7 Endringer i lov om register over reelle rettighetshavere
7.1 Bakgrunnen for lovforslaget
7.1.1 Innledning
Finansdepartementet foreslår i denne delen av proposisjonen endringer i lov 1. mars 2019 nr. 2 om register over reelle rettighetshavere. Endringen består i å endre lovens § 11 om tilgang til registrerte opplysninger, slik at den gir et rammeverk for å kunne gradvis åpne for innsyn for ulike grupper. Dagens bestemmelse gir ikke anledning til dette, ettersom den gir innsynsrett til «enhver».
Lov om register over reelle rettighetshavere legger til rette for å opprette et register over reelle rettighetshavere, med utfyllende regulering i forskrift. Reelle rettighetshavere er de fysiske personene som i siste instans eier eller kontrollerer en juridisk person, arrangement, enhet eller annen sammenslutning, jf. definisjonen i lovens § 3 annet ledd. Formålet med registeret er å gi opplysninger om reelle rettighetshavere til rapporteringspliktige, offentlige myndigheter og allmennheten ved at de som er underlagt loven, identifiserer «sine» reelle rettighetshavere og innrapporterer dem i en registerløsning. Loven ble vedtatt i 2019 og gjennomfører deler av EUs fjerde hvitvaskingsdirektiv.
Et register over reelle rettighetshavere er ikke åpnet ennå, og loven er bare delvis satt i kraft i påvente av utvikling av tekniske løsninger for registeret. En basisløsning for registeret var teknisk klart til å bli rullet ut ved årsskiftet 2022/2023. Finansdepartementet besluttet imidlertid å avvente åpningen av registeret, på bakgrunn av en avgjørelse fra EU-domstolen i forente saker C-37/20 og C-601/20, avsagt 22. november 2022. Her konkluderte domstolen med at en bestemmelse i femte hvitvaskingsdirektiv som stiller krav om at opplysninger om reelle rettighetshavere skal gjøres tilgjengelig for allmennheten uten noen prøving av om det foreligger en legitim interesse, er ugyldig, fordi den anses å være i strid med grunnleggende rettigheter i EU-pakten, nærmere bestemt artikkel 7 og 8 (retten til hhv. vern av privatliv og beskyttelse av personopplysninger).
Det norske registeret er utformet slik at det er en høy grad av åpenhet. I § 11 fremkommer at «enhver» skal ha tilgang til registrerte opplysninger, unntatt fødselsnummer og D-nummer. Departementet kan i forskrift gi unntak fra innsyn i enkelttilfeller under ekstraordinære omstendigheter, og forskriftshjemmelen er brukt til å oppstille enkelte unntaksregler.
Teknisk har det vært planlagt for en åpen løsning, det vil si at en løsning hvor det meste av informasjonen om reelle rettighetshavere ligger åpent på Brønnøysundregistrenes nettsider. Det har i tillegg vært planlagt for, og utviklet, en tilgangsstyrt løsning for å gi bestemte grupper tilgang til flere opplysninger enn det som skulle ligge åpent. Åpenhet og transparens om opplysningene i registeret har vært vurdert som et sentralt virkemiddel for å motvirke hvitvasking og terrorfinansiering.
Avgjørelsen fra EU-domstolen skaper rettslig tvil om hvorvidt det er adgang til å praktisere en så utstrakt åpenhet. Avklaring av den rettslige tvilen vil ta tid, samtidig som det eksisterer tekniske løsninger for å gi bestemte grupper tilgang til registeret gjennom en tilgangsstyrt løsning. Departementet foreslår derfor en endring i rammeverket for innsyn, slik at en kan åpne for innrapportering, og gradvis gi innsyn i registrerte opplysninger for ulike grupper i den tilgangsstyrte løsningen, mens den rettslige tvilen knyttet til innsyn for øvrig søkes avklart.
7.1.2 EU-domstolens avgjørelse i C-37/20 og 601/20
EU-domstolen avsa 22. november 2022 avgjørelse i forente saker C-37/20 og C-601/20. Slutningen i avgjørelsen var (forkortet til det sentrale) at:
«Article 1(15)(c) of Directive (EU) 2018/843 of the European Parliament and of the Council of 30 May 2018 amending Directive (EU) 2015/849 […] is invalid in so far as it amended point (c) of the first subparagraph of Article 30(5) of Directive (EU) 2015/849 […] in such a way that point (c) […] provides that Member States must ensure that information on the beneficial ownership of companies and of other legal entities incorporated within their territory is accessible in all cases to any member of the general public.»
I fjerde hvitvaskingsdirektiv var regelen opprinnelig slik at informasjon om reelle rettighetshavere i selskaper skulle være tilgjengelig for kompetente myndigheter/enheter for finansiell etterretning og rapporteringspliktige. Utover dette skulle informasjonen være tilgjengelig for «any person or organisation that can demonstrate a legitimate interest».
Ved revisjonen gjennom femte hvitvaskingsdirektiv ble sistnevnte endret, slik at tilgang skulle gis til «any member of the general public», uten noe krav om legitim interesse. Det er denne endringen som ble kjent ugyldig av EU-domstolen. Det gjelder med andre ord ikke en slik forpliktelse for medlemslandene i EU lenger.
Direktivbestemmelsen ble kjent ugyldig fordi EU-domstolen mente at den var i strid med artikkel 7 og 8 i EU-pakten om grunnleggende rettigheter, nærmere bestemt retten til henholdsvis vern av privatliv og beskyttelse av personopplysninger. Bestemmelsene har følgende ordlyd:
«Article 7
Respect for private and family life
Everyone has the right to respect for his or her private and family life, home and communications.
Article 8
Protection of personal data
1. Everyone has the right to the protection of personal data concerning him or her.
2. Such data must be processed fairly for specified purposes and on the basis of the consent of the person concerned or some other legitimate basis laid down by law. Everyone has the right of access to data which has been collected concerning him or her, and the right to have it rectified.
3. Compliance with these rules shall be subject to control by an independent authority.»
Departementet redegjør i det følgende for hovedtrekkene i avgjørelsen.
EU-domstolen konstaterer i avsnitt 40 i dommen at allmennhetens tilgang til opplysningene, som påkrevd i femte hvitvaskingsdirektiv, utgjør et inngrep i artikkel 7 og 8 i pakten. I avsnittene 41–44 vurderer EU-domstolen alvorlighetsgraden i inngrepet og i avsnitt 44 konstaterer domstolen at tilgangen utgjør et «alvorlig inngrep» i rettighetene. Dette skyldes at tilgangen gjør det mulig å tegne en profil som inneholder visse personlige opplysninger av mer eller mindre omfattende karakter, avhengig av det nasjonale regelverket og de konkrete omstendighetene. Videre at tilgangen muliggjør at personer kan søke opplysninger om noens økonomiske og materielle situasjon, av årsaker som ikke har noe med direktivets formål å gjøre. Domstolen fremhever i denne sammenhengen at denne muligheten er større når, som i den aktuelle saken, en kan finne informasjonen åpent på internett. Endelig viser domstolen til at muligheten for misbruk av informasjonen forsterkes av at informasjonen kan lagres og spres videre, noe som gjør det vanskeligere, endog umulig, for de registrerte personene å beskytte seg mot misbruk av opplysningene.
Med det som bakgrunn vurderer EU-domstolen om inngrepet kan rettferdiggjøres. Domstolen konstaterer at inngrepet er i tråd med legalitetsprinsippet (avsnitt 47–49), at det ikke undergraver essensen i de grunnleggende rettighetene (avsnitt 50–54) og at målet om å forhindre hvitvasking og terrorfinansiering er av slik allmenn interesse at det kan rettferdiggjøre selv alvorlige inngrep i retten til respekt for privatliv og beskyttelse av personopplysninger (avsnitt 55–59). EU-domstolen mener imidlertid at et åpenhetsprinsipp, slik det fremgår av artikkel 1 og 10 TEU og 15 TFEU ikke i seg selv kan anses som et formål som rettferdiggjør det aktuelle inngrepet (avsnitt 60–62).
EU-domstolen går så over til å vurdere om inngrepet er egnet, nødvendig og forholdsmessig. Utgangspunktene for vurderingen angis i avsnitt 63–65. Her fremholdes blant annet at unntak fra beskyttelse av personopplysninger skal begrenses til der det er «strengt nødvendig». Der man har et valg mellom flere tiltak, må den minst byrdefulle velges. Videre må det gjøres en avveining mellom den allmenne interessen som begrunner inngrepet, opp mot den aktuelle rettigheten, for å sikre at ulempene ikke er uforholdsmessige i forhold til det som oppnås. Endelig må inngrepet være hjemlet i klare, presise regler. Reglene må angi under hvilke omstendigheter/vilkår det kan vedtas et inngrep, for å sikre at inngrepet begrenses til det som er strengt nødvendig. Nødvendigheten av slike rettsikkerhetsgarantier forsterkes ifølge EU-domstolen når opplysningene stilles til rådighet for et ubegrenset antall personer og kan avsløre følsomme opplysninger.
Når det gjelder egnethetskravet, så konkluderer domstolen i avsnitt 67 med at tilgangen er egnet til å bidra til oppnåelsen av et mål av allmenn interesse, fordi transparens bidrar til å skape et miljø som i mindre grad kan brukes til hvitvasking og terrorfinansiering.
EU-domstolen konkluderer imidlertid i avsnitt 76 med at inngrepet ikke er begrenset til det som er «strengt nødvendig», og dermed ikke består denne delen av lovlighetstesten.
Rådet og EU-kommisjonen hadde vist til at mangelen på en ensartet definisjon av kravet om «legitim interesse» hadde skapt praktiske vanskeligheter, noe som resulterte i at man fant det passende å fjerne kravet. Videre ble det anført at allmenn tilgang har en avskrekkende effekt, muliggjør større grad av ettergåelse og etterforskning, inkludert fra myndigheter i tredjeland, hvilket ikke kan oppnås på annen måte.
EU-domstolen viser til at vanskeligheten med å komme frem til en detaljert regulering av vilkårene for allmenn tilgang ut fra et krav om legitim interesse, ikke er tilstrekkelig grunn til å åpne for tilgang uten noen vilkår. Når det gjelder effekten av allmenn tilgang fremholder EU-domstolen følgende:
«73 Moreover, nor can the effects relied on and the reference made, in that context, to the explanations set out in recital 30 of Directive 2018/843 establish that the interference at issue is strictly necessary.
74 To the extent that that recital states that the general public’s access to beneficial ownership information allows greater scrutiny of information by civil society, and that express reference is made in that regard to the press and to civil society organisations, it should be found that both the press and civil society organisations that are connected with the prevention and combating of money laundering and terrorist financing have a legitimate interest in accessing information on beneficial ownership. The same is true of the persons, also mentioned in that recital, who wish to know the identity of the beneficial owners of a company or other legal entity because they are likely to enter into transactions with them, or of the financial institutions and authorities involved in combating offences of money laundering or terrorist financing, in so far as those entities do not already have access to the information in question on the basis of points (a) and (b) of the first subparagraph of Article 30(5) of Directive 2015/849 as amended.
75 Moreover, although it is stated in recital 30 of Directive 2018/843 that the general public’s access to information on beneficial ownership ‘can contribute’ to combating the misuse of corporate and other legal entities and that it ‘would also help’ criminal investigations, it must be found that such considerations are also not such as to demonstrate that that measure is strictly necessary to prevent money laundering and terrorist financing.»
Til slutt konkluderer EU-domstolen også med at inngrepet er uforholdsmessig, det vil si at det ikke består «avveiningstesten». EU-domstolen viser (avsnittene 78–80) på den ene side til anførslene fra EU-lovgiverne om at dataene som tilgjengeliggjøres, er begrenset til det som er strengt nødvendig for å identifisere rettighetshaveren og vedkommende interesser, at det kan gjøres unntak fra tilgangen og at medlemslandene kan stille krav til innlogging og ha regler om at begjæringen om tilgang skal gjøres kjent for den registrerte. EU-domstolen viser imidlertid til at medlemslandene samtidig kan tillate tilgang til ytterligere informasjon, sammenliknet med det direktivet krever som minimumsløsning, og at denne informasjonen ikke er klart og presist definert. Inngrepet er derfor ikke i tråd med kravene til klarhet og presisjon som inngår i forholdsmessighetsvurderingen (avsnitt 82). Videre; i balansetesten viser EU-domstolen til (avsnitt 83–86) at antihvitvaskingsarbeid påhviler først og fremst offentlige myndigheter og finansinstitusjoner mv., det nye regimet med allmenn tilgang representerer et vesentlig mer alvorlig inngrep enn det tidligere regimet, uten at dette kan oppveies ved de eventuelle fordeler som den nye ordningen medfører knyttet til bekjempelse av hvitvasking og terrorfinansiering og at den valgfrie adgangen til å gjøre unntak fra tilgang og begrense tilgangen ved innlogging mv. ikke i seg selv kan godtgjøre at det er truffet en rimelig avveining mellom det allmennyttige formålet og de grunnleggende rettighetene, og gir heller ikke tilstrekkelige garantier mot misbruk av opplysningene.
Med dette som bakgrunn konkluderer altså EU-domstolen med at bestemmelsen i femte hvitvaskingsdirektiv er ugyldig «in so far as it amended point (c) […] in such a way that point (c), as thus amended, provides that Member States must ensure that information on the beneficial ownership of companies and of other legal entities incorporated within their territory is accessible in all cases to any member of the general public» (avsnitt 88).
Departementet viser også til at EFTA-domstolen nylig har fått seg forelagt et spørsmål fra en domstol i Liechtenstein om register over reelle rettighetshavere, nærmere bestemt følgende:
«Must Directive (EU) 2015/849, as amended by Directive (EU) 2018/843, be interpreted as meaning that it precludes a national provision according to which the request of a domestic or foreign person or organisation for disclosure of the data entered in the register of beneficial owners on legal entities must include the naming of the firm name or name of the legal entity whose data are to be disclosed?»
Departementet kan ikke utelukke at EU-domstolens avgjørelse blir tema i saken, og viser blant annet til at de forente saker C-37/20 og C-601/20 er trukket frem som moment i foreleggelsen.
7.1.3 Høringen
Finansdepartementet sendte på høring 8. desember 2023 et høringsnotat om forslag til endringer i lov om register over reelle rettighetshavere § 11.
Høringsfristen var 19. januar 2024. Høringsnotatet ble sendt til følgende høringsinstanser:
Departementene
Arbeids- og velferdsdirektoratet
Brønnøysundregistrene
Datatilsynet
Direktoratet for forvaltning og økonomistyring
Finanstilsynet
Folketrygdfondet
Forbrukerrådet
Forbrukertilsynet
Konkurransetilsynet
Likestillings- og diskrimineringsombudet
Lotteri- og stiftelsestilsynet
Norges Bank
Regelrådet
Regjeringsadvokaten
Riksadvokaten
Riksrevisjonen
Sivilombudet
Skattedirektoratet
Statens pensjonskasse
Statistisk sentralbyrå
Tilsynsrådet for advokatvirksomhet
Økokrim
Handelshøgskolen ved Nord universitet
Handelshøyskolen BI
Høgskulen på Vestlandet
Norges handelshøyskole
Universitetet i Agder
Universitetet i Bergen
Universitetet i Oslo
Universitetet i Sørøst-Norge
Universitetet i Tromsø
Advokatforeningen
Akademikerne
Aksjonærforeningen i Norge
Arbeidsgiverforeningen Spekter
Bankenes sikringsfond
Caritas Norge
Coop Norge
Deloitte
Den Norske Aktuarforening
Den norske Revisorforening
Econa
Eiendom Norge
Energi Norge
Equinor
EVRY
Finans Norge
Finansforbundet
Finansieringsselskapenes forening
Finansmarkedsfondet
Fiskebåt
Forening for finansfag Norge
Fornybar Norge
Forum for Utvikling og Miljø
Havtrygd Gjensidig Forsikring
Hovedorganisasjonen for universitets- og høyskoleutdannede
Hovedorganisasjonen Virke
Huseiernes Landsforbund
IIA Norge
Industri Energi
Initiativ for etisk handel
Juridisk rådgivning for kvinner (JURK)
KnowledgeGroup
Kommunalbanken
KPMG
KS
LO
Nasdaq OMX Oslo
NHO
Nordic Trustee
Norges Bondelag
Norges Eiendomsmeglerforbund
Norges ingeniør- og teknologorganisasjon
Norges Juristforbund
Norges Kommunerevisorforbund
Norges Rederiforbund
Norges Røde Kors
Norges Skogeierforbund
Norsk Bergindustri
Norsk Crowdfunding Forening
Norsk Hydro
Norsk Journalistlag
Norsk Kapitalforvalterforening
Norsk Landbrukssamvirke
Norsk olje og gass
Norsk Presseforbund
Norsk Redaktørforening
Norsk Sjøoffiserers Forbund
Norsk takst
Norsk Venturekapitalforening
Norsk Økrimforening
Norske Boligbyggelags Landsforbund
Norske Finansanalytikeres Forening
Norske Forsikringsmegleres Forening
NTL-Skatt
Offshore Norge
Oslo Børs
Oslosenteret
Pensjonskasseforeningen
Personskadeforbundet LTN
Plan International Norge
Publish What You Pay Norway
Redd Barna
Regnskap Norge
Skattebetalerforeningen
Skatterevisorenes Forening
SMB Norge
Sparebankforeningen i Norge
Stiftelsesforeningen
Storebrand ASA
Støttekomiteen for Vest-Sahara
Tax Justice Norge
The Nordic Association of Electricity Traders
The Nordic Association of Marine Insurers (CEFOR)
Tietoevry Norge
Transparency International Norge
Verdipapirfondenes forening
Verdipapirforetakenes Forbund
Verdipapirsentralen
YS
Økonomiforbundet
Følgende høringsinstanser har hatt realitetsmerknader til forslaget:
Utenriksdepartementet
Brønnøysundregistrene
Datatilsynet
Finanstilsynet
Norges vassdrags- og energidirektorat
Skattedirektoratet
Statistisk sentralbyrå
Statsbygg
Økokrim
Advokatforeningen
Eiendom Norge
Eksportfinansiering Norge
Finans Norge
Forening for Finansfag Norge
LO
NHO
Norsk Presseforbund, Norsk Journalistlag, Norsk Redaktørforening og Mediebedriftene i felles høringssvar
Norsk Økrimforening
Regnskap Norge
Skatteforsk – Centre for Tax Research og Handelshøyskolen ved NMBU
Tax Justice Norge
Transparency International Norge
Verdipapirforetakenes Forbund
Mikael Hoffmann
Anonym
Følgende høringsinstanser har skrevet at de ikke vil inngi høringsuttalelse eller at de ikke har merknader til forslaget:
Forsvarsdepartementet
Justis- og beredskapsdepartementet
Arbeids- og velferdsdirektoratet
7.2 Forslag til endringer i lov om register over reelle rettighetshavere
7.2.1 Gjeldende rett
Lov om register over reelle rettighetshavere § 11 gir regler om tilgang til opplysninger om reelle rettighetshavere som er registrert i registeret, samt hjemmel til å regulere avgivelse av opplysninger.
Etter § 11 første ledd skal allmennheten («enhver») ha tilgang til registeret, med unntak av opplysninger om fødsels- og D-nummer. Det kan gis forskrift med nærmere regler om tilgangen til registrerte opplysninger, herunder om tilgang til fødsels- og D-nummer. Dette er aktuelt for eksempelvis skattemyndigheter, politiet og rapporteringspliktige. Ved vedtakelsen av loven valgte en innsynsrett for enhver, blant annet med henblikk på fremtidige kjente forpliktelser i femte hvitvaskingsdirektiv, selv om direktivet ikke ennå var innlemmet i EØS-avtalen, jf. Prop. 109 L (2017–2018) Lov om register over reelle rettighetshavere punkt 9.5 side 26. Det er denne direktivforpliktelsen som ble underkjent av EU-domstolen.
I § 11 annet ledd er det gitt hjemmel til å gi forskrift om unntak fra innsyn i enkelttilfeller under ekstraordinære omstendigheter. Forskriftshjemmelen er ment å være en snever unntaksmulighet som forutsetter konkrete vurderinger i den enkelte sak, jf. Prop. 109 L (2017–2018) side 36.
7.2.2 EØS-rett
Fjerde hvitvaskingsdirektiv ble vedtatt i EU i mai 2015. Direktivet ble tatt inn i EØS-avtalen i desember 2018, og det konstitusjonelle forbeholdet ble opphevet 1. august 2019.
Direktivet stiller krav om at det etableres nasjonale registre over reelle rettighetshavere i juridiske enheter og «truster» og lignende juridiske arrangementer. I henhold til artikkel 30 nr. 5 og 6 samt artikkel 31 nr. 4 skal opplysningene som registreres av henholdsvis juridiske enheter og forvaltere av utenlandske juridiske arrangementer, være tilgjengelige for kompetente myndigheter og den finansielle etterretningsenheten. I tillegg til kompetente myndigheter, skal rapporteringspliktige, som ledd i gjennomføringen av kundetiltak etter hvitvaskingsregelverket, ha tilgang til opplysningene i registeret.
I henhold til fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel 30 femte ledd bokstav c skulle registeret opprinnelig være tilgjengelig for alle personer eller organisasjoner som kunne dokumentere en «berettiget interesse». For truster og liknende juridiske arrangementer er det ikke oppstilt tilsvarende vilkår for innsyn for allmennheten.
Det er i artikkel 30 nr. 9 åpnet for å gjøre unntak fra kravene om tilgang på opplysningene i registeret for visse rapporteringspliktige og andre personer og organisasjoner med en berettiget interesse. Dette skal bare skje unntaksvis fra sak-til-sak («case-by-case basis»), begrunnet i at den reelle rettighetshaveren vil kunne utsettes for risiko for bedrageri, bortføring, utpressing, vold eller trusler, eller fordi den reelle rettighetshaveren er mindreårig eller på annen måte mangler rettslig handleevne.
Femte hvitvaskingsdirektiv gjør endringer i fjerde hvitvaskingsdirektiv. Endringene gjelder blant annet kravene til innsyn for allmennheten. I henhold til femte hvitvaskingsdirektiv endres artikkel 30 femte ledd bokstav c slik at «allmennheten» kan få tilgang til registrerte opplysninger om juridiske enheter, uten noen krav om berettiget interesse, jf. artikkel 1 femtende ledd bokstav c.
Femte hvitvaskingsdirektiv endrer i tillegg artikkel 31 til at opplysninger om de reelle eierne av en trust eller en lignende juridisk ordning også er tilgjengelig for enhver fysisk eller juridisk person som kan dokumentere en rettmessig interesse eller som inngir en skriftlig anmodning i forbindelse med en trust eller lignende juridisk ordning som innehar eller eier en kontrollerende andel i et selskap eller en annen juridisk enhet enn dem som er nevnt i artikkel 30 nr. 1, gjennom direkte eller indirekte eierskap, herunder gjennom innehav av ihendehaveraksjer eller gjennom kontroll på annen måte, jf. artikkel 1 16. ledd bokstav d.
I femte hvitvaskingsdirektiv er det videre presisert at en avgjørelse om unntak må baseres på en «detailed evaluation of the exceptional nature of the circumstances», og dessuten at risikoen omtalt ovenfor må være uforholdsmessig stor. Medlemsstater som åpner for slike unntak, må føre årlig statistikk over antallet unntak som er innvilget, og begrunnelsen for unntakene. Statistikken skal rapporteres til EU-kommisjonen.
EU-domstolen kjente ved avgjørelsen i C-37/20 og C-601/20 ugyldig den delen av femte hvitvaskingsdirektiv som endrer artikkel 30 femte ledd bokstav c ved at den innførte at medlemsstatene må sørge for at informasjonen i registeret er tilgjengelig for allmennheten. Den umiddelbare konsekvensen av EU-domstolens avgjørelse er at direktivbestemmelsen som pålegger EU-landene å ha et register med tilgang for allmennheten uten nærmere vilkår, er ugyldig. Det gjelder med andre ord ikke en slik forpliktelse for medlemslandene i EU.
Femte hvitvaskingsdirektiv ble innlemmet i EØS-avtalen med forbehold om Stortingets samtykke før EU-domstolens avgjørelse ble avsagt. Det er derfor ikke gjort noen tilpasning i EØS-komiteens beslutning som tar høyde for at en bestemmelse i direktivet er kjent ugyldig. Departementet vil vurdere om det er hensiktsmessig at det utarbeides et tillegg til EØS-komitébeslutningen for å unngå tvil om hva som er EØS-rettslige forpliktelser i etterkant av avgjørelsen.
Sommeren 2021 foreslo EU-kommisjonen en ny pakke med regelverk på hvitvaskingsområdet. Forhandlinger om pakken har pågått frem til januar 2024, og etter EU-domstolens avgjørelse i november 2022 har et sentralt tema vært hvordan innsynskravene i det nye direktivet skal se ut. Per medio mars 2024 er det annonsert at det er oppnådd politisk enighet om blant annet et nytt hvitvaskingsdirektiv, der det i pressemeldingene om enigheten er noe informasjon knyttet til kravene til innsyn i registre over reelle rettighetshavere og hvordan dette skal fungere. Inntil den endelige teksten i direktivet er tilgjengelig, er det usikkert nøyaktig hvordan kravene til registre over reelle rettighetshavere, herunder innsyn, vil bli.
7.2.3 Forslaget i høringsnotatet
I høringsnotatet punkt 3 side 6 fremholder departementet følgende:
«Det er ikke åpenbart hvilke rettslige konsekvenser dommen vil ha for norsk rett. På den ene siden bygger domstolen på EU-pakten, som ikke er en del av EØS-avtalen. Direkte går den også ut på at en direktivbestemmelse er ugyldig, og domstolen vurderer for eksempel ikke interesseavveiningen som ligger bak et konkret lands registerordninger og særskilte nasjonale forhold. Til det første kan det imidlertid vises til at Norge er forpliktet av rettsgrunnlag (Grunnloven § 102, EMK artikkel 8, personopplysingsloven) som tar opp i seg mye av de samme vurderingsmomentene som EU-domstolen bygger på etter EU-pakten. Til det andre kan det vises til at selv om EU-domstolens avgjørelse gjelder direktivets gyldighet, så gir begrunnelsen en indikasjon på hvordan avveiningen mellom personvern på den ene siden og åpenhet på den andre siden, kan slå ut også når en ser på en konkret registerordning. Dommen etterlater med andre ord rettslig tvil om hvor langt det er adgang til å gå i åpenhet om opplysninger i registeret over reelle rettighetshavere.»
I høringsnotatet punkt 4 side 7 har departementet gjort rede for forslaget om å endre lov om register over reelle rettighetshavere § 11, på følgende måte:
«Den rettslige tvilen som har oppstått etter EU-domstolens avgjørelse, vil etter departementets vurdering ta tid å løse. Etter departementets syn er det samtidig ønskelig å få registeret over reelle rettighetshavere på plass så raskt som mulig.
Etter departementets vurdering vil det være rettslig risiko ved å åpne registeret med innsyn for «enhver», slik lovens § 11 nå legger opp til. Samtidig mener departementet at det er vesentlig å få på plass et rettslig rammeverk som tilrettelegger for å raskest mulig åpne registeret for de aktørene som utvilsomt skal ha adgang. EU-domstolens avgjørelse knytter seg ikke til gruppene som omfattes av bokstav a og b i artikkel 30 i fjerde hvitvaskingsdirektiv (vedkommende myndigheter og enheter for finansiell etterretning samt rapporteringspliktige). Den rettslige usikkerheten gjelder «øvrige aktører», jf. bokstav c.
Eksisterende norsk regelverk differensierer imidlertid ikke mellom ulike aktører når det gjelder den grunnleggende retten til innsyn. Lovens § 11 gir rett til innsyn til «enhver». Det foreligger dermed ikke et hjemmelsgrunnlag for å åpne registeret bare for gruppene nevnt i bokstav a og b. Derfor foreslår departementet å endre § 11 i lov om register over reelle rettighetshavere slik at innsynsretten knytter seg til ulike grupper, og man kan gjøre en trinnvis åpning av registeret.
Departementet mener lovbestemmelsen i § 11 bør gi innsynsrett til gruppene nevnt i bokstav a og b i direktivet. Vedkommende myndigheter i bokstav a er angitt på følgende måte i femte hvitvaskingsdirektiv (endrer artikkel 30 nr. 6):
De kompetente myndigheder, som får adgang til det centrale register, der er omhandlet i stk. 3, er de offentlige myndigheder, som er udpeget som ansvarlige for at bekæmpe hvidvask af penge og finansiering af terrorisme, samt skattemyndigheder, myndigheder, som fører tilsyn med forpligtede enheder, og myndigheder, som har til opgave at efterforske eller retsforfølge hvidvask af penge, tilknyttede underliggende forbrydelser og finansiering af terrorisme samt sporing og beslaglæggelse eller indefrysning og konfiskation af kriminelle aktiver.
Departementet foreslår at loven gir en mer overordnet kategoribeskrivelse knyttet til de som omfattes av bokstav a, slik at innsynsretten etter § 11 gjelder «offentlige myndigheter». Det er aktuelt å gi en nærmere presisering (herunder opplisting) knyttet til gruppene som omfattes av kategori a og b. Dette vil da bli gjenstand for senere høring. Foruten myndighetene nevnt ovenfor i opplistingen, viser departementet allerede nå til at sikkerhetsmyndigheten og tilsynsmyndigheten for stiftelser er gitt utvidet innsynsrett, på lik linje med de «vedkommende myndigheter» som er opplistet ovenfor, i forskrift til lov om register over reelle rettighetshavere § 3-11.
Departementet mener at det bør foreslås en hjemmel til å gi forskrift om innsyn for øvrige. En forskriftshjemmel vil effektivisere arbeidet med å justere og gi innsyn for flere aktører (enn vedkommende myndigheter og rapporteringspliktige) etter hvert som det klarlegges hvilke løsninger det teknisk og juridisk sett er mulighet for og adgang til. Departementet føyer til at enkelte står i en særstilling, f.eks. presse og bestemte frivillige organisasjoner. Disse kan trolig få tilgang til opplysningene også om man i utgangspunktet krever «legitim interesse». Den nærmere avgrensingen og de tekniske løsningene må imidlertid da vurderes nærmere. Departementet ser i utgangspunktet for seg at utredning av rettslige og tekniske rammer for tilgjengeliggjøring til disse gruppene i forskrift er en prioritert oppgave videre, og det bes om høringsinstansenes syn på om også tilgang for andre grupper bør utredes i et hurtigspor.
Departementet understreker at denne løsningen ikke utelukker at en gjennom forskrift til slutt gir innsyn til «enhver», slik loven legger opp til i dag, dersom en vurderer at det er rettslig adgang til det. Lovendringene som foreslås her, er begrunnet i EU-domstolens avgjørelse og den rettslige tvilen som har oppstått, og at løsningen på EU-nivå, som er relevant for en fremtidig løsning, kan ligge frem i tid. Samtidig er det ønskelig å etablere registeret så raskt som mulig.
Det fremstår for øvrig hensiktsmessig å legge detaljregulering av innsynsordningen til forskrift. Departementet har derfor foreslått en hjemmel til å gi forskriftsbestemmelser om tilgang til registeret, blant annet om hvilke opplysninger som skal gjøres tilgjengelige, hvilke rapporteringspliktige, offentlige myndigheter og andre som skal gis tilgang til registeret, samt i hvilket omfang og på hvilken måte. Opplistingen er ikke ment uttømmende, jf. «blant annet». Departementet foreslår også en hjemmel til å fravike paragrafen i forskrift. Dette gjør blant annet at en kan regulere detaljer i innsynsordningen, uten at det er tvil om at forskriftsreguleringen kan legges til grunn ut fra trinnhøydeprinsippet, og at en også har mulighet for rask regeltilpasning dersom det er påkrevd i spesielle tilfeller.
Departementet tilføyer at artikkel 31 om truster har egne bestemmelser om innsynsrett, som avviker noe fra artikkel 30. Eventuelle særregler om innsyn i truster kan imidlertid etter departementets syn ivaretas gjennom forskrift og inngå i en senere høring.»
7.2.4 Høringsinstansenes syn
Overordnet
En rekke høringsinstanser har uttrykt at de i det vesentlige støtter eller stiller seg positive til departementets forslag om endringer i lov om register over reelle rettighetshavere § 11. Dette gjelder Brønnøysundregistrene, Datatilsynet, Finanstilsynet, Norges vassdrags- og energidirektorat, Skattedirektoratet, Statistisk sentralbyrå, Økokrim, Advokatforeningen, Forening for Finansfag Norge, NHO, Regnskap Norge, Statsbygg, Verdipapirforetakenes Forbund og Mikael Hoffmann.
Flere av disse høringsinstansene har samtidig understreket viktigheten av åpenhet i et register over reelle rettighetshavere. Skattedirektoratet peker på at det er ønskelig at det legges opp til så stor grad av åpenhet som de til enhver tid gjeldende rettslige rammene muliggjør.
Økokrim har presisert at de som utgangspunkt mener at enhver bør ha tilgang til registeret, men at de har forståelse for departementets forslag sett i lys av EU-domstolens avgjørelse. Økokrim uttaler blant annet følgende:
«Som sagt anser vi det som viktig å få registeret over reelle rettighetshavere på plass så raskt som mulig. Vi støtter derfor departementets forslag om at lovfestet tilgang – i denne omgang – gis til rapporteringspliktige etter hvitvaskingsloven og til offentlige myndigheter, og at dette suppleres med den foreslåtte forskriftshjemmelen. Gitt den rettslige tvil som foreligger anser vi dette som en hensiktsmessig løsning for å unngå ytterligere forsinkelser med å få på plass registeret.»
Også Forening for Finansfag Norge har uttrykt viktigheten av at registeret over reelle rettighetshavere blir raskt implementert, samtidig som de understreker at åpenhet og transparens er viktige virkemidler for å bekjempe blant annet hvitvasking, terrorfinansiering og økonomisk kriminalitet. De mener det derfor vil være fornuftig å utrede nærmere om registeret skal åpnes for allmennheten igjen, etter avklaring fra EU-hold. De mener videre at en stegvis tilnærming kan sikre både etterlevelse av personvernregler og behovet for åpenhet i bekjempelsen av kriminell aktivitet.
NHO uttaler:
«GDPRs prinsipper for behandling av personopplysninger er ganske tydelige. Selv om GDPR ikke uten videre rangerer over andre regler, heller ikke over AML-direktivene, er det på bakgrunn av GDPR-prinsippene egentlig ikke en overraskelse at domstolen avviste at alle i hele verden skal ha ubetinget rett til innsyn i hvilke fysiske personer som er reelle eiere i en hvilken som helst norsk bedrift.»
NHO bemerker at spørsmålet om tilgang for «enhver» ikke er ukontroversielt med EU-domstolens avgjørelse, når «direktivpålegget om tilgang for ‘enhver’ er ugyldig». Når selve direktivpålegget om tilgang for «enhver» er ugyldig, går NHO ut fra at det er nødvendig med grundigere vurderinger av mulighetene for tilgang, i det supplerende rettsgrunnlaget GDPR krever. NHO antar videre at departementet vil ha en annen vurdering av krav til nødvendighet og proporsjonalitet, enn den Stortinget ble informert om i Prop. 109 L (2017–2018). NHO heller derfor mot at åpning av registeret i det omfang departementet antyder at kan gjøres med forskriftshjemmelen («enhver»), bør forelegges Stortinget i en proposisjon.
Det er samtidig høringsinstanser som har sagt seg uenige i forslagene som ble lagt frem av departementet. Dette gjelder Utenriksdepartementet, LO, Eiendom Norge, Norsk Presseforbund, Norsk Journalistlag, Norsk Redaktørforening og Mediebedriftene, Skatteforsk – Centre for Tax Research & Handelshøyskolen ved NMBU, Tax Justice Norge, Transparency International Norge og Anonym. Anonym har fremholdt at samfunnet i dag er altfor overvåket som det er, og at ingenting er privat lenger. Anonym er derfor helt imot dette forslaget og mener det er brudd på personvernsrettigheter.
LO og Utenriksdepartementet peker generelt på viktigheten av åpenhet og at registeret burde inneha så høy grad av åpenhet som mulig.
Flere av høringsinstansene viser til EU-domstolens avgjørelse og fremholder at det i lys av avgjørelsen finnes et større handlingsrom for åpenhet enn forslaget i høringsnotatet. Dette gjelder Eiendom Norge, Norsk Presseforbund, Norsk Journalistlag, Norsk Redaktørforening og Mediebedriftene, Skatteforsk – Centre for Tax Research & Handelshøyskolen ved NMBU, Tax Justice Norge og Transparency International Norge.
Disse har videre påpekt at mange land i EU har åpne registre, også etter avgjørelsen fra EU-domstolen, og flere av disse har fremholdt at departementets forslag er unødig restriktivt når det gjelder hvem som bør ha en lovfestet tilgang til opplysningene i registeret.
Blant andre har Tax Justice Norge anerkjent at avgjørelsen fra EU-domstolen er en viktig rettskilde, men at Norge må gjøre sin egen vurdering av samfunnsnytten versus personvern. Ifølge Tax Justice Norge skiller avveiningen mellom personvern og åpenhet i norsk kontekst seg fra vurderingsmomentene i dommen fra EU-domstolen. Tax Justice Norge uttaler også følgende:
«I det norske ordskiftet har det hele tiden vært klart at registeret over reelle rettighetshavere tjener et større formål enn kun antihvitvasking, i motsetning til EUs hvitvaskingsdirektiver. Det motvirker skatteunndragelse og øker skatteproveny, skaper åpenhet om offentlige innkjøp, motvirker korrupsjon og synliggjør interessekonflikter, skaper åpenhet om eierskap av eiendom, styrker etterlevelse av sanksjonsregimer og muliggjør målrettede sanksjoner, hjelper instanser som konkurransetilsynet med å vurdere konsentrasjon av eierskap i markeder, skaper et mer transparent næringsliv og muliggjør forskning.»
Norsk Presseforbund, Norsk Journalistlag, Norsk Redaktørforening og Mediebedriftene har fremholdt at halvparten av EU-land fortsatt har åpne registre etter EU-dommen, og at flere land utenfor EU har tatt et aktivt valg om å ha fortsatt åpne registre. De konkluderer derfor med at «mange land har funnet et handlingsrom innenfor denne dommen fra EU til å gi full tilgang for alle». De understreker at det er bred politisk enighet om at et register over reelle rettighetshavere både er ønskelig og nødvendig.
Norsk Presseforbund, Norsk Journalistlag, Norsk Redaktørforening og Mediebedriftene har samtidig uttalt følgende:
«Vi mener derfor det er gode grunner til at vi, som flere andre land i Europa, kan ha et åpent tilgjengelig register for alle. Samtidig ser vi at tilgang for andre enn presse og sivilsamfunnsorganisasjoner med legitim interesse, må vurderes og begrunnes mer konkret i relevante hensyn. Vi støtter derfor en løsning der tilgang for alle kan fastsettes i en forskrift, men at tilgangen for presse, forskere og sivilsamfunnsorganisasjoner med legitim interesse, må beholdes i lovs form, slik vi foreslår i punkt 1.1. På sikt bør målet være å sikre tilgang for alle i lovs form.»
Tax Justice Norge har i tillegg uttalt at det er mulig å ta hensyn til personvern og samtidig holde registeret åpent, ved å prioritere forskriftsarbeid med hjemmel i lov om register over reelle rettighetshavere § 11 annet ledd. Også Norsk Presseforbund, Norsk Journalistlag, Norsk Redaktørforening og Mediebedriftene har vist til forskriftshjemmelen i § 11 annet ledd, kombinert med en innloggingsløsning, som en mulighet.
Om spesifisering av tilgang i loven
En rekke høringsinstanser har, i ulik form, foreslått at loven skal spesifisere tilgang til flere aktører enn det som fremgår av forslaget i høringsnotatet. Dette gjelder Økokrim, Norsk Økrimforening, NHO, Transparency International Norge, LO, Mikael Hoffmann, Eiendom Norge, Skatteforsk – Centre for Tax Research & Handelshøyskolen ved NMBU, samt Norsk Presseforbund, Norsk Journalistlag, Norsk Redaktørforening og Mediebedriftene.
Økokrim foreslår at departementet vurderer om lovfestet tilgang i tillegg kan gis til media uten at dette kommer i konflikt med EU-domstolens avgjørelse, dersom en slik avklaring ikke vil forsinke arbeidet med å få på plass registeret. Norsk Økrimforening har stilt seg bak Økokrim sitt høringssvar om å vurdere lovfestet tilgang til media.
NHO har foreslått at loven også angir hvem med berettiget interesse som utvilsomt skal ha tilgang til registeret. Transparency International Norge har («subsidiært og som et minimum») foreslått å videreføre ordlyden i fjerde hvitvaskingsdirektiv som oppstiller rett til tilgang for «alle personer eller organisasjoner som kan dokumentere en berettiget interesse», og at dette kan tas inn som et nytt punkt c i § 11 første ledd. I tillegg mener Transparency International Norge at bestemmelsen bør suppleres med tilgang uten at det stilles krav til dokumentasjon om berettiget interesse for presse, sivilsamfunnsorganisasjoner, høyere utdanningsinstitusjoner, næringsdrivende og offentlig forvaltning.
Også Norsk Økrimforening mener at det er viktig og nødvendig å sikre at alle med legitim interesse, får tilgang. De peker på at pressen og sivile organisasjoner som jobber med å avdekke, forebygge og bekjempe økonomisk kriminalitet, hvitvasking av penger og finansiering av terrorisme har en legitim interesse. LO fastholder at register over reelle rettighetshavere må være tilgjengelig for allmennheten, og at de sekundært mener at innsyn må sikres i lovs form for pressen, sivilsamfunnsaktører, forskere og andre med legitim interesse. Mikael Hoffmann har også foreslått å inkludere presse og bestemte frivillige organisasjoner.
Eiendom Norge har uttalt at de slutter seg til det professor Anette Alstadsæter skrev i en kronikk i Dagens Næringsliv og siterer blant annet fra kronikken:
«Dersom Finansdepartementet insisterer på å fortsatt være mer restriktiv enn våre naboland og ikke innføre åpent register, så må den nye lovteksten i det minste inkludere et ytterligere punkt: Nemlig at registrerte opplysninger om reelle rettighetshavere skal være tilgjengelige også for «c. forskere, redaktørstyrte journalistiske medier, og sivilsamfunnsorganisasjoner».»
I tillegg har Eiendom Norge bemerket at eiendomsmeglerne må få full tilgang og ikke kun en «lekeversjon».
Skatteforsk – Centre for Tax Research & Handelshøyskolen ved NMBU, Norsk Presseforbund, Norsk Journalistlag, Norsk Redaktørforening og Mediebedriftene og Transparency International Norge henviser til pressemeldingen fra Rådet og EU-parlamentet 18. januar 2024. Skatteforsk – Centre for Tax Research & Handelshøyskolen ved NMBU viser til at det i denne pressemeldingen ble kunngjort at Rådet og EU-parlamentet hadde kommet til enighet om at alle registre skal være åpne for journalister, sivilsamfunnsorganisasjoner og høyere utdanningsinstitusjoner. De påpeker at innlemmelse av forskere, redaktørstyrte journalistiske medier og sivilsamfunnsorganisasjoner i lovteksten vil være i tråd med denne pressemeldingen. Også Norsk Presseforbund, Norsk Journalistlag, Norsk Redaktørforening og Mediebedriftene uttaler følgende, med henvisning til pressemeldingen:
«Å endre loven fra at «enhver» skal ha tilgang, til at kun offentlige myndigheter og rapporteringspliktige etter hvitvaskingsloven skal ha rett til innsyn etter loven, er derfor verken forholdsmessig eller nødvendig.»
Videre mener de at hvis departementet fastholder at loven må endres, kan dette ikke gjelde tilgangen for presse, forskere og sivilsamfunnsorganisasjoner med legitim interesse, som må sikres innsyn i lovs form.
Finans Norge har uttrykt at de har forståelse for at Finansdepartementet på bakgrunn av EU-domstolens avgjørelse har behov for å endre lov om register over reelle rettighetshavere § 11, men har samtidig bemerket følgende:
«Arbeidet med EUs nye såkalte «hvitvaskingspakke» forventes sluttført i vårsesjonen. Rettsaktene er EØS-relevante. Spørsmålet om hvem og hvordan innsynsrett i nasjonale registre over reelle rettighetshavere skal reguleres behandles i forbindelse med forslaget til nytt hvitvaskingsdirektiv. Det må ses hen til dette – både med hensyn til tid og innhold – i det videre arbeid med nasjonale regler om tilgang til slike registeropplysninger, slik at man unngår at reguleringen i Norge ikke harmonerer med det nye EU-direktivet. Rettsaktene i EU AML-pakke av juli 2021 er innrettet mot harmonisering av regler og praksis i arbeidet mot hvitvasking og terrorfinansiering i EØS-området.
På bakgrunn av omstendighetene kan en avgrensning på dette tidspunkt som omfatter rapporteringspliktige og offentlige myndigheter i utgangspunktet fremstå som en rimelig avveining. Det bør imidlertid vurderes grundig om det er nødvendig på grunn av rettslig risiko – og sett hen til mulige konsekvenser – er hensiktsmessig med en lovendring nå og å utrede saken i et «hurtigspor». Den foreslåtte innsnevring er ikke i tråd med lovens forarbeider. Det må ses hen til status og utvikling med hensyn til slik registertilgang i EØS-området.»
NHO sier de ikke har tatt stilling til hvem registeret bør være åpent for, men bemerker likevel at registreringspliktige vil kunne ha behov for tilgang til opplysninger registrert om seg selv, samt at de kan ha behov for opplysninger i forbindelse med innhenting etter lov om register over reelle rettighetshavere § 4, for eksempel opplysninger om reelt eierskap blant egne aksjeeiere.
Tax Justice Norge har i sitt høringssvar argumentert for at et register hvor det gis innsyn til de med legitim interesse fører til en rekke praktiske spørsmål og utfordringer, blant annet med hensyn til hvilke aktører som skal inkluderes.
Tilgang i forskrift
En rekke høringsinstanser har kommet med innspill om aktører som bør gis tilgang til registeret i forskrift. Dette gjelder Advokatforeningen, Økokrim, Skattedirektoratet, Statsbygg, Eksportfinansiering Norge og Norges vassdrags- og energidirektorat.
Advokatforeningen uttaler følgende:
«[D]et absolutt burde utredes i et hurtigspor hvorvidt andre aktører, som eksempelvis presse, bør gis tilgang ettersom en del av formålet bak registeret er å skape transparens rundt eierskap og blant annet forhindre hvitvasking og terrorfinansiering, hvor presse er en viktig aktør. Det vises i den forbindelse til at lovgiver i personopplysningsloven § 3 har innført et skille mellom på den ene side medier som er omfattet av medieansvarsloven og på den annen side andre aktører, når det av hensyn til ytrings- og informasjonsfriheten gjelder unntak fra personvernforordningen (GDPR) ved behandling av personopplysninger til journalistiske formål, jf. GDPR artikkel 85. Også ved spørsmål om tilgang til registeret over reelle rettighetshavere bør det kunne opereres med et slikt kriterium, ved å gi tilgang til medier som er omfattet av medieansvarsloven.»
Økokrim foreslår også at media burde gis tilgang i forskrift, dersom dette ikke gjøres i lovs form.
Skattedirektoratet bemerker i sitt høringssvar at de anser det:
«[H]ensiktsmessig at tilgangen klargjøres i forskrift, slik at det fremgår klart at de rapporteringspliktige finansinstitusjonene etter skatteforvaltningsloven med tilhørende forskriftsbestemmelser gis tilgang til registeret over reelle rettighetshavere.»
Statsbygg og Eksportfinansiering Norge ønsker å få innsyn i registeret for reelle rettighetshavere. Statsbygg mener at det i dag er liten reell mulighet til å gjennomføre løpende kontroll, og at det er en risiko for at selskaper dypt ned i eierkjeden ikke er synlige eller skjuler seg på kontrolltidspunktet. I tillegg ber Norges vassdrags- og energidirektorat om å bli inntatt på listen som én av høringsinstansene ved fremtidige endringer i regelverket med formål om å bli inkludert i listen.
Utformingen av forskriftshjemlene
Det er flere høringsinstanser som har hatt bemerkninger knyttet til forslaget til nytt tredje ledd i lov om register over reelle rettighetshavere § 11.
Advokatforeningen mener forslaget til unntakshjemmel i § 11 tredje ledd er for vid og upresis. De uttaler følgende:
«Det er blant annet foreslått at den skal dekke ‘hvilke rapporteringspliktige’ som skal gis innsyn i registeret. Etter Advokatforeningen bør dette ikke være gjenstand for forskriftsregulering, da alle rapporteringspliktige bør ha innsynsrett. Dette følger direkte av direktivteksten i fjerde hvitvaskingsdirektiv Art. 30 nr. 5 bokstav b, samt fortalens avsnitt 14, som begge viser til ‘obliged entities’ uten unntak. Direktivet er et minimumsdirektiv og alle rapporteringspliktige skal da ha innsynsrett.
I tillegg vil ordlyden ‘Det kan i forskrift gjøres unntak fra reglene i denne paragrafen’ gi departementet nærmest blancofullmakt til å endre lovteksten. Dette er lovmessig uheldig, og Advokatforeningen ser heller ikke behov for dette. Forskriftshjemmelen i tredje ledd er tilstrekkelig vid til å fastsette nærmere regler og det er da ikke nødvendig med en generell unntaksfullmakt. Det bør heller presiseres i første ledd bokstav b at hvilke offentlige myndigheter som skal ha innsynsrett skal fastsettes i forskrift.»
Advokatforeningen har derfor foreslått å stryke «rapporteringspliktige» og siste setning i forslaget om nytt § 11 tredje ledd.
Også Finans Norge har foreslått at forslagets siste setning i § 11 tredje ledd strykes fordi den gir en for vid fullmakt til å gjøre unntak fra reglene i bestemmelsen.
NHO har uttalt følgende om forslaget:
«Det er ikke helt enkelt å se begrunnelsen for at departementet skal kunne gi regler i forskrift, som fraviker det Stortinget har bestemt i § 11. At det er påkrevd med rask regeltilpasning i spesielle tilfeller, er knapt noe særegent for tilgangen til opplysninger i registeret om reelle rettighetshavere. I så måte er forslaget er betenkelig, og i et ev. lovforslag bør Stortinget få en begrunnelse for hvorfor departementet skal kunne fravike stortingsvedtak i akkurat disse tilfellene.»
Avslutningsvis vises det til at Regnskap Norge i sin høringsuttalelse har anbefalt departementet å følge opp deres høringssvar av 1. oktober 2020 om forslag til forskrift til lov om register over reelle rettighetshavere. Her gav de uttrykk for at det er uheldig at det er ulike definisjoner på hvem som anses å være reell rettighetshaver etter henholdsvis forskrift til lov om register over reelle rettighetshavere og hvitvaskingsloven.
Andre spørsmål
Datatilsynet presiserer følgende i sitt høringssvar:
«Etter personvernforordningen artikkel 15 har den registrerte rett til innsyn i opplysninger som behandles om vedkommende. Den behandlingsansvarlige skal gjøre tilgjengelig en kopi av personopplysningene som behandles. Dersom den registrerte inngir anmodningen elektronisk skal informasjonen gis i en vanlig elektronisk form, med mindre den registrerte anmoder om noe annet, jf. artikkel. 15 nr. 3. Datatilsynet legger til grunn at et system for «egeninnsyn» vil oppfylle kravet i personvernforordningen artikkel 15.»
Mikael Hoffmann mener at det burde legges opp til alternativer til innlogging med BankID, samt en mulighet for «åpne» søknader om tilgang hvor berettiget interesse kan forklares i fritekst. Begrunnelsen for dette forslaget er at han mener det kan være vanskelig «å få tilgang til enkelte utenlandske registre i fravær av tilhørighet til landet man ønsker å søke i, samt at tilgang for utenlandske aktører kan være viktig for norsk handel».
NHO og Finans Norge hatt merknader til formuleringen av rapporteringspliktiges tilgang i forslaget i høringsnotatet. NHO viser til at omfanget av rapporteringspliktiges tilgang er foreslått formulert annerledes enn hva som følger av hvitvaskingsdirektivet og lov om register over reelle rettighetshavere § 6. NHO mener denne forskjellen bør begrunnes.
7.2.5 Departementets vurdering
Overordnet
Departementet følger opp forslagene i høringsnotatet om å endre § 11 i lov om register over reelle rettighetshavere. I likhet med forslaget i høringsnotatet foreslår departementet at § 11 første ledd endres slik at lovbestemmelsen gir innsynsrett for rapporteringspliktige etter hvitvaskingsloven og offentlige myndigheter. I tillegg foreslås det å gi innsynsrett til media, sivilsamfunnsorganisasjoner og høyere utdanningsinstitusjoner direkte i loven. Disse gruppene var i høringsnotatet foreslått omfattet av en generell forskriftshjemmel, men departementet foreslår her at de inntas i loven. Departementet følger opp forslaget om en forskriftshjemmel til å gi nærmere presisering (herunder opplisting) knyttet til innsyn for gruppene som gis innsynsrett i loven. Endelig foreslår departementet en forskriftshjemmel for innsyn for andre fysiske eller juridiske personer.
Departementet anser åpenhet om opplysningene i registeret som viktig. Departementet mener at jo flere som får tilgang til informasjon om reelle rettighetshavere, jo mer effektivt vil et slikt register være i arbeidet mot hvitvasking og annen økonomisk kriminalitet. Dette er også understreket av en rekke høringsinstanser.
Likevel er det, etter departementets syn, en rettslig risiko ved umiddelbart å åpne registeret for «enhver» i lys av EU-domstolens avgjørelse. Departementet viser til at avgjørelsen knytter seg til grunnleggende rettigheter i EU-pakten, herunder retten til vern av privatliv og beskyttelse av personopplysninger. Norske myndigheter er bundet av rettsgrunnlag, som Grunnloven § 102 og EMK artikkel 8 om retten til respekt for privatliv, samt personopplysingsloven, som tar opp i seg mange av de samme vurderingsmomentene som EU-domstolen vurderte. Departementet mener derfor det er behov for å gjøre grundige vurderinger og avveiinger av hvor stor grad av åpenhet registeret over reelle rettighetshavere kan inneha. En trinnvis åpning av registeret anses som hensiktsmessig for å unngå ytterligere forsinkelser med å få på plass et register over reelle rettighetshavere, samtidig som en sikrer at ordningen ikke bryter med regler som er gitt til vern av privatliv og personopplysninger. Det er store, sentrale grupper som allerede nå kan gis innsyn i registeret med rammeverket departementet foreslår.
Flere høringsinstanser har påpekt at mange land i EU har åpne registre, også etter avgjørelsen fra EU-domstolen, og fremholder at departementets forslag er unødig restriktivt når det gjelder hvem som bør ha en lovfestet tilgang til opplysningene i registeret.
Departementet søker å følge med på hva andre land det er naturlig å sammenlikne med, gjør med sine registre, og hvilke vurderinger de foretar i kjølvannet av avgjørelsen fra EU-domstolen. Norske myndigheter må samtidig, på selvstendig grunnlag, vurdere hvilke implikasjoner avgjørelsen har for det norske registeret over reelle rettighetshavere, og de tekniske løsningene det norske registeret bygger på. Departementet viser i den sammenheng til at den allmenne tilgangen til registeret var planlagt ivaretatt gjennom en åpen løsning, der opplysningene fremkommer direkte av Brønnøysundregistrene sine nettsider, uten innloggingsløsning. Departementet viser også til at det norske registeret ikke var rullet ut på tidspunktet da avgjørelsen ble avsagt. For noen land var situasjonen at registerinformasjonen allerede lå åpent tilgjengelig. For departementet er det vesentlig at registeret er i tråd med overordnede forpliktelser om vern av privatliv og personvernlovgivningen fra start. Norges situasjon skiller seg fra andre land som etablerte registeret uten slik rettslig usikkerhet som nå foreligger etter EU-domstolens avgjørelse. Når det gjelder andre lands ordninger, viser departementet for øvrig til at Sverige og Finland har krav om innlogging og angivelse av formålet med at en søker opplysningene. For Sveriges del forstår departementet at kravet om formålsangivelse er en respons på EU-domstolens avgjørelse.
Flere høringsinstanser, herunder Tax Justice og Norsk Presseforbund, Norsk Journalistlag, Norsk Redaktørforening og Mediebedriftene, peker på at Norge må gjøre sin egen vurdering av samfunnsnytten versus personvern, og at avveining mellom personvern og åpenhet i norsk kontekst skiller seg fra vurderingsmomentene i dommen. De har påpekt at registeret over reelle rettighetshavere tjener et bredere formål enn kun antihvitvasking, i motsetning til EUs hvitvaskingsdirektiver.
Departementet er enig i at det er flere sider ved avgjørelsen og premissene den hviler på, som må vurderes nøye, og som ikke er avklart. EU-domstolen underkjente for eksempel direktivbestemmelsen «in abstracto», ikke en konkret lovgivning (i hele sin rettslige kontekst) og teknisk løsning (med ulike måter å ivareta personvern). Det vises til utdraget fra høringsnotatet punkt 3 hvor ulike vurderingsmomenter trekkes frem. Det er nettopp dette behovet for å gjøre grundige vurderinger i lys av avgjørelsen, samtidig som det er ønskelig faktisk å få tatt i bruk registeret, som er bakgrunnen for departementets forslag.
Selv om Norsk Presseforbund, Norsk Journalistlag, Norsk Redaktørforening og Mediebedriftene er uenige i forslaget i høringsnotatet, oppfatter departementet for øvrig at organisasjonene er enig i at det er behov for vurderinger i lys av avgjørelsen. Det vises til avsnittet fra høringsuttalelsen sitert i punkt 7.2.4.
Tax Justice Norge og Norsk Presseforbund, Norsk Journalistlag, Norsk Redaktørforening og Mediebedriftene har uttalt at det er mulig å ta hensyn til personvern og samtidig holde registeret åpent, ved å prioritere forskriftsarbeid med hjemmel i lov om register over reelle rettighetshavere § 11 annet ledd. I henhold til § 11 annet ledd kan departementet i forskrift gi unntak fra innsyn i «enkelttilfeller» under «ekstraordinære omstendigheter». Departementet kan ikke se at denne forskriftshjemmelen er tilstrekkelig til å gi regler som gjør at en går klar av den rettslige usikkerheten som er per i dag, og som knytter seg til hvem som skal ha tilgang til opplysninger fra registeret som sådan. Forskriftshjemmelen er ment å være en snever unntaksmulighet som forutsetter konkrete vurderinger i den enkelte sak, jf. Prop. 109 L (2017–2018) side 36. Det vises til departementets vurderinger av avgjørelsen fra EU-domstolen i punkt 7.1.2 over. Departementets vurdering er at det kreves et noe annet rettslig rammeverk for at registeret kan åpnes trinnvis enn det som følger av dagens § 11.
Departementet understreker, slik det fremkom i høringsnotatet, at denne løsningen ikke er til hinder for at en senere gir innsyn til «enhver», dersom en finner at det er rettslig adgang til det.
Spesifisering av tilgang i loven
Når det gjelder den konkrete utformingen, så har en rekke høringsinstanser, i ulik form, foreslått at loven også skal angi øvrige aktører som skal ha tilgang til registeret. Departementet vurderte det i høringsnotatet som den mest effektive løsningen at tilgang for andre enn rapporteringspliktige og offentlige myndigheter løses i forskrift. På bakgrunn av høringsuttalelsene har departementet vurdert på nytt om flere grupper bør angis i lovteksten, enten som en overordnet kategori eller enkelte grupper.
EU-domstolens avgjørelse knytter seg ikke til bokstav a og b i artikkel 30 i fjerde hvitvaskingsdirektiv, men til bokstav c. Dette var bakgrunnen for tilnærmingen i høringsnotatet. Departementet viser samtidig til at det ikke synes tvilsomt at de med legitim interesse for øvrig (slik det fremgikk av bokstav c før endringen), kan gis tilgang. Den rettslige usikkerheten knytter seg etter departementets vurdering til det å avgrense en slik gruppe, og de nærmere vilkårene for innsyn for disse, og om det på tross av avgjørelsen er adgang til innsyn uten krav om legitim interesse (slik loven er i dag). Det er bakgrunnen for forslaget i høringsnotatet om at innsyn for øvrig skulle reguleres i forskrift.
Departementet viste samtidig i høringsnotatet til at enkelte grupper står i en særstilling. Departementet uttalte følgende:
«Departementet føyer til at enkelte står i en særstilling, f.eks. presse og bestemte frivillige organisasjoner. Disse kan trolig få tilgang til opplysningene også om man i utgangspunktet krever «legitim interesse». Den nærmere avgrensingen og de tekniske løsningene må imidlertid da vurderes nærmere. Departementet ser i utgangspunktet for seg at utredning av rettslige og tekniske rammer for tilgjengeliggjøring til disse gruppene i forskrift er en prioritert oppgave videre, og det bes om høringsinstansenes syn på om også tilgang for andre grupper bør utredes i et hurtigspor.»
Flere høringsinstanser har også trukket frem at EU-domstolen uttaler seg om media og sivilsamfunnsorganisasjoner som aktører med legitim interesse. Høyere utdanningsinstitusjoner har også blitt trukket frem, med utgangspunkt i hva som er kjent om enigheten om innsynsregler i EUs sjette hvitvaskingspakke. Departementet legger til grunn at media, sivilsamfunnsorganisasjoner og høyere utdanningsinstitusjoner er aktører som vil kunne ha «legitim interesse» i tilgang, dersom man forutsetter et slikt krav. Det er samtidig ikke opplagt hvordan innsynsretten skal avgrenses, om man tar utgangspunkt i et krav om legitim interesse. Departementet viser til at EU-domstolen i avsnitt 74 synes å angi en begrensning når det fremholdes at media og organisasjoner «that are connected with the prevention and combating of money laundering and terrorist financing have a legitimate interest in accessing information on beneficial ownership». Det norske registeret er begrunnet i bredere hensyn enn kun antihvitvasking, og departementet antar dette har betydning for rammene for innsyn for nevnte grupper. Hvorvidt den som ønsker innsyn må angi formålet med at en søker opplysningene, eller om det kan gis ubetinget, er imidlertid blant vurderingene som må foretas om man tar utgangspunkt i et krav om legitim interesse.
I lys av høringsinnspillene ser departementet at det kan være hensiktsmessig å få frem enkelte andre grupper direkte i loven, sammenliknet med forslaget i høringsnotatet. Departementet foreslår derfor at tilgang for media, sivilsamfunnsorganisasjoner og høyere utdanningsinstitusjoner nedfelles i lovteksten. Departementet mener at å gi disse gruppene innsyn gjennom forskriftshjemmelen, slik det var foreslått i høringsnotatet, kunne vært vel så effektivt, men ser samtidig verdien av at disse gruppene fremkommer direkte av lovteksten i lys av den sentrale rollen de har. Departementet viser til gjengivelsen av avsnitt 74 i EU-domstolens avgjørelse ovenfor om medier og sivilsamfunnsorganisasjoner og gjengivelsen av hovedtrekkene i EUs enighet i punkt 7.1.2 og 7.2.2, der disse tre gruppene trekkes frem.
Den overordnede angivelsen i lovforslaget gir behov for nærmere bestemmelser i forskrift, og dette vil være gjenstand for en egen høring. Departementet har merket seg at Norsk Presseforbund, Norsk Journalistlag, Norsk Redaktørforening og Mediebedriftene har trukket frem at medier som omfattes av medieansvarsloven, kan være en naturlig avgrensning for så vidt gjelder denne gruppen. Dette, og om det må oppstilles vilkår for øvrig, vil måtte vurderes nærmere.
Innsyn for øvrig foreslår departementet at reguleres i forskrift.
Flere høringsinstanser har vist til pressemeldingen fra Rådet og EU-parlamentet 18. januar 2024, og Finans Norge har omtalt den såkalte «hvitvaskingspakken». Som det fremgår i punkt 7.2.2, er det i EU annonsert at det er oppnådd politisk enighet om blant annet et nytt hvitvaskingsdirektiv. I direktivet vil det også stilles krav til innsyn i registre over reelle rettighetshavere. Per medio mars 2024 er ikke den endelige teksten til direktivet vedtatt og publisert, og det er derfor usikkert nøyaktig hvordan kravene til innsyn vil bli. De løpende avklaringene som vil komme fra EU styrker departementets oppfatning om at fleksibilitet i form av en forskriftshjemmel vil være mest hensiktsmessig på nåværende tidspunkt.
Departementet er kjent med at det i kommunikasjonen om enigheten er gitt enkelte opplysninger om rammene for innsyn, ved at det blant annet er spesifisert at innsyn i utgangspunktet skal gis til personer med legitim interesse og angivelse av hvem dette på overordnet nivå skal omfatte. Samtidig er det også spesifisert at tilgangen til registeret skal kunne fratas som følge av misbruk. Inntil den endelige teksten er klar, kan departementet i begrenset grad ta høyde for kravene i det nye direktivet.
Finans Norge og NHO har knyttet bemerkninger til formuleringen av rapporteringspliktiges tilgang i forslaget i høringsnotatet. Ifølge forslaget i høringsnotatet skulle registrerte opplysninger være tilgjengelig for «rapporteringspliktige etter hvitvaskingsloven». Etter lovens § 6 annet ledd skal registreringspliktige utlevere opplysninger og vurderinger som nevnt i § 4 til «rapporteringspliktige etter hvitvaskingsloven § 2 bokstav c i forbindelse med deres kundetiltak og løpende oppfølging etter hvitvaskingsloven». Departementet er enig i at det er hensiktsmessig at formuleringene er sammenfallende og foreslår en tilpasning i ordlyden i forslaget.
Tilgang i forskrift
Departementet mener, slik det også fremgår av høringsnotatet, at det bør foreslås en hjemmel til å gi forskrift om innsyn for øvrige. En forskriftshjemmel til å gi innsyn for øvrige, ved siden av de som gis tilgang i loven, etablerer etter departementets syn et fleksibelt rettslig rammeverk som legger til rette for en trinnvis åpning etter hvert som den rettslige usikkerheten i kjølvannet av EU-domstolens avgjørelse avklares.
Departementet understreket i høringsnotatet at det ikke utelukkes at denne forskriftshjemmelen til slutt kan brukes til å gi innsyn til «enhver» i forskrift, slik loven legger opp til i dag, dersom en vurderer at det er rettslig adgang til det.
NHO har bemerket at spørsmålet om tilgang for «enhver» ikke er ukontroversielt med EU-domstolens avgjørelse, og at «direktivpålegget om tilgang for ‘enhver’ er ugyldig». NHO gir derfor uttrykk for at organisasjonen heller mot at dersom registeret til slutt skal åpnes for enhver, bør vurderingen forelegges Stortinget i en proposisjon. Departementet merker seg innspillet.
En rekke høringsinstanser har kommet med innspill om aktører som bør gis tilgang til registeret i forskrift. Departementet tar med seg innspillene i det videre arbeidet, og viser samtidig til at tilgang for disse gruppene blir gjenstand for ny høring.
Forskriftshjemlene
Departementet mener det er hensiktsmessig å legge detaljregulering av innsynsordningen i forskrift, og følger opp forslaget i høringsnotatet til et nytt tredje ledd i § 11. Den er imidlertid tilpasset utvidelsen av gruppen som gis innsynsrett i lov og forskriftshjemlene er noe forenklet sammenliknet med forslaget i høringsnotatet.
Forslaget innebærer en hjemmel til å gi forskriftsbestemmelser om tilgang til registeret, blant annet om hvilke opplysninger som skal gjøres tilgjengelige, hvilke rapporteringspliktige, offentlige myndigheter, media, sivilsamfunnsorganisasjoner, høyere utdanningsinstitusjoner og andre som skal gis tilgang til registeret, samt i hvilket omfang og på hvilken måte. Opplistingen er ikke ment uttømmende, jf. «blant annet».
Advokatforeningen mener at forslaget til unntakshjemmel i høringsnotatet § 11 tredje ledd er for vid og upresis. Ifølge Advokatforeningen bør for eksempel ikke «hvilke rapporteringspliktige» som skal gis innsyn i registeret være gjenstand for forskriftsregulering, da alle rapporteringspliktige bør ha innsynsrett. Departementet bemerker at det er naturlig å legge detaljregulering i forskrift, og at den foreslåtte hjemmelen legger til rette for dette. Forskriftshjemmelen vil blant annet åpne for at en kan avklare praktiske spørsmål, som hvordan Brønnøysundregistrene kan identifisere de konkrete virksomhetene som skal ha tilgang. For enkelte virksomhetstyper er det for eksempel ikke opplagt om de er rapporteringspliktige eller ei, jf. blant annet proposisjonens punkt 5.3 om utvidelse av hvitvaskingsloven til å omfatte kunsthandlere mv. i forbindelse med transaksjoner over en viss beløpsgrense.
Advokatforeningen har også uttalt at ordlyden om at det kan «i forskrift gjøres unntak fra reglene i denne paragrafen» gir departementet nærmest blancofullmakt til å endre lovteksten. Samtidig har NHO uttalt at det ikke er «helt enkelt å se begrunnelsen for at departementet skal kunne gi regler i forskrift, som fraviker det Stortinget har bestemt i § 11». Departementet mener det er behov for å kunne regulere detaljer i innsynsordningen, uten at det er tvil om at forskriftsreguleringen kan legges til grunn ut fra trinnhøydeprinsippet, og viderefører derfor forslaget. Departementet foreslår imidlertid en noe annen utforming som kan gjøre dette tydeligere, samt at bestemmelsen innarbeides i tredje ledd.
Andre tema
Regnskap Norge har i sin høringsuttalelse anbefalt departementet å følge opp deres høringssvar av 1. oktober 2020 om forslag til forskrift til lov om register over reelle rettighetshavere. Her gav de uttrykk for at det er uheldig at det er ulike definisjoner av hvem som anses å være reell rettighetshaver etter henholdsvis forskrift til lov om register over reelle rettighetshavere og hvitvaskingsloven. Departementet bemerker til dette at det kun er forslag til endringer i § 11 i lov om register over reelle rettighetshavere som behandles i denne proposisjonen.
Utenriksdepartementet har i sitt høringssvar tatt til orde for at «informasjon om identiteten til de reelle eierne bak selskaper og juridiske enheter bør tilgjengeliggjøres for alle». Finansdepartementet antar at dette ikke hensyntar EU-domstolens avgjørelse.
Eiendom Norge har bemerket at eiendomsmeglerne må få full tilgang og ikke kun en «lekeversjon». Departementet forstår Eiendom Norge her som at de mener eiendomsmeglere bør få en utvidet innsynsrett i register over reelle rettighetshavere. I forskrift til lov om reelle rettighetshavere § 3-9 annet ledd gis offentlig myndigheter og enkelte rapporteringspliktige etter hvitvaskingsloven tilgang til fødsels- og d-nummer. Departementet bemerker at dersom slike endringer skal være aktuelle, må det utredes og vurderes på et senere tidspunkt.
Enkelte høringsinstanser viser til at det bør legges opp til alternativer til innlogging med BankID, samt en mulighet for «åpne» søknader om tilgang hvor berettiget interesse kan forklares i fritekst. Innspillet går utenfor det som er direkte tema for dette lovforslaget, men departementet har merket seg innspillet.