13 Krenkelse av representant for en fremmed stat

13.1 Bakgrunn

Stortinget traff 2. desember 2016 anmodningsvedtak nr. 96 (2016–2017):

«Stortinget ber regjeringen fremme forslag om endringer i straffeloven 2005 § 184 a.»

Anmodningsvedtaket ble fattet i forbindelse med behandlingen av Dokument 8:88 L (2015–2016), jf. Innst. 85 L (2016–2017). Bakgrunnen for representantforslaget var en episode der Tyrkia ba det tyske utenriksdepartementet om at en tysk komiker skulle straffeforfølges fordi han på fjernsynet leste opp et dikt rettet mot den tyrkiske presidenten. Forslagsstillerne mente at straffeloven ikke bør gi beskyttelse mot fornærmende utsagn. Det ble videre vist til at vold og trusler er regulert i andre bestemmelser i straffeloven, og at samme vilkår burde legges til grunn for bedømmelsen av slike handlinger uansett hvem den fornærmede er.

Justiskomiteen var enig i formålet med forslaget og mente at bestemmelsen er problematisk med tanke på ytringsfriheten, men ønsket at den ble endret gjennom en vanlig lovgivningsprosess.

Departementet foreslår i proposisjonen her lovendringer som følger opp anmodningsvedtaket.

13.2 Gjeldende rett

Straffeloven § 184 har overskriften «Ordenskrenkelse av fremmed stat» og lyder slik:

«Med bot eller fengsel inntil 1 år straffes den som her i riket krenker en fremmed stat ved å

• a) øve vold mot eller opptre truende eller fornærmelig overfor en representant for den, eller

• b) trenge seg inn i, gjøre skade på eller tilsmusse et område, en bygning eller et rom som brukes av en slik representant.»

Av spesialmerknaden til bestemmelsen går det frem at uttrykket «representant» tar sikte på en person som skal målbære sitt lands synspunkter i Norge, se Ot.prp. nr. 8 (2007–2008) punkt 12.2.5 side 343. Det heter videre:

«For eksempel vil medbrakte tolker, sikkerhetsvakter, kontorpersonale mv. ikke omfattes. Kjerneområdet for bestemmelsen er representanter for fremmede lands myndigheter som besøker Norge, eller som tjenestegjør her, typisk diplomater mv. Men bestemmelsen er ikke avgrenset til kun å gjelde representanter med diplomat-status. Dette er i tråd med gjeldende rett.»

Straffeloven § 184 viderefører straffeloven 1902 § 95 annet ledd med kun redaksjonelle endringer. Straffeloven 1902 § 95 var forstått slik at den kun vernet representanter for andre stater mens de oppholder seg i Norge. Antakelig rammer dermed ikke straffeloven § 184 slik opptreden som representantforslaget beskriver i saken fra Tyskland.

Bestemmelsen gjennomfører forpliktelser i Wien-konvensjonen 18. april 1961 om diplomatisk samkvem. Selv om de alminnelige straffebudene om trusler, skadeverk mv. ville kunne gjennomført deler av forpliktelsene, fant departementet grunn til å ha en samlet bestemmelse om vernet for utenlandske staters representasjon, se Ot.prp. nr. 8 (2007–2008) punkt 10.6.1 side 245:

«Det kan riktig nok reises spørsmål om bestemmelsen er nødvendig ved siden av de alminnelige regler om trusler og skadeverk mv., men disse gir iallfall neppe tilstrekkelig vern for ambassaders uteområder, jf. Wien-konvensjonen 18. april 1961 om diplomatisk samkvem artikkel 22 og 30 og Ot.prp. nr. 4 (1994–95) side 21–22. Det er da naturlig å ha en samlet bestemmelse som markerer vernet for utenlandske staters representasjon.»

Frem til 1909 rammet straffeloven 1902 § 95 den «som utsetter det fredelige forhold til annet land for fare» ved offentlig å forhåne eller opphisse til blant annet «hat mot et annet land eller dets statsstyrelse» eller ved «uten påviselig hjemmel å tillegge noen statsstyrelse urettferdige eller skammelige handlinger». I 1909 ble bestemmelsens virkeområde innskrenket til kun å ramme hån mot fremmed stats flagg eller riksvåpen. Denne bestemmelsen bestod som straffeloven 1902 § 95 første ledd frem til loven ble avløst av den nye straffeloven i 2015. Bestemmelsens første ledd var foreslått opphevet av Ytringsfrihetskommisjonen (NOU 1999: 27 punkt 6.3.2.3.1 side 147), Straffelovkommisjonen (NOU 2002: 4 punkt 10.2 side 393) og Lund-utvalgets utredning om rikets sikkerhet (NOU 2003: 18 punkt 7.2.3.1 side 109). Også departementet anså bestemmelsen som et unødvendig inngrep i ytringsfriheten og demonstrasjonsfriheten, og mente at respekt for utenlandske flagg og riksvåpen burde oppnås på annen måte enn ved en særskilt straffebestemmelse, jf. Ot.prp. nr. 8 (2007–2008) punkt 10.6.2.4 side 247. Bestemmelsen ble dermed opphevet idet den nye straffeloven trådte ikraft.

Bestemmelsens annet ledd, som er videreført i straffeloven § 184, ble føyet til i 1950 og lød uforandret frem til en lovendring i 1995. Bestemmelsen bygget på en innstilling om revisjon av forræderilovgivningen mv. avgitt 26. juli 1948 av høyesterettsdommer Reidar Skau og professor Johs. Andenæs, som departementet sluttet seg til i Ot.prp. nr. 79 (1950). I innstillingen trekkes forholdet til ytringsfriheten frem som begrunnelse for at krenkende omtale av fremmed stat eller statsoverhode ikke bør være straffbart helt generelt, se Ot.prp. nr. 79 (1950) side 13:

«Selv om uoverlagte avisskriverier i vanskelige situasjoner utvilsomt kan være uheldige for landets forhold utad, er det på dette område så vanskelig å trekke grensen mellom den berettigede meningsytring og misbruket av ytringsfriheten at straffebestemmelser lett kan gjøre mer skade enn gagn.»

I innstillingen antas likevel at straffeloven burde ramme «overgrep mot fremmede makters representanter, angrep på legasjons- og konsulatbygninger o. l.». Det heter blant annet (Ot.prp. nr. 79 (1950) side 13):

«Straffelovens alminnelige bestemmelser om vold, ærekrenkelse og skadeverk (jfr. også § 96, 2. ledd) vil nok i de fleste tilfelle gi grunnlag for en innskriden, men det gjelder ikke bestandig; dessuten finner en det naturlig å ha en bestemmelse som nettopp fremhever den side av saken som betegnelsen ‘krenkelse av fremmed stat’ angir.»

I 1995 ble straffeloven 1902 § 95 annet ledd endret slik at «område» ble likestilt med «bygning eller rom». Formålet var å verne ambassaders uteområder for fullt ut å oppfylle kravene i Wien-konvensjonen 18. april 1961 om diplomatisk samkvem, se Ot.prp. nr. 4 (1994–95) punkt 5 side 22. Det ble vist til artikkel 22, som forplikter statene til å beskytte ambassadebygninger mv. mot inntrengen og skadeforvoldelse og til å forhindre forstyrrelser og krenkelser, og artikkel 30, som gir det samme vern for privatboligen til representanter med diplomatisk immunitet.

Både Straffelovkommisjonen og Lund-utvalget foreslo å videreføre straffeloven 1902 § 95 annet ledd. Begge viste til at dette var nødvendig for å oppfylle kravene i Wien-konvensjonen. Lund-utvalget mente likevel at bestemmelsen burde ha overskriften «krenkelse av fremmed stats representant, representasjonsbygning mv.», da betegnelsen «ordenskrenkelse av fremmed stat» ikke ble ansett å passe på en bestemmelse som også rammet voldshandlinger (NOU 2003: 18 punkt 7.2.3.3 side 117). Departementet foreslo å videreføre bestemmelsen i tråd med Straffelovkommisjonens forslag og viste til at bestemmelsen gjennomfører den nevnte Wien-konvensjonen artikkel 22 og 30, se Ot.prp. nr. 8 (2007–2008) punkt 10.6.1 side 245, sitert over.

I tillegg kommer Wien-konvensjonen artikkel 29 tredje punktum, som forplikter statene til å ta alle rimelige forholdsregler for å forhindre angrep på diplomatiske representanters person, frihet og verdighet:

«The receiving State shall treat him with due respect and shall take all appropriate steps to prevent any attack on his person, freedom or dignity.»

Det kan også vises til Konvensjon om forebyggelse av og straff for forbrytelser mot internasjonalt beskyttede personer, herunder diplomatiske representanter, av 1973, som trådte i kraft for Norge 28. mai 1980. Idet handlingene det skal beskyttes mot, er straffbare etter norsk rett, fant en ikke grunn til å gjøre andre lovendringer ved ratifikasjonen enn endringer i jurisdiksjonsbestemmelsen, jf. Ot.prp. nr. 4 (1978–79) kapittel A side 4. Formålet med konvensjonen er å sikre at det blir reagert mot personer som blir mistenkt for å ha begått de forbrytelser som konvensjonen gjelder. Handlingene det skal beskyttes mot, er dekket av gjeldende straffelov § 184 (jf. konvensjonen artikkel 2), men konvensjonen verner flere persongrupper enn bare statsrepresentanter. Også tjenestepersoner eller representanter for internasjonale organisasjoner skal være vernet, samt deres familiemedlemmer (konvensjonen artikkel 1). Det kan i den sammenheng nevnes at også etter Wien-konvensjonen skal familiemedlemmene til diplomatiske representanter være vernet.

Det er et overlapp mellom straffeloven § 184 og andre straffebud. Vold og trusler som nevnt i straffeloven § 184 bokstav a rammes også av de alminnelige bestemmelsene i straffeloven kapittel 25 om vold og §§ 263 og 264 om trusler. Også inntrengen og skadeforvoldelse som nevnt i § 184 bokstav b har fellestrekk med enkelte av straffelovens alminnelige bestemmelser i § 268 om uberettiget adgang eller opphold og §§ 351 til 353 om skadeverk, selv om disse nok ikke fullt ut rammer alt som omfattes av § 184 bokstav b.

De alminnelige straffebestemmelsene om vold og trusler verner bare integriteten til personen som blir utsatt for krenkelsen, mens straffeloven § 184 verner den offentlige interessen i å beskytte representanter for en fremmed stat mens de oppholder seg i Norge. Tilsvarende finnes det straffebestemmelser som verner offentlige tjenestepersoner og enkelte særlig utsatte yrkesgrupper mot vold og trusler (straffeloven §§ 155, 265 og 286) ved siden av de alminnelige straffebudene mot slike handlinger. Dersom en straffbar handling krenker både den offentlige interessen som er vernet etter § 155, og tjenestepersonens personlige integritet, for eksempel etter § 273 om kroppsskade, skal handlingen etter vanlig lære straffes etter begge straffebudene. Motsetningsvis, dersom en krenkelse av for eksempel en representant for en fremmed stat ikke har noen tilknytning til vedkommendes stilling, men bare skyldes rent private kontroverser, kan krenkelsen bare straffes etter de alminnelige bestemmelsene, jf. Ot.prp. nr. 79 (1950) side 13.

13.3 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet viste departementet til at det på flere områder er overlapp mellom straffeloven § 184 og andre straffebestemmelser. På noen punkter har bestemmelsen imidlertid selvstendig betydning. Ved en endring mente departementet at bestemmelsens selvstendige betydning i større grad burde fremheves, og at det samtidig burde tas hensyn til dens funksjon som gjennomføring av folkerettslige forpliktelser. På bakgrunn av disse generelle betraktningene, utformet departementet to alternativer til ny ordlyd. Det første alternativet lød slik:

Ǥ 184 Krenkelse av representasjonen til fremmed stat eller mellomstatlig organisasjon

Med bot eller fengsel inntil 1 år straffes den som krenker representasjonen til en fremmed stat eller mellomstatlig organisasjon her i riket ved å

• a) øve vold mot eller opptre truende overfor en representant for staten eller organisasjonen eller et familiemedlem som tilhører representantens husstand, eller

• b) trenge seg inn i, gjøre skade på eller tilsmusse et område, en bygning eller et rom som brukes av en slik representant.»

Det andre alternativet lød slik:

Ǥ 184 Krenkelse av representasjonen til fremmed stat eller mellomstatlig organisasjon

Med bot eller fengsel inntil 1 år straffes den som krenker representasjonen til en fremmed stat eller mellomstatlig organisasjon her i riket ved å

• a) øve vold mot, opptre truende overfor eller på annen måte rettsstridig krenke en representant for staten eller organisasjonen eller et familiemedlem som tilhører representantens husstand, eller

• b) trenge seg inn i, gjøre skade på eller tilsmusse et område, en bygning eller et rom som brukes av en slik representant.»

Forskjellen mellom de to alternativene gjelder om straffansvaret skal omfatte rettstridige fornærmelser, eller om det bør være begrenset til trusler og vold. På den ene siden viste departementet til at ærekrenkelser er avkriminalisert, og til at ytringsfriheten i dag står så sterkt at det reelle anvendelsesområdet for et slikt straffansvar vil være begrenset. På den annen side forplikter Wien-konvensjonen artikkel 29 statene til å beskytte diplomatiske representanter mot angrep på deres verdighet. Dersom det strafferettslige forbudet mot fornærmelig atferd mot diplomatiske representanter skulle fjernes helt, ville dette kunne svekke norske myndigheters mulighet til å gi diplomatiske representanter den beskyttelsen som våre folkerettslige forpliktelser krever. Dette kan tilsi at et strafferettslig vern mot krenkelser fortsatt bør inngå i straffeloven § 184 bokstav a. Bestemmelsen bør i så fall utformes slik at den ikke gir inntrykk av at beskyttelsen går lenger enn det som vil være et lovlig inngrep i ytringsfriheten.

Begge alternativene utvider bestemmelsens anvendelsesområde til representanter for mellomstatlige organisasjoner, slik som for eksempel FN. Formuleringen i forslaget er videre ment å omfatte representantens ektefelle, registrerte partner eller annen person som bor fast sammen med representanten i et ekteskapsliknende forhold, samt mindreårige barn som bor fast sammen med representanten. Departementet viste til at utvidelsen kan innebære en viss nykriminalisering sammenlignet med gjeldende rett, selv om de fleste krenkelser som kan tenkes å rammes av en slik utvidelse, antakelig også vil være straffbare etter straffeloven § 266. Formålet med denne utvidelsen er imidlertid å verne den offentlige interessen i å beskytte også disse personene mens de oppholder seg i Norge for fullt ut å oppfylle kravene etter norske folkerettslige forpliktelser.

13.4 Høringsinstansenes syn

Samtlige høringsinstanser som har uttalt seg om spørsmålet, støtter forslaget om å gjøre endringer i straffeloven § 184. Advokatforeningen har uttrykt generell støtte til å stramme til ordlyden. Politidirektoratet ga sin støtte til alternativ 1. Det nasjonale statsadvokatembetet og PST ga sin støtte til alternativ 2.

Utenriksdepartementet viser til at alternativ 2 i hovedsak er en videreføring av gjeldende rett. Selv om Norges relevante konvensjonsforpliktelser neppe krever et særskilt straffebud om fornærmelig atferd mot andre staters representanter, bør Norge fortsatt ha strafferettslige bestemmelser som gjør det mulig for staten å faktisk oppfylle forpliktelsene som følger av disse konvensjonene. Å svekke norske myndigheters mulighet til å gi diplomatiske representanter den beskyttelsen som våre folkerettslige forpliktelser krever, vil kunne skade Norges forhold til andre stater. Utenriksdepartementet er enig i at alternativ 2, slik det er foreslått, vil tydeliggjøre hvordan forpliktelsene er oppfylt i lovverket. Ytringsfriheten anses tilstrekkelig ivaretatt ved at en rettsstridsreservasjon er inntatt i bestemmelsen.

13.5 Departementets vurdering

Departementet følger med dette opp anmodningsvedtak nr. 96, 2. desember 2016, om endringer i straffeloven § 184 bokstav a vedrørende krenkelser av representanter fra andre stater.

Ved endringer i straffeloven § 184 må det tas hensyn til at bestemmelsen gjennomfører folkerettslige forpliktelser. Som Utenriksdepartementet har vist til, er Norge folkerettslig forpliktet til å gi diplomatiske representanter beskyttelse mot angrep på deres verdighet etter Wien-konvensjonen om diplomatisk samkvem av 1961 artikkel 29. Wien-konvensjonen om konsulært samkvem av 1963 artikkel 40 oppstiller en tilsvarende beskyttelse for konsulære representanter, og det følger av internasjonal sedvanerett at også statsoverhoder og muligens også statsrepresentanter på lavere nivå har krav på slik beskyttelse.

De folkerettslige forpliktelsene innebærer i seg selv neppe en forpliktelse til å gi særskilte straffebud som verner diplomater mv. utover det som følger av alminnelige straffebestemmelser, gitt at de alminnelige straffebestemmelse gir tilstrekkelig vid adgang til å straffeforfølge. Andre straffebestemmelser i straffeloven gir anledning til å straffeforfølge vold og trusler mot en representant for en annen stat. Departementet mener likevel at en felles særregulering av vold og trusler i § 184 bokstav a er hensiktsmessig, selv om vold og trusler omfattes også av andre straffebud. Særreguleringen synliggjør gjennomføringen av de folkerettslige forpliktelsene, i tillegg til at den markerer den offentlige interessen som krenkes ved brudd på bestemmelsen. En lignende regulering finnes i straffeloven § 155 og § 156 annet ledd. Selv om offentlige tjenestepersoner er vernet av alminnelige straffebud i kraft av å være privatpersoner, har lovgiver likevel vedtatt en særregulering som verner det offentliges interesse i å beskytte slike tjenestepersoner mot vold, trusler og andre krenkelser. På samme måte bør antakelig andre staters representanter fortsatt være beskyttet som sådanne, og ikke bare som privatpersoner. Dette var den bærende begrunnelsen for straffeloven 1902 § 95 annet ledd da den ble innført i 1950, og så sent som i 2008 ga Stortinget sin tilslutning til at det er naturlig å ha en samlet bestemmelse som markerer det strafferettslige vernet for utenlandske staters representasjon i Norge.

Hvorvidt handlingsalternativene «øve vold mot eller opptre truende» skal beholdes i en egen bestemmelse om vern av representanter for andre stater, er et spørsmål om hensiktsmessighet og signaleffekt. Det finnes derimot bare en begrenset adgang til å straffeforfølge slik opptreden som omfattes av handlingsalternativet om «fornærmelig» opptreden mot representanter for andre stater. Dette har sammenheng med at straffansvaret for ærekrenkelser i straffeloven 1902 kapittel 23 ikke ble videreført i den nye straffeloven. Straffebestemmelsene mot hensynsløs atferd (straffeloven § 266) og krenkelser av privatlivets fred (straffeloven § 267) kan etter omstendighetene ramme krenkelser av den personlige integritet som også kan rammes som «fornærmelig opptreden» etter straffeloven § 184. Straffeloven § 185 om hatefulle ytringer, for eksempel å «forhåne noen» på grunn av deres «nasjonale opprinnelse», kan være anvendelig i grove tilfeller. At det ikke er et fullt overlapp med andre straffebestemmelser betyr at en opphevelse av handlingsalternativet i § 184 bokstav a om «fornærmelig» opptreden vil kunne svekke norske myndigheters mulighet til å gi diplomatiske representanter mv. den beskyttelsen som våre folkerettslige forpliktelser krever. På bakgrunn av dette går departementet inn for å videreføre et alternativ som beskytter representanter for andre stater mot slike krenkelser.

For bedre å få frem at beskyttelsen etter § 184 a ikke går lenger enn det som vil være et lovlig inngrep i ytringsfriheten, foreslår likevel departementet å gi handlingsalternativet et nytt språklig uttrykk. Ytringer som er vernet av ytringsfriheten, jf. særlig Grunnloven § 100 og EMK artikkel 10, kan ikke straffes. Dette bør synliggjøres gjennom et vilkår om at bare rettsstridige krenkelser kan straffes. Dette innebærer ikke en endring i gjeldende rett om hva slags krenkelser som er straffbare – bare at lovens vilkår ikke skal gi inntrykk av at lovlige handlinger er straffbare. Departementet foreslår en lovendring i tråd med alternativ 2 i høringsnotatet, som var det alternativet som fikk bredest støtte av høringsinstansene. Departementet foreslår likevel ordlyden «rettsstridig fornærme» i stedet for «på annen måte rettsstridige krenke». En slik ordlyd peker tydeligere på hva slags handling som kan være rettstridig, og som dermed kan «krenke» representasjonen til en annen stat, jf. innledningen i bestemmelsen.

Departementet fastholder for øvrig forslaget i høringsnotatet om å utvide det personelle virkeområdet til § 184 til å gjelde også for representanter for mellomstatlige organisasjoner, som for eksempel FN. Norges folkerettslige forpliktelser til å beskytte slike representanter rekker ikke nødvendigvis like langt som forpliktelsene til å beskytte diplomatiske representanter. Likevel kan også slike representanter være særlig utsatte for krenkelser, og også her er det ønskelig å verne den offentlige interessen i å beskytte disse personene mens de oppholder seg i Norge. Dette tilsier at de gis et tilsvarende vern som diplomatiske representanter. En fellesregulering har også rettstekniske fordeler.

Departementet foreslår også at vernet etter straffeloven § 184 skal gjelde tilsvarende for familiemedlemmer som tilhører representantens husstand. For så vidt gjelder diplomatiske representanter, følger en slik forpliktelse av Wien-konvensjonen artikkel 37. Formuleringen i forslaget er ment å omfatte representantens ektefelle, registrerte partner eller annen person som bor fast sammen med representanten i et ekteskapsliknende forhold, samt mindreårige barn som bor fast sammen med representanten. «Samboer» forstås på samme måte som i arveloven § 28 a. Endringen innebærer en viss utvidelse sammenlignet med gjeldende rett.

Det vises for øvrig til spesialmerknadene i punkt 21.3.