4 Forbudet mot opptak, mangfoldiggjøring eller offentliggjøring av informasjon om militære anlegg og områder

4.1 Gjeldende rett

Lov om forsvarshemmeligheter § 3 nr. 1 gjør det straffbart for den som uten samtykke fra Kongen, eller den Kongen bemyndiger, «optar, mangfoldiggjør eller offentliggjør karter, krokier, skisser, fotografier eller beskrivelser over fæstningsverker eller dertil hørende anlæg».

Med hjemmel i lov om forsvarshemmeligheter § 3 nr. 1 er det etablert et forvaltningsregime for fotografering fra luften og bruk av andre luftbårne sensorsystemer. Dette er gjort gjennom forskrift 6. januar 1999 nr. 3 om fotografering mv. fra luften og kontroll av luftfotografier og opptaksmateriale fra luftbårne sensorsystemer (forskrift om luftfotografering mv.). Forskrift om luftfotografering mv. etablerer et forbud mot å ta luftfotografier eller gjøre opptak med luftbårne sensorsystemer over områder, anlegg eller andre objekter hvor Forsvaret har fastsatt restriksjoner mot slik virksomhet, med mindre det etter søknad er gitt forhåndstillatelse. NSM forvalter regimet.

Forbudet praktiseres i dag ved at militære anlegg, objekter og områder med beskyttelsesbehov mot særlig kartlegging fra luften, meldes inn fra Forsvaret til NSM. Det er således ikke slik at forbudet omfatter et hvert forsvarsanlegg. For at det skal innføres forbud mot luftfotografering over anlegg eller områder, skal et forbud gi en sikkerhetsmessig merverdi for det aktuelle anlegget eller området. Det foreligger en konkret liste over hvilke anlegg og områder forbudet gjelder for. Dersom det vern som forbudet gir ikke lenger anses nødvendig, kan også anlegg eller områder fjernes fra listen over forbudsområder. Forbudet vil dermed reelt sett ha betydning for et avgrenset område og avgrenset antall anlegg, samtidig som forbudet kan forvaltes på en dynamisk måte. Det er i dag også enkelte sivile objekter som er innmeldt og som er underlagt det vern forbudet gir.

Personer som utfører ervervsmessig luftfotografering eller opptak med luftbårne sensorsystemer, må normalt ha lisens utstedt av NSM for denne virksomheten. Utstedelse av lisens innebærer etter etablert praksis at de også sikkerhetsklareres. Vedkommende er ikke pålagt å søke tillatelse for å fotografere, så fremt fotograferingen ligger innenfor rammen av lisensen som er utstedt samt eventuelle vilkår eller øvrige pålegg gitt av NSM.

Virksomheter som utfører fotografering fra luften eller foretar opptak med luftbårne sensorsystemer over områder, anlegg eller andre objekter hvor Forsvaret har fastsatt restriksjoner mot slik aktivitet, må være leverandørklarert etter sikkerhetsloven. Slike luftfoto eller sensoropptak er å anse som sikkerhetsgradert informasjon. Virksomhetene må derfor behandle dataene i tråd med sikkerhetslovens bestemmelser. Informasjonen kan ikke frigis eller offentliggjøres uten etter tillatelse fra, og på de vilkår som er fastsatt, av NSM. Når det gjelder luftfotografier blir det fra NSMs side lagt restriksjoner på hvor god oppløsning fotografiene kan ha. NSM har også hjemmel til å gjennomføre andre kontrolltiltak i forbindelse med vurderingen.

Foto- eller opptaksmateriale for norsk presse eller annet medieorgan kan imidlertid offentliggjøres uten slik forutgående kontroll. Dette forutsetter at redaktøren eller utgiveren har vanlig redaktøransvar og sikrer at den som forestår fotograferingen eller opptaket innehar gyldig lisens eller tillatelse. Videre må redaktøren eller utgiveren forsikre seg om at det ikke uten særskilt tillatelse fotograferes eller gjøres opptak med sensorsystemer av områder, anlegg eller objekter som rammes av forbudet.

Den teknologiske og samfunnsmessige utvikling har medført at praktiseringen av forvaltningsregimet knyttet til flyfotografering og bruk av luftbårne sensorsystemer har blitt betydelig liberalisert i løpet av de siste ti årene. Satellitteknologi har for eksempel medført at den tidligere praksisen med å retusjere militære anlegg og områder fra flyfoto har blitt forlatt, da disse tiltakene ikke lenger anses å gi noen sikkerhetsmessig merverdi. Videre er også fotografering ved bruk av droner blitt gitt en generell godkjenning uten søknad til NSM, dersom nærmere angitte vilkår er innfridd.

4.2 Praksis i andre land

De fleste land har et regelverk som kan knyttes til opptak, mangfoldiggjøring eller offentliggjøring av sensitiv informasjon om infrastruktur. Det benyttes imidlertid ulike metoder for å regulere dette. Noen land legger størst vekt på regulering av sensorbruk, mens andre legger størst vekt på regulering av plattformbruk. Enkelte land mangler et regelverk som er sammenlignbart med det norske, men oppnår likevel beskyttelse gjennom andre reguleringer. Eksempelvis vil det kunne foreligge regelverk innenfor terrorforebygging eller luftfart som kan ha tilsvarende formål som det norske regelverket. Videre er det mulig å ha strengere regelverk tilknyttet anskaffelse av droner enn regelverk tilknyttet selve bruken av droner. Dette gjør det vanskelig å få en oversikt over den samlede effekten regelverket i andre land har.

I Sverige er opptak og distribusjon av data fra luftbårne sensorer regulert gjennom lagen (1993:1742) og förordning (1993:1745) om skydd för landskapsinformation. Hovedregelen er at det ikke kreves tillatelse for opptak med luftbårne sensorer når det ikke er forhøyet beredskap. Man må derimot søke om godkjenning for spredning av sensoropptak og for å opprette databaser. Tillatelse til spredning gis etter søknad til de regionale militærkommandoene. Brudd på bestemmelsen er straffsanksjonert med bøter eller fengsel i inntil 6 måneder.

I Finland er flyfotografering og undersøkelser fra luftfartøy regulert i territorialövervakningslagen av 18. august 2000. Av loven fremgår det at det er forbudt å gjøre opptak med luftbårne sensorsystemer over nærmere definerte militære anlegg og installasjoner.

Storbritannia har ikke et særskilt regelverk sammenlignbart med det norske, men oppnår skjerming av informasjon gjennom for eksempel regulering av lufttrafikk og gjennom terrorforebyggende lovgivning. Andre sammenlignbare land, slik som USA og Spania, har et forvaltningsregime tilknyttet bruk av luftbårne sensorsystemer.

Fotografering fra droner, fly og helikoptre innenfor nederlandsk territorium, krevde frem til 2013 tillatelse fra det nederlandske forsvarsdepartementet. Fra 1. juni 2013 er flyfotografering ikke lengre søknadspliktig. Dette omfatter også militære områder. Det nederlandske forsvarsdepartementet begrunner regelendringen med at tilgangen på kommersielle satellittbilder har gjort regelverket utdatert.

Mange land arbeider nå med ny regulering av fjernstyrte luftfartøy. Det pågår også et arbeid i EU for å regulere slik bruk, uten at det per i dag er kjent hvordan slik regulering vil bli.

4.3 Departementets høringsutkast

I departementets høringsutkast er det foreslått at lov om forsvarshemmeligheter § 3 nr. 1 inntas i sikkerhetsloven i revidert stand. Den foreslåtte bestemmelsen lyder som følger:

«Med bot eller fengsel inntil 1 år straffes den som uten tillatelse fra Kongen, eller den Kongen bemyndiger, kartlegger skjermingsverdig objekt, eller militært anlegg eller område, ved å samle inn eller sammenstille data om disse, eller som offentliggjør slike data eller produkter basert på slik data

Kongen gir nærmere bestemmelser om vilkår for tillatelse som nevnt i første ledd.»

Det er foreslått at rammene for tillatelse til luftfotografering mv. bør defineres nærmere i egen forskrift, slik som i dag. Dagens forskrift fremstår imidlertid som foreldet og lite tidsriktig. Det er derfor iverksatt et revisjonsarbeid. Siktemålet er å nyansere og myke opp regelverket der dette fremstår som sikkerhetsmessig forsvarlig ut fra en vurdering av hvilken risiko ulike kartleggingsalternativer faktisk anses å representere.

Bruk av avanserte sensorsystemer som kan «se» gjennom bygningsmassen og bakken, eller benyttes til detaljert 3D-modellering, antas i fremtiden å kunne medføre en alvorlig negativ risikoutvikling og svekkelse av sikkerhetstilstanden. Departementet ser derfor et behov for at bruk av denne type sensorer også i fremtiden er underlagt et strengt reguleringsregime.

Bruk av luftbårne fotosensorer vurderes derimot normalt til ikke å ville medføre noen vesentlig risikoøkning eller svekkelse av sikkerhetstilstanden. For enkelte skjermingsverdige objekter, og militære anlegg og områder, kan imidlertid dette stille seg annerledes. Det må vurderes om et forbud vil ha sikkerhetsmessig merverdi og dermed være påkrevd. I disse tilfellene må det kunne etableres et tilsvarende fotoforbud på bakken, med tilhørende skilting.

Etter sin ordlyd rammer någjeldende lov om forsvarshemmeligheter § 3 nr. 1 informasjonsinnhenting om militære anlegg og områder, uavhengig av om dette skjer fra luft eller bakke. Denne tilnærmingen ble foreslått videreført, selv om det i dag kun er etablert et forvaltningsregime for den kartlegging som skjer gjennom fotografering fra luften og bruk av luftbårne sensorsystemer. Det avgjørende bør være aktivitetens skadepotensiale, og ikke om plattformen for informasjonsinnhentingen er luft- eller bakkebasert. I forlengelsen av dette kan det være nødvendig å vurdere om det i fremtiden også kan være behov for etablering av et forvaltningsregime for bakkebasert kartlegging av skjermingsverdige objekter, eller militære anlegg og områder.

Behovet for beskyttelse av informasjon om militære anlegg og områder tilsier etter departementets oppfatning at lov om forsvarshemmeligheter § 3 nr. 1 videreføres, men i en modernisert form. I dagens samfunn bør også sivil infrastruktur som er av betydning for våre vitale nasjonale sikkerhetsinteresser kunne gis et tilsvarende vern. Det ble dermed foreslått en bestemmelse som i tillegg til militære anlegg og områder, også omfattet objekter som er utpekt som skjermingsverdige etter sikkerhetsloven.

4.4 Høringsinstansenes syn

Norsk Redaktørforening, Norsk Presseforbund, Norsk Journalistlag og Mediebedriftenes Landsforening er av den oppfatning at forslaget er i direkte strid med Stortingets vedtak om å oppheve lov om forsvarshemmeligheter. Det heter i deres felles uttalelse:

«Selv om opphevelsen ikke er trådt i kraft i påvente av Straffeloven, står vi overfor et lovlig fattet vedtak fra Stortinget. FD legger dermed opp til en omkamp om dette spørsmålet og foreslår å gjeninnføre forbud det egentlig var politisk enighet om å oppheve. Dette alene må være et tungtveiende argument mot forslaget fra FD.»

Det er også vist til at forslaget er problematisk med tanke på medias rolle i et demokratisk samfunn og det vern media skal ha mot straffeforfølgning. Et eventuelt straffebud som rammer media ved eksempelvis fotografering, innsamling, sammenstilling og/eller offentliggjøring av informasjon vil etter deres oppfatning være i strid med EMK artikkel 10 og grunnloven § 100.

I tillegg er det vist til at forbudet er for vidt formulert. Videreføring bør innebære at det inntas et vilkår om at straff forutsetter at fotograferingen vil kunne ha betydning for rikets sikkerhet.

De ovennevnte høringsinstanser uttaler videre at det å innta skjermingsverdige objekter i forslaget «betyr at svært mange bygninger og andre objekter vil ende opp med å være omfattet av forbudet mot kartlegging, innsamling, sammenstilling eller publisering selv om de ikke utgjør noen trussel for rikets sikkerhet, og til tross for at de i kraft av sin funksjon i samfunnet, har stor allmenn interesse.»

IKT Norge mener at forbudet representer en innskjerping av regelverket som er i strid med utviklingen i andre sammenlignbare land. Det vises til utviklingen internasjonalt, der lovverket er i ferd med å liberaliseres og moderniseres, og tilpasses teknologiske muligheter og markedets behov. I tillegg vises det til at nåværende forbud har ført til at kartløsninger i Norge er enkle og dårlige, som også har og vil få betydning for norsk turistnæring.

Kartverket mener på sin side at både luftfoto og detaljerte 3D-modeller er så vanlige, at det ikke er hensiktsmessig med et forbud. Videre at et forbud må kunne avgrenses til kartlegging av militære og sivile sikringstiltak, samt sårbarheter som fra utsiden fremstår som skjulte. Praktiske vanskeligheter med å ajourføre en liste over de skjermingsverdige objektene som det er forbudt å fotografere, sammen med det forhold at sivile objekter allerede er fotografert, gjør at Kartverket anbefaler å utelate sivile skjermingsverdige objekter fra lovforslaget.

Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) har visse betenkeligheter med hvordan forbudet skal forvaltes og hvorvidt forbudet vil være effektivt og egnet til å ivareta sitt formål:

«En forutsetning for å kunne praktisere et flyfotograferingsforbud er at alle som har muligheten til å ta slike foto er klar over hvilke objekter og områder som det er forbudt å fotografere. Å dele slik kunnskap om viktige, beskyttelsesverdige anlegg med offentligheten vil etter NVEs vurdering delvis kunne undergrave formålet med forbudet. At det i tillegg finnes en rekke satellittjenester på internett som gir bildeoversikter og kart, vil ytterligere begrense virkningen av forbudet. Håndhevelsen av forbudet vil være svært vanskelig, om ikke umulig, også fordi det allerede finnes flyfotografier av en rekke objekter og områder.»

Norges geologiske undersøkelse(NGU) er opptatt av at det må være en effektiv og faglig forsvarlig forvaltning av forbudet, som også tar hensyn til samfunnets behov for den aktuelle informasjonen. NGU viser til at forvaltningen forutsetter god kompetanse på området, effektiv saksbehandling og en til enhver tid oppdatert oversikt over hvilke områder som er sensitive:

«Selv om de forhold Forsvarsdepartementet foreslår ikke avviker vesentlig fra eksisterende lovgivning og praksis, er det nå gode grunner til å gå kritisk igjennom de faglige forutsetningene for å straffe visse typer kartlegging med mindre det er innhentet forhåndssamtykke fra Forsvaret/Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM). Siktemålet bør være at gradering av offentlige og private geodata gjøres treffsikkert, er mulig å håndheve effektivt og rettferdig, og ikke svekker samfunnets mulighet til økonomisk utvikling og evne til å forvalte naturfarer, miljø og ressurser på en bærekraftig måte.»

4.5 Departementets vurderinger

Departementets forslag har, som redegjort for, møtt motstand hos flere høringsinstanser. Etter departementets oppfatning synes enkelte av merknadene å bero på misforståelser hva gjelder gjeldende regelverk og forslagets innhold. Det kan synes som om departementets redegjørelse for forslaget ikke er tilstrekkelig forstått.

Stortinget har gitt tilslutning til at lov om forsvarshemmeligheter, herunder § 3, skal oppheves. Det har imidlertid etter departementets syn vært en underliggende intensjon om at en regulering tilknyttet informasjon om militære anlegg og områder og dybdedata skal videreføres i sikkerhetsloven. Departementet forsøker dermed ikke å foreta en omkamp på vedtaket om opphevelse av lov om forsvarshemmeligheter. Forslaget er ment å være i tråd med intensjonen om slik videreføring, hvor lovtekniske hensyn, hensynet til det sivile samfunnets behov for geografiske data og behovet for å ha hjemmel til å fastsette nærmere rammer for forbudet, forsøkes ivaretatt. Som redegjort for i punkt 2.2, vil ikke luftfartsloven etter departementets syn gi tilstrekkelig vern.

Forslaget, sammen med kommende forskriftsverk, er dessuten ment å innebære en liberalisering av dagens regulering. Dette har høringsinstansene ikke ansett for å være tilfelle. Forslaget er heller ikke ment å gi en utvidet mulighet til straffeforfølgning. Et effektivt regelverk på dette området forutsetter imidlertid at det foreligger konkrete sanksjoner ved eventuelle lovbrudd.

Primærhensikten med departementets forslag er å sikre en hjemmel til i forskrift å kunne fastsette de nærmere rammene for hvilke anlegg og områder som rammes av forbudet, eventuelle unntak fra forbudet og vilkår for tillatelse til eksempelvis luftfotografering.

Departementet vil tilpasse forvaltningsregimet til det sivile samfunnets behov – herunder pressen og andre medieorganer – i så stor grad som mulig. Eksempelvis har det nylig blitt gitt en generell tillatelse til å fotografere fra droner, under visse nærmere angitte forutsetninger. Det stilles heller ikke lengre krav om sikkerhetsklarering for fotografer som fotograferer fra luft, så fremt det er utenfor restriksjonsområder eller ikke bærer preg av systematisk kartlegging av større områder.

Det er hovedsakelig bruk av ny, avansert sensorteknologi, som muliggjør detaljert 3D-modellering eller kartlegging av funksjonalitet, sikringstiltak og sårbarhet ved beskyttelsesverdige anlegg og områder, som det i fremtiden vil være behov for å regulere. Alminnelig flyfotografering representerer i dag for de fleste objekter ingen stor sårbarhet, og departementet ønsker på dette området å vurdere om regimet i fremtiden kan liberaliseres ytterligere. Et slikt forbud vil i fremtiden kun bli benyttet for de objekter, anlegg eller områder hvor eier (vanligvis Forsvaret) har vurdert at et forbud vil gi en sikkerhetsmessig merverdi. Etter departementets vurdering, kan skjerming mot opptak fra luften for sivile skjermingsverdige objekter bare være hensiktsmessig for et fåtall sivile objekter.

Det understrekes at etter § 7 i luftfotograferingsforskriften er presse og media allerede eksplisitt unntatt kontroll av opptaksmateriale, så fremt redaktøren eller utgiveren er underlagt det alminnelige redaktøransvaret og den som fotograferer har lisens og tillatelse til å gjøre slike opptak. Departementet tar ikke sikte på å gjøre endringer i dette.

Departementet tar merknadene som er mottatt til etterretning. Departementet mener imidlertid at det foreligger et behov for beskyttelse av og kontroll med geografisk informasjon. Det er av stor betydning blant annet å opprettholde kontroll over hvem som opptar og innehar sensitiv og sikkerhetsgradert data knyttet til forsvarsanlegg, hvordan den håndteres, og sikre at slik data ikke tilflyter uvedkommende. Kompromittering vil være irreversibelt. Samlet sett viser dette etter departementets syn at bestemmelsen bør videreføres.

Høringsinnspillene som er mottatt, synliggjør at det i større grad er nødvendig å klargjøre det tiltenkte innholdet og rekkevidden av forbudet. Høringen viser dessuten at det vil være viktig å lytte til og involvere det sivile samfunnet på en bedre måte i lovarbeidet, herunder også ved revisjon av forskrifter og annen forvaltning av forbudet.

Det er som nevnt i punkt 4.1 innført tiltak for å liberalisere og forenkle forvaltningen av forbudene. Det vil dessuten foreslås ytterligere tiltak etter nærmere dialog med sentrale sivile aktører. Eksempelvis kan det vurderes hvorvidt det skal gis en generell tillatelse til bruk av fotosensorer utenfor fastsatte restriksjonsområder, offentliggjøring av restriksjonsområder og om det skal fortløpende vurderes å tillate høyere oppløsning i takt med den teknologiske utviklingen.

Forbudet mot opptak, mangfoldiggjøring og offentliggjøring av informasjon om militære anlegg og områder vil falle mest naturlig inn i sikkerhetsloven, gjennom dens bestemmelser om objektsikkerhet. Departementet mener dermed at bestemmelsen på sikt bør vurderes inntatt i sikkerhetsloven. Det pågår i dag et arbeid med å revidere sikkerhetsloven. Planlagt ikraftsetting av straffeloven 2005 er imidlertid antatt ferdigstilt på et tidligere tidspunkt enn revisjonsarbeidet. For å unngå en periode med et lovtomt område, mener dermed departementet at bestemmelsen bør videreføres i en midlertidig lov i moderne språkdrakt. Foreslått varighet er på inntil 2 år fra og med ikraftsettingstidspunktet. En slik midlertidig lov vil innebære at lovarbeidet og kommende lovforslag kan samkjøres med pågående revisjonsarbeid med sikkerhetsloven på en hensiktsmessig og forsvarlig måte. Videre vil dette gi tilstrekkelig med tid til å imøtekomme mottatte merknader og involvere sivile interesser i arbeidet med det kommende lovforslaget og forvaltningsregimet.

Departementet har iverksatt arbeidet med å vurdere nærmere rammene for forbudet, herunder vilkår for dispensasjon fra forbudet og saksbehandlingen i anledning søknad om slik dispensasjon. I den anledning har de berørte departementene blitt invitert til et møte for å kunne gi innspill til Forsvarsdepartementets videre fremdrift i arbeidet, og for å avklare nærmere hvilke konkrete behov det sivile samfunnet har for blant annet å kunne fotografere landområder. Departementet vil også få bistand fra Forsvaret i arbeidet. De berørte departementene og eventuelle underliggende etater vil fortløpende involveres i arbeidet, herunder ved at de kan benyttes som referansegruppe i forbindelse med departementets arbeid.