6 Ytelser til livsopphold for eldre og uføre flyktninger

6.1 Innledning

Kostnadene til livsoppholdsytelser for eldre og uføre personer med flyktningstatus bæres i dag av folketrygden. Dagens ordning innebærer at det for personer med flyktningstatus ses bort fra folketrygdlovens krav både for å oppnå rett til ytelsene og for beregning av ytelsene. Flyktninger behandles som om de har full botid, det vil si 40 år, uansett hvilken faktisk botid de har opparbeidet.

For eldre og uføre personer som kommer til landet med fluktbakgrunn, men som ikke får flyktningstatus, bæres imidlertid kostnadene dels av folketrygden, dels av ordningen med supplerende stønad og dels av kommunene gjennom økonomisk stønad til livsopphold etter sosialtjenesteloven (økonomisk sosialhjelp).

Regjeringen varslet i Prop. 1 S Tillegg 1 (2015–2016) at den ville utrede nærmere blant annet spørsmål knyttet til de trygdemessige særordningene for personer med flyktningstatus. Dette ble fulgt opp i avtalen på Stortinget 19. november 2015, der stortingsgruppene til Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre ba regjeringen om å «… gjennomgå særordninger for flyktninger og asylsøkere i folketrygden …». Det vises for øvrig til kapittel 2.

6.2 Høringsnotatet

6.2.1 Innledning

I høringsnotatet ble det vist til at det i utgangspunktet må kunne forventes at voksne personer som på grunn av et beskyttelsesbehov får rett til opphold i Norge, etter en rimelig omstillings- og opplæringsperiode etter ankomsten, forsørger seg selv gjennom eget arbeid.

Det ble imidlertid samtidig påpekt at det er åpenbart at noen av dem som kommer, vil ha en slik alder eller en slik helsetilstand at deltakelse i arbeidslivet ikke er en realistisk forventning. Med mindre disse personene har betydelige oppsparte midler, hvilket må antas å gjelde svært få, om noen, vil de derfor ha behov for varige overføringer fra offentlige budsjetter for å dekke sine kostnader til livsopphold.

Departementet ga i høringsnotatet uttrykk for at systemet for disse overføringene må være forsvarlig og gi tilstrekkelige ytelser, samtidig som det ikke må være slik innrettet at flere enn det som er naturlig, velger Norge som destinasjonsland. Departementet understreket at ordningene må oppleves som, og reelt være, rettferdige, bærekraftige og hensiktsmessige. Det ble dessuten påpekt at det er viktig at ordningene er godt tilpasset den aktuelle målgruppen og gir myndighetene gode kontroll- og styringsmuligheter.

Dersom ansvaret for slike overføringer til flyktningene i sin helhet skulle legges på kommunene, mente departementet at det var naturlig å anta at det ville kunne innvirke på kommunenes villighet til å bosette flyktninger, jf. det som er sagt om de grunnleggende prinsippene for gjennomgangen i kapittel 2. Dette ville i tilfelle aktualisere spørsmålet om betydelige justeringer i rammene for kommunene.

Når det derfor ble lagt til grunn at hovedtyngden av kostnadene forbundet med disse overføringene skal bæres av staten, mente departementet at valget i praksis måtte stå mellom to etablerte alternativer. Man kunne enten benytte folketrygden eller ordningen med supplerende stønad.

I høringsnotatet vurderte departementet flere muligheter for tiltak innenfor folketrygden på dette området. Det ble blant annet vurdert en fullstendig avvikling av folketrygdens særskilte bestemmelser angående alderspensjon og uføretrygd for personer med flyktningstatus. Det ble videre vurdert om flyktninger ved beregningen av ytelser istedenfor dagens ordning kunne gis et visst antall bonusår ved beregningen av trygdeytelser, om de kunne få medregnet botiden i opprinnelseslandet eller om det burde innføres forholdsmessige opptjeningskrav for flyktninger, basert på for eksempel antall år med yrkesaktivitet i Norge. Departementet kom imidlertid til at disse alternativene dels ville gi et komplisert regelverk, og dels ville medføre betydelige økonomiske konsekvenser for de kommunale sosialhjelpsbudsjettene.

6.2.2 Ny inntektssikring for eldre og uføre flyktninger

6.2.2.1 Generelt

I høringsnotatet ga departementet uttrykk for at kostnadene forbundet med ytelser til livsopphold for flyktninger som ikke kan forsørge seg selv på grunn av alder eller uførhet, og som på grunn av kort botid ikke har rett til minstenivået i alderspensjon eller uføretrygd, bør løftes ut av folketrygden. Samtidig mente departementet at det er viktig å unngå betydelige økonomiske konsekvenser for kommunene. Videre var departementet av den oppfatning at flyktninger i størst mulig grad bør likebehandles både med norske statsborgere og andre grupper som har lovlig opphold i Norge, jf. prinsippene nevnt i kapittel 2.

Tabell 6.1 viser en sammenligning av stønadsnivåene slik de er i dag for de forskjellige ordningene, før skatt.

Departementet pekte i høringsnotatet på at den bestemmelsen som i dag gir asylsøkere mulighet til å opptjene rett til blant annet pensjoner og uføretrygd i perioden da asylsøknaden er til behandling, jf. § 3 i asylsøkerforskriften, se punkt 3.2, på grunn av folketrygdlovens særskilte bestemmelser for personer med flyktningstatus får liten eller ingen betydning for personer som oppnår flyktningstatus. Denne bestemmelsen har dermed nå kun betydning for asylsøkere som innvilges oppholdstillatelse i Norge på andre grunnlag. Når folketrygdlovens særskilte bestemmelser for personer med flyktningstatus oppheves, vil dette endres. For at opphevingen av folketrygdlovens særskilte bestemmelser for personer med flyktningstatus skal få reell effekt, ble det derfor foreslått at også § 3 i asylsøkerforskriften oppheves.

Departementet forslo i høringsnotatet at det innenfor ordningen med supplerende stønad skulle innføres en ny ytelse for uføre flyktninger under 67 år.

I høringsnotatet viste departementet til at det ville gi en rekke fordeler å erstatte både de særskilte bestemmelsene for flyktninger med hensyn til alderspensjon og uføretrygd og asylsøkerforskriftens retroaktive medlemskap i folketrygdens pensjonsdel med ordningen med supplerende stønad.

De av flyktningene som er uføre eller over 67 år, vil kunne få ytelser som tilsvarer minsteytelsene for henholdsvis alderspensjon og uføretrygd, se tabell 6.1. Supplerende stønad er imidlertid behovsprøvd og gis uten forsørgingstillegg for barn. Sammenlignet med uføretrygd og alderspensjon vil supplerende stønad derfor kunne gi en del mottakere noe lavere samlede ytelser.

Departementet understreket imidlertid at formålet med den foreslåtte endringen ikke var å garantere uføre personer med kort botid samme utbetaling som personer med rett til uføretrygd eller å gi uføre et bedre økonomisk nivå enn personer over 67 år som mottar supplerende stønad, men å sikre dem en trygg minsteytelse å leve av.

I høringsnotatet uttalte departementet:

«Livsoppholdsytelser til personer som ikke har ordinær opptjening i folketrygden, er i realiteten sosialstønad. Supplerende stønad er, som annen sosialhjelp, behovsprøvd. Det er som kjent ingen slik behovsprøving av folketrygdens ytelser til livsopphold for eldre og uføre.

Det gis barnetillegg til uføretrygd fra folketrygden. Siden det ikke gis slike tillegg til supplerende stønad, har ytelsen et tydeligere preg av å være en minsteytelse.

Supplerende stønad har mye strengere regulering av utenlandsopphold enn det som gjelder for personer som har fått alderspensjon og uføretrygd etter de særskilte bestemmelsene for flyktninger. Mens det i folketrygden er slik at man i utgangspunktet kan være i utlandet i inntil seks måneder per år uten at det får noen konsekvenser for stønadsretten, er det for supplerende stønad satt en øvre grense for utenlandsopphold på 90 dager per år […].

Supplerende stønad har også et mye strengere kontrollregime for å sikre at grensene for tillatt utenlandsopphold ikke overskrides. Mottakerne kan pålegges å møte opp hos Arbeids- og velferdsetaten inntil to ganger i året og vise frem passet sitt, i tillegg til at det kreves personlig fremmøte ved søknad om fornyelse av stønadsperioden […].

Det vil i tilfelle også være relativt ukomplisert å foreta målrettede justeringer, siden supplerende stønad er en selvstendig ordning utenfor folketrygden. Ved tiltak innenfor folketrygden, kan indre avhengigheter mellom de forskjellige trygdeytelsene være en kompliserende faktor som kan lede til utilsiktede effekter, både for den enkelte og for trygdens utgifter. Det faktum at supplerende stønad er en ytelse som gis for ett år om gangen, vil også kunne bidra til å gjøre det enklere å foreta eventuelle nødvendige justeringer her, enn hva som er tilfelle i folketrygdens pensjonsdel.»

I høringsnotatet ble det videre vurdert om ordningen med supplerende stønad skulle utvides til å omfatte alle uføre med kort botid i Norge, eller kun uføre personer med flyktningstatus. Ved å utvide ordningen med supplerende stønad til å gjelde for alle uføre, ville en riktignok ha oppnådd likebehandling av personer med like behov. Ordningen ville da også omfattet utenlandske statsborgere som ikke har flyktningstatus, for eksempel personer med opphold på humanitært grunnlag, og dessuten nordmenn med lange utenlandsopphold. Disse gruppene er i dag helt eller delvis henvist til kommunal økonomisk sosialhjelp dersom de blir uføre.

Departementet pekte i høringsnotatet på at en generell utvidelse for alle uføre ville bli ressurskrevende å administrere, ettersom svært mange flere personer må kontrolleres og personkretsen antas å være mer mobil. I tillegg kommer at supplerende stønad kun gis for ett år om gangen, og at det kreves personlig oppmøte hos Arbeids- og velferdsetaten flere ganger i løpet av stønadsperioden. Dette var de samme hensynene som ble tillagt vekt da ordningen ble innført, og dette er argumenter som har gyldighet også i dag.

Det ble fremhevet at en utvidelse av ordningen med supplerende stønad til å gjelde uføre flyktninger må ses som en konsekvens av forslaget om å avvikle de særlige rettighetene til uføretrygd for flyktninger.

Departementet foreslo derfor at en utvidelse av ordningen med supplerende stønad skulle begrenses til kun å gjelde flyktninger.

Med hensyn til kravet om uførhet, uttalte departementet i høringsnotatet:

«For at en ufør person skal inkluderes i ordningen med supplerende stønad, må det forutsettes at vedkommende har fått behandlet kravet sitt om uføretrygd og at det er konkludert med at folketrygdlovens øvrige medisinske og ervervsmessige vilkår er oppfylt. Det vil følgelig være et vilkår at vedkommende har varig nedsatt inntektsevne med minst 50 prosent på grunn av sykdom, skade eller lyte og har gjennomført hensiktsmessig behandling eller arbeidsrettet tiltak, jf. folketrygdloven kapittel 12.»

6.2.2.2 Nødvendige tilpasninger i ordningen med supplerende stønad

Dagens ordning med supplerende stønad er tilpasset personer over 67 år, og departementet slo i høringsnotatet fast at en utvidelse av ordningen til også å omfatte personer som er yngre, nødvendiggjør en del tilpasninger i ordningen.

Følgende ble lagt til grunn for arbeidet med å tilpasse ordningen med supplerende stønad til uføre flyktninger:

• at flyktninger som bare er delvis uføre i størst mulig grad skal arbeide

• at de i varierende grad også kan ha rett til uføretrygd fra folketrygden

• at de mottar andre ytelser som skal gå til fradrag i stønaden enn det som er aktuelt for dagens personkrets

• at de kan ha ektefeller/samboere/registrerte partnere som også mottar supplerende stønad og/eller er i arbeid

Siden dagens satser for supplerende stønad og minstenivået i alderspensjon er forskjellige fra satsene for minstenivået i uføretrygd, og reglene for regulering og skattlegging er ulike, foreslo departementet at satsene for supplerende stønad for uføre flyktninger knyttes opp til satsene for minstenivået i uføretrygd i folketrygden, og at stønaden, på lik linje med uføretrygden, skattlegges som lønn.

Departementet la i høringsnotatet til grunn at supplerende stønad bare skal sikre inntekt tilsvarende uføregraden, for å ivareta arbeidsinsentivene for personer som er delvis uføre. Det ble derfor lagt opp til at supplerende stønad til uføre flyktninger graderes på tilsvarende måte som uføretrygd. Ved fastsetting av uføregraden skal det tas stilling til om, og eventuelt hvor mye, vedkommende kan forventes å arbeide.

Nivået på stønaden ble i høringsnotatet foreslått fastsatt ved at den uføre personen får rett til full supplerende stønad etter sivilstatus/bosituasjon, og at maksimalt stønadsnivå reduseres med personens forventede inntekt etter uførhet. Videre ble det foreslått at stønaden også skulle reduseres med personens faktiske inntekt i den grad denne overstiger forventet inntekt etter uførheten, og at det samme skulle gjelde eventuell ektefelle/samboer/registrert partners inntekt. Som i dagens ordning med supplerende stønad, ble det lagt opp til at det skulle gjøres fradrag med bruttobeløp for alle arbeidsinntekter, ytelsesinntekter med videre, og at stønaden skulle settes opp eller ned dersom eventuelle inntektsendringer tilsier en endring av stønaden med minst 10 prosent.

Inntektene og ytelsene som det skal gjøres fradrag for når det beregnes hvor mye supplerende stønad personen har rett til, ble i høringsnotatet foreslått også å omfatte kontantstøtte, introduksjonsstønad for nyankomne innvandrere og ektefellebidrag. Departementet foreslo også visse endringer for å presisere hvilke inntekter som skal gå til fradrag i den supplerende stønaden, for eksempel ble forsørgingstillegg foreslått tatt inn i loven. Dette innebærer imidlertid ingen endring av praksis.

Departementet foreslo i høringsnotatet at uføre flyktningers forventede inntekt etter uførhet alltid skal gå til fradrag i supplerende stønad. Dette vil gi mottakeren et insentiv til å utnytte restinntektsevnen.

Hva gjelder fradrag for inntekt for ektefeller/samboere/registrerte partnere som begge mottar supplerende stønad som uføre flyktninger, skal etter forslaget i høringsnotatet all inntekt komme til fradrag både i stønadsmottakerens ytelse, og ektefellens mv. ytelse. Begrunnelsen var at en gunstigere inntektsprøving, lik den for ektefeller mv. hvor begge er over 67 år, ville svekke arbeidsinsentivene for ektefeller i yrkesaktiv alder. Departementet ga uttrykk for at denne løsningen ville medføre at inntekten for hver av ektefellene mv. ville kunne gå til fradrag i den andre ektefellens mv. supplerende stønad. Forslaget gjaldt samlivspar hvor begge har rett til supplerende stønad, enten fordi de begge er uføre flyktninger eller fordi en av ektefellene er over 67 år og den andre er ufør flyktning. Dersom begge ektefellene mv. har forholdsvis høy opptjening i folketrygden, men likevel under garantinivået, ville den totale inntekten i husholdningen kunne medføre at supplerende stønad ikke kommer til utbetaling.

Endelig ble det i høringsnotatet foreslått enkelte andre tilpasninger i ordningen med hensyn til utenlandsopphold og antall kontrolloppmøter, se nærmere punkt 8.1.

6.3 Høringsinstansene

Flertallet av de høringsinstansene som har uttalt seg, er negative til å erstatte de særskilte rettighetene som flyktninger i dag har med hensyn til alderspensjon og uføretrygd, med ordningen med supplerende stønad. Hovedinnvendingene er at nivået på stønaden er for lavt, at det var foreslått for strenge fradragsregler og at det er fare for barnefattigdom, ettersom det ikke ytes forsørgingstillegg for barn. Noen mener at ytelsene til uføre flyktninger vil bli mer uforutsigbare enn etter gjeldende ordninger. I tillegg påpeker enkelte høringsinstanser at behovsprøvde ytelser med et strengt kontrollregime er ressurskrevende å administrere.

Videre mener flere høringsinstanser at et lavere ytelsesnivå vil føre til at flere blir avhengige av økonomisk sosialhjelp. Dette gjelder Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir), Jussbuss, Likestillings- og diskrimineringsombudet (LDO), NOAS, Norges Handikapforbund, Norsk Folkehjelp, Rettspolitisk forening, Unio, NAV Aukra, NAV Gildeskål, Bergen kommune, Bærum kommune, Fjell kommune, Hå kommune, Larvik kommune,Sandnes kommune og Trondheim kommune.

Likestillings- og diskrimineringsombudet (LDO), JURK og Norges Handikapforbund mener at den strenge behovsprøvingen er uheldig sett fra et likestillingsperspektiv, og at det for funksjonshemmede flyktninger og flyktningkvinner vil føre til fattigdom, utestengning og isolasjon.

JURK uttaler:

«Ettersom ytelsen er behovsprøvd blir inntekt og formue til ektefelle, samboer eller registrert partner regnet med når det skal vurderes om personen har rett på supplerende stønad og eventuelt hvor mye dette skal utgjøre. Dette er uheldig av flere grunner. En grunn er at menn gjerne har hatt en høyere inntekt og har lagt seg opp større verdier enn kvinner, noe som igjen gjør at kvinnens rett til økonomisk støtte helt kan falle bort. Dette skaper et usunt avhengighetsforhold til mannen og fratar kvinnen sin økonomiske selvstendighet som er viktig i et likestillingsperspektiv.»

Arbeids- og velferdsdirektoratet redegjør i sitt høringssvar for tekniske og praktiske utfordringer med avkortingsreglene. For det første gjør de oppmerksom på at kvalifiseringsstønad ikke er nevnt og foreslår at dette inkluderes i lovens opplisting over hvilke ytelser som skal gå til fradrag i den supplerende stønaden. For det andre bes departementet vurdere om listen i stedet bør vedtas i forskrift.

Direktoratet peker for øvrig på at fradragsreglene, slik de var foreslått i høringsnotatet, gir utfordringer i tilfeller hvor begge eller den ene av et samlivspar mottar ytelser fra folketrygden eller har andre inntekter:

«Vi forstår forslaget om supplerende stønad til uføre flyktninger som er ektefeller slik at all inntekt og ytelser skal gå til avkorting i begge utbetalingene av supplerende stønad. Det vil si at hvis en ufør flyktning har rett til en liten uføretrygd, vil denne gå til avkorting i flyktningens egen supplerende stønad og i ektefellens supplerende stønad. Siden det bare er en av ektefellene som har utbetaling av uføretrygd, vil den samlede husholdningsinntekten bli lavere enn hvis den uføre flyktningen ikke hadde rett til utbetaling av uføretrygd.

Med dette forslaget vil familien tape på at en eller begge ektefellene har arbeidsinntekt eller andre inntekter. Det vil i tillegg være slik at to ektefeller som er uføre stønadsmottakere uten rett til utbetaling av uføretrygd, vil ha en høyere samlet inntekt enn ektefeller hvor en eller begge også har rett til en lav utbetaling av uføretrygd eller har en annen inntekt som er lavere enn satsen for supplerende stønad.»

Arbeids- og velferdsdirektoratet mener at en løsning kan være å ha en friinntekt lik den ektefeller over 67 år med supplerende stønad har i dag, da dette vil sikre at samlet inntekt for ektefeller ikke faller under to ganger satsen for supplerende stønad. Direktoratet påpeker imidlertid at en slik løsning vil fremstå som mer gunstig for uføre flyktninger med supplerende stønad enn dagens regler for stønadsmottakere over 67 år som har ektefelle under 67 år.

Direktoratet mener videre at det vil være behov for en motregningsbestemmelse for etterbetaling og tilbakekreving av uføretrygd, lik folketrygdloven § 22-8 sjuende ledd, hvor Arbeids- og velferdsetaten har hjemmel til å ta hensyn til utbetalt supplerende stønad i tilfeller hvor man etterbetaler alderspensjon for samme periode.

Likestillings- og diskrimineringsombudet (LDO),Antirasistisk Senter, MiRA-Senteret,JURK,Jussbuss,Norges Handikapforbund, Unio, Fjell kommune og Trondheim kommune hevder at det er mindre forutsigbart å motta supplerende stønad, enn uføretrygd eller alderspensjon.

Pensjonistforbundet mener at vilkåret om at mottaker må søke om stønaden en gang i året kan by på problemer:

«Ordningen med supplerende stønad skiller seg fra minstepensjonsordningen ved at man må søke om ytelsen hvert år, at den er behovsprøvd og at man må møte på kontroller. Det kan føre til underforbruk av stønaden når en gruppe hvor mange ikke behersker språket skal orientere seg i et komplisert regelverk, sørge for å søke om stønaden og følge rapporterings- og kontrollrutiner.»

Fjell kommune gir uttrykk for tilsvarende synspunkter.

6.4 Departementets vurdering og forslag

6.4.1 Generelt

Regjeringen varslet i Prop. 1 S Tillegg 1 (2015–2016) at den ville utrede nærmere blant annet spørsmål knyttet til de trygdemessige særordningene for personer med flyktningstatus. Dette ble fulgt opp i avtalen på Stortinget 19. november 2015, der stortingsgruppene til Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre ba regjeringen om å «… gjennomgå særordninger for flyktninger og asylsøkere i folketrygden …».

Departementet mener at folketrygden i størst mulig grad bør likebehandle flyktninger med norske statsborgere og andre grupper som har lovlig opphold i Norge. Kostnadene forbundet med ytelser til livsopphold for flyktninger som ikke har nødvendig opptjening av trygderettigheter, og som på grunn av alder eller uførhet ikke kan forsørge seg selv, bør derfor løftes ut av folketrygden. Det er imidlertid viktig å unngå betydelige økonomiske konsekvenser for kommunene.

På denne bakgrunnen foreslår departementet, som i høringsnotatet, at forslaget om at folketrygdens særskilte bestemmelser for flyktninger med hensyn til alderspensjon og uføretrygd, som automatisk gir personer med flyktningstatus fulle minsteytelser fra folketrygden som om de har bodd i Norge hele livet, erstattes av ordningen med supplerende stønad. En slik løsning forutsetter at det innenfor ordningen med supplerende stønad innføres en ny ytelse for uføre flyktninger under 67 år. Supplerende stønad er en behovsprøvd statlig ordning utenfor folketrygden, som gis uten forsørgingstillegg, og som etter departementets mening er mer tilpasset den aktuelle målgruppen, ved at stønaden gis etter egne bestemmelser og med et eget oppfølgingsregime.

Den foreslåtte løsningen er ikke til hinder for at personer med flyktningstatus, på samme måte som i dag, selv kan tjene opp rettigheter til alderspensjon og uføretrygd fra folketrygden på ordinær måte – gjennom botid og arbeid i Norge.

Personer som var under 27 år ved ankomst til Norge, opptjener rett til minstenivå i alderspensjon simpelthen ved å være bosatt i Norge frem til pensjonsalder, slik at de ikke har behov for å benytte seg av de någjeldende særbestemmelsene for flyktninger. Flyktninger som kommer i arbeid i Norge, vil kunne opptjene pensjonsrettigheter som overstiger minstenivået, selv om de er eldre enn 27 år ved ankomst. Personer i de to ovennevnte gruppene vil derfor heller ikke ha behov for å benytte seg av de foreslåtte særbestemmelsene for flyktninger med hensyn til supplerende stønad. Statistikken fra UDI, jf. kapittel 2, viser at de aller fleste av de flyktningene som kommer til Norge, er unge mennesker som selv vil kunne opptjene rett til en betydelig, eller til og med en full, alderspensjon fra folketrygden.

Eldre og uføre flyktninger har etter dagens bestemmelser i folketrygdloven rett til fulle minsteytelser uavhengig av egen opptjening. For andre personer over 67 år med liten eller ingen egen opptjening i folketrygden, gis det supplerende stønad. Satsene for supplerende stønad for personer over 67 år er knyttet til satsene for garantipensjon i ny alderspensjon. Departementet foreslår at tilsvarende skal gjelde for flyktninger over 67 år, og at satsene for uføre flyktninger under 67 år knyttes til satsene for minsteytelser til uføre.

Formålet med den foreslåtte endringen å sikre uføre flyktninger en trygg minsteytelse å leve av, dersom de ikke har andre midler å forsørge seg med. Det er således verken hensikten å garantere uføre flyktninger samme utbetaling som personer med rett til uføretrygd, eller å gi uføre flyktninger bedre økonomisk sikring enn personer over 67 år som mottar supplerende stønad. Ettersom satsene for supplerende stønad knyttes til satsene for minsteytelser i folketrygden til uføretrygdede og alderspensjonister, legger departementet til grunn at nivået på ytelsene er tilstrekkelig til å opprettholde en forsvarlig levestandard.

Som det følger av punkt 6.5.2, vil kostnadene i hovedsak overføres fra folketrygden til den statlige ordningen med supplerende stønad.

For øvrig har Arbeids- og sosialdepartementet, sammen med Finansdepartementet, Justis- og beredskapsdepartementet, Barne- og likestillingsdepartementet og Kommunal- og moderniseringsdepartementet, tatt initiativ til et samarbeid med kommunenes arbeidsgiver-, interesse- og medlemsorganisasjon, KS, for å kartlegge konsekvensene som de foreslåtte tiltakene vil kunne ha for kommunesektoren, se punkt 7.5. Det legges til grunn at kommunesektoren vil bli kompensert for større merutgifter.

Enkelte høringsinstanser bemerker at utbetalt supplerende stønad vil kunne variere fra år til år, og at dette medfører en uforutsigbar økonomisk situasjon for brukerne.

For uføre flyktninger uten restarbeidsevne, vil størrelsen på den supplerende stønaden være stabil. Den supplerende stønaden vil kunne variere beløpsmessig for de uføre flyktningene som har restarbeidsevne, dersom utnyttelsen av restarbeidsevnen varierer i perioder. For uføre flyktninger som jobber mer enn det som ble forutsatt ved innvilget uføretrygd, vil variasjoner i arbeidsinntekt føre til variasjoner i både uføretrygd og supplerende stønad. Dette er ikke annerledes enn for andre uføre med varierende restarbeidsevne. Utbetalt supplerende stønad antas imidlertid å bli relativt stabil også for de fleste mottakerne som er vurdert å være delvis uføre, ettersom det allerede i utgangspunktet gjøres fradrag for forventet inntekt. Ytterligere fradrag for faktisk inntekt gjøres kun i den grad faktisk inntekt overstiger den forventede inntekten. Dette gjør at ikke all inntekt fører til variasjon i utbetalingene.

Videre finner en del høringsinstanser det uforutsigbart at brukerne må søke om supplerende stønad hvert år.

Supplerende stønad gis for tolv måneder om gangen. Det er imidlertid slik at søknaden alltid innvilges så sant vilkårene for rett til ytelsen er oppfylt.

Videre uttrykker noen høringsinstanser en viss bekymring for underforbruk av ytelsen på grunn av mulige språkutfordringer, ulik kulturforståelse og helsemessige utfordringer i kombinasjon med at man må søke om stønad en gang i året. Dette gjelder også den personkretsen som i dag er omfattet av ordningen med supplerende stønad. Erfaring har imidlertid vist at Arbeids- og velferdsetaten har forståelse for livssituasjonen til den enkelte og bruker denne kunnskapen til å veilede om ytelser og stønader som brukerne kan ha rett til. Ved behov bestiller saksbehandler tolk i forbindelse med at søknad fremsettes og også til kontrollmøtene. I tilfeller hvor mottakeren har for dårlig helse til å møte frem hos Arbeids- og velferdsetaten, vil de ansatte måtte foreta individuelle tilpasninger, for eksempel å foreta hjemmebesøk eller å kontakte hjemmetjenesten.

Departementet mener på denne bakgrunn at ordningen med supplerende stønad vil være tilstrekkelig forutsigbar og kan ikke se at helseproblemer mv. vil stå i veien for flyktningenes muligheter til å gjøre stønadsretten gjeldende.

Enkelte høringsinstanser ga uttrykk for at ulike internasjonale konvensjoner ville kunne ha betydning for hvilke muligheter Norge har til å endre regelverket på dette området. I et vedlegg til høringsnotatet ble det gjort kortfattet rede for hvilke skranker som følger av de mest sentrale internasjonale avtalene på området. Noen av høringsinstansene viste i tillegg til enkelte andre konvensjoner som de mente var relevante for de aktuelle spørsmålene, og som de derfor syntes burde ha vært vurdert nærmere. De forskjellige konvensjonene og deres relevans for de foreslåtte tiltakene er nærmere omtalt i kapittel 9. Det konkluderes der med at departementet ikke kan se at tiltaket skulle være i strid med Norges folkerettslige forpliktelser.

Videre stiller enkelte høringsinstanser seg tvilende til om endringsforslagene vil gi arbeidsinsentiver for flyktninger som kommer til Norge, og det uttrykkes bekymring for at endringene vil kunne vanskeliggjøre integrering og bosetting, se punkt 5.4.2. Disse innsigelsene er nærmere omtalt i kapittel 10.

Samlet sett finner departementet at motforestillingene ikke er så tungtveiende at man bør fravike forslaget i høringsnotatet om å erstatte dagens særbestemmelser i folketrygdloven for rett til alderspensjon og uføretrygd for flyktninger med ordningen med supplerende stønad. I lys av høringsuttalelsene foreslås imidlertid visse justeringer i forhold til høringsnotatet. Det vises til punkt 6.4.3.

Om behovet for overgangsordning vises til kapittel 11.

6.4.2 Nærmere om nivået på stønaden

Folketrygden gir som hovedregel alderpensjon og uføretrygd basert på en persons inntektsopptjening og botid. Eldre og uføre flyktninger har etter dagens system rett til fulle minsteytelser uavhengig av egen opptjening. For personer som ikke er flyktninger, men som er over 67 år og med liten eller ingen egen opptjening i folketrygden, gis det supplerende stønad. I likhet med folketrygdlovens særskilte bestemmelser for flyktninger, er således også supplerende stønad en ytelse som kan gis til personer som ikke har arbeidet eller betalt skatt i Norge.

Satsene for supplerende stønad for personer over 67 år er knyttet til satsene for garantipensjon i ny alderspensjon. Tilsvarende vil gjelde for flyktninger over 67 år, som med departementets forslag ikke lenger automatisk vil få fulle minsteytelser fra folketrygden. For at stønadsnivået i supplerende stønad skal bli det samme for personer over 67 år og uføre flyktninger under 67 år, foreslår departementet i samsvar med høringsnotatet at satsene for uføre flyktninger under 67 år knyttes til satsene for minsteytelser til uføre. Satsene for uføre er noe høyere enn satsene for alderspensjon, noe som skyldes ulike skatteregler. Etter skatt utgjør ytelsene noenlunde det samme.

Fordi satsene for supplerende stønad knyttes til satsene for minsteytelser i folketrygden til uføretrygdede og alderspensjonister, legger departementet til grunn at nivået på ytelsene er tilstrekkelig til å opprettholde en forsvarlig levestandard. Som i høringsnotatet, foreslår departementet videre at flyktninger med uføregrad på mellom 50 og 100 prosent fullt ut må utnytte restinntektsevnen sin for være garantert en samlet inntekt på nivå med minste årlige ytelse for uføretrygd. Departementet fastholder at inntektsfradraget for en flyktning med gradert uføretrygd aldri settes lavere enn inntekt etter uførhet, se folketrygdloven § 12-9 tredje ledd.

Dersom den uføre flyktningen har faktisk inntekt utover den forventede inntekten, gjøres det ytterligere fradrag i den supplerende stønaden. En flyktning med gradert uføretrygd som utnytter restinntektsevnen er derfor garantert at samlet inntekt kan komme opp på nivå med minste årlige ytelse for uføretrygd (229 588 kroner per år for enslige og 211 073 kroner per år for stønadsmottaker med ektefelle mv.). Ved å benytte en arbeidsinntekt som ikke er lavere enn den inntekten som det er lagt til grunn at man kan opprettholde ved siden av en gradert uføretrygd, forhindrer man at supplerende stønad kompenserer i tilfeller der restinntektsevnen ikke fullt ut utnyttes. Formålet er altså å kompensere for manglende arbeidsevne, ikke for en eventuell manglende utnyttelse av restarbeidsevnen.

Departementet vil peke på at delvis uføre flyktninger har muligheter til å motta stønad og inntekt som samlet er tilstrekkelig til å opprettholde en forsvarlig levestandard.

Det vises til lovforslaget, § 5 i loven om supplerende stønad.

I lys av reaksjonene i høringsrunden om at det foreslåtte stønadsnivået var for lavt, forslår departementet at mottakere av supplerende stønad til uføre flyktninger som har ektefelle under 67 år eller er ufør flyktning skal motta supplerende stønad med høy sats. Dette tilsvarer dagens regler der stønadstakerens ektefelle er under 67 år. Når det gjelder fradrag i supplerende stønad på grunn av ektefellens inntekt, vises til punkt 6.4.3.

Arbeids- og velferdsdirektoratet har pekt på behovet for at Arbeids- og velferdsetaten gis hjemmel til å ta hensyn til utbetalt supplerende stønad i tilfeller hvor man etterbetaler alderspensjon og uføretrygd for samme periode. I folketrygdloven § 22-8 sjuende ledd er det i dag gitt en bestemmelse som åpner for slik motregning når man etterbetaler alderspensjon. Departementet foreslår etter dette å utvide § 22-8 sjuende ledd slik at en etterbetaling av både alderspensjon og uføretrygd skal reduseres med det beløpet som svarer til utbetalt supplerende stønad for samme tidsrom. Det vises til lovforslaget.

6.4.3 Avkortning i supplerende stønad

6.4.3.1 Avkortning i supplerende stønad for ektefelles inntekt

En del høringsinstanser mener det vil slå urimelig ut om stønaden til uføre flyktninger reduseres på grunn av ektefelle/samboer/registrert partners inntekt, slik det var foreslått i høringsnotatet. Departementet vil i denne forbindelse fremheve at supplerende stønad til en mottaker som lever sammen med en person under 67 år, også i dag reduseres på denne måten.

Begrunnelsen for dagens avkortningsregel for stønadsmottakere med ektefelle under 67 år, er at personer i arbeidsfør alder forventes å forsørge seg selv og sin familie ved inntektsgivende arbeid. Supplerende stønad er, som det fremgår av navnet, et supplement til andre, primære kilder til selv- og familieforsørgelse.

Avkortningsregelen er også begrunnet i at ektefeller har en gjensidig forsørgelsesplikt for hverandre. I loven om supplerende stønad er samboerskap og registrert partnerskap likestilt med ekteskap, og samboerbegrepet er i tillegg videre enn i folketrygdloven, se punkt 4.4.1.

Utvidelsen av ordningen til å omfatte uføre flyktninger medfører nye kombinasjoner av stønadsmottakere som lever sammen i ekteskap/samboerskap/registrert partnerskap. Eksempelvis vil en stønadsmottaker over 67 år kunne leve sammen med en ufør flyktning under 67 år, eller to uføre flyktninger under 67 år vil kunne leve sammen.

I høringsnotatet foreslo departementet at inntekt til ektefelle av uføre flyktninger fullt ut skulle føre til fradrag i supplerende stønad. Videre ble det foreslått at supplerende stønad skulle gis med ordinær sats for alle ektefeller mv. For ektefeller mv. der en eller begge mottar supplerende stønad som ufør flyktning, kan husholdningens samlede inntekt bli så lav som minste uføretrygd for gifte. Det er bare dersom ekteparet ikke har noen andre inntekter enn supplerende stønad at husholdningens samlede inntekt kan bli to ganger minste uføretrygd for gifte. Alle andre inntektstyper hos en av ektefellene går til fradrag krone for krone to ganger, i begge ektefellenes supplerende stønad. Enhver annen inntekt enn supplerende stønad hos en av ektefellene vil altså redusere husholdningens samlede inntekt med like mye som inntekt utover supplerende stønad.

Departementet ga i høringsnotatet uttrykk for det ikke er ønskelig å gi unge uføre flyktninger en like gunstig avkortningsregel som for ektefeller mv. hvor begge er over 67 år. Bakgrunnen er at det ville svekke arbeidsinsentivene for stønadsmottakere som selv er i yrkesaktiv alder, eller som har en ektefelle mv. som er i yrkesaktiv alder.

Flere av høringsinstansene pekte på at de foreslåtte reglene ville gi urimelige resultater, spesielt i tilfeller der begge ektefellene er uføre flyktninger under 67 år. Departementet har etter en fornyet vurdering kommet til at det er uheldig at inntektsfradragsreglene er strengere for uføre flyktninger med ektefelle under 67 år enn med ektefelle over 67 år. Departementet foreslår derfor at dagens regel for avkortning av stønad der begge ektefellene mv. er over 67 år, utvides til også å gjelde der ektefellene mv. er under 67 år, i den grad begge har rett til supplerende stønad. En slik tilføyelse vil innebære en videreføring av dagens prinsipp om at ektefellens inntekt bare går til reduksjon av supplerende stønad dersom den overstiger satsen på supplerende stønad, i de tilfeller der også ektefellen er i personkretsen for supplerende stønad. Departementet forslår etter dette at § 6 første ledd i loven om supplerende stønad tilføyes en bestemmelse som innebærer at når begge ektefeller mv. har rett til supplerende stønad, har hver av ektefellene mv. rett til et «fribeløp», før inntekten går til fradrag i ektefellens supplerende stønad. Dette for å sikre at mottakerne har tilstrekkelige midler å leve for.

Når ektefellen har fylt 67 år, tilsvarer «fribeløpet» full supplerende stønad ordinær sats for personer over 67 år før inntekten går til fradrag i stønadsmottakerens supplerende stønad. Når ektefellen er ufør flyktning, tilsvarer «fribeløpet» full supplerende stønad med ordinær sats for uføre flyktninger. Det skal kun gjøres fradrag i stønaden for den delen av ektefellens inntekt som overstiger «fribeløpet».

Departementet understreker at supplerende stønad ikke skal kompensere for reduksjon i samlet inntekt i tilfeller der delvis uføre flyktninger ikke fullt ut utnytter restinntektsevnen sin. I punkt 7.3.2 foreslår departementet derfor at fradraget aldri skal settes lavere enn inntekt etter uførhet, jf. folketrygdloven § 12-9 tredje ledd. Departementet presiserer at dette også skal gjelde i tilfeller der stønadsmottakerens ektefelle mv. er ufør flyktning.

Som nevnt i punkt 6.4.2, har departementet kommet til at en mottaker av supplerende stønad som er gift mv. med en person som ikke har rett til slik stønad, skal ha rett til stønad med høy sats. Dette medfører at flere mottakere vil ha rett til stønad med høy sats sammenlignet med forslaget i høringsnotatet. I slike tilfeller skal imidlertid ektefellens inntekt i sin helhet inngå i prøvingen av den supplerende stønaden.

I boksene 6.1 til 6.4 er det vist noen typeeksempler.

Som Arbeids- og velferdsdirektoratet pekte på i sin høringsuttalelse, er kvalifiseringsstønad ikke nevnt blant de ytelsene som skal gå til fradrag i den supplerende stønaden. Dette er derfor innarbeidet i departementets lovforslag.

Arbeids- og velferdsdirektoratet ba videre departementet vurdere om listen over inntekter/stønader som skal gå til fradrag, heller bør vedtas i forskrift, fremfor å stå i loven. Departementet har kommet til at fradragsreglene av hensyn til informasjon til brukerne bør vedtas i lovs form. Eventuelle nye stønadstyper som kommer til, vil uansett omfattes av sekkebestemmelsene i § 6 tredje ledd bokstavene b og d inntil departementet får foretatt de nødvendige presiseringene i loven.

Det vises til lovforslaget, § 6 i loven om supplerende stønad og til merknaden til paragrafen.

6.4.3.2 Avkortning i supplerende stønad for barnetillegg

Etter at høringsnotatet ble sendt ut, har departementet i samråd med Arbeids- og velferdsdirektoratet kommet til at det er nødvendig å vurdere om, og eventuelt hvordan, barnetillegg til uføretrygden skal føre til fradrag i den supplerende stønaden.

Uføretrygdede som forsørger barn under 18 år har rett til barnetillegg. Barnetillegget utgjør 40 prosent av folketrygdens grunnbeløp per barn. Ved personinntekt (arbeidsinntekt, pensjoner mv.) over et fribeløp reduseres barnetillegget med 50 prosent av den overskytende inntekten. Dersom uføretrygden er redusert på grunn av at botiden er mindre enn 40 år, avkortes fribeløp og barnetillegg tilsvarende. Dersom barnet bor sammen med begge foreldrene, medregnes både den uføretrygdedes egen inntekt og den andre forelderens inntekt i beløpet som skal føre til reduksjon.

Supplerende stønad er personinntekt og vil derfor gå til fradrag i barnetillegget, jf. folketrygdloven § 12-16 andre ledd. Med dagens regler vil barnetillegget samtidig føre til reduksjon i den supplerende stønaden, jf. loven om supplerende stønad § 6.

De to bestemmelsene vil dermed i utgangspunktet medføre en dobbel avkortning, ved at en endring i barnetillegg til uføretrygd kan føre til endring i nivået på den supplerende stønaden, som igjen vil kunne føre til en endring i barnetillegget. En slik avkortning er ikke rimelig.

Etter departementets syn er det to mulige løsninger. Det første alternativet er at den supplerende stønaden ikke skal føre til reduksjon i barnetillegg til uføretrygden, men at barnetillegget skal gå til fradrag i supplerende stønad. Det andre alternativet er at barnetillegget ikke skal gå til fradrag i den supplerende stønaden, men at supplerende stønad skal kunne føre til reduksjon i barnetillegget.

Det førstnevnte alternativet, at barnetillegg til uføretrygden ikke skal føre til fradrag i den supplerende stønaden, vil medføre at uføre flyktninger som mottar supplerende stønad og forsørger barn under 18 år, vil kunne få forholdsvis høy ekstra kompensasjon. For en stønadsmottaker med mange barn og relativt lang botid, vil dette innebære at den supplerende stønadsordningen mister preg av å være en sosial minstegaranti.

Det andre alternativet, å unnta den supplerende stønaden fra inntekt som skal føre til reduksjon i barnetillegg til uføretrygden, tilsvarer dagens regler for mottakere av supplerende stønad som får barnetillegg til alderspensjonen. Dette alternativet vil ivareta formålet med supplerende stønad, nemlig at den skal være en sosial ordning som garanterer en minsteinntekt. I tillegg vil dette sikre at flyktninger over 67 år og uføre flyktninger, som mottar supplerende stønad, likestilles.

Departementet foreslår på denne bakgrunnen at supplerende stønad ikke skal føre til reduksjon i barnetillegg til uføretrygd, men at barnetillegg skal gå til fradrag i supplerende stønad. I boks 6.5 er det vist et typeeksempel på dette.

I forskrift 5. desember 2014 nr. 1602 om uføretrygd gitt med hjemmel folketrygdloven § 12-16 sjette ledd, har departementet fastsatt nærmere bestemmelser om reduksjon av barnetillegg til uføretrygd på grunn av inntekt, herunder at visse offentlige ytelser ikke skal tas med. Departementet tar sikte på å endre forskriften i samsvar med forslaget her.

6.5 Økonomiske og administrative konsekvenser

6.5.1 Generelt om usikkerhetene i beregningene og virkningen på kommunale budsjetter

Arbeids- og velferdsdirektoratet har på oppdrag fra departementet vurdert økonomiske og administrative konsekvenser av forslagene som legges frem i kapitlene 6 til 8. Tallene er oppdatert og justert etter fremleggelsen av høringsnotatet.

Dataene og forutsetningene som er lagt til grunn, er svært usikre, og anslagene må derfor først og fremst betraktes som regneeksempler. Dette gjelder i særdeleshet vurderingene av de langsiktige økonomiske konsekvensene, som kun er å anse som grove anslag.

Usikkerheten skyldes blant annet at Arbeids- og velferdsetaten ikke fører noe register over hvilke av folketrygdens medlemmer som har flyktningstatus. Etaten har heller ikke noe generelt medlemsregister for folketrygden, hvilket gjør at medlemsperioder i folketrygden må fastsettes manuelt i den enkelte saken. For pensjonsytelsene finnes det likevel data om hvem som har fått vedtak etter de særskilte bestemmelsene for flyktninger i løpet av de siste årene. Data fra folkeregisteret om innvandringstidspunktet for disse personene gir trolig et forholdsvis godt utgangspunkt for å anslå forutgående medlemskapsperioder.

På kort sikt, i hvert fall 1–3 år frem i tid, må det kunne legges til grunn at den høye tilstrømningen av asylsøkere i 2015 og den lave tilstrømningen i 2016 i liten grad vil påvirke tilstrømningen til de aktuelle stønadsordningene. Det innebærer at de kortsiktige beregningene er noe sikrere. På lengre sikt vil imidlertid usikkerhet om fremtidig tilstrømning av flyktninger gi ytterligere usikkerhet i beregningene.

Flere av forslagene må ventes å gi merutgifter til økonomisk sosialhjelp. Økonomisk sosialhjelp vurderes individuelt med utgangspunkt i personens behov for hjelp, og kostnadene vil derfor variere fra tilfelle til tilfelle på bakgrunn av blant annet familiesituasjon, boutgifter, geografisk bosted, husholdningens samlede inntekter, med mer. Praksis og satser varierer også fra kommune til kommune.

Figur 6.1 viser hvor stor andel som kombinerer utvalgte trygdeytelser med økonomisk sosialhjelp. For de ytelsene der det allerede i dag er en høy andel som mottar økonomisk sosialhjelp, må det antas at de økonomiske konsekvensene for kommunene som følge av eventuelle tiltak vil være spesielt store.

Direktoratet antar at de forskjellige forslagene i svært varierende omfang vil medføre økonomiske konsekvenser for kommunene. For enkelte forslag kan økningen i kostnadene for kommunene antas å ligge opp mot 60 prosent av innsparingene på de statlige budsjettene, mens det for andre forslag må antas at de ikke vil medføre nevneverdige økonomiske konsekvenser for kommunene.

Direktoratet regner med at de økonomiske konsekvensene for kommunene vil være størst for forslagene om endringer i bestemmelsene om overgangsstønad. Også tiltakene med hensyn til arbeidsavklaringspenger og til dels kontantstøtte kan gi vesentlige merutgifter til økonomisk sosialhjelp, men trolig noe lavere enn for overgangsstønad. For øvrige stønader antas det at utgiftsøkningen til økonomisk sosialhjelp vil kunne ligge mellom 0 og 40 prosent av innsparingene på de statlige budsjettene.

Innstrammingene som gjelder alderspensjon og uføretrygd må antas å gi omtrent ingen merutgifter for kommunene, siden supplerende stønad vil fungere som sikkerhetsnett for de fleste som blir omfattet av endringen.

Hvorvidt tiltakene vil medføre økonomiske konsekvenser for kommunene, vil avhenge av om de berørte stønadsmottakerne har andre inntekter enn de aktuelle trygdeytelsene og av om de har en ektefelle eller samboer som er i arbeid eller har andre inntekter. Arbeids- og sosialdepartementet har, sammen med Finansdepartementet, Justis- og beredskapsdepartementet, Barne- og likestillingsdepartementet og Kommunal- og moderniseringsdepartementet, tatt initiativ til et samarbeid med kommunenes arbeidsgiver-, interesse- og medlemsorganisasjon, KS, for å foreta en grundigere kartlegging av konsekvensene som de foreslåtte tiltakene vil kunne ha for kommunesektoren. Som et ledd i denne prosessen har Statistisk sentralbyrå på oppdrag fra departementet utarbeidet statistikk på bakgrunn av opplysninger fra Arbeids- og velferdsdirektoratet om nye mottakere av arbeidsavklaringspenger, stønad til enslig forsørger og kontantstøtte i 2015 som ville blitt berørt av de foreslåtte regelendringene. Basert på denne statistikken er det nå enighet mellom departementene og KS om et intervall for hvor stor andel av innsparingene i utgifter til arbeidsavklaringspenger, stønad til enslig forsørger og kontantstøtte som vil resultere i merutgifter til økonomisk sosialhjelp, se nærmere punkt 7.5.

Det legges til grunn at kommunesektoren vil bli kompensert for større merutgifter.

6.5.2 Konkret vurdering av det foreslåtte tiltaket

Det forutsettes at kun nye stønadsmottakere omfattes av regelendringen, jf. kapittel 11.

For pensjoner tar beregningene på kort sikt utgangspunkt i det faktiske antall nye pensjonister som hadde pensjon etter de særskilte bestemmelsene for flyktninger i perioden 2012–2014. Tallene er rundet noe oppover, for å ta høyde for at det vil kunne bli noen flere som vil bli berørt i de nærmeste årene.

Ifølge Statistisk sentralbyrå (SSB) økte det årlige antallet personer som innvandret på grunn av flukt, fra rundt 6 000–7 000 personer i perioden 2010–2014 til drøyt 9 000 personer i 2015. Asylsøkerne som kom i 2015 vil her først medregnes når de får opphold i Norge. For å illustrere effektene på lang sikt, tar anslagene utgangspunkt i SSBs statistikk, som viser at det var om lag 188 000 flyktninger i Norge per 1. januar 20151. Dette er personer som har kommet til Norge over en lang periode. Tallet inkluderer familiegjenforente til flyktninger. Arbeids- og velferdsdirektoratets anslag for antall flyktninger i 2060 er basert på SSBs befolkningsfremskrivinger. Det er lagt til grunn at antallet flyktninger vil øke proporsjonalt med veksten i antall innvandrere fra Øst-Europa utenfor EU, Afrika, Asia, Sør- og Mellom-Amerika. SSBs prognoser er delt i tre kategorier, en for lav innvandring, en for høy innvandring og et middelalternativ. Direktoratets anslag for innsparinger i folketrygdens utgifter er beregnet for alle alternativene, for å angi et realistisk spenn. Prognosen for den totale flyktningpopulasjonen i Norge i 2060, varierer derfor mellom om lag 520 000 og 900 000 personer.

Det kan ta mange år før økninger eller reduksjoner i tilstrømningen av asylsøkere gir utslag på folketrygdens utgifter. Det vil for eksempel ta mange år før asylsøkerne som kom til Norge i 2015 i særlig grad vil påvirke antallet som får innvilget alderspensjon etter særreglene for flyktninger, ettersom de fleste flyktningene er unge, jf. kapittel 2. Direktoratet antar derfor at den fulle effekten av eventuelle tiltak først vil inntreffe i 2060.

De økonomiske konsekvensene av å avvikle de særskilte bestemmelsene for flyktninger og det retroaktive medlemskapet i folketrygden, samt å utvide ordningen med supplerende stønad til å omfatte uføre personer med flyktningstatus, er fremstilt i tabell 6.2.

Tiltaket vil samlet gi en innsparing på om lag 8 millioner kroner i 2018 og om lag 26 millioner kroner i 2019. Grove anslag viser at i 2060, da man antar at den fulle effekten vil inntreffe, vil den årlige innsparingen kunne være et sted mellom 2,5 milliarder kroner og 3,7 milliarder kroner.

Ordningen med supplerende stønad for eldre og uføre flyktninger vil gi en tilnærmet lik inntektssikring som det de gjeldende særskilte bestemmelsene for flyktninger i folketrygdloven gir med hensyn til alderspensjon og uføretrygd. I likhet med andre trygdeytelser kan det for noen mottakere i tillegg være behov for økonomisk sosialhjelp ved særlige tilfeller eller i særlige situasjoner. Omfanget antas imidlertid å bli svært begrenset.

En avvikling av særreglene for flyktninger vil ikke i seg selv føre til merarbeid for Arbeids- og velferdsetaten, ut over nødvendige endringer i rutiner, rundskriv, vedtaksbrev mv. Det kreves kun enkelte justeringer i IKT-systemene. En utvidelse av ordningen med supplerende stønad til også å omfatte uføre flyktninger, vil imidlertid medføre en vesentlig økning i antall søknader om supplerende stønad. Ettersom behandlingen av saker om supplerende stønad i stor grad er basert på manuelle rutiner og personlig oppmøte hos Arbeids- og velferdsetaten, antar direktoratet at en økning i antall saker vil medføre en merbelastning for saksbehandlingen som kan komme til å gi behov for økt bemanning. De umiddelbare innførings- og utviklingskostnadene er av Arbeids- og velferdsdirektoratet grovt estimert til et sted mellom 7 og 10 millioner kroner i 2017. De totale implementeringskostnadene vil komme på sikt og er anslått til om lag 100 millioner kroner.