7 Økonomiske og administrative konsekvenser

7.1 Innledning

Departementet foreslår i denne proposisjonen en omfattende reform av folketrygdens ytelser til etterlatte. Forslagene reflekterer at arbeid, egen inntekt og individuelt opptjente pensjonsrettigheter skal være førstevalget for så mange som mulig i yrkesaktiv alder. Forslagene innebærer store årlige innsparinger for folketrygden i lang tid framover, og er et viktig bidrag til å gjøre pensjonssystemet mer bærekraftig.

Framskrivingene i dette kapittelet er gjort av Statistisk sentralbyrå ved hjelp av mikrosimuleringsmodellen MOSART. Modellen tar utgangspunkt i administrative data for hele befolkningen i Norge og simulerer videre forløp med hensyn til inn- og utvandring, fødsler, helse, død, utdanning, husholdningsdannelse, arbeid og overgang til ytelser fra folketrygden. Modellen benyttes til å framskrive virkninger av endringer i regelverk, som danner grunnlaget for å vurdere effekten på utgifter til folketrygden og effekter på husholdningsnivå.

Framskrivingene tar utgangspunkt i middelalternativet i befolkningsframskrivningen fra 2018. De framskrevne tallene som presenteres er antall etterlatte barn, voksne, alders- og uførepensjonister, antall mottakere av de ulike etterlatteytelsene, forventede utgiftsvirkninger av de ulike forslagene i proposisjonen og enkelte fordelingsvirkninger. De historiske tallene beregnes i modellen og vil derfor avvike noe fra faktiske historiske tall. Sannsynligheter for overgang fra én samlivsform til en annen estimeres i modellen, og sikrer at andelen i de ulike samlivsformene stemmer med faktiske gjennomsnittstall for befolkningen i perioden 2014–2018.

Beregningene er gjort med utgangspunkt i at nye regler kan tre i kraft fra 1. januar 2023. Det er benyttet gjennomsnittlig grunnbeløp for 2020 i beregningene, slik at tallene er målt i faste 2020-kroner. I nåverdiberegningene er det lagt til grunn at kalkulasjonsrenten, jf. rundskriv R-109/14, er 4 prosent og at det ligger inne en årlig realvekst i grunnbeløpsreguleringen på 1,5 prosent. Dette innebærer at nåverdiberegninger er gjort ved å neddiskontere beløpene med 2,5 prosent årlig.

Etterlattereformen forventes samlet sett å gi årlige mindreutgifter på i størrelsesorden 200–500 millioner kroner de første årene, økende til 1,5–2 milliarder kroner årlig når tidsbegrensningen i ny omstillingsstønad begynner å få effekt. Samlet årlig innsparing øker over tid og når en topp på om lag 4 milliarder 2020-kroner rundt år 2055. Mens endringer i ytelsen til etterlatte under 67 år bidrar mest til samlet årlig innsparing fram til om lag 2030, står avvikling og utfasing av gjenlevenderettigheter i alderspensjon for mesteparten av innsparingen etter dette tidspunktet, og for over 90 prosent av årlig innsparing på lang sikt. Nåverdien av samlet årlig innsparing, medregnet økte utgifter til barnepensjon, er for perioden 2023–2060 beregnet til om lag 62 milliarder 2020-kroner.

Gjennomgangen her tar for seg virkningene av forslagene for hver ytelse enkeltvis. I punkt 7.7 illustreres de samlede virkningene av etterlattereformen.

Departementets forslag til reform av etterlatteytelsene i folketrygden vil medføre behov for endringer i saksbehandlingsløsningene hos NAV og andre relaterte IT-systemer. Kostnadene forbundet med implementering av nytt regelverk er anslått av Arbeids- og velferdsdirektoratet til om lag 145 millioner kroner. Dette omtales nærmere i avsnitt 7.8.

7.2 Etterlatte under 67 år

7.2.1 Bakgrunn

Departementet foreslår en ny tidsbegrenset omstillingsstønad med en standardisert sats som skal utgjøre 2,25 ganger folketrygdens grunnbeløp til gjenlevende under 67 år, jf. kapittel 3. Tidsbegrensningen innebærer at ytelsen tilstås i inntil tre år, med mulig forlengelse i to år under forutsetning av at mottakeren er under utdanning eller har behov for tiltak for å komme i arbeid. Ytelsen vil utmåles uavhengig av den avdødes tidligere inntekt, til forskjell fra dagens etterlattepensjon som er avledet fra pensjonsopptjeningen til den avdøde ektefellen. Den nye omstillingsstønaden skal gjelde for alle nye mottakere etter ikrafttredelsen av nytt regelverk, men med unntak fra tidsbegrensningen for personer som er 60 år eller eldre og som ikke har hatt en årlig arbeidsinntekt over to ganger grunnbeløpet i gjennomsnitt i løpet av de fem siste årene, og i tillegg ikke har hatt en arbeidsinntekt over tre ganger grunnbeløpet i hvert av de siste to årene før ektefellens dødsfall.

Departementet foreslår i proposisjonen at det innføres tidsbegrensning av etterlatteytelsen også for personer som er mottakere av etterlattepensjon ved ikrafttredelsen av nytt regelverk. For personer som er 53 år eller eldre, og som har en etterlattepensjon ved ikrafttredelsen av nytt regelverk, foreslås det unntak fra tidsbegrensningen dersom vedkommende ikke har hatt en årlig arbeidsinntekt over to ganger grunnbeløpet i gjennomsnitt i løpet av de fem siste årene, og i tillegg ikke har hatt en arbeidsinntekt over tre ganger grunnbeløpet i hvert av de siste to årene før ikrafttredelsen av det nye regelverket.

7.2.2 Antall mottakere

Framover er det forventet at antall etterlatte under 67 år vil avta som følge av redusert dødelighet i befolkningen, jf. figur 7.1. I tillegg er det stadig flere av de etterlatte som har en ytelse som er helt avkortet mot egen arbeidsinntekt. Beregningene viser at det var 34 150 etterlatte under 67 år med rett til etterlattepensjon i 2020. Av disse var 8 250 menn og 25 900 kvinner.

Statistikk fra Arbeids- og velferdsdirektoratet viser at vel 14 000 personer, hvorav om lag 1 400 menn og om lag 12 700 kvinner, mottok etterlattepensjon i mars 2020. Dette indikerer at om lag 40 prosent av etterlatte under 67 år faktisk mottok etterlattepensjon, om lag 17 prosent av mennene og nær 50 prosent av kvinnene. Dette indikerer også at mange etterlatte har egen inntekt i en størrelsesorden som medfører at etterlattepensjonen blir helt avkortet eller mottar annen inntektssikring, for eksempel uføretrygd.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Framskrivingene viser videre at alderen for når en blir etterlatt, forutsatt at en blir etterlatt før 67 år, vil øke noe fram mot 2050, som følge av lavere dødelighet i befolkningen. Mens gjennomsnittsalderen for når en ble etterlatt var 56 år i 1990, er den nærmere 57 år i 2020. Fram mot 2050 antas gjennomsnittsalderen for etterlatte under 67 år å øke videre til i underkant av 58 år.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Ettersom alderen for når en blir etterlatt i gjennomsnitt er høy, er perioden en i gjennomsnitt mottar ytelsen relativt kort, jf. figur 7.2. Figuren viser hvor lenge mottakerne har mottatt dagens etterlattepensjon, eller ville ha mottatt etterlattepensjon dersom denne ble videreført uten endringer. Andelen av de etterlatte under 67 år som ikke vil motta en etterlatteytelse, forventes å øke til om lag 50 prosent fram mot 2050. Den nest nederste linjen viser at om lag to tredeler av alle potensielle mottakere mottar etterlattepensjon i tre eller færre år. Dette indikerer at blant alle etterlatte under 67 år, er det om lag to tredeler som ikke vil bli berørt av tidsbegrensningen på tre år, fordi de likevel ikke ville mottatt etterlattepensjon i mer enn tre år med dagens ordning.

Om en holder etterlatte som ikke mottar eller vil motta en ytelse utenfor, vil om lag en tredel være upåvirket av tidsbegrensningen, mens om lag to tredeler vil påvirkes, se figur 7.3.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Høyere alder for når en blir etterlatt er beregnet å gi færre mottakere av etterlattepensjon, jf. figur 7.4. For den nye omstillingsstønaden vil også tidsbegrensning av ytelsen gi utslag i færre mottakere enn det er med dagens etterlattepensjon. Nedgangen i antall mottakere som følge av tidsbegrensningen vil først inntreffe i 2026, tre år etter ikrafttredelse av nytt regelverk, når de første mottakerne når taket for tidsbegrensningen.1 Antallet mottakere er beregnet til å ville være om lag 13 000 dersom dagens etterlattepensjon var videreført, og 5 000 med den tidsbegrensede omstillingsstønaden.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

De fleste mottakerne er kvinner, noe som betyr at det også vil være flest kvinner som vil påvirkes av innføringen av tidsbegrensning. Det anslås at antall kvinnelige mottakere vil reduseres fra om lag 11 000 til om lag 4 100 når tidsbegrensningen begynner å få effekt i 2026. Med en videreføring av dagens etterlattepensjon ville antallet mannlige mottakere på samme tidspunkt vært om lag 2 000, mens antall mannlige mottakere er anslått å reduseres til om lag 350 som følge av tidsbegrensningen. Det er dermed menn som prosentvis i størst grad vil påvirkes av tidsbegrensningen.

7.2.3 Utgiftsvirkninger

Figur 7.5 viser utviklingen i utgifter med videreføring av dagens regler sammenlignet med departementets forslag til nye regler for tidsbegrenset omstillingsstønad til etterlatte under 67 år.

Med en videreføring av dagens regler, ville årlige utgifter til etterlattepensjon til personer under 67 år ha utgjort om lag 1,5 milliarder 2020-kroner årlig de nærmeste årene. Kostnadene ville ha blitt noe redusert over tid, i takt med reduksjon i antall mottakere. Departementets forslag til ny tidsbegrenset omstillingsstønad forventes å gi utgifter på om lag 1,3 milliarder 2020-kroner fra 2023, og med en betydelig reduksjon i kostnadene etter at tidsbegrensningen gir vesentlig færre mottakere fra 2026. Tidsbegrensningen forventes å gi en årlig mindreutgift på i underkant av 900 millioner 2020-kroner i 2026, sammenliknet med om dagens etterlattepensjon var videreført. Den største årlige reduksjonen i utgiftene, sammenlignet med en videreføring av dagens ordning, er beregnet å komme i 2030, hvor utgiftene er redusert med nær 1,1 milliarder 2020-kroner. På lengre sikt vil reduksjonen i dødelighet i befolkningen og færre etterlatte påvirke utgiftene, noe som gjør at forskjellen i utgifter mellom dagens regler og departementets forslag (reformalternativet), blir mindre. I 2060 antas mindreutgiftene å utgjøre om lag 400 millioner 2020-kroner. Nåverdien av samlet innsparing som følge av omleggingen av ytelsen til etterlatte under 67 år, er for perioden 2023–2060 estimert til om lag 17,2 milliarder 2020-kroner.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

I figur 7.6 vises innsparingen som følge av innføring av ny omstillingsstønad dekomponert i effekten som skyldes tidsbegrensningen og effekten som skyldes standardisering av ytelsesnivået. Det framgår at den isolerte virkningen av å tidsbegrense ytelsen, bidrar til størstedelen av den totale innsparingen. Likevel er det en ikke ubetydelig effekt av også å legge om til en standardisert sats for omstillingsstønad, særlig på relativt kort sikt.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Departementet foreslår at den nye omstillingsstønaden skal regnes som pensjonsgivende inntekt, jf. kapittel 3.5.2. Dette vil føre til økte utbetalinger til alderspensjon i framtiden. De årlige merkostnadene vil øke fram mot 2048, og vil på det meste utgjøre i størrelsesorden 20 millioner 2020-kroner.

7.3 Etterlatte barn

7.3.1 Bakgrunn

Departementet foreslår endringer i dagens barnepensjon som samlet sett innebærer en styrking av ytelsen til etterlatte barn. Det foreslås at ytelsen, både til barn som har mistet én av foreldrene og til barn som har mistet begge foreldrene, skal baseres på enhetlige satser og være uavhengig av den avdødes opptjening. Dette innebærer at barnepensjon skal gis med samme beløp til alle barn, som hovedregel uavhengig av hvor mange søsken barnet har som samtidig har rett til barnepensjon. Det foreslås at ytelsen til barn som har mistet én forelder skal utgjøre 50 prosent av grunnbeløpet, og at ytelsen til barn som har mistet begge foreldrene skal utgjøre 120 prosent av grunnbeløpet. For barn som har mistet begge foreldrene og som ikke har søsken som samtidig har rett til ytelse, foreslås det en forhøyet sats på 225 prosent av grunnbeløpet, tilsvarende forslaget til sats i den standardiserte ytelsen til voksne etterlatte.

7.3.2 Antall mottakere

Ifølge tall fra Arbeids- og velferdsdirektoratet var det i underkant av 11 300 mottakere av barnepensjon i mars 2020, og antallet har falt jevnt de siste ti årene. Én prosent av dagens mottakere har mistet begge foreldrene.

Framover forventes redusert dødelighet i aldersgruppene som normalt har barn under 18 år. Dette bidrar til at antallet etterlatte barn med rett til barnepensjon forventes å gå ytterligere ned, jf. figur 7.7. Isolert sett medfører økningen i gjennomsnittsalderen for når en blir foreldre til økt risiko for at barnet blir etterlatt, men denne effekten er altså mindre enn effekten av redusert dødelighet i de relevante aldersgruppene.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

7.3.3 Utgiftsvirkninger

Utgiftene til barnepensjon vil øke med departementets forslag til omlegging av ytelsene, jf. figur 7.8. Dette skyldes i hovedsak den økte satsen for barn som har mistet én forelder. I 2023 forventes utgiftene å øke fra om lag 405 millioner 2020-kroner med dagens regler til om lag 531 millioner 2020-kroner med de foreslåtte reglene. Utgiftsøkningen er størst det første året, og avtar deretter ettersom antall etterlatte barn forventes å bli redusert. I 2060 vil merutgiftene knyttet til de foreslåtte nye reglene være om lag 47 millioner 2020-kroner. Samlede utgifter i 2060 er beregnet til 253 millioner 2020-kroner. Nåverdien av økningen i utgifter til barnepensjoner for perioden 2023–2060 er beregnet til vel 1,9 milliarder 2020-kroner.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

7.4 Etterlatte alderspensjonister

7.4.1 Bakgrunn

Etterlatte som fyller vilkårene for etterlattepensjon kan få sin alderspensjon beregnet etter særlige regler for gjenlevende. Retten til gjenlevendefordel gjelder for årskull som følger gamle opptjeningsregler for alderspensjon i folketrygden. De særskilte beregningsreglene gir etterlatte alderspensjonister et varig høyere pensjonsnivå. Departementets forslag innebærer at særreglene for beregning av alderspensjon til etterlatte ikke videreføres i ny opptjeningsmodell, og at ordningen fases ut i takt med utfasingen av gammel opptjeningsmodell. Med forslaget vil 1962-kullet være det siste årskullet som for den delen av alderspensjonen som er opptjent etter de gamle reglene, får beregnet alderspensjon med særregler for etterlatte.

Departementet foreslår at gjenlevendefordeler som i dag utbetales etter gammel alderspensjon, og gjenlevendefordeler som innvilges etter at nye regler trer i kraft, skal videreføres nominelt, det vil si at beløpene skal unntas fra årlig regulering. Dette innebærer at gjenlevendefordelen i gammel opptjeningsmodell vil utbetales livsvarig så lenge den etterlatte fyller vilkårene. Forslaget vil dermed innebære en lang utfasingsperiode, men vurderes å være relativt lite inngripende for den enkelte. Departementet viser til at nominell frys av gjenlevendefordelen i alderspensjonen er vurdert å ville gi en utjevnende fordelingsprofil og en rimelig byrdefordeling mellom generasjoner, jf. punkt 5.5.4.

I påvente av at Stortinget skulle ta stilling til en langsiktig løsning for beregning av alderspensjon til gjenlevende ektefelle, ble det innført en midlertidig løsning for gjenlevendetillegg til ny alderspensjon i folketrygdloven § 20-19 a, jf. lov 19. juni 2015 nr. 41 (Prop. 95 L (2014–2015)). Løsningen innebar at en gjenlevende ektefelle født i 1954–1957 som tok ut alderspensjon innen utgangen av 2019, hadde rett til et gjenlevendetillegg basert på den delen av alderspensjonen som var beregnet etter nye regler tilsvarende verdien av gjenlevendefordelen etter gamle opptjeningsregler. Departementet foreslår at de innvilgede gjenlevendetilleggene etter folketrygdloven § 20-19 a skal avvikles. Departementet foreslår en raskere utfasing av gjenlevendetillegg etter § 20-19 a enn av gjenlevendefordeler i gammel alderspensjon. Forslaget innebærer at oppregulering av egenopptjent alderspensjon skal motsvares av en nominell reduksjon av gjenlevendetillegget, slik at gjenlevendetillegget over tid vil reduseres og etter hvert utgå.

7.4.2 Antall mottakere

Ved utgangen av mars 2020 var det om lag 964 200 alderspensjonister. Blant disse var om lag 195 000 etterlatte alderspensjonister.

Det er forventet at antallet etterlatte alderspensjonister vil øke til om lag 223 000 fram mot 2040, jf. figur 7.9. Deretter forventes antallet å avta, hovedsaklig som følge av redusert dødelighet blant menn, noe som fører til færre nye tilfeller særlig av etterlatte kvinner.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Av de anslagsvis 195 000 etterlatte alderspensjonistene i 2020, var det om lag 120 000 som fikk forhøyet alderspensjon som følge av de særlige reglene for beregning av alderspensjon til etterlatte. Nær 95 prosent av disse var kvinner. Den generelle reduksjonen i antall etterlatte alderspensjonister, ville ha ført til en reduksjon i antallet som får økt alderspensjon som følge av de særlige reglene for beregning av alderspensjon til etterlatte, uavhengig av en avvikling av ordningen. Departementets forslag om at det ikke skal innføres gjenlevendefordeler til alderspensjon opptjent etter de nye reglene, vil medføre en reduksjon i antallet mottakere, sammenlignet med referansealternativet (dagens regelverk), jf. figur 7.10. Etterlatte alderspensjonister som enten på tidspunktet for ikrafttredelse av nye regler allerede mottar alderspensjon med gjenlevendefordel eller som på et senere tidspunkt vil motta slik pensjon, vil imidlertid kunne motta et livsvarig nominelt beløp, slik at det vil være mottakere av alderspensjon opptjent etter gamle regler med gjenlevendefordeler i mange tiår framover.

Når det gjelder gjenlevendetillegg innvilget etter § 20-19 a tilkommer det ingen nye mottakere etter utgangen av 2019, fordi bestemmelsen var opphørende og ikke foreslås videreført. I tillegg vil den nominelle avviklingen, som innebærer at tillegget avkortes mot oppregulering av egenopptjent alderspensjon, medføre at det over tid vil bli færre mottakere av ytelsen.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

7.4.3 Utgiftsvirkninger

For å kunne gjøre framskrivinger der en holder gjenlevendefordelen nominelt uendret, og gjenlevendetillegg nominelt avvikles med oppregulering av egenopptjent alderspensjon, er det nødvendig å gjøre en antagelse om lønnsutviklingen i perioden. Det er her lagt til grunn en forutsetning om en nominell lønnsvekst på 3,0 prosent per år i framskrivingsperioden.

For å kunne sammenligne et utfasingsalternativ med et alternativ der en viderefører særregler for beregning av alderspensjon til etterlatte, må det videre tas stilling til hvordan verdien av særreglene kunne ha vært videreført i ny opptjeningsmodell, hvor pensjonen beregnes ut fra en inntektspensjonsbeholdning.

I referansebanen i beregningene her er gjenlevenderettighetene til alderspensjonen som er beregnet etter nye opptjeningsregler, det beste alternativet av gjenlevendes pensjonsbeholdning eller summen av 50 prosent av egen og avdødes pensjonsbeholdning. Referansealternativet gjenspeiler kostnadene ved å videreføre verdien av gjenlevenderettighetene som følger av dagens regelverk.

Utgiftene til gjenlevenderettigheter for etterlatte alderspensjonister vil øke framover, fordi antallet alderspensjonister med gjenlevenderett vil øke fram mot 2040, jf. figur 7.10.

Nominell frysing av gjenlevendefordeler i gammel alderpensjon og reduksjon av det midlertidige gjenlevendetillegget til ny alderspensjon mot reguleringen av alderspensjonen, vil relativt raskt føre til store innsparinger sammenlignet med referansealternativet, jf. figur 7.11. Innsparingstoppen vil nås rundt år 2055, hvor den årlige innsparingen er på om lag 3,6 milliarder 2020-kroner. Innsparingene forventes å være høye i svært mange år framover, og årlige utgifter til gjenlevendefordeler i alderspensjonen forventes å være under 10 millioner 2020-kroner fra rundt år 2070. Referansealternativet ville til sammenligning gitt utgifter i størrelsesorden 2,8 milliarder 2020-kroner i 2070. Samlet er nåverdien av mindreutgiftene i utfasingsalternativet beregnet å utgjøre om lag 45,1 milliarder 2020-kroner i perioden 2023–2060.

Linjen «uten nominell frys» viser utgiftene til gjenlevendefordel uten nominell frys, og arealet mellom denne linjen og utfasingsalternativet viser dermed den ekstra innsparingen som følger av å nominelt fryse gjenlevendefordelen.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Samlet utbetaling av gjenlevendetillegg etter folketrygdloven § 20-19 a utgjorde om lag 4,5 millioner kroner i 2019, ifølge tall fra Arbeids- og velferdsdirektoratet. Årsaken til at kostnadene hittil har vært relativt moderate, er at få har benyttet seg av ordningen, som kun omfatter få årskull og bare dem som tok ut alderspensjon før utgangen av 2019. Dette har medført at det bare er etterlatte personer som har tatt ut alderspensjon tidlig som har mottatt gjenlevendetillegg etter denne bestemmelsen.

Framskrivingene viser at kostnadene ved å videreføre og utvide ordningen med gjenlevendetillegg til ny alderspensjon til å omfatte alle årskull, ville vært betydelige. Den relativt raske kostnadsøkningen ved en videreføring, skyldes at 2021 er det første året hvor det første årskullet som er omfattet (1954-kullet) fyller 67 år. Antallet mottakere ville dermed ha økt betraktelig de påfølgende årene, dersom ordningen hadde blitt videreført.

7.5 Etterlatte uføretrygdede

7.5.1 Bakgrunn

Etterlatte uføretrygdede kan ha rett på et gjenlevendetillegg i uføretrygden. Uføretrygdede som mottar gjenlevendetillegg, består av to hovedgrupper av mottakere; etterlatte som mottok uførepensjon med gjenlevendefordel før ny uføretrygd ble innført i 2015, og nye tilfeller av uføre etterlatte som fra 2015 ble gitt gjenlevendetillegg etter midlertidige regler, i påvente av at Stortinget skulle ta stilling til et forslag om reform av folketrygdens etterlatteordninger. Gjenlevendetillegget for nye tilfeller fra 2015 ble i utgangspunktet gitt med fem års varighet, men for de mottakerne der femårsperioden er utløpt, har gjenlevendetillegget blitt innvilget for fem nye år i påvente av en avklaring av de langsiktige reglene.

Departementet foreslår at gjenlevendetillegget til uføretrygden avvikles. Det innebærer at det ikke innvilges nye gjenlevendetillegg til uføretrygd etter at nye regler trer i kraft.

For de som allerede mottar et gjenlevendetillegg, foreslår departementet at ytelsen gjøres om til et varig tillegg, hvilket innebærer en forlengelse av perioden tillegget utbetales sammenlignet med de gjeldende reglene der tillegget er opphørende. Departementet foreslår at gjenlevendetillegget, i samsvar med behandlingen av løpende og nye tilfeller av gjenlevendefordeler i gammel alderspensjon, unntas fra årlig regulering. Dette sikrer at etterlatte uføretrygdede og etterlatte alderspensjonister likebehandles.

7.5.2 Antall mottakere

Både antall helt og delvis uføre som er etterlatte, er forventet å avta i tiden framover, i takt med redusert dødelighet i befolkningen. I 2019 var det 5 700 uføre som mottok et gjenlevendetillegg til uføretrygden.

Forslaget om omlegging til et varig, nominelt fryst tillegg, medfører at antallet mottakere vil bli redusert, jf. figur 7.12. Fra tidspunktet for ikrafttredelse av nye regler forventes antall mottakere å reduseres fra i underkant av 4 300 til om lag 3 500 med utfasingsalternativet. Dette skyldes at det ikke tilkommer nye mottakere, og at antall mottakere gradvis vil bli redusert som følge av at de enten inngår nytt ekteskap, overføres til alderspensjon når de blir 67 år, dør eller av andre grunner trer ut av folketrygden. Beregningene viser at det ikke vil være mottakere av gjenlevendetillegg til uføretrygd fra rundt år 2040.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

7.5.3 Utgiftsvirkninger

Utgiftene til gjenlevendetillegg til etterlatte uføretrygdede har avtatt de siste årene. Departementets forslag om nominell frys av innvilgede tillegg vil bidra til en ytterligere reduksjon i utgiftene. I 2023 ville en videreføring av dagens regler, hvor gjenlevendetillegget tilstås for kun én femårsperiode per mottaker, gitt utgifter på om lag 247 millioner 2020-kroner, mens departementets forslag vil gi utgifter på om lag 192 millioner 2020-kroner, jf. figur 7.13. Forslaget gir altså en innsparing i 2023 på om lag 55 millioner 2020-kroner. Innsparingstoppen nås rundt 2027, hvor de årlige mindreutgiftene utgjør om lag 126 millioner 2020-kroner. Innen 2040 vil folketrygden med departementets forslag ikke lenger ha utgifter til gjenlevendetillegg til uføretrygd. Nåverdien av mindreutgiftene vil samlet utgjøre om lag 1,85 milliarder 2020-kroner i perioden 2023–2060.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

7.6 Fordelingsvirkninger

7.6.1 Innledning

I det videre er det gjort forsøk på å analysere effekter på husholdningsnivå, ved å se omleggingen av ytelsen til voksne etterlatte under 67 år i sammenheng med styrkingen av ytelsen til etterlatte barn. På kort sikt vil styrkingen av ytelsen til etterlatte barn kunne ha en dempende effekt på en eventuelt lavere ytelse til etterlatte voksne, som følge av at dagens etterlattepensjon erstattes av en omstillingsstønad med standardisert sats. På lengre sikt er det flere effekter som spiller inn, blant annet arbeidstilbudseffekter.

Et av formålene med omleggingen, særlig omleggingen av ytelsen til voksne etterlatte under 67 år, er å styrke insentivene til selvforsørgelse gjennom deltakelse i arbeidsmarkedet. Departementet har derfor også sett på hvordan omleggingen kan gi styrkede insentiver til eget arbeid, og i hvor stor grad en kan forvente at etterlatte med en opphørende ytelse vil øke sitt arbeidstilbud.

7.6.2 Samlet virkning på husholdningsinntekt for etterlatte under 67 år med barn under 18 år

For etterlatte voksne under 67 år med foreldreansvar for barn under 18 år, er det relevant å vurdere kortsiktige og langsiktige effekter av omleggingen fra dagens etterlattepensjon til en tidsbegrenset omstillingsstønad og styrkingen av barnepensjonene i sammenheng.

Det er regnet på effekten de tre første årene for de som blir etterlatt etter ikrafttredelse av nytt regelverk. For å belyse effektene av departementets forslag om en ny omstillingsstønad og ny barnepensjon, er det tatt utgangspunkt i opplysninger om faktiske familier som mottar dagens etterlattepensjon og dagens barnepensjon. Det vil si at beregningene inkluderer faktiske familier der det er én gjenlevende forelder med ansvar for minst ett barn under 18 år. I tillegg til folketrygdens ytelser til etterlatte, er andre inntekter, som tjenestepensjon og arbeidsinntekt, tatt med i beregningen.

Det inngår totalt 4 111 husholdninger i utvalget. Med utgangspunkt i disse familiene er det sammenlignet hvilken inntekt disse husholdningene har i dag, med hva de ville fått med departementets forslag. Det vil si at de på kort sikt (de første tre årene) vil kunne motta den nye omstillingsstønaden til etterlatte under 67 år som gis med en standardisert sats på 2,25 ganger folketrygdens grunnbeløp (G) og som avkortes med 45 prosent mot inntekt over et fribeløp på 0,5 G, samt 0,5 G i barnepensjon per barn, og etter de tre første årene en barnepensjon på 0,5 G per barn.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Effekten av nytt regelverk er gjort ved å sammenligne endring i samlet årlig disponibel inntekt (inntekt etter skatt) for husholdningen. Det gjøres i denne sammenhengen oppmerksom på at en i sammenlikninger av økonomisk velferd i husholdninger av ulik størrelse og sammensetning, gjerne deler husholdningens samlede inntekt på antall forbruksenheter i henhold til en ekvivalensskala som tar hensyn til at det er stordriftsfordeler i husholdningen2, ikke på antall personer i husholdningen. Effekten av å benytte forbruksenheter i stedet for antall husstandsmedlemmer, ville være at for en gitt endring i samlet husholdningsinntekt ville endringene per forbruksenhet være større i absolutt forstand (en deler inntektsendringen på et lavere tall), mens prosentvis nedgang i inntekt per forbruksenhet eller husstandsmedlem, ville være den samme.

Husholdningene er sortert fra dem som får den største reduksjonen i samlet årlig disponibel inntekt per husstandsmedlem, til dem som får den største økningen i samlet årlig disponibel inntekt per husstandsmedlem, og gruppert i ti grupper med like mange husholdninger i hver, såkalte desiler.

Figur 7.14 viser endringen i disponibel inntekt per husstandsmedlem, desilfordelt.

Figuren viser at 8 av 10 desiler får en økt disponibel inntekt i gjennomsnitt, og at det bare er en svak nedgang i disponibel inntekt for desil 2. Beregningene tyder på at om lag 84 prosent vil komme like godt eller bedre ut med den nye omstillingsstønaden og barnepensjonen som de ville ha gjort med dagens regelverk de første tre årene. De som kommer bedre ut, får årlig i gjennomsnitt i underkant av 6 000 kroner høyere disponibel inntekt per husstandsmedlem i hvert av de tre årene. I den tidelen av husholdningene som har størst økning i disponibel inntekt, øker disponibel inntekt med i gjennomsnitt over 14 000 kroner årlig.

Om lag 16 prosent av mottakerne vil få redusert disponibel inntekt på kort sikt, Gjennomsnittlig årlig reduksjon i disponibel inntekt per husstandsmedlem for de som kommer dårligere ut av omleggingen, er beregnet til i underkant av 5 000 kroner.

Det understrekes at analysen bare sier noe om endringen i disponibel inntekt, ikke noe om inntektsfordelingen i utgangspunktet. Blant de som får lavere husholdningsinntekt som følge av omleggingen, kan det dermed befinne seg husholdninger med både høy, lav og middels nivåer på disponibel inntekt etter gjeldende regler. Departementet viser til kapittel 3 der det pekes på at den nye omstillingsstønaden vil kunne utgjøre et vesentlig lavere nivå sammenlignet med dagens etterlattepensjon i de tilfellene der den avdødes tilleggspensjon utgjør et betydelig beløp, og til kapittel 4 der det påpekes at den nye barnepensjonen utgjør et høyere beløp i alle tilfeller der én av foreldrene er død. Hovedårsaken til at disponibel inntekt kan være vesentlig lavere enn med dagens regler, antas derfor å ha sammenheng med at noen husholdninger får beregnet en vesentlig lavere omstillingsytelse enn dagens etterlattepensjon. Dette vil igjen bety at det i første rekke er husholdninger der den avdøde har hatt høy inntekt som vil komme dårligere ut med nytt regelverk. Omleggingen av skattereglene kan imidlertid modifisere dette noe, siden forskjellen på dagens skatteregler for etterlattepensjon og ordinære skatteregler er størst ved lave inntekter.

På lengre sikt, når tidsbegrensningen i ny omstillingsstønad får virkning, er effektene for husholdningene i utvalget betydelig mer sammensatte, og nettoeffekten av omleggingen må ses i lys av at en av hovedhensiktene er å motivere mottakerne til å omstille seg til selvforsørgelse. Dermed spiller arbeidstilbudseffektene en vesentlig rolle i vurderingen av husholdningsinntekten.

Omleggingen vil isolert ha en liten negativ effekt på husholdningenes disponible inntekt på lang sikt. Den disponible inntekten faller med om lag 24 000 kroner i gjennomsnitt, fra et utgangspunkt på 730 000 kroner, hvor 344 000 av dette kommer fra lønnsinntekt. Det gjennomsnittlige fallet i disponibel husholdningsinntekt er moderat sammenlignet med det relativt høye gjennomsnittlige husholdningsinntektsnivået.

Fordelingseffektene avhenger av størrelsen på dagens etterlattepensjon etter avkorting mot arbeidsinntekt og hvor mye høyere barnepensjon man vil motta med departementets forslag, noe som igjen avhenger av antall barn man mottar barnepensjon for. Avdødes rettigheter, den etterlattes arbeidsmarkedstilknytning, antall barn og barnas alder vil derfor ha betydning for om husholdningen vil få høyere eller lavere disponibel inntekt med departementets forslag, enn med dagens regler. Blant de som har en relativt sterk arbeidsmarkedstilknytning, vil nettoeffekten av omleggingen kunne være begrenset på lang sikt. For disse er dagens etterlattepensjon sterkt avkortet, mens den styrkede barnepensjonen vil trekke i positiv retning så lenge barnet er under 18 år. Dette gjelder om lag halvparten av de potensielle mottakerne, og disse vil ikke oppleve at omleggingen har markant betydning for deres husholdningsinntekt. For om lag 40 prosent av de etterlatte vil effekten av økt barnepensjon dominere, og omleggingen vil gi en økt disponibel inntekt, og i underkant av 10 prosent vil få over 10 000 kroner i økt disponibel inntekt også på lang sikt, så lenge barna fortsatt har rett til barnepensjon.

I overkant av 10 prosent av de etterlatte har svært svak arbeidsmarkedstilknytning, der kun 13 prosent av årene er brukt i stilling som utgjør 80 prosent eller mer. For disse personene har avkortingen mot egen arbeidsinntekt lite å si for dagens etterlattepensjon, og dermed innebærer tidsbegrensningen at en betydelig inntekt faller bort etter tre år. Denne gruppen vil få en betydelig lavere ytelse enn de ville fått med en videreføring av dagens ytelse, men fra et i utgangspunktet relativt høyt nivå på disponibel husholdningsinntekt (om lag 600 000 kroner). Dersom arbeidstilbudet til mottakerne også i denne gruppen øker på lang sikt, vil dette motvirke nedgangen i husholdningenes disponible inntekt.

7.6.3 Mulige virkninger på arbeidstilbud

Det er krevende å anslå arbeidstilbudseffektene av etterlattereformen. I dette avsnittet er det gjort forsøk på å analysere potensielle arbeidstilbudseffekter ved å sammenlikne hvordan etterlatte voksne med barn i en viss aldersgruppe og skilte voksne med barn i den samme aldersgruppen er tilpasset i arbeidsmarkedet.

Gruppene etterlatte under 67 år med barn og skilte under 67 år med barn har visse likhetstrekk ved at de har måttet innstille seg på å forsørge seg selv og barna etter brudd med eller tap av ektefelle. Gruppen fraskilte er imidlertid økonomisk sett i en annen situasjon enn etterlatte. Mens bidrag til barn ved skilsmisse og barnepensjon langt på vei fyller samme funksjon, nemlig å bidra til forsørgelse av barn når en forsørger faller fra, og er av sammenliknbar størrelse, jf. redegjørelsen i punkt 4.3, har etterlatte voksne i dag rett på en kompenserende ytelse for tapet av ektefellen i form av en etterlattepensjon, mens fraskilte i all hovedsak ikke har en slik rett.

Sammenlikningen tar utgangspunkt i fordelingen av etterlatte og skilte kvinner og menn med barn etter årlig pensjonsgivende inntekt. Personer som mottar uføretrygd, arbeidsavklaringspenger eller særalderspensjon er holdt utenfor. Det innebærer at den pensjonsgivende inntekten i all hovedsak består av arbeidsinntekt. For å skape noenlunde sammenliknbare grupper av skilte og etterlatte, omfatter utvalgene personer som har barn i alderen 8–18 år, som ble etterlatte eller skilt senest i 2011 og som fortsatt er enslige. Begrunnelsen for å begrense utvalgene til etterlatte og skilte som har barn, er at gruppene dermed har mer lik aldersfordeling, jf. at gjennomsnittsalderen blant etterlatte under 67 år uten denne avgrensningen, er langt høyere enn blant skilte under 67 år. Avgrensningene har samtidig medført at enkelte av utvalgene er relativt små, særlig gruppen etterlatte menn.

¹ Utvalget er begrenset til personer som har (felles) barn i alderen 8–18 år. Etterlatte og skilte er personer som henholdsvis har/ikke har rett til etterlatteytelser, ble etterlatt/skilt senest i 2011 og fortsatt er enslige

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Sammenlikningen viser grovt sett at verken skilte eller etterlatte menn i utvalget skiller seg vesentlig fra gjennomsnittet for menn i befolkningen, mens det er langt større forskjeller mellom skilte og etterlatte kvinner. Det er en betydelig høyere andel skilte kvinner enn etterlatte kvinner som har inntekter over tre ganger grunnbeløpet, og andelen skilte kvinner med inntekt under dette nivået, skiller seg ikke vesentlig fra gjennomsnittet for alle. Blant etterlatte kvinner er det derimot en betydelig høyere andel som ikke har pensjonsgivende inntekt overhodet eller pensjonsgivende inntekt under tre ganger grunnbeløpet, jf. figur. 7.15.

Departementet understreker at det kan være store forskjeller i hvordan et samlivsbrudd og en ektefelles eller samboers dødsfall kan påvirke arbeidstilbudet til fraskilte og etterlatte. Det kan videre være systematiske inntektsforskjeller mellom kvinner som blir skilt og kvinner som forblir gifte, for eksempel at egen arbeidsinntekt kan gjøre det mindre økonomisk risikabelt å forlate ekteskapet. Departementet mener likevel at sammenlikningen gir en indikasjon på at etterlatte kvinner har et betydelig potensial for å øke arbeidstilbudet, og at det ikke er urimelig å anta at arbeidsinsentivene som ligger i å legge om fra en varig etterlattepensjon til en tidsbegrenset omstillingsstønad, kan bidra til å realisere noe av dette potensialet.

7.6.4 Likestillingsmessige konsekvenser

Departementets forslag til reform av ytelsene til etterlatte vil redusere overføringene fra folketrygden til etterlatte voksne i alle aldersgrupper. Ettersom etterlatteytelser i dag i størst utstrekning gis til kvinner, er det denne gruppen som i størst grad vil påvirkes av omleggingen.

Statistisk sentralbyrå viste i sin høringsuttalelse til en studie av Halvorsen og Pedersen (2018)3 som viser at kjønnsforskjellene i pensjonsutbetalinger øker med 3 prosentpoeng dersom en fjerner gjenlevendefordelene i alderspensjonen. Til sammenligning viser samme studie at kjønnsforskjellene i et helt nøytralt pensjonssystem, uten noen utjevnende mekanismer, ville resultert i 43 prosent forskjell i pensjonsnivåene til menn og kvinner. Gjenlevendefordeler i alderspensjonen bidrar altså i relativt begrenset grad til utjevning i pensjonsutbetalingene mellom menn og kvinner. Andre elementer i pensjonssystemet som bidrar til kjønnsmessig utjevning, er langt viktigere.

Det elementet som bidrar mest, er kjønnsnøytrale forholds- og delingstall. Når en beregner forholds- og delingstallene, benyttes forventet gjenstående levetid for menn og kvinner samlet, selv om kvinner forventes å leve lenger enn menn. Dette bidrar til at de samlede pensjonsutbetalingene over perioden som pensjonist er betydelig høyere for kvinner enn for menn. Den øvre grensen for pensjonsopptjening på 7,1 ganger grunnbeløpet, bidrar også til kjønnsutjevning, fordi kvinner oftere enn menn har lavere betalte jobber og dermed i mindre grad treffer taket for opptjening. Til sist bidrar omsorgsopptjening og et høyt minste pensjonsnivå/garantipensjonsnivå også i stor grad til utjevning mellom kjønnene.

Departementet vil også understreke at omleggingen av etterlatteytelsene i folketrygden har som formål å stimulere til eget arbeid over en lengre periode av yrkeskarrieren, noe som vil resultere i økte pensjonsnivåer, særlig for kvinner. Dette vil etter departementets oppfatning kunne bidra til å utjevne de initiale kjønnsforskjellene i pensjonsutbetalingene. Den velferdsmessige effekten av omleggingen kan dermed ikke bare ses i lys av at overføringene fra staten reduseres, det må også tas i betraktning at kvinner får sterkere motivasjon til eget arbeid med egen inntekt, noe som i sin tur fører til økt egen pensjonsopptjening.

Samtidig mener departementet at dagens regler for beregning av alderspensjon til etterlatte har uheldige fordelingsvirkninger. For eksempel ligger det et insentiv i etterlatteytelsene til å skjevfordele inntekt mellom menn og kvinner i husholdningen mest mulig, noe som i dag særlig svekker arbeidsinsentivene for kvinner. Langvarig mottak av ytelser fører til passivitet, svak arbeidsmarkedstilknytning og dermed lav pensjonsopptjening. Departementet vektlegger at det ikke bør foreligge elementer i utformingen av velferdsytelsene som er basert på en utdatert oppfatning av kjønnsrollemønstre og fordeling av oppgaver i husholdningen, som gir insentiver til skjevfordeling av både formelt og ikke-formelt arbeid. Systemet med gjenlevendefordeler i alderspensjonen har etter departementets oppfatning slike effekter, og dette rammer særlig kvinner.

7.7 Samlet økonomisk effekt av reformen

Samlet forventes omleggingen av ytelsene til etterlatte i folketrygden å gi store innsparinger. Etterlattereformen forventes å gi årlige mindreutgifter på i størrelsesorden 200–500 millioner kroner de første årene, økende til 1,5–2 milliarder årlig når tidsbegrensningen i ny omstillingsstønad får effekt. Samlet innsparing øker over tid, som følge av at flere mottakere av ny omstillingsstønad når tidsbegrensningen for mottak av ytelse, og som følge av at alderspensjonister og uføretrygdede dør eller av andre årsaker slutter å motta gjenlevendefordel eller -tillegg til alderspensjon og uføretrygd. Innsparingen når en topp på om lag 4 milliarder 2020-kroner rundt år 2055, se figur 7.16.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Den største innsparingen samlet sett kommer fra avvikling av særregler for etterlatte alderspensjonister. På kort sikt er det likevel et betydelig bidrag til innsparing fra omleggingen fra etterlattepensjon til tidsbegrenset omstillingsstønad, særlig de første årene etter 2026 når tidsbegrensningen av ytelsen får effekt for de første mottakerne. Isolert sett gir departementets forslag til styrking av barnepensjonen en liten utgiftsøkning i alle årene fram til 2100, men den samlede effekten av reformen er en betydelig innsparing i utgiftene til folketrygdens etterlatteytelser. Nåverdien av samlet innsparing, medregnet økte utgifter til barnepensjon, er for perioden 2023–2060 beregnet til om lag 62 milliarder 2020-kroner. Mens endringer i ytelsen til etterlatte under 67 år bidrar mest til samlet innsparing fram til om lag 2030, står avvikling og utfasing av gjenlevenderettigheter i alderspensjon for mesteparten av innsparingen etter dette tidspunktet, og for over 90 prosent av årlig innsparing på lang sikt, jf. figur 7.17.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Formålet med endringene som foreslås i proposisjonen, er å styrke arbeidslinja og motivere til selvforsørgelse gjennom eget arbeid og egne trygderettigheter. En tidsbegrenset omstillingsstønad til etterlatte under 67 år, og ingen gjenlevendefordeler i uføretrygd eller alderspensjon vil imidlertid også gi utslag i lavere inntekt til etterlatte. Det kan ikke utelukkes at forslagene vil gi noe økt behov for økonomisk sosialhjelp, men det er stor usikkerhet om hvor store slike effekter vil bli. Det avhenger blant annet av i hvilken grad de berørte stønadsmottakerne har andre inntekter. For uføre og alderspensjonister begrenses behovet av minstesikringene i uføretrygden og alderspensjonen, og for alderspensjon også av supplerende stønad for personer med kort botid i Norge. Etterlatte som er arbeidsføre og som ennå ikke har tatt ut alderspensjon, anses i all hovedsak å ha mulighet til å øke sin arbeidsinntekt og om nødvendig kunne redusere utgiftene sine i omstillingsperioden stønaden kan ytes.

7.8 Administrative konsekvenser

Omleggingen av etterlatteytelsene vil kreve til dels store endringer i NAVs saksbehandlingssystemer, systemer for inntektskontroller og eventuelle etteroppgjør, oppfølging av aktivitetskrav mv. Det er lagt opp til at saksbehandlingen skal automatiseres så langt det lar seg gjøre, herunder at avkorting mot arbeidsinntekt automatiseres og at inntektsrapportering kan gjøres så enkelt som mulig gjennom en selvbetjeningsløsning. Enkle systemer og rutiner for innrapportering av inntekt og avkorting av stønad mot arbeidsinntekt, er viktige grep for å legge til rette for gradvis økning av arbeidsinnsatsen i de tilfellene der det er en nødvendig del av omstillingen.

Innføring av aktivitetskrav for omstillingsstønad til etterlatte under 67 år, vil medføre at NAV får økte kostnader knyttet til oppfølging av denne brukergruppen. Det er lagt opp til at NAV skal bistå denne gruppen aktivt for å tilrettelegge for framtidig arbeid gjennom aktivitetskravet, som arbeidsmarkedstiltak og utdanning. For perioden 2023–2025 anslås det at den årlige økningen i administrative kostnader vil utgjøre mellom 28,5 og 31 millioner kroner. For 2026 anslås det at den årlige økningen i administrative kostnader vil være om lag 10,5 millioner kroner. Det er usikkerhet knyttet til estimatet.

Det vil videre være behov for å oppdatere og utvikle nytt materiell til bruk for brukere og saksbehandlere. Dette innebærer blant annet nye søknadsskjemaer, saksbehandlingsrutiner, rundskriv, brev mv. Det må også planlegges og gjennomføres opplæringsløp for saksbehandlere og veiledere i NAV. Det påregnes også at noe manuell saksbehandling må gjennomføres, særlig i en overgangsperiode rundt ikrafttredelse av nytt regelverk.

Gjennomføring av reformen vil også innebære en rekke administrative engangsoppgaver og tilpasninger til nytt regelverk, noe som vil gi ekstra kostnader i en kortere periode. Imidlertid vil avviklingen av en del av ytelsene og forenkling av andre ytelser på sikt lette de administrative oppgavene, og denne effektiviseringen vil på sikt redusere kostnadene.

De samlede kostnadene knyttet til endring og utvikling av saksbehandlingssystemer, (herunder implementering av overgangsregler), system for inntektsrapportering, eventuelt etteroppgjør, konvertering av saker til ny ytelse, opplæring og utvikling av informasjonsmateriell er foreløpig grovt anslått til om lag 145 millioner kroner.

Skattlegging av etterlatteytelser etter ordinære skatteregler for lønn innebærer en forenkling både for skattyter og for Skatteetaten. Selve omleggingen vil imidlertid ha betydning for Skatteetatens systemer og kan medføre omleggingskostnader. Det vil dessuten være kompliserende at det i en overgangsperiode vil utbetales etterlatteytelser både etter gammelt og nytt regelverk, som skal skattlegges ulikt.