19 Politiets påtalekompetanse i saker om vanlig skattesvik mv. og overtredelser av allmenngjøringsloven
19.1 Bakgrunn
Riksadvokaten har i brev 21. oktober 2016 foreslått å gi politiet påtalekompetanse for overtredelser av straffeloven § 378 om skattesvik og ligningsloven § 12-2 om unnlatt medvirkning til kontrollundersøkelse:
«Forut for ikrafttredelsen av straffeloven 2005, ble det foretatt endringer i straffeprosessloven for å videreføre den fordeling av påtalekompetanse som tillå de enkelte nivåene i påtalemyndigheten. Endringene bygget som kjent på et forslag fra riksadvokaten. En har senere oppdaget at påtalekompetansen for enkelte straffebud har blitt flyttet til statsadvokaten, uten at det har vært intendert. For så vidt gjelder påtalekompetansen for hensynsløs atferd etter straffeloven 2005 § 266, er en slik inkurie allerede rettet opp, jf. Prop. 42 L (2015–2016) punkt 3.7.2. Så vidt en kan se har det imidlertid også funnet sted en utilsiktet endring av påtalekompetansen for skattesvik.
Slike forhold ble tidligere regulert av egne straffebud i spesiallovgivningen, jf. ligningsloven § 12-1 og merverdiavgiftsloven § 21-4, som hørte under politiets påtalekompetanse. Da man ga straffeloven 2005, ble det besluttet at det skulle gis en egen bestemmelse i loven som rammet den som ga uriktige eller ufullstendige opplysninger til en offentlig myndighet der dette kunne føre til skattemessige fordeler, jf. nå § 378. Bakgrunnen for forslaget fremgår av Ot.prp. nr. 22 (2008–2009) s. 334. Men det nye straffebudet er ikke oppregnet i straffeprosessloven § 67 annet ledd bokstav b. Politiet har derimot – som tidligere – kompetanse til å ta ut tiltale for overtredelse av ligningsloven og merverdiavgiftsloven, jf. straffeprosessloven § 67 annet ledd bokstav c. Etter den ovennevnte endringen regulerer imidlertid disse bestemmelsene bare tredjemanns straffansvar.
Riksadvokaten foreslår på denne bakgrunn at straffeloven 2005 § 378 tas inn i straffeprosessloven § 67 bokstav b. Bestemmelsen har samme strafferamme som ved overtredelser av ligningsloven § 12-1 og merverdiavgiftsloven § 21-4, som (stadig) hører under politiets kompetanse. I hvert fall fra denne side berodde det på en inkurie at en ikke foreslo at politiet fortsatt skulle ha påtalekompetansen også for primærlovbruddet. En tillater seg samtidig å foreslå at politiet også gis påtalekompetanse for overtredelser av ligningsloven § 12-2 (unnlatt medvirkning til kontrollundersøkelse), som har samme strafferamme som de ovennevnte straffebud.»
I det nevnte brevet har Riksadvokaten også vist til at Arbeids- og sosialdepartementet tidligere har varslet en vurdering av påtalekompetansen etter allmenngjøringsloven § 15:
«Ved lov 24. april 2015 nr. 21 ble strafferammen i allmenngjøringsloven § 15 første ledd første punktum endret fra bøter til fengsel i ett år. I forbindelse med denne endringen uttalte departementet i Prop. 48 L (2014–2015) på s. 79: «ØKOKRIM foreslår at politiet fortsatt skal avgjøre spørsmålet om tiltale i sakene etter allmenngjøringsloven på samme måte som i arbeidsmiljøsakene. I de alvorligste sakene etter § 15 som ofte vil ha allmenn interesse, må likevel statsadvokatene involveres, jf. påtaleinstruksen § 22-2 første ledd. ØKOKRIM foreslår at dette gjennomføres ved endring av straffeprosessloven § 67 andre ledd d, hvor allmenngjøringsloven § 15 tilføyes til de forbrytelser hvor politiet avgjør spørsmål om tiltale. Departementet ser at dette temaet bør vurderes i forlengelse av den foreslåtte økningen av strafferammen, og vil følge opp dette spørsmålet videre.» Så vidt riksadvokaten kan se har ikke denne problemstillingen vært underkastet noen videre behandling. Dersom lovgiver beslutter at det skal gjøres endringer i straffeprosessloven § 67 annet ledd som følge av merknadene ovenfor i punkt 3.1, vil det være hensiktsmessig om en samtidig vurderer om overtredelser av allmenngjøringsloven bør tilføyes i bestemmelsens bokstav c.»
19.2 Generelt om politiets påtalekompetanse etter gjeldende rett
Straffeprosessloven kapittel 7 inneholder regler om hvilket nivå i påtalemyndigheten som er kompetent til å avgjøre tiltalespørsmålet i den enkelte sak. Uttrykket «tiltale» skal forstås i vid betydning. Det omfatter ikke bare spørsmålet om å reise tiltale, men også enhver avgjørelse om å påtale en handling og hvordan dette i tilfelle skal skje, jf. NUT 1969:3 Innstilling om rettergangsmåten i straffesaker fra Straffeprosesslovkomiteen på side 173 til 174. Det omfatter blant annet avgjørelse av om en sak skal stilles i bero etter straffeprosessloven § 250, utsettes etter § 251 annet ledd og avgjøres med påtaleunnlatelse etter § 69 samt begjæring til tingretten om at saken behandles som tilståelsesdom etter § 248, utferdigelse av forelegg etter § 255 og begjæring om pådømmelse i henhold til et forelegg som ikke er vedtatt etter § 268. Kompetansen til å avgjøre tiltalespørsmålet omfatter også avgjørelse av om en sak skal henlegges (innstilles) f.eks. fordi forholdet ikke er straffbart eller bevisene ikke er tilstrekkelige.
Riksadvokatens og statsadvokatenes påtalekompetanse er regulert i straffeprosessloven henholdsvis §§ 65 og 66. Det følger av loven § 66 at statsadvokaten avgjør spørsmålet om tiltale når det ikke hører under Riksadvokaten eller politiet.
Politiets påtalekompetanse reguleres av straffeprosessloven § 67. Det følger av denne bestemmelsen at politiet avgjør spørsmålet om tiltale i saker om lovbrudd som etter loven ikke kan medføre straff av fengsel i mer enn ett år. Dersom strafferammen heves under særdeles skjerpende omstendigheter i sin alminnelighet eller etter et annet generelt kriterium, f.eks. at lovbruddet er grovt, er utgangspunktet at den forhøyde strafferammen er avgjørende for om politiet har påtalekompetanse etter § 67 annet ledd bokstav a, jf. Rt. 2007 s. 382 og Rt. 2009 s. 1615 avsnitt 11 til 12. En annen løsning kan imidlertid følge av en tolkning av det aktuelle straffebudet, jf. Rt. 2010 s. 850 avsnitt 24 og Rt. 2015 s. 940 avsnitt 13. En forhøyet strafferamme under særskilt angitte omstendigheter kan normalt bare legges til grunn dersom det er aktuelt å ta ut tiltale etter den forhøyde rammen, jf. Rt. 2009 s. 1615 avsnitt 11 til 12.
Etter straffeprosessloven § 67 annet ledd bokstav b og c gis imidlertid politiet påtalekompetanse også for en rekke bestemte straffebud i straffeloven og i spesiallovgivningen som har en høyere strafferamme enn fengsel i ett år.
19.3 Politiets påtalekompetanse i saker om vanlig skattesvik mv.
19.3.1 Gjeldende rett
Etter straffeloven § 378 straffes den som gir uriktig eller ufullstendig opplysning til en offentlig myndighet eller unnlater å gi pliktig opplysning, når han eller hun forstår eller bør forstå at det kan føre til skattemessige fordeler. Straffen er bot eller fengsel inntil to år. Grovt skattesvik straffes med fengsel inntil seks år, mens grovt uaktsomt skattesvik straffes med bot eller fengsel inntil ett år jf. straffeloven §§ 379 og 380. Om den nærmere bakgrunnen vises til Ot.prp. nr. 22 (2008–2009) punkt 11.6 side 331 følgende og Prop. 64 L (2014–2015) punkt 7.2.3 side 102 følgende.
Bestemmelsene erstattet ligningsloven § 12-1 første ledd bokstav a, merverdiavgiftsloven § 72 første ledd og enkelte andre bestemmelser om skatte- eller avgiftssvik i spesiallovgivningen. Straffansvaret for tredjepart som gir uriktig eller ufullstendig opplysning til skattemyndighetene, ble værende i dagjeldende ligningsloven § 12-1 og merverdiavgiftsloven § 21-4 første og annet ledd. Dette gjaldt også straffansvaret for den som unnlater å medvirke til kontroll, jf. dagjeldende ligningsloven § 12-2 og merverdiavgiftsloven § 21-4 tredje ledd. Straffansvaret etter disse bestemmelsene har senere blitt videreført i skatteforvaltningsloven §§ 14-12 og 14-13, i forbindelse med at ligningsloven og de nevnte bestemmelsene i merverdiavgiftsloven ble opphevet og erstattet av skatteforvaltningsloven (lov 27. mai 2016 nr. 14).
Strafferammen i straffeloven § 378 innebærer at straffeprosessloven § 67 annet ledd bokstav a ikke gir påtalemyndigheten i politiet påtalekompetanse i disse sakene. Politiet har kompetanse til å ta ut tiltale for overtredelser av skatteforvaltningsloven, jf. straffeprosessloven § 67 annet ledd bokstav c. Straff for skattesvik er imidlertid ikke regulert i skatteforvaltningsloven. Skatteforvaltningsloven inneholder bare regler om straff for tredjeparts opplysningssvikt mv. og for manglende medvirkning til kontroll, jf. henholdsvis §§ 14-12 og 14-13.
Som nevnt i Riksadvokatens brev, omtalt over under punkt 19.1, hadde politiet påtalekompetanse i slike saker før straffeloven 2005 trådte i kraft. Påtalekompetansen ble imidlertid flyttet til statsadvokaten som følge av endringer foretatt i forbindelse med ikraftsetting av straffeloven. Så langt departementet kan se var denne flyttingen av påtalekompetanse ikke tilsiktet.
19.3.2 Forslaget i høringsnotatet
Departementet foreslo i høringsnotatet at en henvisning til straffeloven § 378 om vanlig skattesvik inntas i straffeprosessloven § 67 bokstav b, slik at påtalemyndigheten i politiet får påtalekompetanse i disse sakene.
19.3.3 Høringsinstansenes syn
Samtlige høringsinstanser som har uttalt seg, støtter forslaget. Det gjelder Advokatforeningen, Kripos, Kristiansand tingrett, Oslo politidistrikt, Politidirektoratet, Sør-Øst politidistrikt, ØKOKRIM og Øst politidistrikt.
Oslo politidistrikt ber om at det presiseres i forarbeidene at politiet gis påtalekompetanse også for overtredelser som er begått før lovendringen trer i kraft.
Øst politidistrikt foreslår at politiet også får påtalekompetanse i saker etter straffeloven § 379 om grovt skattesvikt, og uttaler:
«Slik merverdiavgiftsloven § 21-4 – og straffeprosessloven § 67 annet ledd bokstav d – gjaldt før ny straffelov, hadde politiet påtalekompetanse til «som for bedrageri etter straffeloven (1902) § 270 og § 271» – det vil si også for grovt merverdiavgiftsbedrageri. Med de gjeldene beløpsgrenser for grovt bedrageri/skattesvik vil tilnærmet alle praktiske tilfeller som påtales falle inn under «grovt skattesvik». Det vises for øvrig til at politiet etter ny straffelov har fått videreført påtalekompetanse for «grovt bedrageri» hvor strafferammen er inntil 6 år. Det antas heller ikke være lovgivers intensjon å skape et slikt skille i påtalekompetanse, samt at dette er et fagområde som i hovedsak forvaltes av politiets økoteam som har god erfaring med bruk av bestemmelsen, og at det er viktig å tilstrebe mulig tidsbesparelse i økosaker.»
Øst politidistrikt foreslår også påtalekompetanse for politiet i saker etter skattebetalingsloven §§ 18-1 første ledd første punktum og § 18-2 første ledd første punktum og § 18-2 tredje ledd. Øst politidistrikt trekker frem at straffereaksjonen i alminnelighet er bot som ilegges ved forelegg, og det antas å være unødvendig ressurskrevende å oversende alle slike saker til høyere påtalemyndighet.
19.3.4 Departementets vurdering
Departementet fastholder forslaget i høringsnotatet om at straffeloven § 378 om vanlig skattesvik inntas i straffeprosessloven § 67 bokstav b, slik at påtalemyndigheten i politiet får påtalekompetanse i disse sakene. Endringen vil innebære en videreføring av rettstilstanden slik den var etter dagjeldende ligningsloven § 12-1 og merverdiavgiftsloven § 21-4 før straffeloven trådte i kraft. Handlingsbeskrivelsen i straffebudet om ordinært skattesvik etter straffeloven § 378 har betydelige likheter med ordinært bedrageri etter straffeloven § 371, og strafferammen er i begge straffebudene to år. Departementet nevner også at politiet har påtalekompetanse i saker om grovt bedrageri etter straffeloven § 372, der strafferammen er seks års fengsel. Videre har politiet også påtalekompetanse i saker om vanlig regnskapsovertredelse etter straffeloven § 392 og grov regnskapsovertredelse etter straffeloven § 393. Siden skattesvik, avgiftssvikt og regnskapsovertredelser ofte forekommer i samme sakskompleks, er det en fordel om sakene kan avgjøres samlet av samme person i politiet, jf. tilsvarende vurderinger i Ot.prp. nr. 98 (2002–2003) punkt 3.5.14.
Departementet går i denne omgang ikke inn for at politiet bør gis påtalekompetanse i saker om grovt skattesvik etter straffeloven § 379, slik Øst politidistrikt foreslår. Det kan imidlertid være aktuelt å vurdere dette spørsmålet i en bredere sammenheng som ledd i oppfølgningen av NOU 2016: 24 Ny straffeprosesslov. Tilsvarende gjelder for spørsmålet om politiet bør få påtalekompetanse i saker etter skattebetalingsloven §§ 18-1 første ledd første punktum og 18-2 første ledd første punktum og tredje ledd.
Det vises til spesialmerknadene i punkt 21.2.
Departementet legger til grunn at endringene i reglene om politiets påtalekompetanse som utgangspunkt får virkning også for overtredelser begått før lovendringen trer i kraft. Departementet foreslår en generell hjemmel for å gi overgangsbestemmelser i lovforslaget del VI nr. 2. Hvorvidt det er grunn til å gi overgangsbestemmelser som regulerer forholdet til begåtte overtredelser, f.eks. i saker som er til behandling i påtalemyndigheten eller i domstolene på ikrafttredelsestidspunktet, vil departementet vurdere i forbindelse med ikraftsettingen.
19.4 Politiets påtalekompetanse i saker om overtredelser av allmenngjøringsloven
19.4.1 Gjeldende rett
En del plikter fastsatt i eller i medhold av allmenngjøringsloven er belagt med straff etter allmenngjøringsloven § 15 første ledd. Strafferammen for ordinære overtredelser som er omfattet av allmenngjøringsloven § 15 første ledd, er bøter eller fengsel inntil ett år, jf. § 15 første ledd første punktum. Strafferammen for grov overtredelse er fengsel inntil tre år, jf. § 15 første ledd tredje punktum. Medvirkning straffes på samme måte, jf. § 15 første ledd siste punktum. Tidligere var strafferammen bare bot, og endringen av straffarten og strafferammen ble fastsatt ved lov 24. april 2015 nr. 21. Den øvre strafferammen på inntil tre år ved grove overtredelser av allmenngjøringsloven innebærer dermed at politiet ikke lenger har påtalekompetanse i alle saker etter loven i medhold av straffeprosessloven § 67.
Strafferammene etter arbeidsmiljøloven ble samtidig hevet fra bøter eller fengsel i inntil tre måneder, til bøter eller fengsel inntil ett år, jf. § 19-1 første ledd. Den forhøyede strafferammen etter annet ledd ble hevet fra inntil to til inntil tre års fengsel.
19.4.2 Forslaget i høringsnotatet
Departementet foreslo i høringsnotatet at politiet gis påtalekompetanse i saker om straff etter allmenngjøringsloven § 15 gjennom en endring i straffeprosessloven § 67 annet ledd bokstav c.
19.4.3 Høringsinstansenes syn
Samtlige høringsinstanser som har uttalt seg, støtter forslaget. Det gjelder Kripos, Kristiansand tingrett, Oslo politidistrikt, Politidirektoratet, Sør-Øst politidistrikt, ØKOKRIM og Øst politidistrikt.
ØKOKRIM viser til sine uttalelser gjengitt i Prop. 48 L (2014–2015) på side 79. Øst politidistrikt slutter seg til ØKOKRIMs begrunnelse.
Oslo Politidistrikt ber om at det presiseres i forarbeidene at politiet gis påtalekompetanse også for overtredelser begått før lovendringen trer i kraft.
19.4.4 Departementets vurdering
Departementet fastholder forslaget i høringsnotatet om å gi politiet påtalekompetanse i saker om overtredelser av straffebudene i allmenngjøringsloven § 15. Fastsettelsen av strafferammene i allmenngjøringsloven er blant annet begrunnet i at det er hensiktsmessig å ha like strafferammer i allmenngjøringsloven og arbeidsmiljøloven, selv om lovene ivaretar noe ulike interesser, jf. Prop. 48 L (2014–2015) punkt 6.4.4. på side 79. Påtalekompetansen i saker om overtredelser av disse lovene bør etter departementets syn være lik. Strafferammene er sammenfallende og det er grunn til å anta at overtredelse av arbeidsmiljøloven og allmenngjøringsloven i en del tilfeller vil forekomme i samme sakskompleks. Det vises til ØKOKRIMs høringsuttalelse i tilknytning til forslaget om heving av strafferammene i arbeidsmiljøloven og allmenngjøringsloven gjengitt i Prop. 48 L (2014–2015) på side 79. Det er derfor en fordel at saker om allmenngjøringsloven og arbeidsmiljøloven kan avgjøres samlet av påtalemyndigheten i politiet. I de sakene som har særlig stor allmenn interesse eller når det er bestemt av overordnet myndighet, må påtalespørsmålet uansett forelegges statsadvokaten til avgjørelse, jf. påtaleinstruksen § 22-2 første ledd første punktum.
Det vises til forslaget om endringer i straffeprosessloven § 67 annet ledd bokstav c og spesialmerknadene i punkt 21.2.
Departementet legger til grunn at endringene i reglene om politiets påtalekompetanse som utgangspunkt får virkning også for overtredelser begått før lovendringene trer i kraft. Departementet foreslår en generell hjemmel for å gi overgangsbestemmelser i lovforslaget del VI nr. 2. Hvorvidt er grunn til å gi overgangsbestemmelser som regulerer forholdet til begåtte overtredelser, f.eks. i saker som er til behandling i påtalemyndigheten eller i domstolene på ikrafttredelsestidspunktet, vil departementet vurdere i forbindelse med ikraftsettingen.
Departementet gjør oppmerksom på at Klima- og miljødepartementet i Prop. 54 L (2019–2020) har foreslått en endring i straffeprosessloven § 67 annet ledd bokstav c. Endringsforslaget går ut på at henvisningen til lakse- og innlandsfiskloven tas ut av bestemmelsen. Departementet ber Stortinget ta hensyn til dette. Dersom Prop. 54 L (2019–2020) behandles først, bør lovforslaget i nærværende proposisjon endres. Tilsvarende bør forslaget i Prop. 54 L (2019–2020) endres dersom nærværende proposisjon behandles først.