3 Tilnærming og lovstruktur

3.1 Fullharmonisering og nasjonale valg

PSD 2 er et fullharmoniseringsdirektiv, se artikkel 107 nr. 1. Dette innebærer at handlingsrommet for nasjonale myndigheter er begrenset. Det er i utgangspunktet ikke adgang til å beholde eller innføre andre bestemmelser enn de som følger av direktivet. Direktivet åpner for nasjonal valgfrihet i visse tilfeller. Dette gjelder blant annet mulighet til å videreføre adgangen for betalingsforetak med begrenset tillatelse til å utføre betalingstjenesten pengeoverføring. De nasjonale valgene er nærmere omtalt i proposisjonens punkt 5.1, 5.2 og 8.4.

3.2 Direktivets offentlig- og privatrettslige bestemmelser

Det andre betalingstjenestedirektivet berører både Justis- og beredskapsdepartementet og Finansdepartementets ansvarsområder.

Finansdepartementet har ansvaret for direktivets offentligrettslige del, som blant annet gjelder bestemmelser om nye aktører som skal kunne tilby betalingstjenester, kalt tredjepartsaktører. Direktivet fastsetter blant annet krav til konsesjon og tilsyn for slike aktører. I tillegg inneholder den offentligrettslige delen bestemmelser om regulering av betalingsforetak, og fastsetter blant annet krav til søknad og virksomhetsregler. Videre inneholder direktivet regler om samhandling mellom ulike betalingstjenestetilbydere, blant annet regler om adgang til betalingssystemer og krav til sikkerhet og autentisering.

Privatrettslige regler om betalingstjenester er i norsk rett gitt i finansavtaleloven. De privatrettslige delene av direktivet hører under Justis- og beredskapsdepartementet og gjelder blant annet forholdet mellom betalingstjenestetilbydere og kundene, blant annet bestemmelser om betalerens rett til å benytte seg av tredjepartsaktørene, betalerens samtykke, informasjonsforpliktelser, tilgang til betalingskonto og ansvar for uautoriserte betalingstjenester. De privatrettslige delene vil følges opp av Justis- og beredskapsdepartementet. Delingen innebærer at bestemmelsene som gjennomfører det andre betalingstjenestedirektivet, vil finnes i forskjellige lover og forskrifter.

3.3 Strukturen i lovforslaget

Finanstilsynets utkast er basert på at de overordnete og prinsipielle delene av direktivet gjennomføres i lov. Detaljregler er foreslått regulert i forskrift. Departementet anser det som hensiktsmessig at de overordnede reglene inntas i finansforetaksloven og betalingssystemloven, og at detaljerte bestemmelser fastsettes i forskrift. Etter departementets vurdering er de mer detaljerte bestemmelsene i direktivet egnet for gjennomføring i forskrift. Ingen av høringsinstansene går imot denne tilnærmingen. Dette gjelder blant annet organisatoriske regler, som virksomhetsregler.

Videre er PSD 2 forutsatt utfylt av forordninger fastsatt av EU-kommisjonen i samsvar med direktivet. Dette er detaljerte regler som utfyller direktivet, og gjelder blant annet krav til sikkerhet, sterk autentisering og sikker kommunikasjon hos betalingstjenestetilbydere. Disse forordningene vil kunne gjennomføres i forskrift gitt i medhold av finansforetaksloven og betalingssystemloven. Direktivet er videre forutsatt utfylt av retningslinjer utarbeidet av den europeiske banktilsynsmyndighet (EBA).

Finanstilsynet foreslo i høringsnotatet utkast til forskriftsbestemmelser som vil svare til direktivet. Denne proposisjonen gjelder kun forslag til lovendringer. Det er derfor av fremstillingstekniske årsaker valgt en noe annen disposisjon enn i Finanstilsynets høringsnotat. Departementet viser til at flere av høringsinstansene i høringen har kommet med merknader knyttet til utkast til forskriftsbestemmelsene. Departementet bemerker at høringsinnspill til utformingen av forskriftsbestemmelsene vil bli vurdert i forbindelse med utarbeidelse av forskriftsbestemmelsene. Der direktivet innfører nye bestemmelser om sikkerhet som vil gjelde for betalingstjenestetilbydere, har departementet likevel valgt å omtale dette. Bestemmelsene er foreslått inntatt i forskrift. Ingen av høringsinstansene som har uttalt seg om dette, går imot forslaget til lovteknisk løsning, men har gitt merknader knyttet til tredjepartsaktørene og de nye reglene om sikkerhet. Det vises til omtale i proposisjonen punkt 8.1.

Høringsinstansene som har avgitt merknader til forslaget er generelt positive til de foreslåtte endringene. Høringsinstansene er positive til den lovtekniske løsningen som Finanstilsynet har foreslått. Flere av høringsinstansene har gitt uttrykk for at direktivets formål om å legge til rette for konkurranse er positivt.

Gjennomføring av PSD 2 krever innføring av nye begreper i norsk rett. PSD 2 artikkel 4 definerer en rekke begreper som benyttes i direktivet. Noen av begrepene er sentrale i lovforslaget, og i Finanstilsynets utkast til forskriftsbestemmelser. Dette gjelder blant annet begrepsbruken vedrørende de nye aktørene, se omtale i proposisjonen punkt 4. Flere av høringsinstansene har hatt merknader til den foreslåtte begrepsbruken. Blant annet har Finans Norge vist til at en del forslag til gjennomføring av PSD 2 er omformulert eller avviker fra direktivets ordlyd, noe som vil kunne medføre tolkningstvil og ulik praktisering av direktivet i ulike EU/EØS-land.