. IT-systemer i privat og offentlig sektor må bygges vesentlig om. I følge Skattedirektoratet innebærer en informasjonsløs identifikator høyere kostnader fordi mange virksomheter fremdeles bruker stormaskinteknologi som ikke er tilrettelagt for en slik identifikator. Dette gjelder blant annet i finansnæringen. Et informasjonsløst nummer etter Datatilsynets forslag innebærer dermed betydelig større behov for å endre svært mange datasystemer, med vesentlig større overgangskostnader og betydelig høyere gjennomføringsrisiko. Datatilsynets foretrukne alternativ har en beregnet forventet kostnad på 26,8 mrd. kroner. Departementet mener denne kostnaden er uforholdsmessig stor sammenliknet med det forslaget departementet sendte på høring, som har en beregnet kostnad på 2,9 mrd. kroner. Også Økonomiforbundet peker på at det vil medføre uforholdsmessig mye unødvendig arbeid om alle registre som inneholder personopplysninger må endres, slik det vil være med en informasjonsløs identifikator.

Departementet deler Datatilsynets og Elektronisk Forpost Norges syn om at virksomheter ikke skal identifisere personer kun basert på opplysninger fra personidentifikatoren. Imidlertid mener departementet en informasjonsløs identifikator ikke vil forbygge omfanget av id-tyverier. Personidentifikatoren vil i mange situasjoner fortsatt være alminnelig kjent, og kan dermed misbrukes om virksomheter anvender dette til autentisering alene. Etter departementets vurdering vil et fødselsnummer som inneholder opplysning om fødselsdato ikke øke risikoen for id-tyverier, sammenliknet med et informasjonsløst nummer. Finansdepartementet mener derfor at valget av ny personidentifikator i liten grad påvirker risikoen for id-tyveri, men at det fremdeles er behov for målrettet innsats på området. Departementet viser derfor til regjeringens strategi mot arbeidslivskriminalitet, der flere tiltak er iverksatt for å gi sikrere identitetsforvaltning.

Elektronisk Forpost Norge mener det bør innføres sektorvis personidentifikator. Departementet viser til Skattedirektoratets konseptvalgutredning, der det fremgår at en modell for sektorvis identifikator er blitt avvist av viktige interessenter i direktoratets referansegruppe. Det fremgår at det er store fordeler ved dagens ordning med én felles identifikator mellom virksomheter på tvers av sektorer, siden dette blant annet bidrar til effektivisering av offentlig forvaltning.

Barne- og familiedirektoratet, Brønnøysundregistrene, Direktoratet for e-helse, Direktoratet for forvaltning og ikt,Direktoratet for økonomistyring, Finans Norge, Folkehelseinstituttet, FRI – foreningen for kjønns- og seksualitetsmangfold, Helsedirektoratet,Helse- og omsorgsdepartementet, Likestillings- og diskrimineringsombudet, Norsk tjenestemannslag, Politidirektoratet, Politidirektoratet – IKT, KRIPOS, Statistisk sentralbyrå og Økonomiforbundet støtter departementets forslag om å ta ut opplysninger om kjønn av fødselsnummeret.

Tolletaten, Den norske aktuarforening og Pensjonskasseforeningen vil derimot beholde dagens opplysning om kjønn. Tolletaten viser til at opplysningen om kjønn nyttes til kontrollformål. Den norske aktuarforening og Pensjonskasseforeningene kommenterer at opplysningen om kjønn benyttes til prising av forsikringer. Folkehelseinstituttet støtter departementets forslag, men presiserer at opplysningen om korrekt kjønn må fremgå av et modernisert folkeregister i god tid før 2032.

Departementet viser til at opplysning om kjønn skal fremgå i et eget informasjonsfelt i et modernisert folkeregister, slik at virksomheter som har bruk for å vite kjønnet på en person fortsatt vil ha tilgang til denne opplysningen.

Å fjerne opplysningen om kjønn vil øke de forventede kostnadene noe (om lag 340 mill. kroner), men ikke vesentlig. Eksponering av denne opplysningen gjennom fødselsnummeret oppleves imidlertid som belastende for enkelte grupper i samfunnet. Departementet mener dette bør veie tungt når det nå skal tas stilling til en ny identifikator. Departementet fastholder derfor at ny personidentifikator ikke skal inneholde opplysninger om kjønn.

Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet og FRI – foreningen for kjønns- og seksualitetsmangfold foreslår videre at personer som er registrert med dagens fødselsnummer, og som endrer juridisk kjønn etter innføring av nytt fødselsnummer, må kunne endre fødselsnummer dersom de ønsker dette. Også Statens vegvesen kommenterer dette. Frem til det nye fødselsnummeret innføres vil dagens praksis med endring av fødselsnummer ved skifte av juridisk kjønn opprettholdes, og problemstillingen vil således ikke være aktuell før fra 2032. Departementet har merket seg dette innspillet, men har ikke nå tatt stilling til behovet for en slik ordning fra 2032.

I departementets forslag vil som nevnt fødselsdato fremdeles fremgå av fødselsnummeret. Difi påpeker at identifikatoren ikke er autoritativ bærer av informasjon om fødselsdato og bør ikke anbefales brukt som informasjonskilde. Brønnøysundregistrene uttaler at det er usikkerhet knyttet til om de seks første siffer i fødselsnummeret uttrykker den reelle fødselsdato da det i enkelte tilfeller settes en annen dato enn fødselsdato. Brønnøysundregistrene kommenterer at etaten ikke vil legge til grunn informasjon om fødselsdato fra fødselsnummeret i fremtidige løsninger. Statens vegvesen tar også opp dette temaet. Finansdepartementet vil peke på at et modernisert folkeregister vil inneholde et eget felt for korrekt og gyldig (autoritativ) fødselsdato, også for personer som får tildelt personidentifikator utfra tildelingsdato og ikke fødselsdato. Et modernisert folkeregister vil derfor legge til rette for at virksomhetene ikke trenger å hente fødselsdato fra fødselsnummeret.

Foreningen Norden støtter et nytt system for personidentifikasjon, men mener dagens ordning for tildeling av identifikasjonsnummer ved flytting internt i Norden er for omstendelig. Foreningen mener nytt forslag til personidentifikator i fremtiden bør kunne synkroniseres med tilsvarende systemer i andre land. Departementet mener det ikke er aktuelt å innføre en felles nordisk personidentifikator. Innføring av fellesnordisk personidentifikator vil kreve omfattende utredninger av tekniske, personvernrettslige og andre rettslige konsekvenser, og medføre svært store økonomiske konsekvenser for en rekke aktører i de nordiske landene. Departementet viser også til den kommende eIDAS-forordningen, som skal legge til rette for gjenbruk av elektroniske ID-er på tvers av landegrensene innenfor visse land i EU/EØS-området. Dette gjelder også innenfor de nordiske landene. Forordning vil på sikte kunne legge til rette for bedre samspill mellom de nordiske landenes personidentifikatorer.

Departementet foreslo i høringen at Skattedirektoratet gis i oppdrag å etablere et sekretariat i innføringsperioden som kan gi informasjon og koordinere innføringen. Direktoratet for økonomistyring støtter dette, og viser til at det er viktig at sekretariatet gir virksomheter god informasjon og at sekretariatet også kan håndtere problemstillinger fra virksomhetene. Departementet deler direktoratets oppfatning, og mener det er viktig å etablere et slikt sekretariat i 2018. Etablering av et sekretariat kan bidra til at virksomhetene får god informasjon og et forutsigbart innføringsløp frem til 2032.

Norsk presseforbund, Norsk Journalistlag og Norsk Redaktørforening uttaler at det er behov for å vurdere dagens bestemmelser som regulerer tilgangen til og bruken av personidentifikatoren (fødselsnummer og d-nummer), samt andre opplysninger fra Folkeregisteret. De mener opplysninger om personidentifikatoren aldri skal unntas offentlighet når en journalist ber om innsyn i dette til bruk i journalistisk virksomhet. Likestillings- og diskrimineringsombudet påpeker at for personer som har endret juridisk kjønn, vil opplysninger om kjønn kunne være taushetsbelagte opplysninger. Ombudet påpeker at departementet i forkant av innføringen av ny løsning må utrede og vurdere hvordan personvernet til personene dette gjelder kan ivaretas. Elektronisk Forpost Norge mener fødselsdato og fødselsnummer bør defineres i lovverket som sensitive personopplysninger, og bare oppgis når personen selv har gitt samtykke til det.

Departementet viser til at tilgang til opplysninger i Folkeregisteret reguleres av folkeregisterloven med tilhørende forskrifter, og at spørsmål knyttet til utlevering av opplysninger ikke har vært vurdert eller foreslått endret i Skattedirektoraters utredning eller i departementets høringsnotatet. Etter departementets vurdering tilsier heller ikke endringene i oppbyggingen av fødselsnummeret endringer i dette.

39.5 Økonomiske og administrative konsekvenser

Skattedirektoratet har beregnet at forventede kostnader for tiltaket er om lag 2,9 mrd. kroner. Kostnadene vil oppstå hos de ulike virksomhetene som bruker Folkeregisteret, som må gjennomføre nødvendige tilpasninger i sine it-systemer. Helse- og omsorgsdepartementet og Helsedirektoratet kommenterer at det er usikkerhet i beregningene av kostnadene. Også Datatilsynet kommenterer usikkerheten i beregningene og forskjellen i kostnadene mellom de ulike alternativene.

Departementet viser til at Skattedirektoratets utredning har lagt til grunn de estimater som ulike virksomheter og sektorer har spilt inn. Det er nødvendigvis usikkerhet ved beregninger av kostnader som skal tas hos mange aktører over en lang tidsperiode. Blant annet er helsesektoren en stor og kompleks sektor der innføring av en ny identifikator vil medføre mange endringer i it-systemer. Selv om det er usikkerhet i beregningene, gir de etter departementets vurdering et godt grunnlag for å fatte en beslutning.

39.6 Ikrafttredelse

Skattedirektoratet har overfor departementet anbefalt å innføre ny personidentifikator fra 2032. Departementet støttet dette, men åpnet for å vurdere 2036 basert på tilbakemeldinger i høringen. Direktoratet for e-helse og Finans Norge ønsker innføring i 2036. Disse mener samfunnet må få så god tid som mulig til å håndtere ny identifikator. Også andre høringsinstanser peker på at det er behov for god tid til innføring, men mener 2032 er tilstrekkelig. Difi mener kostnadene kan reduseres ved å utsette innføringstidspunktet på ubestemt tid. Departementet mener både 2032 og 2036 vil gi aktørene god tid til å gjennomføre nødvendige endringer. Departementet mener også det er nødvendig å tidfeste innføringstidspunkt nå, slik at virksomhetene kan planlegge og forberede endringer i it-systemer som følge av ny personidentifikator. Innføringen i 2036 gir økt risiko for at det blir tomt for ledige fødselsnumre på enkelte datoer slik at personer må tildeles fødselsnummer med feil fødselsdato. Departementet legger derfor opp til innføring av ny personidentifikator fra 1. januar 2032.

40 Forenklinger i skatte- og avgiftssystemet

Stortingets flertall sluttet seg i Innst. 273 S (2015–2016) Innstilling fra finanskomiteen om en skattereform for omstilling og vekst til hovedprinsippene for et effektivt skattesystem. Disse ble utmeislet ved reformen av skattesystemet i 1992 og har ligget til grunn for senere skattereformer. Brede skattegrunnlag, relativt lave satser og stor grad av likebehandling av ulike investeringer, finansieringsformer og virksomhetsformer samt symmetrisk behandling av inntekter og kostnader er avgjørende for at investeringene skal kaste mest mulig av seg, og at de samfunnsøkonomiske kostnadene ved beskatning kan holdes lavest mulig. Samtidig er slike prinsipper grunnlaget for et enklere skattesystem.

Dagens skattesystem inneholder en rekke særordninger i inntektsskatten som er utformet på en slik måte at de er administrativt krevende for næringslivet, personlige skattepliktige og Skatteetaten. Også i regelverket for merverdiavgift og særavgifter er det en rekke særordninger som kompliserer systemet.

Kompliserte regler som skaper administrative kostnader og unødvendig byråkrati, svekker næringslivets konkurransekraft. Det er viktig for de som driver næringsvirksomhet at skatte- og avgiftssystemet er så enkelt som mulig, slik at de kan prioritere verdiskaping fremfor administrasjon knyttet til etterlevelse, rapportering og innbetaling av skatter og avgifter. Det er således et forenklingspotensial i regelverket for direkte skatt, særavgifter og merverdiavgift som kan komme næringslivet til gode.

Mange av særordningene er heller ikke tilpasset utviklingen i Skatteetatens arbeidsprosesser og IKT-systemer, som for lønnstakere og pensjonister primært er basert på at inntekter og fradrag skal innrapporteres fra tredjeparter. I stedet må skattepliktige selv føre opp posten på skattemeldingen. Manuell kontroll av inntekter og fradrag er ressurskrevende, og det er i praksis vanskelig for skattemyndighetene å kontrollere alle fradrags- og inntektsposter tilfredsstillende. Dette gjør at skattefastsettingen for mange skattepliktige kan bli avsluttet med feil og mangler, noe som åpner for skatteunndragelser.

Det er behov for å vurdere forenklinger på skatte- og avgiftsområdet nærmere. Finansdepartementet vil sammen med Skatteetaten sette i gang et arbeid for å identifisere og legge grunnlag for forslag om regelforenklinger. Formålet vil være enklere regler for næringslivet og personlige skattepliktige, og et enklere og mer effektivt skatte- og avgiftssystem som er mindre ressurskrevende å forvalte for Skatteetaten.

41 Innsyns-, klage- og søksmålsrett for kommunene i skattesaker om verdsetting av kraftanlegg (anmodningsvedtak nr. 631 (2015–2016))

41.1 Innledning

Ved behandlingen av Prop. 38 L (2015–2016) Lov om skatteforvaltning og tilhørende Innst. 231 L (2015–2016) fattet Stortinget følgende anmodningsvedtak nr. 631 (2015–2016):

«Stortinget ber regjeringen komme tilbake til Stortinget med forslag om innsynsrett og klageadgang for kommunene ved fastsettelse av eiendomsskattegrunnlaget for kraftanlegg».

Det følger av vedtaket at regjeringen skal komme tilbake med forslag til regler om innsyns- og klagerett. Det fremgår imidlertid ikke av vedtaket hvordan reglene skal utformes. Blant annet må det tas stilling til hva som skal være klagegjenstanden, hvilket organ som skal være klageinstans, hvor lang klagefristen skal være og hvilke rettigheter den skattepliktige skal ha under saksbehandlingen. Departementet sendte derfor et forslag til nye regler om innsyns- og klagerett på offentlig høring.

Departementet fraråder etter en vurdering av høringsinstansenes merknader at det innføres innsyns- og klagerett.

Departementet redegjør likevel for hvordan innsyns- og klageretten kan utformes dersom Stortinget ønsker å vedta slike regler. Departementet anser anmodningsvedtaket som fulgt opp gjennom dette.

41.2 Bakgrunn

Som begrunnelse for anmodningsvedtaket heter det i Innst. 231 L (2015–2016):

«Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Høyre og Fremskrittspartiet, viser til at kommunene i lovforslaget ikke er gitt formell innsynsrett og klageadgang ved fastsettelse av eiendomsskattegrunnlaget for kraftanlegg. Det bemerkes at dette utgjør en forskjellsbehandling av kraftanlegg i forhold til andre eiendomstyper. På generelt grunnlag mener flertallet det er ønskelig at lovligheten av en underordnet instans’ vedtak blir prøvd av overordnede forvaltningsorganer før saken går til domstolene. En rettssak er gjerne kostbar både for myndighetene og motparten; og det er ut fra en samfunnsøkonomisk vurdering ønskelig å unngå unødvendig rettsbehandling. Innføring av klageadgang vil redusere behovet for fordyrende rettssaker og motvirke at uriktige avgjørelser blir stående på grunn av at påklagingsmulighetene er for kostbare. Flertallet bemerker ellers at det erfaringsmessig er behov for bedre kontroll med taksering av kraftanlegg, og at innsynsrett for kommunene vil være et viktig tiltak for å sikre mer korrekte skattegrunnlag.»

41.3 Gjeldende rett

Kommunen har etter gjeldende rett en nokså vid rett til innsyn i opplysninger om formuesskattegrunnlaget for kraftanlegg. Det følger av eigedomsskattelova § 18 at skattekontoret skal gi eiendomsskattekontoret «alle opplysningar det ligg inne med og som trengst for utskriving av eigedomsskatten». Bestemmelsen er i praksis tolket slik at kommunen kan kreve opplysninger om selve eiendomsskattegrunnlaget, eiendomsskattelistene med oversikt over formuesverdien på kraftanlegg i kommunen og opplysninger i skattemeldingen og vedlegg som ligger til grunn for verdsettingen. Dersom skattekontoret har fattet vedtak om å fravike verdien som den skattepliktige har ført opp i skattemeldingen, omfatter innsynsretten også opplysninger om avviket og grunnlaget for dette. De opplysningene skattemyndighetene for øvrig besitter, er derimot ikke omfattet av kommunens innsynsrett. Det innebærer for eksempel at kommunen som hovedregel ikke kan kreve innsyn i korrespondanse mellom skattemyndighetene og den skattepliktige som ikke har ledet til noe vedtak om endring av skattefastsettingen.

Kommunen kan ikke klage på fastsettingen av formuesverdien for kraftanlegg dersom den mener at denne er uriktig.

Kommunen har rett til å gå til søksmål for å få prøvd fastsettingen av formuesskattegrunnlaget. Skatteforvaltningsloven § 15-2 tredje ledd slår fast at kommunen kan få prøvd vedtak som gjelder spørsmål av betydning for kraftanlegg og den skattepliktiges fastsetting av skattegrunnlaget for kraftanlegg.

41.4 Høring

Departementet sendte 8. desember 2016 på høring et forslag til nye regler om innsyns- og klagerett for kommunen i saker om verdsetting av kraftanlegg. Det ble også foreslått enkelte presiseringer i reglene om søksmålsadgang i slike saker. Forslaget ble sendt til 24 høringsinstanser.

Følgende høringsinstanser har avgitt uttalelse med merknader:

  • Energi Norge

  • Justis- og beredskapsdepartementet

  • KS

  • Landssamanslutninga av vasskraftkommuner (LVK)

  • Skattedirektoratet

Statistisk sentralbyrå har uttalt at det ikke har noen merknader.

Departementet har i tillegg mottatt uttalelser med merknader fra over 30 kommuner og regionråd. Alle disse instansene har uttrykt støtte til de synspunktene LVK fremmer i sin uttalelse. Flere av dem utdyper argumentasjonen fra LVK ved å vise til konkrete eksempler fra praksis mv. I den videre fremstillingen vil departementet bare referere til LVKs uttalelse, men presiserer at denne uttalelsen har fått støtte fra et betydelig antall instanser.

Høringsinstansene har ulike oppfatninger om forslaget departementet sendte på høring.

LVK og KS er positive til at det innføres innsyns- og klagerett for kommunen. Disse instansene foreslår flere forslag som gir kommunen utvidede rettigheter sammenlignet med det som følger av høringsnotatet.

LVKstøtter forslaget om å innføre innsyns- og klagerett. Denne høringsinstansen mener innsyns- og klagerett må anses som en fundamental rettighet for kommunen som skattekreditor. Instansen mener at begrunnelsen for forslaget, herunder de hensynene Stortinget la vekt på da det fattet vedtaket 26. april 2016, ikke kommer tilstrekkelig tydelig frem i høringsnotatet.

LVK viser til at hovedregelen i eiendomsskatteloven er at kommunen selv verdsetter eiendommene gjennom den kommunale takstnemnden. For kraftanlegg er det annerledes. Her må kommunen forholde seg til den verdien skattekontoret har fastsatt etter skatteforvaltningsloven. Denne høringsinstansen uttaler at det i kraftsaker oppstår et trepartsforhold mellom staten som skattemyndighet, den skattepliktige som skattedebitor og kommunene som skattekreditor. Som skattekreditor for eiendomsskatten er kommunen ifølge LVK en part i saken om verdsettelse etter skatteloven.

LVK uttaler at det er behov for bedre kontroll med verdsetting av kraftanlegg. Denne høringsinstansen anfører at den interessen staten har i å føre kontroll med den skattepliktiges opplysninger, ikke gjør seg gjeldende i like stor grad i kraftbransjen som ellers. Årsakene til dette er at det er kommunen som er skattemottaker og at staten er en stor eier i kraftbransjen. LVK uttaler at staten som mottaker av grunnrenteskatten kan ha motstridende interesser med kommunen.

LVK viser til at kommunen etter eigedomsskattelova har rett til å klage (kreve overtakst) ved verdsetting av andre objekter enn kraftanlegg. For at det samme skal gjelde for kraftanlegg der skattekontoret foretar verdsettingen i stedet for den kommunale takstnemnda, må kommunen ifølge LVK ha klagerett på skattekontorets verdsetting.

LVK uttaler avslutningsvis at det er hensiktsmessig at gyldigheten av et underordnet organs vedtak kan prøves av overordnet organ før saken går til domstolene. Det er ikke tilfelle i dagens regelverk der kommunen har søksmålsadgang, men ikke klageadgang.

KS uttaler at reglene vil styrke kommunenes mulighet til å ivareta sine interesser som eiendomsskattemyndighet for en eiendomstype som har stor provenymessig betydning.

Energi Norge, som er en interesseorganisasjon for kraftbransjen med omtrent 280 medlemsbedrifter, er negativ til innsyns- og klagerett for kommunen. Denne høringsinstansen argumenterer for at innsyns- og klageretten bør være snevrere enn det som følger av departementets forslag.

Energi Norge viser til at det tre ganger tidligere har blitt vurdert å innføre innsyns- og klagerett, senest i forbindelse med Revidert Nasjonalbudsjett for 2012, og anfører at det heller ikke nå bør innføres slike regler. Instansen uttaler at forslaget fremmes uten at det er foretatt noen nye faglige vurderinger.

Energi Norge viser til at skattekontoret fører kontroll med verdsettingen av kraftanlegg på samme måte som det kontrollerer andre skattepliktige. Denne høringsinstansen erfarer at kontrollen fungerer godt og at det ikke er påvist behov for mer kontroll i kraftbransjen sammenlignet med andre bransjer. Instansen viser til at departementet i høringsnotatet har uttalt at det er usikkert om forslaget vil føre til provenyøkning.

Energi Norge uttaler at det er lite effektiv ressursbruk at både skattemyndighetene og kommunen skal gjennomgå og vurdere kraftforetakenes skattepapirer. Etter denne høringsinstansens syn vil kommunens kontrollbehov bli ivaretatt når skattemyndighetene utfører sine kontrolloppgaver.

Energi Norge mener at forslaget høyst sannsynlig vil føre til økt ressursbruk for kraftforetakene fordi det blir flere spørsmål og prosesser om verdsettingsspørsmålet. Instansen mener det er betenkelig å innføre slike regler, tatt i betraktning at det er usikkert om det vil føre til riktigere skattegrunnlag eller provenyendring.

Energi Norge anfører at forslaget vil føre til redusert forutberegnelighet for kraftforetakene ved at en tredjepart kan klage på skattefastsettingen. Denne høringsinstansen viser til at klagerett for tredjepart ikke er vanlig på noe annet område i skatteretten. Instansen uttaler at det bør kreves tungtveiende grunner for å stille ressurssterke kraftkommuner i en særstilling der de har klagerett. Energi Norge mener at verken høringsnotatet eller uavhengige faglige vurderinger gir støtte for at slike grunner finnes.

Energi Norge mener det er feil når det i begrunnelsen for anmodningsvedtaket er påpekt at manglende innsyns- og klagerett i saker om kraftanlegg innebærer en negativ forskjellsbehandling av kraftkommuner. Denne høringsinstansen viser til at kommunen heller ikke for andre eiendommer har innsyns- og klagerett ved verdsetting etter skatteloven. Instansen påpeker at det for kraftanlegg, i motsetning til det som gjelder for andre eiendommer, er lovbestemt at kommunen skal legge skattekontorets verdsetting til grunn for eiendomsskatten. Det at kommunen kan påvirke verdsettingen av kraftanlegg i mindre grad enn andre eiendommer, er ikke et resultat av manglende innsyns- og klagerett i saker etter skatteloven, men en konsekvens av at det i eigedomsskattelova er bestemt at det er skattekontoret – ikke kommunen selv – som skal fastsette verdien.

Skattedirektoratet er negativ til regler om innsyns- og klagerett. Denne høringsinstansen uttaler at forslaget sannsynligvis vil føre til flere innsynssaker. Instansen uttaler videre at forslaget vil få negative konsekvenser for Skatteetaten i den forstand at ressursene som går med til å behandle klager, må tas fra Skatteetatens øvrige kontrollarbeid. Ressursene vil dermed ikke bli brukt på de sakene det ut fra en kontrollfaglig vurdering er mest hensiktsmessig å arbeide med. Direktoratet ser med bekymring på hvilke konsekvenser dette kan få for skatteinngangen. I høringsuttalelsen heter det:

«Skattedirektoratets rolle som kontrollmyndighet vil stå i fare for å bli utvannet dersom klagebehandlingen påvirker hvilke saker som kontoret på selvstendig grunnlag har ressurser til å ta opp. I den forbindelse viser vi særlig til at grunnrenteskattereglene innebærer at kraftforetakene er underlagt et høyskatteregime. I dette ligger et incentiv og en risiko for at en for stor andel av kraftforetakenes kostnader henføres til kraftproduksjon. Videre vil det på inntektssiden være incentiver til å få lagt til grunn faktiske priser og ikke spotmarkedspriser når markedsprisen er høyere enn faktiske priser. [..]
All tid de foreslåtte reglene er forutsatt å være provenymessig nøytrale, ser vi med bekymring på hvilke konsekvenser den dreide ressursbruken vil kunne ha for dette nødvendige kontrollarbeidet, og da indirekte for skatteinngangen.»

Justis- og beredskapsdepartementet har enkelte merknader om klagerettens rekkevidde.

41.5 Departementets vurdering

En generell innsyns- og klagerett for kommunen innebærer at den får videre prosessuelle rettigheter i skattesaker enn det som følger av skatteforvaltningsloven i dag. Stortinget har tre ganger tidligere vurdert og avslått spørsmålet om å innføre slike regler, senest i forbindelse med Revidert Nasjonalbudsjett for 2012, se nærmere om dette i Ot.prp. nr. 1 (2001–2002) punkt 11.2 og Innst. O. nr. 3 (2001–2002) punkt 12.2.2, Ot.prp. nr. 1 (2003–2004) punkt 10.9 og 10.10 og Innst. O. nr. 20 (2003–2004) punkt 10.7 og 10.8 og Prop. 112 L (2011–2012) punkt 3.6 og Innst. 370 L (2011–2012) kapittel 3.

Departementet vil også nå fraråde at det innføres innsyns- og klagerett for kommunen.

LVK, Energi Norge og Skattedirektoratet har fremmet en rekke prinsipielle og praktiske argumenter som taler henholdsvis for og mot utvidet innsyns- og klagerett. Etter departementets vurdering er det argumentene mot utvidet innsyns- og klagerett som bør tillegges mest vekt.

Hovedregelen i skatteforvaltningsloven § 13-1 er at det bare er den skattepliktige eller den som er endelig ansvarlig for skatten som kan klage på skattefastsettingen. Loven har enkelte unntak fra dette utgangspunktet, men de gjelder for private parter med særlig og nær tilknytning til den skattepliktige. Det finnes ingen regler om at skattekreditorene kan klage på skattefastsettingen. En adgang for kommunen til å klage på verdsettingen av kraftanlegg vil være i strid med dette prinsippet.

Hovedregelen i eigedomsskattelova er at kommunen selv skal verdsette eiendommer når den skriver ut eiendomsskatt. For eiendomsskatt på kraftanlegg gjelder det et obligatorisk unntak. Her skal kommunen bruke den verdien (taksten) som et kraftanlegg får ved fastsetting av formues- og inntektsskatt i året før skatteåret. Det er Skatteetaten som håndhever skattelovens regler om formues- og inntektsskatt. Det følger dermed av lovens system at kommunen i saker om eiendomsskatt på kraftanlegg skal forholde seg til den verdien som Skatteetaten fastsetter. Departementet er derfor av den oppfatning at den særlige betydningen som formuesverdsettingen av kraftanlegg har for kommunen, ikke kan begrunne at kommunen skal få klagerett.

Kommunen har i dag rett til å gå til søksmål om verdsettingen av kraftanleggene. LVK har isolert sett rett i at det er uhensiktsmessig at et overordnet forvaltningsorgan ikke kan prøve verdsettingsspørsmålet før saken går til domstolene. Utgangspunktet i skatteretten er at det er samsvar mellom reglene om klagerett og søksmålsrett, slik at en part kan fremme saken for et klageorgan før den går til en mer ressurskrevende domstolsbehandling. Departementet er likevel av den oppfatning at dette hensynet ikke kan være avgjørende i et tilfelle som dette, der det er andre tungtveiende argumenter mot å innføre klagerett.

Det er også et annet prinsipielt argument som taler mot utvidet innsynsrett for kommunen. Skattemyndighetene har etter loven en streng taushetsplikt som blant annet er begrunnet med at de har behov for tillit hos de skattepliktige. De skattepliktige er pålagt en vidtrekkende opplysningsplikt til skattemyndighetene. Skattepliktige som opplever at lovgivningen i for stor grad gjør inngrep i taushetsplikten, for eksempel i form av regler om at tredjeparter har rett til innsyn, kan bli mindre tilbøyelige til å oppfylle opplysningsplikten i fremtiden. En slik utvikling vil gjøre det vanskeligere for skattemyndighetene å fastsette riktig skatt.

Reglene vil bli ressurskrevende å håndtere for Skatteetaten.

For det første er det grunn til å tro at skattemyndighetene må bruke mer ressurser på å behandle innsynsforespørsler. Når det kommer et innsynskrav, må Skatteetaten gå gjennom alle dokumentene i saken og skille ut de opplysningene som skal utleveres (opplysninger som gjelder verdsettingen) fra opplysninger som ikke kan utleveres (opplysninger om andre deler av skattefastsettingen).

For det andre innebærer klageretten at skattemyndighetene blir forpliktet til å behandle de klagesakene kommunene fremmer. Ressursene som brukes til dette vil gå på bekostning av de ressursene som til enhver tid er tilgjengelig til annet kontrollarbeid. Skattemyndighetene kan dermed ikke i samme grad som tidligere la kontrollfaglige vurderinger avgjøre hvilke saker de skal arbeide med.

Departementet bemerker i denne forbindelse at reglene om kraftverksbeskatning innebærer at kraftforetakene er underlagt et høyskatteregime. Reglene gir kraftforetak et økonomisk incentiv til at inntekten fra kraftproduksjonen skal bli så lav som mulig. Det er derfor særlig viktig at skattemyndighetene foretar kontroller på dette området. Skattedirektoratet har som nevnt i punkt 41.4 understreket at reglene vil føre til færre faglig begrunnede kontroller og uttalt bekymring for hvilke konsekvenser det vil få for skatteprovenyet.

Regler om utvidet innsynsrett og klagerett for kommunen vil ha negative konsekvenser for de skattepliktige.

For det første innebærer innsynsretten som nevnt at en tredjepart får utvidet adgang til opplysninger om de skattepliktige. Sett fra de skattepliktiges ståsted innebærer dette økt risiko for at bedriftsinterne opplysninger kommer på avveie.

For det andre fører klageretten til mindre forutberegnelighet for de skattepliktige i den forstand at en tredjepart kan klage på skattefastsettingene deres. De skattepliktige kan ikke i samme grad som tidligere basere seg på at den verdsettingen som de selv eller skattemyndighetene har foretatt, vil bli endelig.

For det tredje kommer de skattepliktige til å få økte administrative kostnader som følge av reglene. De skattepliktige må bruke interne ressurser og engasjere prosessfullmektig for å ivareta sine interesser i klagesakene.

Som følge av at departementet anser at det ikke bør gis utvidet innsynsrett og klagerett til kommunene i saker om verdsetting av kraftanlegg, fremmes det ikke noe forslag til slike regler i denne proposisjonen. I den videre fremstillingen redegjør departementet likevel for ulike spørsmål som oppstår dersom Stortinget vedtar utvidet innsyns- og klagerett. Redegjørelsen tar utgangspunkt i de reglene som ble foreslått i høringsnotatet og høringsinstansenes merknader til disse forslagene.

41.6 Departementets vurdering av hvordan regler om utvidet innsyns- og klagerett mv. kan utformes

41.6.1 Innsynsrett

Høringsnotatets forslag

Departementet foreslo i høringsnotatet en bestemmelse i skatteforvaltningsloven § 5-4 niende ledd om at kommunen kan kreve innsyn i dokumenter som gjelder verdsetting av kraftanlegg som har betydning for utskrivingen av eiendomsskatt.

Høringsinstansenes merknader

LVK støtter forslaget. Denne høringsinstansen presiserer at det er viktig at reglene praktiseres slik at det gis innsyn i alle dokumenter som gjelder verdsettelsen og at innsynsadgangen ikke begrenses i samsvar med tidligere praksis. Instansen understreker at innsyn i alle dokumenter er avgjørende for at kommunen skal kunne vurdere om den skal klage eller ta ut søksmål.

LVK forstår forslaget slik at innsynretten også omfatter grunnlaget for grunnrenteskatt og ber om at departementet presiserer dette. Høringsinstansen mener kommunen må ha innsyn i dette grunnlaget for å kontrollere at verdsettingen er riktig.

LVK anfører at innsynsretten også bør omfatte opplysninger om grunnlaget for naturressursskatt. Kommunen er skattekreditor for naturressursskatten som beregnes på grunnlag av de siste sju års kraftproduksjon. Denne høringsinstansen viser til at formålet med naturressursskatten er at kommunen skal få sin andel av grunnrenten gjennom utnytting av vannressurser til lokal verdiskapning, og at den er ment å gi kommunen sikre skatteinntekter.

Energi Norge, som i utgangspunktet er negativ til innsynsrett, anfører at innsynsretten ikke bør gjelde grunnlaget for grunnrenteskatt og naturressursskatt. Denne høringsinstansen uttaler at LVKs krav om innsyn i disse opplysningene, illustrerer at lovgiver ved å åpne for innsyn på ett område, blir utsatt for press om å innføre tilsvarende rettigheter på andre områder. Det viser ifølge instansen at kommunen ikke bør få utvidede rettigheter. Energi Norge uttaler at det er en samfunnsøkonomisk riktig rollefordeling at inntektsskatt, formueskatt, særskatt og eiendomsskatt for kraftanlegg fastsettes av skattekontoret, og at skattekreditorene, herunder kommunene og fylkeskommunene, forholder seg til verdsettingen.

Energi Norge understreker at selskapene gir Skatteetaten opplysninger som inneholder forretningshemmeligheter som i minst mulig grad bør spres til andre. Høringsinstansen anfører at den skattepliktige bør involveres i forkant av oversendelsen til kommunen for å sikre at kommunen ikke får innsyn i mer informasjon enn den har rett til. Instansen mener at det bør presiseres i loven at den skattepliktige skal få gjenpart av den oversendte dokumentasjonen.

Justis- og beredskapsdepartementet uttaler at det er uklart om lovforslagets krav om at verdsettingen «må ha betydning for utskrivingen av eiendomsskatt», innebærer en begrensning i retten til innsyn, og at det heller ikke går frem hva som eventuelt ligger i dette vilkåret.

Departementets vurderinger

Hovedregelen i skatteforvaltningsloven § 5-4 er at det bare er den skattepliktige selv som har rett til innsyn i saksdokumentene i sin egen sak. En adgang for kommunen til å kreve innsyn i dokumenter er et unntak fra dette utgangspunktet.

Det fremgår av redegjørelsen i punkt 41.3 at kommunen etter gjeldende rett har en nokså vid rett til innsyn i opplysninger om verdsettingen av kraftanlegg. Enkelte opplysninger faller imidlertid utenfor innsynsretten. Departementet legger til grunn at Stortingets vedtak innebærer at kommunen som hovedregel skal ha innsyn i alle dokumenter som etter sitt innhold gjelder verdsettingsspørsmålet.

Etter departementets vurdering bør reglene om innsynsrett for kommunen stå i § 5-4 nytt niende ledd. Leddets første punktum bør fastsette at kommunen skal kunne kreve innsyn i «dokumenter som gjelder verdsetting av kraftanlegg som har betydning for utskrivingen av eiendomsskatt.»

Overskriften til § 5-4 bør endres slik at den gjenspeiler at paragrafen omfatter mer enn innsyn for den skattepliktige som er part i saken.

Det bør ikke være av betydning for innsynsretten hvordan og i hvilken sammenheng opplysningene har kommet inn til skattemyndighetene. Innsynsretten bør dermed ikke begrenses til opplysninger i skattemeldingen og vedlegg til denne. Det kan eksempelvis også gis innsyn i senere korrespondanse mellom skattepliktige og skattekontoret.

Innsynsretten bør bare omfatte de dokumenter som til enhver tid finnes om verdsetting av kraftanlegget. I seg selv bør den ikke innebærer at skattemyndighetene plikter å fremskaffe andre dokumenter enn dem som allerede foreligger i saken.

Innsynsretten bør bare gjelde når kommunen krever det. Skattemyndighetene vil dermed ikke ha noen plikt til å utlevere opplysninger uoppfordret.

Hensynet til den skattepliktige tilsier at kommunen som har fått innsyn i dokumenter, ikke kan gi disse videre til uvedkommende. Eigedomsskattelova § 29 annet ledd har en bestemmelse om at taushetspliktreglene i skatteforvaltningsloven kapittel 3 gjelder tilsvarende for personer som er med på å skrive ut eiendomsskatt. Departementet legger til grunn at denne bestemmelsen gjelder opplysninger som mottas fra skattemyndighetene etter en eventuell bestemmelse i skatteforvaltningsloven § 5-4 niende ledd på samme måte som andre opplysninger i eiendomsskattesaker.

Vilkåret om at dokumentene må ha «betydning for utskrivingen av eiendomsskatt» vil avgrense innsynsretten på to måter.

For det første er det bare i de tilfellene kommunen skriver ut eiendomsskatt på kraftanlegg at det kan gis ut opplysninger. Opplysninger kan ikke gis til kommuner som ikke benytter seg av utskrivingsadgangen.

For det andre sier vilkåret noe om hvilke dokumenter innsynsretten omfatter. Det kan bare kreves innsyn i dokumenter som helt eller delvis gjelder verdsetting av kraftanlegget.

Opplysninger om andre deler av skattefastsettingen til den skattepliktige omfattes ikke av innsynsretten. LVK og Energi Norge har reist spørsmål ved om det kan gis ut opplysninger om grunnlaget for grunnrenteskatt og naturressursskatt. Etter departementets vurdering må løsningen bli forskjellig for disse to skattartene.

Opplysninger om grunnrenteskatten må etter departements oppfatning omfattes av innsynsretten. Årsaken til dette er at grunnrenteskatten som fastsattes etter skatteloven § 18-3, inngår ved verdsettingen av kraftanleggene etter § 18-5. Nærmere bestemt fremkommer verdien som en sum av brutto salgsinntekter etter fradrag for grunnrenteskatt og enkelte andre kostnader. For at kommunen skal få fullstendig innsyn i grunnlaget for verdsetting av anlegget, må den også ha innsyn i opplysningene om grunnrenteskatt. Departementet presiserer at det ikke er kommunens interesse i grunnrenteskatten som sådan som begrunner innsynsretten, men at grunnrenteskatten inngår i beregningen av formuesverdien som kommunen skal bruke når den skriver ut eiendomsskatt.

Opplysninger om grunnlaget for naturressursskatt skal på den annen side ikke omfattes av innsynsretten. Naturressursskatt som er fastsatt etter skatteloven § 18-4, har ingen betydning for verdsettingen av kraftanlegget. Størrelsen på naturressursskatten påvirker ikke grunnlaget for utskriving av eiendomsskatten. Når kommunen ikke har en annen interesse i naturressursskatten enn at den (og fylkeskommunen) er skattekreditor, bør den ikke ha innsynsrett.

Energi Norge har foreslått at kraftforetaket skal involveres før kommunen gis innsyn eller at foretaket skal få gjenpart av den oversendte dokumentasjonen. Etter departementets vurdering er det ikke hensiktsmessig at kraftforetaket alltid må spørres før opplysninger gis ut. Et slikt vilkår vil skape unødvendig merarbeid for Skatteetaten. Departementet er på den annen side enig med Energi Norge om at den skattepliktige bør få varsel om at opplysninger er gitt ut. Det bør gis en bestemmelse om dette i skatteforvaltningsloven § 5-4 niende ledd annet punktum.

I § 5-2 annet til åttende ledd er det gitt regler om unntak fra innsyn for interne dokumenter mv., hvordan innsyn skal gis og klage på avslag på krav om innsyn. Det bør gis en bestemmelse i § 5-4 niende ledd tredje punktum om at disse skal gjelde også når kommunen ber om innsyn.

Departementet har vurdert om eigedomsskattelova § 18 kan oppheves som overflødig fordi innsynretten etter skatteforvaltningsloven § 5-4 niende ledd omfatter flere opplysninger. Eigedomsskattelova § 18 gjelder også i andre saker enn verdsetting av kraftanlegg. Det er derfor fortsatt behov for bestemmelsen.

41.6.2 Klagerett

Høringsnotatets forslag

Departementet foreslo i høringsnotatet en bestemmelse om at kommunen kan klage på verdsettingen av kraftanlegg som har betydning for utskrivingen av eiendomsskatt. Skattekontoret skal ifølge forslaget være klageinstans ved klage på en verdsetting som den skattepliktige har gjennomført, mens Skatteklagenemnda skal behandle klager på vedtak fra skattekontoret. Verdsettinger som følger av vedtak fra Skatteklagenemnda kan ikke påklages. Videre kan kommunen ifølge forslaget bare klage på verdsettingen én gang. Kommunen kan ikke klage på et vedtak fra skattekontoret dersom det er kommunen selv som har bragt saken inn for behandling der.

Departementet foreslo i høringsnotatet at klagefristen skal være tre måneder.

Den skattepliktige skal ifølge forslaget varsles om klagen. Underveis i klagesaksbehandlingen skal den skattepliktige ha de samme prosessuelle rettigheter som ellers gjelder i skattesaker. Departementet foreslo også at de ulovfestede reglene om at det må påvises feil ved den skattepliktiges skjønn før dette kan fravikes, skal gjelde når kommunene klager på verdsettingen.

Høringsinstansenes merknader

LVK støtter forslaget om å lovfeste en adgang for kommunene til å klage på verdsettingen av kraftanlegg. Denne høringsinstansen uttaler at klageretten er en grunnleggende rettsikkerhetsgaranti som gir kommunen forutsigbarhet og forsvarlig saksbehandling innen rimelig tid. Instansen mener likevel det er behov for noen endringer i høringsnotatets forslag.

LVK legger til grunn at klageretten omfatter fradraget for skatt på grunnrenteinntekt når anførselen fremmes som ledd i en klage på verdsettelsen. Denne høringsinstansen mener i tillegg at klageretten også bør utvides til å gjelde fastsettingen av naturressursskatt. Begrunnelsen for dette standpunktet er den samme som for innsynsretten, at posisjonen som skattekreditor gir kommunene en berettiget interesse av å angripe fastsettingen.

LVK uttaler at klageinstansen må ha full adgang til å overprøve den skattepliktiges skjønnsfastsetting. Denne høringsinstansen mener de vanlige reglene om skjønnsfastsetting i skatteforvaltningsloven ikke passer i klagesaker om skjønnsfastsetting. Disse reglene gjelder ifølge instansen når den skattepliktige ikke har foretatt egenfastsetting eller når det ikke er noe forsvarlig grunnlag å bygge fastsettingen på. LVK viser til at den klare hovedregelen i forvaltningsretten, som gjelder for alle andre eiendomsskattesubjekter enn kraftanlegg, er at klageinstansen kan prøve alle sider av saken. LVK er opptatt av en mest mulig korrekt verdsetting og uttaler at skattemyndighetene må foreta en fri bevisbedømmelse av alle opplysningene i saken, samt legge til grunn det mest sannsynlige faktum og et forsvarlig skjønn ved anvendelse av rettsreglene.

LVK uttaler at det bør presiseres at klager på fordeling av eiendomsskattegrunnlag mellom kommuner skal behandles av Skattedirektoratet.

LVK foreslår at kommunen skal få varsel dersom den skattepliktige klager på skattekontorets vedtak om fastsetting av verdien på kraftanlegg. Varselet er ifølge denne høringsinstansen nødvendig for at kommunen skal kunne ivareta sine interesser i klageprosessen.

LVK foreslår at klagefristen skal være seks måneder. Denne høringsinstansen begrunner forslaget med hensynet til rettssikkerhet for kommunen og systembetraktninger. Instansen uttaler at kommunen har behov for tid til å be om innsyn i saken og å utarbeide klagen. Med en frist på tre måneder vil klageperioden falle sammen med tiden for budsjettbehandlingen i kommunene, som er svært tid- og ressurskrevende. Instansen påpeker at dersom fristen settes til seks måneder, vil klagefristen bli den samme som søksmålsfristen i denne typen saker.

Energi Norge uttaler at det bør innføres et klagegebyr. Denne høringsinstansen viser til at klageretten har negative konsekvenser i form av økt ressursbruk for det offentlige og for kraftforetakene. Reglene svekker også forutberegneligheten for kraftforetakene. Ved at det innføres klagegebyr vil kommunene bare klage når de har en begrunnet oppfatning om at verdsettelsen av kraftanlegget har vesentlige feil.

Energi Norge anfører at klageretten ikke bør gjelde grunnlaget for grunnrenteskatt og naturressursskatt. Begrunnelsen for dette er på samme måte som for innsynsretten at det er en samfunnsøkonomisk riktig rollefordeling at skattekontoret fastsetter skatten som alle skattekreditorene, herunder kommunene og fylkeskommunene, må forholde seg til. Det er ikke grunnlag for at kraftkommuner skal stå i noen særstilling blant skattekreditorene.

Energi Norge anfører at klagefristen bør være betydelig kortere enn tre måneder. Denne høringsinstansen uttaler at kraftforetakene har behov for å få avklart sin rettsstilling. Innføringen av klagerett for kommunene innebærer redusert forutberegnelighet for kraftforetakene. Energi Norge mener derfor at klagefristen ikke må være lengre enn nødvendig for at kraftkommunene skal få tilstrekkelig innsikt i saken til å utforme en begrunnet klage. Instansen mener at kommunene kan gjøre dette på betydelig kortere tid enn tre måneder.

Skattedirektoratet viser til at klageretten er foreslått hjemlet i skatteforvaltningsloven § 13-2 nytt femte ledd og at det i § 5-6 om forhåndsvarsel er en regel om at den som har klagerett etter § 13-2, skal ha varsel på samme måte som den vedtaket retter seg mot. Denne høringsinstansen forstår departementets forslag slik at kommunene skal ha varsel før skattemyndighetene fatter vedtak om endring av skattefastsettingen til kraftforetaket.

Justis- og beredskapsdepartementet har foreslått en omformulering av bestemmelsen om at skattekontoret er klageinstans ved klager på den skattepliktiges egenfastsetting etter kapittel 9.

Departementets vurderinger

Hovedregelen i skatteforvaltningsloven er at det bare er den skattepliktige eller den som er endelig ansvarlig for skatten som har rett til å klage på skattefastsettingen. Videre er det slik at klageretten bare omfatter vedtak om skattefastsetting, ikke skattefastsettinger som er foretatt av den skattepliktige etter skatteforvaltningsloven kapittel 9. En rett for kommunen til å klage på grunnlaget for formuesskatten innebærer et unntak både fra lovens hovedregel om hvem som har klagerett og hva som skal kunne påklages (klagegjenstanden). Det bør derfor gis egne bestemmelser om dette. I tillegg er det behov for å bestemme hvilket organ som skal være klageinstans, klagefristens lengde og hvilke rettigheter den skattepliktige og kommunen skal ha under saksbehandlingen.

Skatteforvaltningsloven § 13-2 har regler om klagerett for andre enn den skattepliktige og den som er endelig ansvarlig for skatten. Kommunens klagerett bør reguleres i § 13-2 nytt femte ledd. Bestemmelsen bør angi at «[k]ommunen kan klage på verdsettingen av kraftanlegg som har betydning for utskrivingen av eiendomsskatt.»

Klageretten gjelder både verdsetting som følger av en skattefastsetting den skattepliktige har gjennomført etter reglene i lovens kapittel 9, og verdsetting som følger av et vedtak fra skattemyndighetene. Adgangen til å klage på fastsetting den skattepliktige har gjennomført, gjelder både den ordinære egenfastsettingen og fastsetting som følger av endringsmelding.

Kommuner som ikke har eiendomsskatt på kraftanlegg, har ikke klagerett siden verdsettingen ikke har «betydning for» utskrivingen av skatt.

Klageretten bør på samme måte som innsynsretten begrenses til å gjelde den delen av skattefastsettingen som har betydning for utskrivingen av eiendomsskatt på kraftanlegg.

Spørsmålet fra LVK og Energi Norge om grunnlaget for grunnrenteskatt og naturressursskatt omfattes av klageretten, bør løses på samme måte som for innsynsretten. Dette innebærer for det første at kommunene i en klage på verdsettingen av kraftanlegget, kan påberope seg at grunnlaget for grunnrenteskatt er uriktig siden grunnrenteskatten er et ledd som inngår i beregningen av verdien. Grunnrenteskatten som sådan kan derimot ikke påklages. For det andre er det slik at grunnlaget for naturressursskatt ikke kan påklages, ettersom naturressursskatten ikke har betydning for beregningen av kraftanleggets verdi. Departementet viser til redegjørelsen i punkt 41.6.1 vedrørende dette.

Departementet foreslo i høringsnotatet at skattekontoret skal være klageinstans i de tilfellene kommunen klager på en verdsetting som den skattepliktige har gjennomført selv etter reglene i skatteforvaltningsloven kapittel 9. Ingen høringsinstanser har hatt innvendinger til dette.

Begrunnelsen for standpunktet er at skattekontorets vurdering av verdsettingsspørsmålet på dette tidspunktet i skattesaken ikke har kommet til uttrykk i noe vedtak. Klagen bør derfor ikke bringes direkte inn for Skatteklagenemnda. Hensynet til at den skattepliktige bør kunne kreve ny overprøving av saken tilsier også at saken ikke bør behandles av nemnda på dette stadiet.

Regelen om skattekontoret som klageinstans bør tas inn i skatteforvaltningsloven § 13-3 femte ledd.

Kommunen kan ikke klage på vedtaket som skattekontoret har fattet i klagesaken. Det at det ikke er videre klagerett i slike tilfeller er i samsvar med det alminnelige forvaltningsrettslige utgangspunktet om at en klager ikke har klageadgang på vedtak i klagesak, som kommer til uttrykk i § 13-1 annet ledd første punktum.

Departementet foreslo videre i høringsnotatet at Skatteklagenemnda skal være klageinstans i de tilfellene verdsettingen fremgår av et vedtak fra skattekontoret. Høringsinstansene har heller ikke hatt innvendinger til dette forslaget. Nemndas kompetanse i slike saker vil følge av hovedregelen om hvilket organ som er klageinstans i saker etter skatteforvaltningsloven, jf. § 13-3 annet ledd første punktum, og det er derfor ikke behov for å regulere dette særskilt.

Klagen skal sendes til skattekontoret, enten som klageorgan eller som mottaker av klage som skal behandles i Skatteklagenemnda.

Når verdsettingen følger av et vedtak i en klagesak, bør kommunen etter departementets vurdering ikke ha klagerett. Saken har på dette stadiet vært behandlet to ganger i forvaltningen, både av skattekontoret som endringssak uten klage og av Skatteklagenemnda som klagesak. Kommunen har ved begge anledninger kunnet fremme sine synspunkter. Departementet legger til grunn at kommunen da har hatt tilstrekkelig anledning til å ivareta sine interesser på forvaltningsstadiet. LVK har i sin høringsuttalelse sagt seg enig i dette.

Konsekvensen av at kommunen ikke kan påklage et vedtak er at den må gå til søksmål dersom den ønsker å angripe fastsettingen. Også for den skattepliktige er søksmål det eneste rettsmiddelet dersom den skattepliktige på dette stadiet vil at saken skal prøves på nytt.

LVK har uttalt at Skattedirektoratet bør være klageinstans i de tilfellene kommuner er uenige om fordeling av eiendomsskattegrunnlag. Departementet er enig i dette. Direktoratets kompetanse i slike saker følger indirekte av skatteforvaltningsloven § 15-7. Den fastsetter at dersom kommuner er uenige om hvor en skattepliktig skal skattlegges for sin formue og inntekt, kan de kreve at Skattedirektoratet avgjør spørsmålet med endelig virkning.

Ved utforming av klagefristens lengde må flere hensyn veies mot hverandre. Hensynet til kommunene tilsier at klagefristen bør være lang. Kommunen må kreve innsyn i dokumenter, vurdere om den skal klage og til slutt utforme klagen. Hensynet til det skattepliktige kraftforetaket tilsier at fristen bør være kort.

Hovedregelen i skatteforvaltningsloven er at den skattepliktige har en klagefrist på seks uker, jf. § 13-4 første ledd. Departementet foreslo i høringsnotatet at kommunens frist skal være tre måneder. Etter en ny vurdering av saken anser departementet at fristen settes til seks måneder. Standpunktet er særlig begrunnet med at kommunen, i motsetning til den skattepliktige, ikke kjenner saken fra tidligere, slik LVK har påpekt i sin høringsuttalelse.

Skatteforvaltningslovens hovedregel er at fristen skal regnes fra melding er kommet frem, jf. § 5-5 første ledd. Denne skal gjelde også for kommunen. Departementet legger til grunn at det er den meldingen som kommunen får om kraftanleggets formuesverdi – som altså er kommunens grunnlag for utskriving av eiendomsskatt – som fristen skal beregnes med utgangspunkt i. Meldingen kan enten gis i form av listen med fastsatte formuesverdier (eiendomsskattegrunnlagene) som sendes ut når den ordinære skattefastsettingen er ferdig, eller i form av melding om endring av skattefastsettingen.

Klageretten innebærer at klageinstansen har plikt til å realitetsbehandle saken. Skattemyndighetene har dermed ikke anledning til å vurdere om det er hensiktsmessig å ta verdsettingsspørsmålet opp til endring, slik de skal i saker som behandles etter skatteforvaltningsloven kapittel 12.

Det er viktig at hensynet til den skattepliktige ivaretas under klagesaksbehandlingen. Det bør gis en egen bestemmelse i § 13-3 femte ledd annet punktum om at skattemyndighetene skal varsle den skattepliktige om at det har kommet inn en klage. Underveis i saksbehandlingen bør den skattepliktige ha de prosessuelle rettigheter som ellers gjelder i skattesaker. Det innebærer blant annet rett til innsyn i klagen og andre dokumenter i saken. Den skattepliktige skal også ha forhåndsvarsel og gis anledning til å uttale seg, jf. § 5-6 første ledd første punktum.

LVK har uttalt at kommunen også har behov for varsel hvis den skattepliktige klager på verdsettingen. Departementet er enig i dette. Det bør gis en bestemmelse i § 5-6 første ledd tredje punktum om at kommunen skal varsles når den skattepliktige klager på vedtak om verdsetting av kraftanlegg.

Ved verdsettingen av kraftanleggene vil bevisbedømmelsen kunne bero på skjønnsmessige elementer. I saker om skjønnsfastsetting har det i praksis utviklet seg regler som innebærer at skattemyndighetene – som et utgangspunkt – må kunne påvise at den skattepliktiges skjønn er feil for å kunne fravike dette. Reglene er videreført i skatteforvaltningsloven, jf. Prop. 38 L (2015–2016) punkt 18.6.3.1. Departementet foreslo i høringsnotatet at det samme skal gjelde i saker der skattemyndighetene behandler kommunenes klager på verdsetting av kraftanlegg.

LVK har i sin høringsuttalelse anført at denne begrensningen ikke bør gjelde når kommunen klager, men departementet er ikke enig i dette.

LVK har rett i at den forvaltningsrettslige hovedregelen er at klageinstansen kan prøve alle sider av saken. Hensynet til den skattepliktige har imidlertid lagt grunnlag for en annen løsning på skatteforvaltningsområdet. Skatteforvaltningsreglene pålegger, i motsetning til forvaltningsloven, den private parten å opplyse saken (den skattepliktiges opplysningsplikt). Den skattepliktige har også plikt til å anslå skjønnsmessige beløp der dette er en nødvendig del av fastsettingen. Det er i rettspraksis utviklet en lære om at skattemyndighetene bare kan fravike den skattepliktiges skjønn dersom det er feil ved skjønnet. Denne bør gjelde også når skattemyndighetene vurderer skjønnsmessige spørsmål etter klage fra kommunen. For den skattepliktige vil en endring av skattefastsettingen ha de samme konsekvensene enten endringen skyldes en sak skattemyndighetene har tatt opp på eget initiativ eller en klage fra kommunen. Det er ikke tilstrekkelig for å ta klagen til følge at kommunen kan sannsynliggjøre at et forsvarlig skjønn kan gi et annet resultat enn det som følger av den foreliggende fastsettingen.

Departementet understreker at det nevnte standpunktet ikke innebærer at det skal mer til å ta til følge kommunens krav enn det som ellers gjelder når det er aktuelt å fravike den skattepliktiges påstand. Skattemyndighetene skal som vanlig foreta en fri bevisvurdering og tolke rettsreglene. Skattemyndighetene skal også vurdere den skattepliktiges skjønn, men kan som nevnt bare fravike dette dersom det er uriktig.

Dersom klagen fra kommunen tas til følge, oppstår det plikt for skattemyndighetene til å endre skattefastsettingen. Etter departementets vurdering er det ikke nødvendig med en egen bestemmelse om dette ettersom det allerede følger av lovens system at skattefastsettingen skal endres når en klager får medhold i en klagesak.

For den skattepliktige vil avgjørelsen i en klagesak der skattekontoret er klageinstans, fortone seg som et vedtak om endring uten klage etter reglene i skatteforvaltningsloven kapittel 12. Den skattepliktige bør kunne påklage dette vedtaket. Det bør gis en egen bestemmelse om slik klagerett i § 13-1 annet ledd annet punktum. Bestemmelsen vil være et unntak fra hovedregelen om at et vedtak i en klagesak ikke kan påklages.

Den skattepliktige kan ikke klage på et vedtak fattet av Skatteklagenemnda. Som nevnt har saken da vært behandlet to ganger i forvaltningen med anledning for den skattepliktige til å fremme sine synspunkter. Den skattepliktige må da på samme måte som kommunen gå til søksmål dersom den ønsker å angripe vedtaket.

Energi Norge har foreslått at det skal innføres et klagegebyr for kommunene. Bortsett fra i reglene om bindende forhåndsuttalelser, har skatteforvaltningsloven ingen bestemmelser om gebyr for parter som fremmer klager eller søknader for skattemyndighetene. Departementet er av den oppfatning at det heller ikke bør innføres slike regler for kommuner som klager på verdsettingen av kraftanlegg. Gebyrspørsmålet kan tas opp til ny vurdering dersom det i praksis fremmes mange ubegrunnede klager eller andre grunner tilsier det.

41.6.3 Søksmålsrett

Departementet foreslo i høringsnotatet enkelte endringer i reglene om kommunens adgang til å gå til søksmål om verdsettingen av kraftanlegg. Endringene er i det vesentlige en konsekvens av at det innføres klagerett. Høringsinstansene slutter seg i all hovedsak til forslagene. Instansene uttaler at det i tillegg er behov for enkelte andre endringer i søksmålsreglene som departementet er enig i. Departementet viderefører ingen av forslagene i denne proposisjonen ettersom det ikke foreslås regler om utvidet innsynsrett og klagerett, men det skisseres på samme måte som for innsyns- og klageretten hvordan reglene kan utformes.

Ordlyden i bestemmelsen i skatteforvaltningsloven § 15-2 tredje ledd annet punktum om hva kommunen kan gå til søksmål om, bør endres slik at den blir mer lik bestemmelsen som angir hva som kan påklages. Bestemmelsen bør fastsette at kommunen kan få prøvd «verdsettingen av kraftanlegg som har betydning for utskrivingen av eiendomsskatt.» Endringen vil i praksis verken utvide eller innskrenke søksmålsadgangen sammenlignet med det som følger av skatteforvaltningsloven i dag. Vilkåret «som har betydning for utskrivingen av eiendomsskatt» bør forstås på samme måte som for innsyns- og klageretten.

Det følger av § 15-3 første ledd at søksmålet skal rettes mot den skattemyndigheten som har truffet avgjørelsen. Er avgjørelsen truffet av en nemnd, utøves partsstillingen av skattekontoret. Sentralskattekontoret for storbedrifter har i dag et særlig ansvar for skattleggingen av kraftforetak etter reglene i skatteloven kapittel 18. I praksis er det dette kontoret som utøver partsstillingen når kommunen går til sak der et kraftanlegg er verdsatt ved vedtak.

Skatteforvaltningsloven har ingen bestemmelser om hvem som utøver partsstillingen når det er den skattepliktige som har fastsatt kraftanleggets verdi etter reglene i kapittel 9. Det er behov for å regulere dette spørsmålet. Departementet uttalte i høringsnotatet at det er urimelig om den skattepliktige skal bære de administrative kostnadene ved at kommunen ønsker å prøve saken for domstolene. Hensynet til en hensiktsmessig saksbehandling tilsier dessuten at skattemyndighetene blir formelt involvert i saken og vurderer verdsettingsspørsmålet når den er kommet så langt som til domstolene. Både LVK og Energi Norge er enige med departementet. Det bør derfor fastsettes en bestemmelse i § 15-2 første ledd nytt tredje punktum som slår fast: «Skattekontoret utøver også partsstillingen ved søksmål etter § 15-2 tredje ledd annet punktum.»

Den skattepliktige skal i alle tilfeller varsles om søksmålet slik at den kan ivareta sine rettigheter etter de alminnelige reglene om dette. Det bør gis en bestemmelse i § 15-2 fjerde ledd nytt annet punktum for at varslingsplikten også skal omfatte tilfeller der søksmålet fra kommunen gjelder den skattepliktiges egen verdsetting.

LVK har foreslått at det bør gis en tilsvarende regel om at kommunen skal varsles dersom den skattepliktige går til søksmål. Departementet er enig i dette. Det bør derfor fastsettes en bestemmelse i § 15-2 nytt femte ledd om at «[k]ommunen skal varsles dersom andre går til søksmål om vedtak som har betydning for utskrivingen av eiendomsskatt

Etter gjeldende rett løper søksmålsfristen fra vedtaket ble sendt den skattepliktige. Denne regelen passer ikke ved søksmål fra kommunen. Det bør derfor gis en bestemmelse i § 15-4 første ledd annet punktum om at fristen skal begynne å løpe når melding om verdsetting blir sendt til kommunen. Bestemmelsen vil gjelde både verdsetting som følger av den skattepliktiges egenfastsetting og vedtak fra skattemyndighetene.

LVK har bedt departementet presisere om det er datoen for brevet til kommunen eller datoen på den vedlagte eiendomsskattelisten som avgjør når fristen starter å løpe. Departementet er enig med LVK i at det er datoen på brevet som bør gjelde ettersom det er denne som sier noe om når kommunen får anledning til å gjøre seg kjent med verdsettingen.

Dersom verdsettingen av kraftanlegget blir endret som følge av søksmål fra kommunen, vil den nye verdien bli brukt både som eiendomsskattegrunnlag og grunnlag for beregning av formuesskatt. Skatteforvaltningsloven § 12-1 tredje ledd bokstav a pålegger skattekontoret å endre skattefastsettingen når endringen følger av, eller forutsettes i, utfallet av et søksmål. De vanlige fristene for endring av skattefastsetting i § 12-6 er ikke til hinder for at endringen gjennomføres, jf. § 12-8 bokstav a.

41.6.4 Lovtekst

På bakgrunn av disse vurderingene kan regler om utvidet innsyns- og klagerett mv. utformes ved at det gjøres følgende endringer i skatteforvaltningsloven:

Overskriften til § 5-4 bør lyde:

Partsinnsyn mv. i saksdokumenter

Paragraf 5-4 nytt niende ledd bør lyde:

Kommunen kan kreve innsyn i dokumenter som gjelder verdsetting av kraftanlegg som har betydning for utskrivingen av eiendomsskatt. Den skattepliktige skal varsles når kommunen får innsyn etter første punktum. Reglene i annet til åttende ledd gjelder tilsvarende.

Paragraf 5-6 første ledd nytt tredje punktum bør lyde:

Kommunen skal varsles dersom den skattepliktige påklager vedtak om verdsetting av kraftanlegg.

Paragraf 13-1 annet ledd annet og nytt tredje punktum bør lyde:

Skattekontorets vedtak i klagesak etter § 13-2 femte ledd kan likevel påklages. Det samme gjelder klageinstansens vedtak om å avvise en klage, unntatt:
  • a) når også underinstansen traff vedtak om å avvise klagen

  • b) når underinstansen har prøvd avvisningsspørsmålet og kommet til at vilkårene for realitetsbehandling er til stede

  • c) når Kongen vil være klageinstans

  • d) når klagen er avvist av en klagenemnd.

Paragraf 13-2 nytt femte ledd bør lyde:

Kommunen kan klage på verdsettingen av kraftanlegg som har betydning for utskrivingen av eiendomsskatt. Skattemyndighetene skal varsle den skattepliktige om klagen.

Paragraf 13-3 nytt femte ledd bør lyde:

Skattekontoret er klageinstans ved klage fra en kommune over den skattepliktiges verdsetting etter kapittel 9 av et kraftanlegg.

Paragraf 13-4 første ledd nytt annet punktum bør lyde:

Ved klager etter § 13-2 femte ledd er fristen likevel seks måneder.

Paragraf 15-2 tredje ledd annet punktum bør lyde:

Kommunestyret kan også få prøvd den skattepliktiges fastsetting av verdien av kraftanlegg som har betydning for utskrivingen av eiendomsskatt.

Paragraf 15-2 fjerde ledd nytt annet punktum bør lyde:

Det samme gjelder den skattepliktige som har foretatt fastsettingen som angripes ved søksmål etter tredje ledd annet punktum.

Paragraf 15-2 nytt femte ledd bør lyde:

Kommunen skal varsles dersom andre går til søksmål om vedtak som har betydning for utskrivingen av eiendomsskatt.

Paragraf 15-3 første ledd nytt tredje punktum bør lyde:

Skattekontoret utøver også partsstillingen ved søksmål etter § 15-2 tredje ledd annet punktum.

Paragraf 15-4 første ledd annet punktum bør lyde:

Søksmål som nevnt i § 15-2 tredje ledd annet punktum, må reises innen seks måneder etter at melding om verdsettingen ble sendt kommunen.

Nåværende § 15-4 første ledd annet punktum blir nytt tredje punktum.

41.7 Økonomiske og administrative konsekvenser

Regler om innsyns- og klagerett for kommunen i saker om verdsetting av kraftanlegg innebærer ingen endringer i de materielle skattereglene. De vil derfor i utgangspunktet ikke ha provenymessige konsekvenser.

Reglene kan likevel få konsekvenser for skatteprovenyet fordi de påvirker hvordan Skatteetaten håndhever de materielle reglene. I den grad kommunene benytter seg av klageretten og får medhold i klagene, vil dette øke provenyet fra formuesskatt og eiendomsskatt. For formuesskattens del modifiseres denne effekten av at mange eiere av kraftanlegg ikke er i formuesskatteposisjon. For eiendomsskattens del avhenger effekten av at kommunene i praksis bruker det økte eiendomsskattegrunnlaget til å skrive ut eiendomsskatt. På den annen side vil det at Skatteetaten må bruke ressurser på å avgjøre klagene fra kommunene, gå ut over det øvrige kontrollarbeidet. Dette fører til at skattemyndighetene kan behandle færre saker der faglige hensyn tilsier at det bør gjennomføres kontroller, noe som trekker i retning av provenyet vil bli redusert. Skattedirektoratet har som nevnt i punkt 41.4 uttrykt bekymring for hvilke konsekvenser den dreide ressursbruken vil få for skatteinngangen, se også nedenfor.

Etter departementets vurdering er det vanskelig å anslå den samlede provenyeffekten av reglene.

Reglene vil i seg selv ikke pålegge kommunene økte administrative kostander. Det vil imidlertid påløpe administrative kostnader for de kommunene som velger å benytte seg av innsyns- og klageretten. Kostnadenes størrelse vil avhenge av hvor mange klager kommunene fremmer og hvor mye ressurser de bruker på arbeidet med dette. For kommuner som klager i stedet for å gå til søksmål, vil forslaget føre til reduserte kostnader. Årsaken til dette er at det normalt er mindre kostnadskrevende å klage til forvaltningen enn å fremme en sak for domstolene.

For Skatteetaten vil reglene få negative administrative konsekvenser. Som nevnt i punkt 41.5 er det for det første grunn til å tro at skattemyndighetene må bruke mer ressurser på å behandle innsynsforespørsler som følge av at innsynsretten utvides og klargjøres. For det andre vil ressursene som brukes til å behandle klager gå på bekostning av de ressursene som til enhver tid er tilgjengelig til annet kontrollarbeid. Kontrollfaglige vurderinger vil dermed ikke i samme grad som tidligere avgjøre hvilke saker skattemyndighetene skal arbeide med. Det er særlig viktig å foreta kontroll av kraftforetak ettersom de er underlagt et høyskatteregime som innebærer at de har et økonomisk incentiv til at inntekten fra kraftproduksjonen skal bli så lav som mulig. Skattedirektoratet har i sin høringsuttalelse uttalt at skattekontorets rolle som kontrollmyndighet står i fare for å bli utvannet som følge av reglene.

For de skattepliktige har reglene negative konsekvenser. Som nevnt i punkt 41.5 vil reglene om innsynsretten for det første innebære at en tredjepart får utvidet adgang til opplysninger om skattepliktige. Reglene om klagerett vil for det andre føre til mindre forutberegnelighet for de skattepliktige i den forstand at en tredjepart kan klage på skattefastsettingen deres. De skattepliktige kan ikke i samme grad som tidligere basere seg på at den verdsettingen som de selv eller skattemyndighetene har foretatt, vil bli endelig. For det tredje vil de skattepliktige få økte administrative kostnader fordi de må fremme anførsler osv. for å ivareta sine interesser i klagesakene. Omfanget av disse kostnadene vil i praksis avhenge av hvor mange klager kommunene fremmer.

41.8 Ikrafttredelse

Dersom reglene om utvidet innsyns- og klagerett skal vedtas, bør de etter departementets vurdering tre i kraft straks med virkning for inntektsåret 2017 og senere inntektsår. Formuesverdsettingen for inntektsåret 2017 er avgjørende for utskrivingen av eiendomsskatt i skatteåret 2019.

Fotnoter

1.

Inntektsskifting beskriver det å omdanne arbeidsinntekt til eierinntekt. I et skattesystem kan det være lønnsomt pga. ulik beskatning av arbeidsinntekt og eierinntekt.

2.

I 2014 og 2015 gjennomførte OECD og G20-landene et felles internasjonalt prosjekt i den hensikt å styrke internasjonale og nasjonale regler mot overskuddsflytting og uthuling av skattegrunnlag.

3.

Addressing the Tax Challenges of the Digital Economy, Action 1–2015 Final Report.

4.

Thema (2017): Kapitaliseringsrenten i formuesverdiberegningen, THEMA Rapport 2017-3.

5.

Gjølberg og Johnsen (2007): Investeringer i produksjon av fornybar energi: Hvilket avkastningskrav bør Enova SF legge til grunn?

6.

Jensen (2016): Vannkraftverk – kalkulasjonsrente, verdivurdering og eiendomsskatt.

7.

Johnsen (2017): Risikotillegget i kapitaliseringsrenten i eiendomsskatten for vannkraftverk. Rapport til Finansdepartementet.

8.

Norli (2017): Vurdering av risikotillegget i kapitaliseringsrenten i eiendomsskatten for vannkraftverk.

Til toppen
Til dokumentets forside