6 Statsløshet, diskriminering, barn og forholdsmessighet
6.1 Innledning
Som det fremgår av punkt 3.4 er Norge bundet til å forhindre statsløshet og diskriminering og til å verne om barns rettigheter og retten til respekt for privatliv og familieliv. I dette punktet gis en nærmere drøftelse av hvilken betydning disse forpliktelsene har for forslagene som fremgår av denne proposisjonen.
6.2 NOU 2015: 4 Tap av norsk statsborgerskap
6.2.1 Forslag
I NOU 2015: 4 ble det anbefalt innføring av en hjemmel for å idømme tap av norsk statsborgerskap for brudd på visse bestemmelser i straffeloven. I henhold til Europarådskonvensjonen om statsborgerskap artikkel 7 nr. 3 ble det satt som vilkår at personen minst hadde ett annet statsborgerskap på tidspunktet for tap av norsk statsborgerskap. Det skulle være opp til domstolenes skjønnsutøvelse hvorvidt tap av statsborgerskap idømmes:
«Vurderingen vil da først skje på bakgrunn av de straffbare forhold vedkommende er funnet skyldig i og dernest på bakgrunn av vedkommendes personlige og familiære forhold, særlig sett i lys av bestemmelser om respekt for privat- og familieliv i Grunnloven § 102 og EMK artikkel 8.»
Det ble anbefalt at hjemmelen for tap av statsborgerskap ikke skulle gjelde mindreårige. Det ble ikke anbefalt å sondre mellom hvordan statsborgerskapet i sin tid ble ervervet. Det ble heller ikke anbefalt at adgangen til å idømme tap av norsk statsborgerskap bare skulle gjelde i en viss tidsperiode.
6.2.2 Høringsinstansenes syn
Dommerforeningens fagutvalg for offentligrett uttalte at de i hovedsak deler utredningens vurdering av de konstitusjonelle, menneskerettslige og folkerettslige rammene for adgangen til å frata statsborgerskapet.
Advokatforeningen uttalte at forslaget til lovendring etter alt å dømme er mulig å gjennomføre innenfor de rammer som Grunnloven og internasjonale konvensjoner gir, og slutter seg til de vurderinger som er gjort i utredningen om det rettslige spillerom som lovgiver har. Det vises særlig til at ingen skal bli gjort statsløse og at forslaget ivaretar mindreåriges rettigheter, samt at Grunnlovens skranker i §§ 95-98 ikke synes å være til hinder for de foreslåtte endringene.
Når det gjaldt vurderingen av retten til privatliv og familieliv påpekte Advokatforeningen at det er viktig å sørge for at behovet for særskilt kompetanse til å behandle slike saker blir ivaretatt. Advokatforeningen viser til at saker om tap av statsborgerskap til dels vil være beslektet med utvisningssakene, og at en rekke av de samme hensynene vil kunne gjøre seg gjeldede. Norges forpliktelser etter de internasjonale menneskerettighetene slik disse blant annet kommer til uttrykk i EMK, vil være sentrale, og det vil være viktig at domstolene bygger på grundig landinformasjon.
Det nasjonale statsadvokatembetet uttalte at tap av statsborgerskap i seg selv ikke vil være noe stort hinder for fortsatt familieliv i Norge, og at momenter som familietilknytning derfor bør ha mindre vekt ved tap av statsborgerskap. Hensynet til familieliv jf. Grunnloven § 102 og EMK artikkel 8 vil først og fremst inntre ved avgjørelse om utvisning. Det er ingen selvfølge at tap av statsborgerskap medfører utvisning.
Politiets utlendingsenhet (PU) viste til forarbeidene til utlendingsloven der det står at det vanskelig kan fremstå som uforholdsmessig å fatte et vedtak om utvisning når det skal foretas en avveining opp mot grunnleggende nasjonale interesser. PU mener sammenhengen i regelverket tilsier at det samme bør gjelde ved tap av statsborgerskap.
Politidirektoratet (POD) viste til det Politiets utledningsenhet (PU) uttaler om forarbeidene til utlendingsloven og at det vanskelig kan fremstå som uforholdsmessig å fatte et vedtak om utvisning når det skal veies mot grunnleggende nasjonale interesser. POD sluttet seg ikke til dette synet. Etter PODs syn vil en forholdsmessighetsvurdering som foretas ved tap av statsborgerskap være noe forskjellig fra vurderingen etter utlendingsloven. Det må ses hen til hvilken annen straffereaksjon som ilegges sammen med tap av statsborgerskap, samt at den samlede straffen må vær innenfor rammen av straffeloven § 29 annet ledd. Det vil si at utmålt straff skal stå i et rimelig forhold til lovbruddet.
Utlendingsdirektoratet (UDI) uttalte at det ofte er krevende å fastslå om en søker faktisk har flere statsborgerskap. Dette skyldes at det kan være problematisk å oppnå en god dialog med andre lands myndigheter om dette. I tillegg må UDI ta hensyn til at det kan innebære en sikkerhetsrisiko for personen å ta kontakt med myndighetene i sitt opprinnelige hjemland.
Når det gjaldt anbefalingen om at barn ikke skal kunne tape statsborgerskap etter bestemmelsen uttalte flere av høringsinstansene at de var enige (POD,Asker og Bærum politidistrikt, Barneombudet, Dommerforeningens fagutvalg for offentligrett,Dommerforeningens fagutvalg for strafferett og straffeprosess og UDI).
POD og Kripos støttet at det ikke sondres mellom hvordan statsborgerskapet ble ervervet og at det ikke stilles noen tidsbegrensing.
6.3 Departementets høringsnotat
6.3.1 Forslag
I høringsnotatet understreket departementet at det skulle være en forutsetning for tap av statsborgerskap at personen har et annet statsborgerskap enn det norske. Det skulle ikke være tilstrekkelig at personen på enkelt vis kunne få tilbake sitt opprinnelige statsborgerskap etter tap av norsk statsborgerskap.
Departementet foreslo at norsk statsborgerskap ikke kan tapes på grunnlag av handlinger som ble begått før vedkommende fylte 18 år. Departementet foreslo å ta inn i lovteksten at barnets beste skal være et grunnleggende hensyn i saker som berører barn.
Etter departementets forslag skulle ikke statsborgerskap kunne tapes dersom det i betraktning av forholdets alvor og statsborgerens tilknytning til riket, ville være et uforholdsmessig tiltak overfor statsborgeren selv eller personens nærmeste familiemedlemmer.
Departementet foreslo at kravet til forholdsmessighet burde fremgå av statsborgerloven. Forholdsmessighetsvurderingen vil likne på vurderingen som gjøres i utvisningssaker etter utlendingsloven. Forholdets alvor på den ene siden skal veies mot konsekvensene tapet av statsborgerskapet vil ha for den enkelte og dennes familie på den andre siden. Departementet fremsatte en del momenter som vil være relevante i vurderingen. Det ble foreslått at tatt inn i bestemmelsen at barnets beste skal være et grunnleggende hensyn.
6.3.2 Høringsinstansenes syn
Når det gjelder statsløshet uttaler Rogaland politidistrikt at de er enig i at ingen kan miste sitt norske statsborgerskap dersom man blir statsløs som følge av vedtaket.
Jussbuss og Advokatforeningen uttaler at forslaget er diskriminerende fordi det kun vil gjelde de som har minst ett statsborgerskap i tillegg til det norske. Advokatforeningen viser til omtalen av diskriminering i NOU 2015: 4 og til Den europeiske konvensjonen om statsborgerskap artikkel 4 bokstav c om at ingen vilkårlig skal bli fratatt sitt statsborgerskap.
Kripos er kjent med at personer kan se seg tjent med å si fra seg annet statsborgerskap for å hindre anvendelse av tapshjemmelen. Et mottiltak kan være å varsle myndighetene i det andre landet.
Politidirektoratet (POD) bemerker at det prinsipielt er uheldig at det er snevrere adgang til frata norsk statsborgerskap på grunnlag av utførte handlinger enn ved erverv på uriktig grunnlag. De viser til at det i førstnevnte tilfeller vil foreligge enda tyngre samfunnshensyn som tilser tap av statsborgerskap. Også ut fra hensynet til den alminnelige rettsoppfatning kan det stilles spørsmål ved en slik forskjell. Det vises videre til Kripos’ uttalelse om at det er mulig å omgå regelverket ved å si fra seg annet statsborgerskap.
Møre og Romsdal politidistrikt er ikke enig i forslaget om at tap av statsborgerskap ikke kan ilegges dersom vedkommende blir statsløs.
Når det gjelder forholdsmessighetsvurderingen uttaler Jussbuss og Rogaland politidistrikt at det må legges til grunn en streng forholdsmessighetsvurdering. Kripos og Politiets sikkerhetstjeneste (PST) støtter forslaget. PST antar det vil være hensiktsmessig med en nærmere angivelse av momenter i forskrift eller rundskriv. Under vurderingen av forholdets alvor savner Kripos betraktninger om hvorvidt det har betydning at domfelte representerer en fremtidig skaderisiko.
Advokatforeningen mener det bør presiseres at forholdsmessighetsvurderingen må skje innenfor rammen av Grunnloven § 102 og EMK artikkel 8.
Politiets utlendingsenhet (PU) viser til sin uttalelse til NOU 2015: 4 og lovforarbeidene til utlendingsloven 2008, Ot.prp. nr. 75 (2006–2007) der det står at «Det vil imidlertid vanskelig fremstå som uforholdsmessig å fatte vedtak om utvisning når det skal foretas en avveining opp mot grunnleggende nasjonale interesser». PU mener at uttalelsen har relevans for en bestemmelse om tap av statsborgerskap av hensyn til grunnleggende nasjonale interesser.
POD slutter seg til PUs uttalelse om forholdsmessighetsvurderingen i saker etter foreslått § 26 b.
POD uttaler at de støtter forslaget om at barn ikke skal kunne tape statsborgerskapet etter bestemmelsene.
Møre og Romsdal politidistrikt uttaler at det ikke bør være en slavisk grense på 18 år, men heller slik at alder på handlingstidspunktet får en betydelig rolle i den skjønnsmessige personindividuelle forholdsmessighetsvurderingen. Dersom det skal vurderes en absolutt grense, bør den vurderes opp mot straffelovens aldersgrense på 15 år.
6.4 Departementets vurderinger
6.4.1 Statsløshet, diskriminering og barn
I henhold til Europarådskonvensjonen om statsborgerskap artikkel 7 nr. 3, kan slike tapshjemler som foreslås her ikke lede til statsløshet. Europarådskonvensjonen skiller på tap av statsborgerskap der statsborgerskapet er ervervet på uriktig grunnlag, og tap av statsborgerskap av andre grunner. Statsborgerskap som er ervervet på uriktig grunnlag kan tilbakekalles selv om personen blir statsløs.
Etter departementets syn er forslaget i tråd med diskrimineringsforbudene i Grunnloven § 98 og de internasjonale konvensjonene, herunder EMK artikkel 14. Bakgrunnen for at statsborgerskap bare kan fratas personer med flere statsborgerskap er å forhindre statsløshet. Dette er et legitimt formål. Det har ikke betydning hvilke statsborgerskap personen har eller hvordan de ulike statsborgerskapene ble ervervet. Departementet mener på samme grunnlag at kravet om å ha annet statsborgerskap i tillegg til det norske ikke medfører brudd på Europarådskonvensjonen artikkel 4 bokstav c, om at ingen vilkårlig skal bli fratatt sitt statsborgerskap.
Når det gjelder muligheten for omgåelse av regelverket ved å si fra seg annet statsborgerskap vil departementet vurdere hvordan denne muligheten kan begrenses. En mulighet som nevnes er at norske myndigheter kontakter myndighetene i andre statsborgerland.
Departementet fastholder forslaget om at § 26 a og § 26 b kun gjelder personer som har annet statsborgerskap i tillegg til det norske og at barn ikke kan tape norsk statsborgerskap etter bestemmelsene. Det vises til utkastet til §§ 26 a og 26 b første og tredje ledd.
6.4.2 Forholdsmessighet
For at tap av statsborgerskap skal være forenelig med Grunnloven § 102 og EMK artikkel 8 må reaksjonen være forholdsmessig. Det vises til avgjørelsen til Den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD) i saken K2 v. the United Kingdom. Domstolen vurderte konsekvensene av tap av statsborgerskap for en terrormistenkt mann, på følgende måte:
«62. The applicant was not rendered stateless by the decision to deprive him of his British citizenship, as he was entitled to – and has since obtained – a Sudanese passport. Furthermore, the Court cannot but have regard to the findings of SIAC in its judgment of 22 December 2005; namely, that the applicant had left the United Kingdom voluntarily prior to the decision to deprive him of his citizenship; his wife and child were no longer living in the United Kingdom and could freely visit Sudan and even live there if they wished; and the applicant’s own natal family could – and did – visit him «reasonably often» (see paragraph 33 above). Although in his most recent correspondence the applicant contends that his wife and child are resident in the United Kingdom, he has not substantiated that claim. In any case, the fact remains that they are free to visit him in Sudan or even to relocate there.
63. The applicant does not appear to have complained in the domestic proceedings about the adverse impact of the impugned measures on his reputation. Before this Court he asserts that he has been placed on a list of persons prohibited from air travel, but he has advanced no evidence to substantiate that claim. »
Etter departementets syn skal det vurderes om konsekvensene tap av statsborgerskap har for den enkelte veies opp av det forholdet som ligger til grunn for tilbakekallet. I hver enkelt sak må det foretas en avveining av alle relevante hensyn med utgangspunkt i forholdets alvor og personens tilknytning til riket. Departementet fastholder at temaet for forholdsmessighetsvurderingen bør fremgå av statsborgerloven.
I saker etter foreslått § 26 b vil forholdets alvor være knyttet til den utviste fremferden. I saker etter foreslått § 26 a vil både strafferammen, den utmålte straffen og om det foreligger gjentatte overtredelser, være sentrale momenter ved vurderingen av forholdets alvor. Det må imidlertid tas hensyn til at den utmålte fengselsstraffen kan bli kortere fordi domstolen velger å idømme tap av norsk statsborgerskap. Det må ses hen til den samlete straffen.
Kripos etterspør betraktninger om hvorvidt det at domfelte representerer en fremtidig skaderisiko kan være et moment i forholdsmessighetsvurderingen i saker etter foreslått § 26 a. Departementets vurdering er at gjentakelsesfare skal ha betydning for forholdets alvor også når tap av statsborgerskap idømmes som en straffereaksjon.
Politiets utlendingsenhet (PU) har uttalt at det som hovedregel bør anses forholdsmessig å frata norsk statsborgerskap der hensyn til grunnleggende nasjonale interesser taler for det. Begrunnelsen er at det bør være lik praksis for utvisning som for tap av statsborgerskap. Etter departementets oppfatning må det gjøres en konkret vurdering av forholdsmessigheten i hver enkelt sak. Betydningen av forholdets alvor medfører imidlertid at det skal mye til for at tilknytningen til riket kan gjøre tap av statsborgerskap uforholdsmessig.
Ved vurderingen av tilknytningen til riket skal det blant annet legges vekt på
hvor lenge personen har vært norsk statsborger,
hvilke/t andre/annet statsborgerskap personen har,
personens tilknytning til Norge vurdert i forhold til tilknytningen til annet statsborgerland, der momenter som botid og slektninger i hhv. Norge og annet statsborgerland, alder ved ankomst til Norge, reiser til annet statsborgerland og lengden av eventuelle opphold der, språkferdigheter mv. er relevant,
om personen har familie og eventuelt mindreårige barn i Norge,
hvorvidt familielivet ble etablert før eller etter at personen burde forstått at tap av statsborgerskapet kunne være aktuelt,
muligheten for fortsettelse av etablert familieliv i annet statsborgerland,
personens eller familiemedlemmenes helsetilstand og konsekvenser ved tap av statsborgerskap av denne grunn,
graden av integrering gjennom blant annet utdannelse og arbeid.
Departementet bemerker at norske borgere ikke nødvendigvis er født i Norge og at det allerede er en hjemmel for tap av statsborgerskap på grunn av manglende tilknytning til Norge. Statsborgerloven § 24 fastsetter at den som ervervet norsk statsborgerskap ved fødselen, men som ikke har vært bosatt i til sammen to år i Norge eller til sammen syv år i Norge og andre nordiske land, taper sitt norske statsborgerskap når vedkommende fyller 22 år. Det fremgår videre av bestemmelsen at den som ellers ville tape sitt norske statsborgerskap etter søknad kan få rett til å beholde det såfremt søkeren har tilstrekkelig tilknytning til Norge. Søkere som før fylte 22 år har opphold i Norge på til sammen seks måneder, skal anses for å ha tilstrekkelig tilknytning. Det er altså mulig å ha sitt norske statsborgerskap i behold selv om man har minimal tilknytning til Norge. En person som er under 22 år kan være norsk borger selv om vedkommende aldri har vært i Norge.
Dersom personen det gjelder har så liten tilknytning til Norge at vedkommende står eller har stått i fare for å miste sitt norske statsborgerskap etter statsborgerloven § 24 om tap av statsborgerskap ved fravær fra riket, vil det som utgangspunkt være forholdsmessig å frata statsborgerskapet. Det er uansett en forutsetning at vilkårene i bestemmelsene er oppfylt, herunder at det er utvist fremferd sterkt til skade for Norges vitale interesser.
Forholdsmessighetsvurderingen må skje innenfor rammene av Grunnloven § 102 og EMK artikkel 8. Barnets beste skal være et grunnleggende hensyn. Vurderingen er et rettsanvendelsesskjønn som kan overprøves av domstolene.
Det vises til lovforslagets § 26 a tredje ledd og § 26 b tredje ledd.