3 Robek-status ved samanslåing
3.1 Gjeldande rett
Kommunelova § 60 regulerer vilkårsbunden statleg godkjenning og kontroll av kommunar i økonomisk ubalanse. Formålet med føresegna er å kontrollere desse kommunane. Ein kommune skal førast opp i ROBEK dersom eitt eller fleire av vilkåra i kommunelova § 60 nr. 1 er oppfylte. Etter kriterium a og b skal kommunen registrerast i ROBEK dersom kommunen har vedteke eit årsbudsjett eller ein økonomiplan utan at alle utgifter er dekte inn. Dersom eit meirforbruk skal dekkjast inn utover det påfølgjande året, skal kommunen meldast inn etter kriterium c. Ein kommune skal meldast inn i ROBEK etter kriterium d dersom kommunen ikkje har følgd den vedtekne planen for å dekkje inn meirforbruket.
3.2 Høyringsnotatet
Departementet tok i høyringsnotatet opp at kommunelova og inndelingslova ikkje uttrykkjeleg løyser spørsmålet om korleis ein skal behandle ROBEK-status ved samanslåingar. Problemstillinga er berre aktuell der éin eller fleire av kommunane som skal slå seg saman, er innmelde i ROBEK før samanslåinga som følgje av eit meirforbruk i årsrekneskapen og inndekkinga av dette (kriterium c eller d). I dei tilfella der den nye kommunen vedtek eit årsbudsjett eller ein økonomiplan i ubalanse, følgjer ROBEK-status for den nye kommunen på vanleg vis av kriterium a eller b i kommunelova § 60.
Departementet la til grunn at den nye kommunen har ei plikt til å dekkje inn meirforbruket frå tidlegare år og følgje eventuelle forpliktande planar i dei gamle kommunane også etter ei samanslåing. Spørsmålet er om reglane om kontroll og godkjenning skal gjelde for den nye kommunen på tidspunktet for samanslåing. Departementet la til grunn at ei eventuell innmelding av den nye kommunen i ROBEK må følgje av ein ny regel.
Departementet peikte på fleire omsyn i vurderinga av korleis ein bør regulere ROBEK-status for kommunar som slår seg saman. Mellom anna meinte departementet at berre kommunar med eit reelt kontrollbehov bør stå i ROBEK. Departementet la også til grunn at det på samanslåingstidspunktet ikkje vil liggje føre ein endeleg rekneskap for den nye kommunen som gir grunnlag for ei rein objektiv vurdering. Desse utfordringane tilseier at ein må bruke skjønn når ein vurderer om ein ny kommune skal stå i ROBEK ved samanslåinga.
Departementet la fram to moglege løysingar for å regulere ROBEK-status i samband med samanslåingar av kommunar:
Alternativ 1: automatisk vidareføring av ROBEK-status dersom éin eller fleire av kommunane er i ROBEK, men fullmakt for departementet til å melde den nye kommunen ut av ROBEK
Alternativ 2: ikkje automatisk vidareføring av ROBEK-status, men fullmakt for departementet til å melde den nye kommunen inn i ROBEK
Etter alternativ 1 syter departementet for automatisk innmelding ved samanslåinga, så sant éin eller fleire av kommunane var i ROBEK før samanslåinga. Samstundes får departementet ei tidsavgrensa fullmakt til å vedta at ROBEK-statusen likevel ikkje skal førast vidare dersom det ikkje er eit kontrollbehov. Fullmakta gjeld berre fram til tidspunktet (årsskiftet) for samanslåinga.
Etter alternativ 2 får ingen av dei nye kommunane ROBEK-status, sjølv om éin eller fleire av dei opphavlege kommunane var i ROBEK før samanslåinga. Samstundes får departementet ei tidsavgrensa fullmakt til å vedta at ROBEK-statusen likevel skal førast vidare dersom det framleis er eit behov for å kontrollere økonomien i den nye kommunen.
Med begge alternativa delegerer departementet fullmakta til fylkesmannen. Det vil departementet innarbeide i forskrift 19. april 2007 nr. 422 om delegering av mynde til fylkesmennene etter inndelingslova.
Departementet meinte i høyringsnotatet at alternativ 2, der ROBEK-status ikkje automatisk blir ført vidare, er det mest tenlege alternativet. Alternativet byggjer på at kommunar berre blir registrerte i ROBEK dersom det er eit reelt kontrollbehov. Kommunar som har eit større meirforbruk, og som staten har eit reelt behov for å kontrollere, blir fanga opp gjennom den tidsavgrensa fullmakta fylkesmannen har til å melde kommunar inn i ROBEK.
Fordi problemstillinga gjeld ROBEK-status på samanslåingstidspunktet, foreslo departementet å endre inndelingslova og ikkje berre reglane om ROBEK i kommunelova. Departementet foreslo ein eigen heimel i inndelingslova § 16a, i tillegg til eit nytt kriterium bokstav e i kommunelova § 60 som viser at det er mogleg å melde kommunar inn i ROBEK etter inndelingslova.
3.3 Høyringa
38 høyringsinstansar støttar framlegget frå departementet om å velje alternativ 2, inkludert KS. Berre to instansar, Fylkesmannen i Aust-Agder og Fylkesmannen i Vestfold føretrekkjer alternativ 1.
Fleire av høyringsinstansane som støttar framlegget frå departementet, viser til at ei automatisk innmelding i ROBEK ved samanslåing kan hemme samanslåingsprosessen. I tillegg er det urimeleg for den nye kommunen å bli ført opp i ROBEK dersom det ikkje eksisterer eit reelt kontrollbehov. Dei peiker på at alternativ 2 i mindre grad enn alternativ 1 grip inn i det kommunale sjølvstyret.
Dei som går for alternativ 1, viser til at valet av alternativ ikkje er så viktig, sidan avgjerda om ROBEK-status uansett skal vere klar på samanslåingstidspunktet. Dei føretrekkjer likevel alternativ 1, ettersom dei meiner det er ei utfordring for samarbeidsklimaet mellom fylkesmannen og kommunane at fylkesmannen ut frå sitt eige skjønn kan melde nye kommunar inn i ROBEK.
Nokre av instansane, blant anna KS, er opptekne av at tilbakemeldinga til kommunane skal kome i god tid, og at departementet skal rettleie fylkesmennene i korleis dei skal utøve skjønn. Målet må vere at like saker skal behandlast så likt som mogleg, uavhengig av kva fylke kommunane høyrer til. Samstundes er enkelte av fylkesmennene opptekne av at dei må få tilstrekkeleg tid til å vurdere om ein kommune skal meldast inn eller ikkje.
3.4 Framlegget frå departementet
Departementet meiner at alternativ 2, der ROBEK-statusen ikkje automatisk blir ført vidare, er det mest tenlege alternativet. Departementet legg vekt på at ei slik løysing sikrar at berre kommunar med eit reelt kontrollbehov blir registrerte i ROBEK. Departementet ser at enkelte av fylkesmennene kan oppfatte det som ei utfordring å melde inn kommunar i ROBEK basert på ei skjønnsvurdering, men meiner likevel at omsynet til at berre kommunar med eit reelt kontrollbehov blir melde inn i ROBEK, må vege tyngre. Framlegget samsvarer med synet til fleirtalet av høyringsinstansane.
Det går fram av lovteksten at fylkesmennene har tidsrommet fram til samanslåinga blir sett i verk, til å bestemme om den nye kommunen skal meldast inn i ROBEK eller ikkje. Dette gjer også at reglane blir meir føreseielege for kommunane, slik KS ønskjer.
Departementet vil gi fylkesmennene rettleiing i korleis dei skal utøve skjønnet. Som departementet presiserer i merknadene til føresegna i punkt 12 i denne proposisjonen, må skjønnsvurderinga ta utgangspunkt i kor stort meirforbruket er. Dersom meirforbruket er så stort at den nye kommunen sannsynlegvis kjem til å måtte bruke meir enn to år på å dekkje det inn, tilseier det i utgangspunktet at kommunen må meldast inn i ROBEK. Dersom meirforbruket ikkje er større enn at det blir dekt opp av fonda til den nye kommunen ved samanslåinga, er det som regel ikkje behov for å melde kommunen inn i ROBEK.