7 Adgang til betalingssystemer og tilgang til betalingskontotjenester

7.1 Adgang til betalingssystemer

7.1.1 Gjeldende rett

Adgang til betalingssystemene er regulert av betalingssystemloven.

Betalingssystemloven § 5-2 gjennomfører det første betalingstjenestedirektivets krav om at alle tilbydere av betalingstjenester skal ha adgang til betalingssystemer på objektive, ikke-diskriminerende og forholdsmessige vilkår. «Betalingssystem» er definert i betalingssystemloven § 1-1 første ledd som «systemer for overføring av midler med formelle og standardiserte ordninger og felles regler for behandling, avregning eller oppgjør av betalingstransaksjoner. I et betalingssystem inngår interbanksystem eller systemer for betalingstjenester.»

I betalingssystemloven § 5-3 unntas enkelte typer av betalingssystemer fra kravet om at alle tilbydere skal ha rett til tilgang til betalingssystemet på like vilkår. Tilbydere av betalingstjenester har ikke rett til tilgang etter betalingssystemloven § 5-2 til betalingssystemer som er notifisert etter finalitetsdirektivet (direktiv 98/26/EF) eller konserninterne betalingssystemer sammensatt av enheter med innbyrdes kapitaltilknytning og der en av de tilknyttede enhetene har effektiv kontroll over de andre tilknyttede enhetene, se § 5-3 bokstav a og b.

Videre gjøres det unntak fra tilgangsreglene i § 5-2 for betalingssystemer der en enkelt yter av betalingstjenester, som en enhet eller som et konsern, 1) opptrer både som betalerens og betalingsmottakerens betalingstjenestetilbyder 2) alene har ansvar for styringen av systemet 3) tillater andre ytere av betalingstjenester å delta i systemet, uten at de har rett til å forhandle om gebyrer seg imellom i forhold til betalingssystemet, selv om de kan innføre sin egen prissetting overfor betalere og betalingsmottakere, se betalingssystemloven § 5-3 bokstav c.

Reglene om betalingstjenestetilbyderes adgang til betalingssystemer fulgte av PSD 1 artikkel 28.

7.1.2 Forventet EØS-rett

PSD 2 artikkel 35 gjelder betalingstjenestetilbyderes rett til tilgang til betalingssystem. Regler om tilgang til betalingssystem skal være objektive, ikke-diskriminerende og proporsjonale, se artikkel 35 nr. 1.

Artikkel 35 nr. 2 angir kategorier av betalingssystem som ikke omfattes av direktivets krav om tilgang til betalingssystem. Oppregningen har fått en noe endret ordlyd sammenlignet med første betalingstjenestedirektiv artikkel 28 nr. 2.

PSD 2 artikkel 35 nr. 2 første ledd bokstav a viderefører at kravene ikke gjelder for betalingssystem som er registrert i henhold til finalitetsdirektivet (direktiv 98/26/EF). Reglene om tilgang gjelder heller ikke for betalingssystem som utelukkende består av betalingstjenestetilbydere som tilhører et konsern, se artikkel 35 nr. 2 første ledd bokstav b.

Det fulgte av det første betalingstjenestedirektivet at reglene om tilgang ikke gjaldt for betalingssystem som utelukkende består av betalingstjenestetilbydere som tilhører en gruppe bestående av enheter med kapitaltilknytning, se artikkel 28 nr. 2 bokstav b. Videre var det angitt at en av enhetene utøver effektiv kontroll over de andre enhetene.

Videre fulgte det av det første betalingstjenestedirektivet artikkel 28 nr. 2 bokstav c at reglene om tilgang ikke gjelder for betalingssystem der en betalingstjenestetilbyder – en enhet eller en gruppe 1) alene er ansvarlig for systemets ledelse og kan virke både som betalerens og betalingsmottakerens betalingstjenestetilbyder, 2) tillater andre betalingstjenestetilbydere å delta i systemet uten at betalingstjenestetilbydere har rett til å forhandle seg imellom om avgifter knyttet til betalingssystemet, selv om de kan innføre egne priser seg imellom. Dette sistnevnte unntaket kan ikke gjenfinnes i PSD 2 artikkel 35.

Når det gjelder system som er betegnet som system i henhold til finalitetsdirektivet, følger det av PSD 2 artikkel 35 nr. 2 andre ledd at dersom en deltaker i et betegnet system gir en betalingstjenestetilbyder som ikke er deltaker i systemet, mulighet til å sende transaksjonsordre (engelsk ordlyd: «transfer orders») gjennom systemet, på anmodning skal gi betalingstjenestetilbydere samme mulighet på objektiv, forholdsmessig og ikke-diskriminerende måte, i samsvar med de regler som gjelder for tilgang til betalingssystem i nr. 1. Dersom begjæring om tilgang nektes, skal deltaker i et betalingssystem gi betalingstjenestetilbyderen som har bedt om tilgang til det registrerte systemet, begrunnelse for avslaget, se artikkel 35 nr. 2 tredje ledd.

7.1.3 Høringsutkastet

Finanstilsynet foreslår at betalingssystemloven § 5-3 bokstav b om konserninterne betalingssystemer endres i samsvar med PSD 2 artikkel 35 nr. 2 bokstav b.

Videre foreslår Finanstilsynet at betalingssystemloven § 5-3 bokstav c om systemer der en aktør selv kan tilby betalingstjenester mellom kunder som er knyttet til systemet, men likevel tillater andre ytere av betalingstjenester å delta i systemet, uten at disse har rett til å forhandle om den interne prissettingen, faller bort i sin helhet.

I tillegg foreslår Finanstilsynet at det tas inn et nytt annet ledd i betalingssystemloven § 5-3 om at dersom en deltaker etter finalitetsdirektivet gir en betalingstjenestetilbyder adgang til å sende betalingstransaksjoner gjennom systemet, skal deltakeren på anmodning gi andre betalingstjenestetilbydere tilsvarende tilgang i tråd med artikkel 35 nr. 1.

7.1.4 Høringsinstansenes merknader

Mastercard uttaler at de støtter at alle betalingssystemer skal sikre tilgang til betalingstjenestetilbydere på et objektivt, ikke-diskriminerende og proporsjonalt grunnlag, og fremhever at dette vil tillate mottakere å motta transaksjoner som utføres under tredjeparts kortordninger «på regulerte nivåer på interbankgebyrer under IFR, og dermed lavere kostnader for selgerne». Etter Mastercards vurdering vil dette også sikre likebehandling av tredje- og fjerdepartskortordninger.

Norges Bank viser til at unntaket fra kravet om lik tilgang til betalingssystemer som fantes i PSD1, som er gjennomført i betalingssystemloven § 5-3 bokstav c, ikke er videreført i PSD 2 artikkel 35, og videre til fortalen i PSD 2 avsnitt 49–52. Etter Norges Banks syn gir fortalen anvisning på at unntaket forutsettes videreført. Videre vises det til at danske forarbeider forstår det slik at unntaket ikke lenger gjelder, men at svenske forarbeider legger vekt på uttalelsen i fortalen og innfortolker unntaket for trepartsbetalingsordninger i unntaket for konserninterne betalingssystemer. Videre uttaler banken at en materielt riktig gjennomføring av PSD 2 artikkel 35 trolig vil måtte innebære at betalingssystemloven § 5-3 bokstav c oppheves, men at ny § 5-3 bokstav b vil kunne favne noen av ordningene som tidligere var omfattet av § 5-3 bokstav c, slik at intensjonen i fortalen om å stimulere til konkurranse fra mindre systemer ivaretas.

Videre har Norges Bank en merknad til forslaget om nytt annet ledd i betalingssystemloven § 5-3 om at deltaker i betalingssystem som er omfattet av finalitetsdirektivet, som gir én betalingstjenestetilbyder adgang til å sende transaksjoner gjennom systemet, på anmodning skal gi andre betalingstjenestetilbydere tilsvarende adgang i tråd med § 5-2. Banken viser til at hovedformålet med finalitetsdirektivet er å minske risikoen i avregnings- og oppgjørssystemer knyttet til betalinger og overføringer av finansielle instrument mellom banker og verdipapirforetak. Etter Norges Banks forståelse, innebærer PSD 2 at indirekte adgang til utenforstående betalingstjenestetilbydere må gis etter § 5-2, slik at deltakere i disse systemene som gir indirekte tilgang til enkelte betalingstjenestetilbydere etter anmodning, også må gi andre betalingstjenestetilbydere adgang på like vilkår. Norges Bank antar bestemmelsen vil bli relevant for norske betalingssystem som er notifisert etter finalitetsdirektivet. Norges Bank viser til et prosjekt for betalinger med raskere oppgjør, «BRO-prosjektet». Norges Bank anfører at selv om dette notifiseres etter finalitetsdirektivet, vil endringen i betalingssystemloven § 5-3 innebære at det må gis tilgang etter prinsippene i § 5-2.

Payr påpeker at høringsnotatet ikke går nærmere inn på hva «tilgang» innebærer, og mener det er uklart hva betalingsfullmektiger skal ha eller få tilgang til, og hva kontotilbyder skal gi tilgang til.

7.1.5 Departementets vurdering

Det følger av PSD 2 artikkel 35 nr. 2 bokstav b at reglene om tilgang til betalingssystemer ikke gjelder for betalingssystemer som utelukkende består av betalingstjenestetilbydere som tilhører et konsern. Departementet viser til at ordlyden er endret fra det første betalingstjenestedirektivet artikkel 28 nr. 2 bokstav b. Ingen av høringsinstansene har uttalt seg om forslaget. Departementet slutter seg til Finanstilsynets forslag om å endre betalingssystemloven § 5-3 første ledd bokstav b i tråd med kravene som følger av PSD 2. Det vises til forslag til endring av betalingssystemloven § 5-3 første ledd bokstav b.

Første betalingstjenestedirektiv inneholdt et unntak fra reglene om tilgang for betalingssystem der en betalingstjenesteleverandør alene er ansvarlig for systemets ledelse og kan virke som betalingstjenesteleverandør både for betaleren og betalingsmottakeren, og tillater andre betalingstjenesteleverandører å delta i systemet, uten at de har rett til å forhandle om prissetting. Departementet viser til at dette unntaket ikke kan gjenfinnes i PSD 2 artikkel 35. På denne bakgrunn slutter departementet seg til Finanstilsynets forslag om å oppheve betalingssystemloven § 5-3 bokstav c, for å gjennomføre PSD 2 artikkel 35.

Norges Bank mener imidlertid at det tidligere unntaket kan innfortolkes i foreslått bestemmelse i betalingssystemloven § 5-3 bokstav b. Departementet er enig i at det ut fra ordlyden kan synes slik. Departementet legger til grunn at bestemmelsen må tolkes i lys av formålet med artikkel 35, som er å legge til rette for bedre konkurranse i markedet for betalingstjenester. Videre viser departementet til at PSD 2 i fortalen avsnitt 52 angir at reglene om tilgang til betalingssystem ikke bør gjelde for system som drives av en enkelt betalingstjenestetilbyder. Som eksempel på slikt system nevnes trepartsbetalingsordninger. Når det gjelder vurderingen av hvilke deler av et betalingssystem som faller inn under unntaket i forslaget til betalingssystemloven § 5-3 bokstav b, er det departementets vurdering at det er konsesjonsmyndighetene som må ta stilling til om et system oppfyller kravene som angitt i betalingssystemloven.

Departementet slutter seg til Finanstilsynets forslag om å ta inn nytt annet ledd i betalingssystemloven § 5-3 om at deltaker i et betalingssystem som omfattes av finalitetsdirektivet, og som gir en betalingstjenestetilbyder adgang til å sende transaksjoner gjennom systemet, skal gi andre betalingstjenestetilbydere som ber om det, tilsvarende adgang. Slik adgang skal gis i tråd med betalingssystemloven § 5-2, som stiller krav til at vilkårene for deltakelse bl.a. skal være objektive, ikke-diskriminerende og forholdsmessige. I tillegg foreslår departementet at dersom anmodning om tilgang nektes, skal deltaker i det notifiserte betalingssystemet gi betalingstjenestetilbyder som har bedt om tilgang til systemet, begrunnelse for avslaget på begjæringen. Departementet viser til forslag til endring av betalingssystemloven § 5-3 nytt annet ledd.

Departementet bemerker at PSD 2 artikkel 35 nr. 2 andre ledd gjelder der deltaker i systemet tillater en autorisert eller registrert betalingstjenestetilbyder (engelsk ordlyd: «authorised or registered payment service provider») å få tilgang til systemet. Direktivet fremhever i fortalen at formålet med reglene om tilgang til betalingssystemet er å sikre at alle betalingstjenestetilbydere har tilgang til betalingssystemets tekniske infrastruktur, og at betalingstjenestetilbydere som konkurrerer på det indre marked, kan anvende tjenestene i betalingssystemets tekniske infrastruktur på like vilkår, se avsnitt 49 og 50. Videre fremhever fortalen avsnitt 51 at formålet er å sikre lik konkurranse mellom betalingstjenestetilbydere. Videre angir fortalen at betalingstjenestetilbydere som får slik tilgang, ikke bør anses å være deltaker etter finalitetsdirektivet, og får dermed ikke beskyttelse etter det direktivet.

7.2 Tilgang til kredittinstitusjoners betalingskontotjenester

7.2.1 Gjeldende rett

Tilgang til kredittinstitusjoners betalingskontotjenester er ikke uttrykkelig regulert i gjeldende rett.

7.2.2 Forventet EØS-rett

Det følger av PSD 2 artikkel 36 at kredittinstitusjoner etter objektive, ikke-diskriminerende og proporsjonale grunner skal gi betalingstjenestetilbydere som ber om det, tilgang til kredittinstituttets betalingskontotjenester. Slik tilgang skal gis i den utstrekning som kreves for at betalingstjenestetilbydere uhindret og effektivt skal kunne tilby betalingstjenester.

Kredittinstitusjonene skal gi kompetent myndighet begrunnelse ved et eventuelt avslag, se artikkel 36 andre ledd.

Direktivets fortale understreker at betalingstjenestetilbydere, når de tilbyr en eller flere betalingstjenester som omfattes av direktivet, alltid bør ha betalingskonto som utelukkende anvendes for betalingstransaksjoner, se avsnitt 39. For å gjøre det mulig for betalingstjenestetilbydere å tilby betalingstjenester, må de kunne åpne og inneha konto i kredittinstitusjoner. Videre fremheves det at tilgang bør gis på en måte som ikke er diskriminerende, og som står i forhold til det formål som søkes oppfylt. Tilgangen kan være av grunnleggende karakter, men bør ha et slikt omfang at betalingsforetaket kan tilby sine tjenester uhindret og effektivt.

Det følger av direktivet artiklene 32 nr. 3 og 33 nr. 2 at betalingstjenestetilbydere som får unntak etter artikkel 32 (begrenset tillatelse som betalingsforetak), og tilbyder av kontoinformasjonstjenester skal behandles som betalingsforetak, med unntak for visse bestemmelser. Artikkel 36 er ikke unntatt.

7.2.3 Høringsutkastet

Etter Finanstilsynets vurdering, er finansavtaleloven § 14 om avvisning av kunder dekkende for direktivets artikkel 36, og kravet kan innfortolkes i denne bestemmelsen. Finanstilsynet foreslår ingen endringer i gjeldende rett.

7.2.4 Høringsinstansenes merknader

Finans Norge fremhever at finansavtaleloven § 14 gjelder avvisning av kunder, og ikke finansforetakets plikt til å gi andre finansforetak eller lignende foretak tilgang til konto og betalingstjenester. Finans Norge foreslår at plikten som følger av direktivets artikkel 36 i sin helhet inntas i betalingssystemloven.

7.2.5 Departementets vurdering

Departementet viser til at finansavtaleloven § 14 angir at en institusjon ikke uten saklig grunn kan avslå å ta imot innskudd eller utføre betalingstjenester på vanlige vilkår. Det fremgår av Ot.prp. nr. 94 (2008–2009) punkt 20.1 at bestemmelsen innebærer et generelt forbud mot at en institusjon uten saklig grunn avviser en kunde fra å få en rammeavtale.

Etter departementets syn, kan ikke direktivets artikkel 36 anses gjennomført i norsk rett. For å sikre at betalingstjenestetilbydere kan tilby betalingstjenester som angis i direktivet, foreslår departementet at det inntas en ny bestemmelse i betalingssystemloven som tilsvarer PSD 2 artikkel 36, og som angir at betalingstjenestetilbydere har rett til tilgang til kredittinstitusjoners betalingskontotjenester på objektive, ikke-diskriminerende og forholdsmessige grunner.

Departementet bemerker at kriteriene for tilgang er generelt angitt i direktivet. Direktivet krever at forutsetninger kredittinstitusjonene oppstiller for tilgang, ikke kan diskriminere betalingstjenestetilbydere. Videre følger det av direktivet at tilgang skal gis i den utstrekning som kreves for at betalingstjenestetilbydere skal kunne tilby sine tjenester på uhindret vis.

Kravene som foreslås angitt i ny bestemmelse i betalingssystemloven, innebærer at det i utgangspunktet blir et spørsmål for tilsynsmyndighetene å avgjøre om kravene for tilgang til betalingskontotjenester begrenser tilgang på et vis som er strid i med den foreslåtte bestemmelsen.

Betalingskontotjenester (engelsk ordlyd: «payment accounts services») er ikke særskilt definert i direktivet. Departementet foreslår å benytte direktivets begrep, for å sikre korrekt gjennomføring av bestemmelsen.

Departementets forslag legger opp til at både betalingsforetak, inkludert betalingsforetak med begrenset tillatelse, og tilbydere av kontoinformasjonstjenester skal kunne ha rett til tilgang til betalingskontotjenester. Departementet viser til at direktivets fortale fremhever at betalingstjenestetilbydere, når de tilbyr en eller flere av betalingstjenestene som omfattes av direktivet, bør ha betalingskonto som utelukkende anvendes for betalingstransaksjoner, se avsnitt 39. For å kunne tilby betalingstjenester må de kunne åpne og føre konto hos kredittinstitusjoner. Etter departementets syn tilsier dette at betalingstjenestetilbydere bør ha rett til tilgang til kredittinstitusjoners betalingskontotjenester.

Videre følger det av departementets forslag at en kredittinstitusjon som nekter en betalingstjenestetilbyder tilgang til betalingskontotjenester, skal gi begrunnelse for avslaget til Finanstilsynet. Departementet viser til forslag til endring av betalingssystemloven, se ny § 6-1.