18 Opplysning i tiltalebeslutning når påtalen ikke er ubetinget offentlig
18.1 Bakgrunn
Riksadvokaten har i brev 22. september 2015 til departementet tatt til orde for endringer i straffeprosessloven § 252 annet ledd og påtaleinstruksen § 22-1 annet ledd. Forslagene har sammenheng med påtaleregelen i straffeprosessloven § 62 a, som trådte i kraft samtidig som straffeloven. Fra brevet gjengis:
«Straffeprosessloven § 252 annet ledd og påtaleinstruksen § 22-1 annet ledd krever som kjent at det skal fremgå av tiltalebeslutningen dersom tiltalen ikke er ubetinget offentlig. Det skal derfor angis i tiltalen om påtalen er betinget av begjæring fra fornærmede eller offentlig myndighet, eller dersom det er et vilkår for påtale at «allmenne hensyn» foreligger, se f.eks. Bjerke m.fl., Straffeprosessloven. Kommentarutgave. Bind II (Oslo 2011) s. 947.
Når straffeloven 2005 trer i kraft, vil som kjent hovedregelen om påtale følge av straffeprosessloven § 62 a, som i første ledd slår fast at straffbare handlinger skal påtales. Etter annet ledd kan påtale unnlates dersom handlingen rammes av et straffebud med inntil 2 års strafferamme, og allmenne hensyn ikke tilsier påtale. Ordningen med privat påtalebegjæring oppheves, mens ordningen med påtalebegjæring fra offentlig myndighet videreføres som i dag. Slik straffeprosessloven § 62 a annet ledd er utformet, er det beslutningen om å henlegge saken fordi allmenne hensyn ikke foreligger, som krever en særskilt vurdering. Det er med andre ord en presumsjon for at allmenne hensyn foreligger, hvilket var intendert fra lovgivernes side, jf. Ot.prp. nr. 90 (2003–2004) s. 63. I dette ligger også at beslutningen om å treffe et positivt påtalevedtak, bygger på en forutsetning om at allmenne hensyn tilsier strafforfølging.
Spørsmålet blir hvordan en på bakgrunn av denne regelen skal forstå kravene til tiltalebeslutningen. Det ville være nærliggende å anta at når «allmenne hensyn» har gått fra å være et vilkår for å fatte et positivt påtalevedtak til å bli et vilkår for å henlegge straffesaken, så har påtalen dermed også blitt «ubetinget offentlig» i alle saker hvor den ikke er betinget av begjæring fra offentlig myndighet. Praktiske hensyn taler klart for en slik forståelse, ettersom en ellers vil måtte angi i tiltalebeslutningen i alle saker som gjelder straffebud med opptil 2 års strafferamme at allmenne hensyn er vurdert. Det er dessuten vanskelig å se at et slikt krav til tiltalebeslutningen tjener noen informasjonsfunksjon overfor verken retten eller tiltalte.
Samtidig er det på det rene at de ovennevnte bestemmelsene tradisjonelt har blitt forstått slik at påtalen ikke er «ubetinget offentlig» der den er betinget av en vurdering av om allmenne hensyn tilsier strafforfølging. Det er dermed grunn til å tro at det fra forsvarerhold vil bli anført at en manglende angivelse av om allmenne hensyn er vurdert, utgjør en saksbehandlingsfeil fra påtalemyndighetens side. Regelen i straffeprosessloven § 62 a annet ledd har et bredt anvendelsesområde, hvilket innebærer at slike prosessuelle innsigelser kan bli gjort gjeldende i et stort antall saker.
Riksadvokaten har derfor kommet til at en endring av kravene til tiltalebeslutningen som følge av ikrafttredelsen av straffeprosessloven § 62 a, bør komme fra lovgiverhold. En slik omlegging kunne for eksempel skje ved at straffeprosessloven § 252 annet ledd og påtaleinstruksen § 22-1 annet ledd ble gitt følgende utforming: «Dersom påtalen ikke er ubetinget offentlig, skal det av tiltalebeslutningen gå frem at særskilt myndighet har begjært påtale.»
18.2 Gjeldende rett
I straffeprosessloven § 62 a første ledd slås det fast at den offentlige påtalemyndighet skal påtale straffbare handlinger når ikke annet er bestemt ved lov. Dersom påtalen ikke er ubetinget offentlig, skal det fremgå av tiltalebeslutningen at vilkårene for offentlig påtale foreligger, jf. straffeprosessloven § 252 annet ledd og påtaleinstruksen § 22-1 annet ledd.
I straffeloven 2005 er ordningen med påtalebegjæring fra fornærmede som et vilkår for påtale avskaffet, jf. Ot.prp. nr. 90 (2003–2004) punkt 4.1.5.4. Både i straffeloven og i spesiallovgivningen er det gjort unntak fra utgangspunktet i straffeprosessloven § 62 a første ledd om at påtale er ubetinget offentlig. I noen tilfeller vil offentlig påtale være betinget av begjæring fra særskilt offentlig myndighet, jf. Ot.prp. nr. 22 (2008–2009) punkt 14.5. Videre vil det kunne være et vilkår for påtale at allmenne hensyn tilsier det, se f.eks. straffeloven § 5 (straffelovgivningens anvendelse på handlinger i utlandet) siste ledd. I slike tilfeller følger det av straffeprosessloven § 252 annet ledd og påtaleinstruksen § 22-1 annet ledd at det skal fremgå av tiltalebeslutningen at det foreligger begjæring fra særskilt offentlig myndighet eller at kompetent påtalemyndighet har vurdert og funnet at «allmenne hensyn» tilsier påtale.
Etter straffeprosessloven § 62 a annet ledd første punktum kan påtale av lovbrudd med en strafferamme på fengsel i to år eller lavere unnlates dersom «ikke allmenne hensyn tilsier påtale». Ved vurderingen av om allmenne hensyn foreligger, legges det blant annet vekt på overtredelsens grovhet, hensynet til den alminnelige lovlydighet og om den fornærmede, en annen som har lidt skade ved overtredelsen, eller vedkommende berørte myndighet, ønsker påtale, jf. straffeprosessloven § 62 a annet ledd annet punktum. Utgangspunktet er imidlertid at straffbare handlinger skal påtales, jf. straffeprosessloven § 62 a første ledd. Det er unnlatelsen av å påtale som krever en særlig begrunnelse, jf. Ot.prp. nr. 90 (2003–2004) punkt 4.1.5.4 og punkt 30.4 på side 486. Påtalen er derfor ubetinget offentlig i straffeprosessloven § 252 annet ledd sin forstand også for lovbrudd som har en strafferamme på fengsel i to år eller lavere.
I straffeprosessloven § 62 a annet ledd første punktum brukes formuleringen «kan påtale unnlates». Det er likevel ikke tale om påtaleunnlatelse i egentlig forstand, ettersom det ikke kreves at straffeskyld anses bevist som for påtaleunnlatelse etter straffeprosessloven § 69 og § 70. Avgjørelsen om å unnlate videre forfølgning fordi allmenne hensyn ikke krever påtale, kan treffes før saken er ferdig etterforsket, og medfører i alle tilfeller at forholdet henlegges.
18.3 Forslagene i høringsnotatet
For å gi tydeligere uttrykk for hva som er gjeldende rett, foreslo departementet å endre straffeprosessloven § 252 annet ledd i tråd med Riksadvokatens forslag:
«Dersom påtalen ikke er ubetinget offentlig, skal det av tiltalebeslutningen fremgå at særskilt myndighet har begjært påtale.»
Departementet foreslo også tilsvarende endringer i påtaleinstruksen § 22-1 annet ledd.
Departementet foreslo også å erstatte uttrykket «påtale unnlates» i straffeprosessloven § 62 a annet ledd med for eksempel «forfølgningen innstilles». Dette vil klargjøre at det ikke er tale om en påtaleunnlatelse etter straffeprosessloven §§ 69 og 70. Forslaget var rent terminologisk og var ikke ment å innebære noen realitetsendringer.
18.4 Høringsinstansenes syn
Kripos, Nordland statsadvokatembeter, Oslo politidistrikt, Politidirektoratet, Politihøgskolen og Sør-Øst politidistrikt støtter forslaget i høringsnotatet om endring av straffeprosessloven § 252 annet ledd. Advokatforeningen mener at forslaget kan være hensiktsmessig. Politihøgskolen uttaler at endringene synes å gjøre reglene klarere.
Dommerforeningen skisserer som alternativ løsning å fjerne regelen i straffeprosessloven § 252 om at det skal opplyses om påtalebegjæring/allmenne hensyn. Alternativet går ut på at det fastsettes i bestemmelsen at det i saker med strafferamme på to år uttrykkelig skal opplyses om at det er vurdert om forfølgning kan unnlates på grunn av allmenne hensyn. Dommerforeningen uttaler:
«Fraværet av en slik bestemmelse bidrar neppe til at flere saker som ikke burde vært påtalt, likevel blir påtalt. En påminnelse til den påtaleansvarlige kan likevel neppe skade. Dommerforeningen antar at det uansett vil være direktiver fra riksadvokaten og godt påtaleskjønn som kommer til å styre praktiseringen av straffeprosessloven § 62a annet ledd.»
Agder lagmannsrett slutter seg til uttalelsen fra Dommerforeningen.
Riksadvokaten og Kripos støtter departementets forslag om å endre ordlyden i straffeprosessloven § 62 a annet ledd. Riksadvokaten er enig i departementets vurdering av at gjeldende ordlyd i annet ledd kan gi et feilaktig inntrykk av at en avgjørelse under henvisning til bestemmelsen er en påtaleunnlatelse og ikke en henleggelse. Ingen andre høringsinstanser har uttalt seg om forslaget til endring av ordlyden i straffeprosessloven § 62 a annet ledd.
18.5 Departementets vurdering
Departementet fastholder forslaget i høringsnotatet om å endre straffeprosessloven § 252 annet ledd slik at det fremkommer tydelig at det ikke er et krav om at det skal fremgå av tiltalebeslutningen at innstilling av forfølgningen etter straffeprosessloven § 62 a annet ledd er vurdert. Departementet har imidlertid valgt en noe annen utforming av bestemmelsen enn i høringsnotatet.
Departementet mener det sentrale hensynet bak regelen i straffeprosessloven § 252 annet ledd om at det skal fremgå av tiltalebeslutningen at vilkårene for offentlig påtale er oppfylt, er å sikre at domstolene kan kontrollere om påtalen er gyldig. Et gyldig påtalevedtak om tiltale gir grunnlag for at domstolene kan tre i virksomhet etter straffeprosessloven § 63. En vurdering fra påtalemyndigheten etter straffeprosessloven § 62 a annet ledd bokstav a av om forfølgningen skal innstilles, er som nevnt ikke et vilkår for et vedtak om å ta ut tiltale. En opplysning om hvorvidt påtalemyndigheten har foretatt en slik vurdering, er dermed uten betydning for domstolenes kontroll med påtalevedtaket. En hensiktsmessig bruk av adgangen etter straffeprosessloven § 62 a annet ledd bokstav a, bør etter departementets syn heller sikres gjennom føringer fra Riksadvokaten og fagledelse fra statsadvokatene overfor påtalemyndigheten i politiet, se her uttalelsene i Ot.prp. nr. 90 (2003–2004) punkt 4.1.5.4 på side 63. Departementet går på denne bakgrunn ikke inn for det alternativet.
Dommerforeningen foreslo i sitt høringsinnspill at det i saker med strafferamme på to år uttrykkelig skal opplyses om at det er vurdert om forfølgning skal unnlates etter straffeprosessloven § 62 a annet ledd.
For en del straffebud er det et vilkår for påtale at det foreligger påtalebegjæring fra særskilt offentlig myndighet. Samtidig er det også noen straffebud i spesiallovgivningen der det fremdeles er et vilkår for påtale at (sterke) allmenne hensyn tilsier det, se for eksempel konkurranseloven § 33, helsepersonelloven § 67 og alternativ behandlingsloven § 9. I slike tilfeller er ikke påtalen ubetinget offentlig, og det bør da, som etter gjeldende rett, også fremgå av tiltalebeslutningen at påtalemyndigheten har vurdert om allmenne hensyn tilsier påtale. Departementet foreslår følgende ordlyd i straffeprosessloven § 252 annet ledd:
«Dersom påtalen ikke er ubetinget offentlig, skal det av tiltalebeslutningen fremgå at særskilt myndighet har begjært påtale, eller at andre vilkår for påtale foreligger».
I tråd med forslaget i høringsnotatet foreslår departementet dessuten å erstatte uttrykket i «påtale unnlates» i straffeprosessloven § 62 a annet ledd første punktum med «forfølgningen innstilles». Endringen innebærer ingen realitetsendring. Endringen medfører at ordlyden reflekterer at beslutninger etter straffeprosessloven § 62 a annet ledd ikke er påtaleunnlatelser i straffeprosessloven §§ 69 og 70 sin forstand, jf. punkt 18.2.
Det vises til spesialmerknadene i punkt 21.2.