Prop. 115 LS (2018–2019)

Endringar i skatte-, avgifts- og tollovgivinga

Til innhaldsliste

10 Endring av skattefastsettinga til dei skattepliktige som følgje av søksmål frå styresmaktene mot ei klagenemnd

10.1 Innleiing og samandrag

Skatteforvaltningsloven § 15-2 fyrste ledd slår fast at Finansdepartementet kan gå til søksmål for å få prøvd om eit vedtak frå ei skatteklagenemnd byggjer på feilaktig faktisk grunnlag eller urett oppfatning av eit rettsleg spørsmål. Dersom departementet går til søksmål mot nemnda og vinn fram, følgjer det ikkje klårt av lova kva konsekvensane for den skattepliktige som vedtaket gjeld, er.

Departementet sendte på høyring eit framlegg om å presisere i skatteforvaltningsloven at omgjeringstilgangen til skattestyresmaktene som følgje av dom òg gjeld for søksmål etter skfvl. § 15-2.

Nokre høyringsinstansar var ikkje einige med departementet i at framlegget var ei presisering av gjeldande rett, men fann at framlegget endrar rettsstilling til dei skattepliktige.

Departementet held fast ved sitt syn om at framlegget inneber ei presisering og ikkje endrar rettstilstanden. Presiseringa vil òg gjelde for saker der kommunen går til søksmål etter skfvl. § 15-2 anna og tredje ledd.

Departementet legg til grunn at presiseringa ikkje vil ha administrative eller økonomiske konsekvensar for departementet, Skatteetaten eller dei skattepliktige.

10.2 Gjeldande rett

Tre uavhengige nemnder behandlar klager på vedtak om skattefastsetting på sine respektive område: Skatteklagenemnda, Skatteklagenemnda for Svalbard og Klagenemnda for petroleumsskatt, jf. skatteforvaltningsloven (skfvl.) § 13-3 anna til fjerde ledd. Nemndsbehandlinga avsluttar det administrative laupet til ei skattesak i den forstand at nemndsvedtaket ikkje kan påklagast av den skattepliktige eller omgjerast av skattestyresmaktene eller departementet.

Skatteforvaltningsloven § 15-1 gjev den skattepliktige høve til å angripe eit vedtak ved søksmål. Etter § 15-2 fyrste ledd kan departementet òg gå til søksmål mot eit nemndsvedtak:

«Departementet kan ved søksmål få prøvd om nemndsvedtak i sak om fastsetting av skatt skal oppheves helt eller delvis fordi det bygger på feilaktig faktisk grunnlag eller uriktig oppfatning av et rettsspørsmål.»

Etter forarbeida, Prop. 38 L (2015–2016), er søksmålstilgangen meint å vere snever, og avgrensa til saker som er prinsipielle eller har stor provenymessig verd.

Søksmål etter skatteforvaltningsloven § 15-2 fyrste ledd skal rettast mot nemnda ved leiaren, jf. § 15-3 tredje ledd. Den skattepliktige vert ikkje part i saka, men skattestyresmaktene skal varsle den skattepliktige om søksmålet, jf. § 15-2 fjerde ledd. Den skattepliktige kan tre inn som partshjelpar etter dei allmenne prosessreglane, jf. forarbeida punkt 21.3.3. Departementet må gå til søksmål innan seks månader etter at vedtaket vert sendt til den skattepliktige, jf. skfvl. § 15-4 fyrste ledd.

Skatteforvaltningsloven regulerer ikkje uttrykkeleg verknadene for den skattepliktige som vedtaket gjeld, dersom departementet får medhald i søksmål som er anlagt etter skatteforvaltningsloven § 15-2 fyrste ledd. Spørsmålet har heller ikkje kome på spissen i rettspraksis.

10.3 Høyringa

10.3.1 Bakgrunn for høyringa

Før skatteforvaltningsloven § 15-2 fyrste ledd tredde i kraft, heimla ligningsloven § 11-2 og merverdiavgiftsloven § 20-2 tilgangen for departementet til å få eit vedtak prøva rettsleg.

Merverdiavgiftsloven § 20-2 erstatta i si tid ein regel om at departementet kunne omgjere vedtak trefte av Klagenemnda for meirverdiavgift, jf. Ot.prp. nr. 76 (2008–2009) kapittel 9.

I forarbeida til skatteforvaltningsloven er dei tidlegare heimlane i ligningsloven § 11-2 og merverdiavgiftsloven § 20-2 skildra som «sikkerhetsventiler for de tilfeller hvor skattemyndighetene, først og fremst de uavhengige nemndene, treffer avgjørelser staten og kommunene ikke ønsker skal bli stående», jf. Prop. 38 L (2015–2016) punkt 21.3.1.

Per 1. mai 2019 har departementet nytta søksmålstilgangen ved to høve. Båe gongane såg departementet eit behov for å avklåre om merverdiavgiftsloven § 8-1 gjev ein avgiftspliktig rett til frådrag for inngåande avgift på anskaffingar knytt til omsetnad som er unnateken frå avgiftsplikta.

I august 2018 tok departementet ut søksmål mot nemnda i fem saker som alle gjeld frådragsrett for anskaffingar tilknytt sal av fast eigedom. Sakene vil verte behandla av Oslo tingrett i mai 2019.

Det har vore stilt spørsmål om utfallet av eit søksmål skal kunne gjerast gjeldande overfor den skattepliktige som vedtaket gjeld. Dersom departementet får medhald i søksmålet og dommen kan gjerast gjeldande overfor dei skattepliktige, skal skattestyresmaktene endre fastsettinga deira i tråd med dommen, uavhengig av dei allmenne fristane for omgjering i skatteforvaltningsloven. Om § 12-1 ikkje kan nyttast i desse høva, og endringsfristane har laupt ut, vil dommen berre klårleggje korleis rettsreglane skal tydast og vere ein rettskjelde i seinare saker.

10.3.2 Høyringa

Den 7. desember 2018 sendte Finansdepartementet på høyring eit framlegg om å presisere i skatteforvaltningsloven § 12-1 tredje ledd bokstav a at tilgangen for skattestyresmaktene til å endre ei fastsetting dersom det «følger av eller forutsettes i dom» òg inkluderer søksmål etter skatteforvaltningsloven § 15-2.

Høyringsnotatet vart sendt til 37 høyringsinstansar og lagt ut på Finansdepartementets heimeside. Høyringsfristen vart sett til 1. mars 2019. I alt 16 instansar har svart.

Forsvarsdepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet, Justis- og beredskapsdepartementet, Klima- og miljødepartementet, Landbruks- og matdepartementet, Statistisk sentralbyrå, Utenriksdepartementet og Økonomiforbundet har svart utan merknadar.

Domstolsadministrasjonen har valt å ikkje uttale seg i saka.

Finans Norge, Norsk Øko-Forum (NØF) og Skattedirektoratet støtter framlegget.

Deloitte Advokatfirma AS, Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO), Regnskap Norge og Revisorforeningen meiner framlegget endrar rettsstillinga til dei skattepliktige og svekker rettstryggleiken deira, og støtter ikkje framlegget. Departementet vil drøfte dei konkrete merknadane laupande i vurderinga under.

10.4 Vurderingar og framlegg

I høyringsnotatet greidde departementet ut om forarbeida og historikken til heimelen, og fann at desse forholda talte for at fastsettinga kan endrast i medhald av loven, utan omsyn til endringsfristane.

Deloitte, Revisorforeningen, Regnskap Norge og NHO er ueinige, og meiner at framlegget er ei endring av gjeldande rett, som berre bør få verknad framover i tid.

Departementet fastheld at førearbeida og historikken til skfvl. § 15-2 fyrste ledd gjev klåre haldepunkt for at søksmål mot ei klagenemnd var meint å ha konsekvensar for fastsettinga til den skattepliktige.

Som nemnt er skfvl. § 15-2 fyrste ledd ei vidareføring av ligningsloven § 11-2 og merverdiavgiftsloven § 20-2. I førearbeida til merverdiavgiftsloven § 20-2, Ot.prp. nr. 76 (2008–2009) punkt 9.4.2, la lovgjevar til grunn at det skal fattast nytt vedtak i saka dersom departementet får medhald i søksmål mot nemnda:

«Dersom departementet når fram med et søksmål etter forslagets § 20-2, vil retten avsi dom for at Klagenemnda for merverdiavgifts vedtak oppheves. Saken går så tilbake til klagenemnda, som behandler saken på ny og treffer nytt vedtak. Under denne nye klagebehandlingen har avgiftssubjektet fulle forvaltningsrettslige partsrettigheter. Videre kan subjektet bringe det nye klagevedtaket inn for domstolene om det skulle være ønskelig.»

Vidare er det klårt frå spesialmerknadane til § 20-2 (side 82) at søksmålstilgangen erstatta høvet departementet hadde til å gjere om vedtak frå Klagenemnda for meirverdiavgift. Det er ikkje tvilsamt at ei slik omgjering hadde skattemessig verknad for den avgiftspliktige. Når søksmålstilgangen erstatta endringstilgangen var føremålet å flytte søksmålsbøra frå den avgiftspliktige til departementet, og ikkje å ta frå departementet moglegheita til å få endra ei avgiftsfastsetting dei fann urett.

Ligningsloven hadde ein fristregel som oppheva dei ordinære fristane for endring av ligninga dersom eit spørsmål om endring følgde av ei domstolsavgjerd. Då var fristen eitt år etter avgjerda var rettskraftig, jf. lignl. § 9-6 femte ledd bokstav c. Samanholdt med omtala av fristar i førearbeida til ligningsloven, Ot.prp. nr. 29 (1978–1979), finn departementet at moglegheita til å få retta fastsettinga var eit viktig føremål med søksmålstilgangen etter ligningsloven. Dette er særskilt tydeleg med søksmåltilgangen for kommunane, der formålet er å fordele skatteinntekta mellom dei. I forarbeida til skatteforvaltningsloven er fristreglane for endring som følgje av søksmål utforma etter mønster av ligningsloven, og det går ikkje fram at det var tilsikta å endre konsekvensane av ei slik omgjeringstilgang.

Forarbeida til skatteforvaltningsloven skildrar saker av «svært stor provenymessig betydning» som egna for bruk av § 15-2 fyrste ledd, jf, punkt 20.3.3. Dette taler òg for at skattefastsettinga til den skattepliktige kan endrast som følgje av at departementet får medhald i søksmål mot nemnda.

Departementet finn at forarbeida eintydig taler for ein endringstilgang for skattestyresmaktene.

Plikta departementet har til å varsle den skattepliktige etter skfvl. § 15-2 fjerde ledd, er òg eit moment som trekk i retning av at søksmålet mot nemnda kan få verknad for den skattepliktige.

NHO hevdar framlegget representerer eit unntak frå dei ordinære endringsfristane.

Departementet meiner det ikkje er dei ordinære endringsfristane i skfvl. § 12-6 som skal nyttast i dette høvet. Den vanlege endringskompetansen til skattestyresmaktene følgjer av skfvl. § 12-1 fyrste ledd. Då gjeld dei vanlege fristane i § 12-6. Kompetansen som følgje av søksmål, er heimla i skfvl. § 12-1 tredje ledd boksta a, og § 12-8 gjer unntak for endringsfristane i § 12-6 for dette tilhøvet. Det er altså ikkje eit brot med fristreglane, men eit anna sett med fristar som skal nyttast når ei sak skiftar frå det allmenne forvaltningsrettslige laupet til eit rettsprosesslaup. Både § 12-1 tredje ledd bokstav a og § 12-8 bokstav a er generelle på den måten at dei ikkje skil mellom søksmål etter § 15-2 fyrste ledd og søksmål der den skattepliktige er part. Departementet finn at det ikkje kan slutte frå ordlyden eit krav om at den skattepliktige er part i saka for at skattestyresmaktene kan endre skattefastsettinga dersom dommen gjev grunnlag for det.

Revisorforeningen, Regnskap Norge, NHO og Deloitte framhevar rettstryggeleiken til den skattepliktige. Av den grunn er fleire positive til ei klårgjering av rettsstillinga til den skattepliktige. Likevel meiner dei at den foreslåtte løysinga til departementet ikkje tek tilstrekkeleg omhug til den skattepliktige. Instansane syner til omsynet til kontradiksjon og føreseielege prosessar. I tillegg har fleire av instansane peikt på behovet for den skattepliktige til å kunne tre inn som part, ikkje berre som partshjelpar, om departementet held fast ved løysingsframlegget i høyringsnotatet.

Departementet finn at reglane om partshjelp i tvisteloven § 15-7 er tilstrekkeleg for at den skattepliktige kan verne om sine interesser. Etter skfvl. § 15-2 fjerde ledd skal departementet varsle den skattepliktige om søksmålet, og han eller ho får tid til å vurdere nytta av å tre inn som partshjelpar. Han eller ho har dermed moglegheit til å fremje synspunkta sine frå starten av rettsprosessen.

Departementet foreslår etter dette ei presisering i skatteforvaltningsloven § 12-1 tredje ledd bokstav a som gjer det klårt at skattestyresmaktene si plikt til å endre skattefastsettinga som følgje av søksmål, òg gjeld for søksmål etter § 15-2. Presiseringa inneber eit nytt anna punktum i paragrafen, som lyd: «Dette gjelder også søksmål etter § 15-2.»

Etter skatteforvaltningsloven § 15-2 anna og tredje ledd kan kommunen gå til søksmål mot nemnda for å avgjere kve som er rett skattested for den skattepliktige. Departementet legg til grunn at endringstilgangen overfor den skattepliktige er den same i slike tilfelle som når departementet går til sak mot nemnda. Framlegget om presisering i § 12-1 tredje ledd bokstav a gjeld òg søksmål etter § 15-2 anna og tredje ledd. Ingen av høyringsinstansane har kommentert på dette punktet.

Departementet vil understreke at lovendringa ikkje er meint å føre til ei auke i søksmål anlagt etter skfvl. § 15-2. Søksmålstilgangen skal framleis vere ei «sikkerhetsventil» for saker som er prinsipielle eller har stor provenymessig verd.

Departementet syner til framlegg om endringar i skatteforvaltningsloven § 12-1 tredje ledd bokstav a.

Departementet foreslår at endringane tek til å gjelde straks.

10.5 Administrative og økonomiske følgjer

Departementet finn at den foreslåtte endringa er ei presisering av den gjeldande rettstilstanden. Endringa vil av den grunn ikkje innebere økonomiske eller administrative konsekvensar verken for Finansdepartementet, Skatteetaten eller dei skattepliktige.

10.6 Iverksetjing

Departementet foreslår at endringa tek til å gjelde straks.

Til forsida av dokumentet