Prop. 92 L (2016–2017)

Endringer i konsesjonsloven, jordloven og odelsloven mv. (konsesjonsplikt, odlingsjord, priskontroll, deling og driveplikt mv.)

Til innholdsfortegnelse

7 Fradeling av tomter

7.1 Innledning

I tillegg til forslagene som gjelder oppfølging av Stortinget anmodningsvedtak foreslo departementet i høringsnotatet å endre jordlovens bestemmelse om deling av landbrukseiendom. Forslaget innebærer at det ved nærmere fastsatte betingelser ikke kreves søknad om deling etter jordloven ved fradeling av tomter til bolig, fritidshus og naust. Ved erverv av slike tomter foreslo departementet at det heller ikke skulle oppstå konsesjonsplikt.

7.2 Gjeldende rett og tilgrensende lovverk

7.2.1 Jordloven § 12

7.2.1.1 Historikk

Delingsbestemmelsen i jordloven av 1955 hadde forbud mot å dele eiendommer. Forbudet omfattet ikke fradeling av enkelttomter på inntil to dekar. Unntaket for fradeling av tomter ble opphevet ved lovendring i 1965. I forbindelse med endringen ble det vist til at unntaket for tomter hadde ført til tolkningsproblemer, til at det hadde virket uheldig fordi det skjedde mange fradelinger, og til at det også var uheldig sett ut fra et reguleringsmessig syn fordi slik fradeling kunne føre til tilfeldig plassering og spredning av boliger.

For nærmere omtale av delingsbestemmelsens historikk vises det til kapittel 6.2.1.1.

7.2.1.2 Innholdet i delingsbestemmelsen

Jordloven § 12 innebærer at en eiendom som er nyttet eller kan nyttes til jordbruk eller skogbruk ikke kan deles uten myndighetenes samtykke.

Ved avgjørelse av om det skal gis samtykke til fradeling skal det legges vekt på om delingen legger til rette for en tjenlig variert bruksstruktur i landbruket. I vurderingen av hva som er en tjenlig variert bruksstruktur skal hensynet til vern om arealressursene trekkes inn. Det samme gjelder hvorvidt delingen fører til en driftsmessig god løsning og om den kan føre til drifts- eller miljømessige ulemper for landbruket i området. Det kan også legges vekt på andre hensyn hvis de faller inn under formålet i jordloven. Utgangspunktet er imidlertid at samtykke til deling skal gis hvis det ikke går ut over de interesser bestemmelsen skal verne om.

I kapittel 6.2.1.2 og 6.2.1.3 er det gjort nærmere rede for inneholdet i delingsbestemmelsen, tinglysningskontroll, tilsyn og reaksjoner ved overtredelse av bestemmelsen.

7.2.2 Jordloven § 9

Etter jordloven § 9 må dyrka jord ikke brukes til formål som ikke tar sikte på jordbruksproduksjon. Dyrkbar jord må heller ikke disponeres slik at den ikke er egnet til jordbruksproduksjon i framtiden. Det kan dispenseres fra forbudet. Dersom det i tilknytning til en søknad om deling, er nødvendig med samtykke etter jordloven § 9, kan det ikke gis samtykke til deling etter jordloven § 12 før det er gitt samtykke til omdisponering etter § 9, jf. jordloven § 12 andre ledd.

7.2.3 Plan- og bygningsloven

Reglene om omdisponering og deling i jordloven gjelder ikke for områder som i reguleringsplan er lagt ut til andre formål enn landbruk eller hensynssone som med tilhørende bestemmelser fastlegger faresone etter plan- og bygningsloven § 12-6, jf. jordloven § 2. Det er heller ikke nødvendig med samtykke dersom det aktuelle området i bindende arealdel av kommuneplanen er lagt ut til bebyggelse og anlegg, eller dersom det er lagt ut til landbruks-, natur- og friluftsområde samt reindrift (LNF-R) der formålet med fradelingen er i samsvar med bestemmelser om spredt utbygging som forutsetter reguleringsplan før deling og utbygging kan skje.

Etter plan- og bygningsloven § 20-1 første ledd bokstav m er det i utgangspunktet søknadsplikt og krav om tillatelse fra kommunen ved «opprettelse av ny grunneiendom, ny anleggseiendom eller nytt jordsameie, eller opprettelse av ny festegrunn for bortfeste som kan gjelde i mer enn 10 år, eller arealoverføring, jf. matrikkelloven.» Det vil si at en søknad om fradeling til tomter i et LNFR-område skal vurderes både etter jordloven og etter plan- og bygningsloven. Dersom tiltaket omfattes av unntaket fra virkeområdet i jordloven § 2, er det imidlertid kun krav om behandling etter plan- og bygningsloven.

Søknad etter plan- og bygningsloven om tillatelse til fradeling av tomt kan innvilges dersom kommunens arealplan for det aktuelle området angir underformålet «areal for spredt bolig-, fritids- eller næringsbebyggelse mv.», jf. plan- og bygningsloven § 11-7 nr. 5 bokstav b. Det åpnes da for tillatelser gjennom behandling av enkeltvise søknader eller reguleringsplaner når «formålet, bebyggelsens omfang og lokalisering er nærmere angitt i arealplanen», jf. plan- og bygningsloven § 11-11 nr. 2.

Kommunens vurdering av fradelingssøknader etter plan- og bygningsloven, vil ta utgangspunkt i de hensynene plan- og bygningsloven skal ivareta. Plan- og bygningsloven § 3-1 supplerer lovens formålsbestemmelse og lister opp en rekke oppgaver og hensyn som skal legges til grunn for planlegging etter loven.

Det følger av plan- og bygningsloven § 3-1 bokstav b at planer etter denne lov skal «sikre jordressursene, kvaliteter i landskapet og vern av verdifulle landskap og kulturmiljøer.» Kommunen skal vurdere om disse hensynene ivaretas gjennom helheten i planleggingen.

Dersom kommunens arealplan ikke åpner for areal for spredt bolig-, fritids- eller næringsbebyggelse mv., må grunneier søke om dispensasjon etter plan- og bygningsloven § 19-2. Rammene for kommunens skjønnsutøvelse i dispensasjonssøknader reguleres etter denne bestemmelsen.

Plan- og bygningsloven § 1-8 omhandler forbud mot tiltak mv. langs sjø og vassdrag. Det framgår av første ledd at det i 100-metersbeltet langs sjøen og vassdrag skal tas særlig hensyn til natur- og kulturmiljø, friluftsliv, landskap og andre allmenne interesser.

7.3 Statistikk

Det er redegjort for praksis i delingssaker i kapittel 6.2.1.5. Statistikk som gir opplysninger om praksis går fram av KOSTRA-rapporten1. Rapporten gir imidlertid bare opplysninger om formålet med delingssøknadene når formålet er bosetting eller tilleggsjord. Det er følgelig ikke mulig å redegjøre for hvor mange søknader som gjaldt fradeling av tomter. Av det totale antallet søknader om delingssamtykke som ble innvilget, ble 14,7 prosent innvilget av hensyn til bosetting og 16,3 prosent gjaldt tilleggsjord.

7.4 Høringsforslaget

I høringsnotatet foreslo departementet en regel om unntak fra søknadsplikten etter delingsbestemmelsen i jordloven § 12 for ubebygde tomter ikke over to dekar til bolig, fritidshus eller naust. Unntaket skulle kun gjelde for areal som ikke er jordbruksareal (fulldyrka jord, overflatedyrka jord eller innmarksbeite). Unntaket for søknadsplikt skulle heller ikke gjelde hvis tomta består av dyrkbar jord, med mindre det først er gitt omdisponeringstillatelse etter § 9.

Som følge av forslaget foreslo departementet også en endring i konsesjonsloven § 4 første ledd nr. 1 slik at det ikke lenger skulle være et vilkår for konsesjonsfrihet at det er gitt delingssamtykke etter jordloven.

Forslaget kom i tillegg til Stortingets anmodningsvedtak nr. 489 om å lempe på delingsbestemmelsen. Forslaget ble begrunnet med et ønske om å forenkle regelverket, redusere byråkratiet og gi den enkelte bonde større råderett over egen eiendom, i tråd med det som er sentrale mål i regjeringens politiske plattform. Forslaget hadde ingen betydning for plikten til å søke deling etter plan- og bygningslovens regler.

7.5 Høringsinstansenes syn

7.5.1 Generelt

Av de 229 høringsinstansene som har avgitt uttalelse er 53 høringsinstanser i hovedsak positive til forslaget om å unnta fradeling av tomter fra plikten til å søke delingssamtykke etter jordloven og plikten til å søke konsesjon. 148 høringsinstanser støtter ikke forslaget. De øvrige høringsinstansene har enten ikke kommentert forslaget spesielt, eller ikke gitt uttrykk for om de er for eller imot.

De fleste som er imot forslaget påpeker risikoen for at forslaget vil føre til drifts- og miljømessige ulemper. Få av disse kommenterer forholdet til eiendommens ressurser. De som er for forslaget viser i stor grad til at plan- og bygningsloven er tilstrekkelig for å ivareta landbrukshensynene, herunder hensynet til de drifts- og miljømessige ulempene som kan oppstå ved fradeling av tomter.

Enkelte høringsinstanser mener forslaget må utredes nærmere. Dette gjelder blant andre Landbruksdirektoratet som uttaler:

«Landbruksdirektoratet mener det er behov for å utrede hvorvidt plan- og bygningsloven må endres for å sikre at vurderingene som gjøres etter jordloven i dag, vil bli gjort ved behandlingen av saken etter plan- og bygningsloven. Landbruksdirektoratet mener de foreslåtte endringene ikke bør gjennomføres før dette er utredet.»

Også Advokatforeningen mener forholdet til plan- og bygningsloven må utredes nærmere:

«Så lenge plan- og bygningsloven står uendret, mener Advokatforeningen at de foreslåtte unntaksreglene vil få liten praktisk betydning. Advokatforeningen mener derfor at forholdet til plan- og bygningsloven trenger en nærmere avklaring før eventuelle unntak fra delingsreglene kan innføres.»

7.5.2 Høringsuttalelser som er positive til forslaget

7.5.2.1 Uttalelser om forholdet til delingsbehandling etter plan- og bygningsloven

Flere av dem som støtter forslaget, mener plan- og bygningsloven er tilstrekkelig for å ivareta landbruksinteressene ved fradeling av tomter.

Blant disse er Askim kommune som uttaler:

«Fradeling til boligtomt, fritidseiendom og naust på tomter inntil 2 dekar vil kunne sikres ved behandling etter plan- og bygningsloven.»

Også Aurskog-Høland kommune uttaler det samme men viser til viktigheten av at unntaket ikke må gjelder dyrka eller dyrkbar jord:

«Plan- og bygningslovbehandling bør kunne sikre hensynet til landbruk og kulturlandskap i LNF-områder. Unntaket må ikke gjelde der arealet er dyrka jord eller dyrkbar jord som ikke er tillat omdisponert etter jordloven.»

Fylkesmannen i Oslo og Akershus mener også at plan- og bygningsloven er tilstrekkelig, og at forslaget dermed vil kunne redusere byråkratiet:

«Forslaget innebærer at slike søknader blir avgjort etter plan- og bygningsloven, og at landbruksinteressene blir vurdert i forbindelse med søknaden om dispensasjon fra arealformålet. Det vil forenkle regelverket, og redusere byråkratiet. Drifts- eller miljømessige ulemper for landbruket i et område blir vurdert under dispensasjonsvurderingen etter plan- og bygningsloven og vi unngår dagens doble behandling av spørsmålet.»

Fylkesmannen viser også til at ved fradeling av mindre tomter vil ikke hensynene bak delingsbestemmelsen være like aktuelle som ved fradeling av tilleggsjord så lenge forslaget ivaretar vern av dyrka og dyrkbar jord:

«De øvrige hensynene som delingsbestemmelsen etter jordloven skal i vareta får ikke betydning i denne typen saker. Hensynet til å sikre en tjenlig, variert bruksstruktur med driftsmessige gode løsninger er aktuelle ved fradeling av arealer som tilleggsjord til andre eiendommer, men ikke for fradeling av mindre tomter som ikke er jordbruksareal. Vern av arealressursene i form av dyrka og dyrkbar jord er ivaretatt etter jordloven § 9.»

Frogn kommune støtter forslaget, og viser til at kommunens praksis i behandlingen etter plan- og bygningsloven er viktig. Kommunen mener det vil være positivt å behandle slike saker bare etter ett regelverk, men mener forslaget vil kreve en bestemt dispensasjonspraksis, og at landbrukshensyn bør bli tilstrekkelig vektlagt etter plan- og bygningsloven:

«Forslaget innebærer at en unngår dobbel saksbehandling ved slike saker, både etter jordlov og etter plan- og bygningslov. Dette vil kunne forkorte og lette saksbehandlingen, men vil kreve en bestemt dispensasjonspraksis og at plan- og bygningslovens § 3-1, bokstav b) at planer etter denne lov skal «sikre jordressursene, kvaliteter i landskapet og vern av verdifulle landskap og kulturminner» blir tilstrekkelig vektlagt. Rådmannen står fortsatt fritt til å innhente en vurdering av drifts- og miljømessige ulemper for landbrukseiendommer før saken behandles etter plan- og bygningsloven. I Follo er det flere eksempler på at boliger som er fradelt landbrukseiendommer i LNF-områder i ettertid har ført til konflikter mellom boliginteresser og landbruksinteresser. En endring som foreslås vil kunne føre til flere slike konflikter, med mindre slike vurderinger legges inn i vurderingen av saken etter plan- og bygningsloven.»

Advokatforeningen mener forholdet til plan- og bygningsloven bør utredes nærmere, men uttaler også at vurderingen etter de to regelverkene er sammenfallende:

«Ettersom begge bestemmelsene legger opp til en skjønnsmessig helhetsvurdering av den omsøkte fradelingens fordeler og ulemper, blir vurderingene i praksis sammenfallende.»

Administrasjonen i Harstad kommune viser til at ved etablering av tomter vil berørte sektormyndigheter alltid høres:

«Administrasjonen er skeptisk til en slik endring men ser likevel fornuften i lovendringen. Etablering av slike tomter skjer oftest ved søknad om dispensasjon i forhold til kommuneplanens LNF-formål. Slike søknader skal alltid på høring til berørte sektormyndigheter og det er mange andre forhold som også skal vurderes i forkant av vedtak etter plan- og bygningslovens kap 19 (dispensasjon) og § 20-1 bokstav m (tillatelse til tiltak – delingstillatelse.)»

Administrasjonen i Finnøy kommune uttaler, med tilslutning fra kommunestyret, at vurderingen vil bli den samme som før:

«Forslaget innebærer ingen endring i reglene om søknadsplikt etter plan- og bygningsloven. Etter administrasjonens vurdering betyr dette at plan- og bygningsloven vil ivareta hensyn til å sikre hensyn til landbruket, jordressursene, kvaliteter i landskapet og vern av verdifulle landskap og kulturmiljøer. I praksis vil det bety at kommunen foretar de samme vurderingene som før, men det trengs ikke lenger et delingsvedtak etter jordlova i tillegg til vedtak etter plan- og bygningsloven. Således er regelverket en fordel for søkerne. Det er vanskelig å kommunisere til søkere at det trengs vedtak etter to forskjellige lover.»

Fylkesmannen i Hordaland viser til unntaket i § 55 i tidligere jordlov, jf. omtale av dette unntaket foran i kapittel 7.2, og de uheldige virkningene av det, men mener at forholdene ikke er de samme nå, og at virkningene derfor ikke vil bli de samme:

«På bakgrunn av det meiner Fylkesmannen at det er tvilsomt om verknaden av endrings-forslaget vil få så store følgjer som det unntaket i § 55 i tidligare jordlov hadde fram til 1965, då det er mange tilfelle som blir avslått som følgje av plan- og bygningslova i dag.»

7.5.2.2 Uttalelser om forslagene kan føre til enklere regler og redusert ressursbruk

Noen av dem som støtter forslagene har et mer generelt ønske om å gjøre det enklere for søker og redusere ressursbruken både for private og det offentlige. NORSKOG uttaler i tillegg at egenerklæring ved konsesjonsfrihet er unødvendig:

«NORSKOG mener at det må gis unntak fra delingsbestemmelsen ved fradeling av bolig, fritidshus og naust. I tillegg mener NORSKOG at dagens praksis med kommunal bekreftelse på egenerklæring ved konsesjonsfrihet medfører unødvendig byråkrati. Dette kan avgjøres ved tinglysningen. Fradeling av tomter, tilleggsareal til tomter etc. vil kunne gjennomføres raskere og ressursbruken både på offentlig og privat side reduseres.»

7.5.3 Høringsuttalelser som er positive til forslaget, men med forbehold

En del av de høringsinstansene som i utgangspunktet er positive til forslaget, tar imidlertid ulike forbehold. Noen tar forbehold om at dagens regler i plan- og bygningsloven følges, mens andre mener landbruksinteressene bør sikres ved tilføyelser i regelverk eller retningslinjer.

Fylkesmannen i Buskerud er enig i at det innenfor visse rammer kan være grunnlag for forenklinger:

«Fylkesmannen er enig i at det innenfor visse rammer kan være grunnlag for forenklinger i delingssaker. Deling av eiendom blir jo også behandlet etter plan- og bygningsloven hvor det gjøres en samlet vurdering med utgangpunkt i lovens formål, hvor sikring av jordressurser og vern av landskap og kulturmiljø inngår. Hensynet til jordvern og eiendommens samlede ressursgrunnlag syntes å være ivaretatt ved at det er en forutsetning for unntaket for søknadsplikt at det ikke gjelder tomter med jordbruksareal og ikke bebygde tomter.»

Videre uttaler fylkesmannen:

«En slik deling vil imidlertid også kunne ha betydning for drift av andre landbrukseiendommer i området. Dette er dessuten vurderinger som ikke vil være like fremtredende ved behandling av delingssaken etter plan- og bygningsloven. Fylkesmannen mener derfor at departementet bør vurdere å gjøre en avgrensning mot potensielle drifts- og miljøulemper for andre landbrukseiendommer i området.»

Både Buskerud fylkeskommune og fylkeskommunene i Trøndelag støtter delvis forslaget, men mener det må tas hensyn til drifts- og miljømessige ulemper.

Andebu kommune anbefaler at forslaget om unntak fra jordloven ved fradeling av tomter inntil to dekar gjennomføres under forutsetning av en landbruksfaglig vurdering av hver søknad.

Grue kommunestyre støtter forslaget, men det forutsettes at det tas hensyn til aktiv jordbruksdrift ved godkjenning av nye tomter.

Høylandet kommune støtter forslaget under forutsetning av at tomtene ikke ligger inntil dyrka mark eller god dyrkingsjord.

Nittedal kommune forutsetter at tomta som fradeles ikke inngår i driften.

Volda kommune mener at også skogsmark må holdes utenfor unntaket som er foreslått:

«Unntak frå deling etter jordlova for ubebygde tomter, bør ikkje gjelde på produktiv skogsmark, sidan dette kan føre til at skogbruksinteressene ikkje vert teke tilstrekkeleg omsyn til.»

Trondheim kommune mener forslaget medfører behov for et kontrollsystem:

«Både forslag om fradeling av tomt og forslaget om tilleggsjord medfører behov for et kontrollsystem som skal sørge for at bare de sakene som oppfyller kravene blir fradelt uten jordlovsbehandling. Kontrollen må skje før det gjennomføres en oppmålingsforretning/deling. Det vil være naturlig at den skjer i forbindelse med behandling av delingssak etter plan- og bygningsloven og at det blir pliktig å sjekke dette før delingssaken gjennomføres.»

7.5.4 Høringsuttalelser som er negative til forslaget

7.5.4.1 Uttalelser om risiko for drifts- og miljømessige ulemper

Av dem som er negative til forslaget, er det mange som viser til at det kan oppstå driftsmessige ulemper for landbruket som følge av unntakene, og at dette ikke fanges opp i behandlingen etter plan- og bygningsloven.

Sauda kommune mener jordloven sjelden er til hinder for fradeling av tomter utenom jordbruksarealer, men at hensynet til drifts- og miljømessige ulemper gjør det nødvendig å opprettholde jordlovsbehandlingen.

Norges Bondelag uttaler:

«Norges Bondelag vil bemerke at det er positivt at forslaget respekterer jordvernhensynet. Utfordringen viser imidlertid en økende tendens til konflikt mellom aktivt landbruk, særlig jordbruksdrift, og nærliggende bolig- og hytteeiere. Slike konflikter er som regel knyttet til støv, støy, lukt og insekter som skriver seg fra landbruksvirksomheten, særlig intensivt husdyrhold og maskinkjøring på kvelds- og nattetid. Norges Bondelag har kjennskap til at flere bønder har slått fra seg planer om å utvide driften og bygge større driftsbygning på grunn av kraftig motbør fra naboer. Vi kjenner også til at denne type nabokonflikter stadig oftere oppstår i tradisjonelle kjerneområder for jordbruksproduksjon og husdyrhold. Dersom det legges til rette for enklere fradeling av bolig- og hyttetomter, vil det være det aktive jordbruket som må betale prisen for dette. I tillegg vil forslaget gjøre det vanskeligere å leve opp til Stortingets og Regjeringens mål om større og mer rasjonelle driftsenheter.»

Fylkesmannen i Møre og Romsdal påpeker den langsiktige effekten og uttaler:

«Det er svært mange som ønsker seg boligtomt på slektsgården i forbindelse med generasjonsskifte. Et slikt eierskifte innad i familien gir neppe ulemper for driften av eiendommen på kort sikt. De drifts- og miljømessige ulempene blir imidlertid påregnelige dersom boligtomten en gang i framtiden erverves av noen som ikke ønsker landbruksdrift rett utenfor kjøkkenvinduet.»

Marker kommune mener plan- og bygningsloven ikke er tilstrekkelig for å ivareta hensynet til drifts- og miljømessige ulemper og uttaler:

«Hensynet til drifts- og miljømessige ulemper for landbruket inngår knapt i plan- og bygningslovens delingsbestemmelse. Derfor er det behov for å videreføre delingsbestemmelsen i jordlova § 12.»

Vik kommune går sterkt imot forslaget. I tillegg til drifts- og miljømessige ulemper mener de veiframføring også kan komme i konflikt med hensynet til jordvern:

«Vil føre til spreidd bygging av bustadar, fritidseigedomar eller naust som medfører drifts- og miljømessige ulemper (klage på trafikk, lukt, støy etc.) for landbruket i området. Eigar av gardsbruket vil kunne kjenna seg pressa til frådeling av billege tomter til slekta. Dei som ikkje driv jorda sjølv, men leiger den vekk, vil i større grad vere interessert i å selje tomter til utbyggjarar. Vegframføring vil ofte bli konfliktfylt i høve til både dyrka mark (omdisponering) og drift av landbruksareala i kring. Dispensasjon frå Landbruk-, natur og friluftsområde (LNF) etter plan- og bygningslova tek ikkje omsyn til slike vurderingar.»

Ål kommune mener også forslaget kan føre til drifts- og miljømessige ulemper:

«Det er uheldig å innføre unntak frå søknadsplikt etter delingsbestemmelsen i jordlova for ubebygde tomter under to dekar utan jordbruksareal. Frådeling av slike tomter utan jordlovsbehandling kan føre til oppdeling av landbruksområde. Det kan fort få utilsikta konsekvensar både i form av driftsulemper og konfliktar mellom nærings- og fritidsbruk. Plan- og bygningslova åleine er ikkje tilfredsstillande reiskap for å styre delingar i landbruksområde.»

Enkelte høringsinstanser påpeker at det er foreslått en endring i plan- og bygningsloven som vil ha betydning for forslaget. Fylkesmannen i Vestfold uttaler i tilknytning til dette:

«Departementet synes å vurdere at plan- og bygningsloven er det hensiktsmessige verktøyet for å styre arealutviklingen, herunder hvilke arealer som kan fradeles i en kommune. Fylkesmannen bemerker at det samtidig med denne høringen er til behandling forslag til endringer i plan- og bygningsloven. Dagens relativt strenge dispensasjonsbestemmelse er der foreslått endret, slik at adgangen for å gi dispensasjon i denne typen saker vesentlig utvides i forhold til dagens regelverk. Særlig den nye bestemmelsen om at viktige samfunnshensyn kan tillate dispensasjon selv der hensynet bak bestemmelsen det dispenseres fra blir vesentlig tilsidesatt vil lett kunne skape utfordringer i viktige landbruksområder. Boligutbygging er et typisk samfunnshensyn.»

7.5.4.2 Uttalelser om fragmentering av landbruksområdene

Flere av høringsinstansene viser til at forslaget kan føre til at landbruksområdene fragmenteres og ulempene det medfører for landbruksdriften. Suldal kommune uttaler om dette:

«Kommunen er og sterkt mot endring når det gjeld delingsbestemmelsen i jordlova. Dersom vurderinga av landbruksinteressene skal overlatast til den einskilde grunneigar kan fragmenteringa og dei driftsmessige ulempene for landbruket bli mykje større enn i dag.»

Stranda kommune mener forslaget kan føre til en uheldig fragmentering av viktige arealer for skogbruk:

«Sjølv om Plan- og bygningslova framleis skal gjelde ved slike frådelingar, kan dette medføre at skogbruksinteressene ikkje vert like påakta som med dagens regelverk, og at ein får uheldig fragmentering av viktige areal for skogbruksdrift.»

Sarpsborg kommune mener kommunen fratas en viktig funksjon og at forslaget øker presset på plan- og bygningsmyndighetene i kommunen. Sarpsborg kommune uttaler:

«Forslaget fratar kommunen anledningen til å medvirke til at jordlovas hensyn til bl.a. drifts- og miljømessige ulemper ivaretas ved fradeling. Disse landbruksfaglige hensynene kan ikke vektlegges på samme måte ved behandling av delingssøknad etter plan- og bygningsloven. Den foreslåtte endringen vil forsterke presset på kommunal plan- og bygningsmyndighet for å åpne opp for spredt bebyggelse i LNF, stikk i strid med regjeringens eget mål om fortetting i pressområder.»

7.5.4.3 Uttalelser om forholdet til jordlovens formål

Enkelte høringsinstanser mener forslaget er i konflikt med jordlovens formål. Fylkesmannen i Finnmark uttaler:

«Forslaget om å forenkle regelverket, redusere byråkratiet, og gi den enkelte bonde større råderett over egen eiendom ved å åpne for fradeling av bolig- og fritidstomter fra jordbrukseiendommer kommer slik vi ser det i konflikt med jordlovens formål.»

7.5.4.4 Uttalelser om hensynet til framtidige generasjoner

Mange gir også uttrykk for at dagens eier tenker kortsiktig gevinst, og dermed ikke tar tilstrekkelig hensyn til framtidig landbruksdrift i området og framtidige eiere. Flere mener at forslagene kan føre til et press på dagens eier for å dele fra, enten for å overdra tomter til familie, eller fordi fradeling vil kunne gi en stor økonomisk gevinst.

Bjerkreim kommune mener at grunneiers vurderinger ofte ikke er langsiktige nok og uttaler:

«I mange tilfelle er det familie-medlemmar eller venar som skal kjøpa tomta. I slike situasjonar er grunneigaren sine vurderingar ofte andre enn dei langsiktige konsekvensane for landbruket. Det vert lagt vekt på tilknyting i dag. Grunneigaren tenkjer ofte mindre på kva som skjer dersom tomta i framtida vert selt til framande. Då kan det oppstå konfliktar knytt til bl.a. miljø, drift og vegar. Grunneigaren kan og leggja meir vekt på kortsiktig økonomisk vinst enn langsiktige konsekvensar for landbruket. Landbruks-interessene er utan tvil best tent med at andre enn grunneigaren gjer ei vurdering av om tomta bør frådelast.»

Evje og Hornnes kommune uttaler noe av det samme:

«Departementet henviser til grunneiers sunne fornuft med hensyn til driftsulemper, men erfaringsmessig er denne fornuften lite objektiv og faglig når driftsulempene i landbruket skal veies mot for eksempel kortsiktig økonomisk gevinst eller tilfredsstillelse av arvinger.»

Vik kommune, som er referert foran, peker også på disse problemstillingene. Det samme gjør Eidsvoll kommune.

7.5.4.5 Uttalelser om forenklingseffekten av forslaget

Flere av dem som er negative til forslaget gir uttrykk for at forslaget ikke vil føre til forenkling, blant annet fordi det kan føre til økt antall søknader om dispensasjon etter plan- og bygningsloven og at behandlingen etter plan- og bygningsloven er den mest krevende.

Eidsvoll kommune uttaler:

«Forslaget er begrunnet ut fra et ønske om å bidra til forenkling av regelverket, redusere byråkratiet og gi den enkelte bonde større råderett over egen eiendom. Ettersom plan- og bygningsloven fortsatt gjelder, og det er den behandlingen som erfaringsmessig volder mest besvær, særlig hva gjelder forholdet til kommuneplanene, kan en i alle fall for Eidsvolls del ikke se noen slike effekter. For udyrkbare tomter er sjelden jordloven noen hinder for fradeling, hvis delingen da ikke fører til driftsmessige ulemper for tilgrensende landbruksdrift. Men nettopp denne vurderingen er i mange tilfeller viktig nok, og bør være en naturlig del av behandlingen av et tiltak av varig karakter.»

Rissa kommune mener forslaget vil kunne føre til flere dispensasjonssaker og uttaler:

«For kommunen kan dette føre til flere saker hvor det må søkes dispensasjon fra kommuneplan.»

Vik kommune frykter også stor pågang av dispensasjonssaker og uttaler:

«Regjeringa sitt framlegg her vil føre til stor pågang av søknadar om dispensasjon frå arealdelen til kommuneplanen, noko som kan medverke til å undergrave kommuneplanen og auka byråkratiet.»

Advokatforeningen mener kommunene ofte er mer restriktive ved behandlingen etter plan- og bygningsloven, men at vurderingene er sammenfallende etter de to lovene:

«Ettersom begge bestemmelsene legger opp til en skjønnsmessig helhetsvurdering av den omsøkte fradelingens fordeler og ulemper, blir vurderingene i praksis sammenfallende.
Advokatforeningens erfaring er at kommuner ofte er restriktive med å gi dispensasjon til fradeling av tomter fra landbruksareal etter plan- og bygningsloven. Kommunene ønsker gjerne å unngå små tomter i landbruksområder, blant annet fordi inneklemte fritids- og boligtomter kan rammes av drifts- og miljømessige ulemper som støv, støy, lukt, lys og innsekts plager. Nye eiere vil ofte ikke være like tolerante overfor disse ulempene, noe som kan legge press på landbruket. Fradelingen kan også skape andre praktiske problemer, blant annet med etablering av vann- og avløp. Videre vil kommunene ofte nekte deling fordi man ønsker større og mer effektive gårder. Med hensyn til naust praktiseres byggeforbudet i strandsonen i all hovedsak strengt, slik at det sjeldent gis tillatelse til fradeling av nausttomt uten etter regulering.»

7.5.4.6 Uttalelser om andre forhold

Enkelte høringsinstanser har også kommentert at de ikke mener kartgrunnlaget er godt nok, særlig når det gjelder dyrkbart areal. Tolga kommune uttaler:

«Kartlegginger av dyrkbar mark er ufullstendige, og det er store praktiske problem med i alle tilfeller å definere om ei tomt plasseres på dyrkbart areal.»

Noen få høringsinstanser har kommenter særskilt forslaget om fradeling av tomt til naust og forholdet til strandsonen.

Gjesdal kommune uttaler:

«Forslaget er i strid med dagens plan- og bygningslov og det generelle bygge og delingsforbudet i LNF-område (med unntak av tiltak som er direkte knyttet til landbruksdrift). Det er videre i strid med bygge- og deleforbudet i strandsonen jfr pbl § 1-8.»

Arendal kommune uttaler:

«Arendal er en kystkommune med lang kystlinje, og mange hytter og hus nær sjøen. De nye reglene i jordloven om fradeling av naust, vil kunne føre til økt privatisering i strandsonen.»

Noen av høringsinstansene viser til erfaringer fra jordloven av 1955 som førte til en endring i 1965.

Sarpsborg kommune uttaler:

«Den foreslåtte endringen er ganske lik tilsvarende bestemmelse i 1955-versjonen av jordlova. Bestemmelsen ble tatt ut av loven i 1965 etter at man så at den førte til flere uheldige fradelinger som bl.a. ga driftsmessige ulemper for bruket eiendommen ble delt fra. Det gjeldende forslaget legger i stor grad til rette for spekulasjon ved oppkjøp av landbruksareal, for senere gevinst ved fradeling av tomter.»

Sarpsborg kommune mener også at forslaget ikke tar tilstrekkelig hensyn til eiendommens arealressurser utenom jordbruksarealet:

«Forslaget tar ikke høyde for at fradeling av annet areal enn jordbruksareal også kan representere et ressurstap for landbrukseiendommen, enten det dreier seg om produktiv skog eller ikke skogsatt areal.»

Den foreslåtte tomtestørrelsen på to dekar mener enkelte av høringsinstansene er uheldig.

Blant disse er Fylkesmannen i Sogn og Fjordane som mener at to dekar er større enn det som i dag er vanlig tomtestørrelse.

Også Fylkesmannen i Nordland uttaler seg om dette:

«Fylkesmannen i Nordland vil innledningsvis stille spørsmålstegn ved om det er hensiktsmessig å sette tomtestørrelsen – inntil to daa – i lovteksten. Mange kommuner i fylket har i planbestemmelser i sine Kommuneplaner satt en øvre grense på ett daa. Dette gjelder spesielt for tomter til fritidsformål. En todekarsgrense i jordloven vil kunne bidra til et press i retning av at større tomter fradeles enn det som er tilfelle i dag.»

Ørland og Bjugn, felles landbruksnemnd mener at en todekarsgrense vil redusere styringsmulighetene for utbygging av arealer, i tillegg til at vernet av de mest produktive arealene reduserer. Nemda uttaler:

«Enkelte kommuner opererer med arealgrenser godt under 2 dekar, på boliger og fritidseiendommer, slik at en slik bestemmelse vil medføre redusert styringsmulighet for utbygging av arealer og en mer tilfeldig utvikling av bebyggelsen. Dette vil også redusere vernet av de mest produktive arealene. Et unntak fra søknadsplikten etter delingsbestemmelsene er derfor meget uheldig.»

Enkelte høringsinstanser, blant andre Fylkesmannen i Rogaland og Rogaland fylkeskommune, mener også at forslaget vil gi en dårlig forventningsavklaring. Fylkesmannen i Rogaland uttaler om dette.

«Vi meiner at nemnde forslag for enkelttomter vil gje ei dårleg forventningsavklaring for både grunneigarar, lokalpolitikarar og samfunnet for kva som er faktiske føringar, både lokale og nasjonale, for arealforvaltninga i LNF-område.»

7.5.5 Uttalelser om endringer i konsesjonsloven

Noen av høringsinstansene har uttalt seg spesielt om den foreslåtte endringen i konsesjonsloven som er en følge av den foreslåtte endringen i jordloven.

Norges Bondelag støtter ikke forslaget om at unntaket fra konsesjonsplikt etter konsesjonsloven § 4 første ledd nr. 1 utvides til også å gjelde tomter til naust og uttaler følgende:

«Forslaget er en oppfølging av tomteunntaket som er omtalt i punkt 3.3.2.1 foran, slik at ordet «naust» tilføyes. Som det fremgår av drøftelsen under punkt 3.3.2.1, kan Norges Bondelag ikke støtte forslaget på grunn av tendensen til økte konflikter med landbruket.»

Bamble kommune støtter i utgangspunktet ikke endringen i jordloven § 12, men støtter endringen i konsesjonsloven:

«Bamble kommune støtter opphevelse av krav til å søke konsesjon for fradelte, ubebygde tomter i LNF-område, som er godkjent delt fra til bolig- eller annet formål. Disse konsesjonssakene blir så å si alltid innvilget.»

Samtidig mener Bamble kommune at det vil medføre et stort merarbeid i oppfølging av saker med tomter som ikke bebygges innen fem år.

7.6 Departementets vurderinger og forslag

7.6.1 Behovet for endring – hva er problemet og hva vil vi oppnå

Nå det gjelder behovet for endringer, vises til departementets generelle omtale av dette i kapittel 3.

Som nevnt i kapittel 3 har regjeringen i sin politiske plattform understreket at eiendomsretten er en grunnleggende rettighet, og at den vil styrke bondens rett til fritt å disponere sin eiendom. Som ett av flere tiltak for å følge opp bondens selvråderett, vil regjeringen oppheve delingsforbudet. Stortingets anmodningsvedtak nr. 489 forutsetter imidlertid at delingsbestemmelsen i jordloven § 12 beholdes.

Bestemmelsen om deling i jordloven har nær sammenheng med lovens formål som er å sikre at arealressursene blir disponert på en måte som gir en tjenlig, variert bruksstruktur ut fra samfunnsutviklingen i området og med hovedvekt på hensynet til bosetting, arbeid og driftsmessig gode løsninger. Formålet med delingsbestemmelsen er å sikre og samle ressursene som grunnlag for landbruksdrift for nåværende og framtidige eiere.

Som påpekt i departementets generelle omtale av behovet for endringer, jf. kapittel 3, bør reguleringen ikke gå lenger enn det som er nødvendig for å ivareta landbrukspolitiske mål.

Av KOSTRA-rapporten framgår at kommunen i 2015 behandlet 4 113 søknader om deling etter jordloven § 12. Se omtale av rapporten i kapittel 6.2.1.5. Antall behandlede saker var omtrent de samme i 2013 og 2014. Arbeidet med disse sakene beslaglegger ressurser både i kommunene og hos den enkelte grunneier.

Rapporten viser videre at de fleste søknadene om deling ble innvilget. Dette gir en tydelig indikasjon om at det ikke er nødvendig å behandle alle de delingssakene som loven krever i dag. Dersom det av hensyn til delingsbestemmelsens formål ikke er nødvendig med delingsbehandling, mener departementet at det er gode grunner for å vurdere unntak fra søknadsplikten.

Behovet for søknadsbehandling er, etter departementets syn, nært knyttet til hva slags areal som skal fradeles. Departementet mener det kan lempes på bestemmelsen der fradeling gjelder mindre arealer som ikke omfatter den mest produktive jorda. En slik endring vil kunne gjøres uten at viktige arealressurser går tapt.

7.6.2 Hvilke tiltak er relevante

Departementet har vurdert ulike alternativer for å styrke grunneierretten og gjøre forenklinger for forvaltningen, samtidig som formålet med delingsbestemmelsen og jordlovens formål for øvrig, fortsatt ivaretas.

Jordlovens delingsbestemmelsen har en viktig funksjon for å ivareta jordlovens formål. Det relevante tiltaket må derfor være å gjøre et unntak for enkelte typer fradelinger som ikke omfatter de mest produktive arealene på eiendommen og hvor de øvrige relevante hensynene bak delingsbestemmelsen i tilstrekkelig grad må antas å bli ivaretatt gjennom plan- og bygningsloven.

7.6.3 Departementets forslag til løsning

Et unntak må utformes slik at det gir klare rammer for hva som omfattes av unntaket slik at både grunneier og forvaltning enkelt kan ta stilling til om den aktuelle delingen omfattes av unntaket. Et unntak fra søknadsplikt må også sikre at hensynene bak delingsbestemmelsen i jordloven fortsatt blir ivaretatt. Ved fradeling av tomter vil fradelingen i første rekke kunne få følger for arealressursene på eiendommen og for drifts- og miljømessige forhold. De nevnte hensynene må derfor ivaretas på en tilstrekkelig god måte gjennom et eventuelt unntak. Forslaget innebærer ingen endring i reglene om søknadsplikt etter plan- og bygningsloven. Det må også tas hensyn til hvilke landbrukshensyn som skal vurderes ved behandlingen av en delingssøknad etter plan- og bygningsloven, og om slik behandling eventuelt vil være tilstrekkelig.

Departementet har i høringsnotatet foreslått en regel om unntak fra søknadsplikten etter delingsbestemmelsen i jordloven § 12 med visse begrensninger. Unntaket foreslås kun å gjelde for ubebygde tomter ikke over to dekar til bolig, fritidshus eller naust, og foreslås bare å omfatte areal som ikke er jordbruksareal, det vil si fulldyrka jord, overflatedyrka jord og innmarksbeite, jf. definisjonen i AR52. Unntaket for søknadsplikt foreslås heller ikke å gjelde tomt som består av dyrkbar jord, med mindre det først er gitt omdisponeringstillatelse etter § 9.

Departementet mener dette forslaget ivaretar hensynene bak delingsbestemmelsen på en god måte og foreslår å endre jordloven i tråd med dette. Departementet foreslår også en endring i konsesjonsloven § 4 første ledd nr. 1 slik at tomtene som ikke trenger tillatelse etter delingsbestemmelsen, heller ikke trenger konsesjonsbehandling så lenge tomta bebygges innen fem år.

Forslaget reiser ingen prinsipielle spørsmål knyttet til Grunnloven eller internasjonalt regelverk.

Departementets forslag går fram av lovforslaget jordloven § 12 a første ledd bokstav a.

7.6.4 Hvordan forslaget ivaretar hensynene bak delingsbestemmelsen

7.6.4.1 Hensynet til vern av eiendommens arealressurser

For å sikre hensynet til vern av eiendommens arealressurser foreslår departementet at unntaket bare skal gjelde for ubebygde tomter ikke over to dekar, og som ikke består av jordbruksareal.

Stortinget vedtok 8. desember 2015 ved behandlingen av regjeringens jordvernstrategi å fastsette det årlige målet for omdisponering av dyrka mark til under 4000 dekar. Stortinget viser til at det i et langsiktig perspektiv er viktig å ta vare på dyrka mark som en viktig nasjonal ressurs. Vern av jordbruksareal er også sentralt i jordloven, og det er viktig at hensynet til jordvern ivaretas på en god måte ved den lovendringen som foreslås.

En del av høringsinstanser påpeker viktigheten av at unntak ikke skal gjelde tomter som består av jordbruksareal. Departementet viser blant annet til Norges Bondelag som bemerker at det er positivt at forslaget respekterer jordvernhensynet, se kapittel 7.5.4.1.

Departementet foreslår ingen avgrensing av unntaket når det gjelder dyrkbar jord. I rundskriv M-1/2013 er definisjonen på dyrkbar jord areal som ikke er fulldyrka, men som kan fulldyrkes til lettbrukt og mindre lettbrukt fulldyrka jord, og som holder kravene til klima og jordkvalitet for plantedyrking. Dyrkbar jord kan i henhold til AR5 bestå av blant annet skog, åpen fastmark og myr, dvs. areal som departementet i utgangspunktet mener ikke skal omfattes av søknadsplikt etter delingsbestemmelsen.

Departementet påpekte i høringsnotatet at dyrkbar jord er en viktig ressurs for framtidig matproduksjon. Etter dagens delingsbestemmelse kan samtykke til deling ikke gis uten at det er gitt samtykke til omdisponering etter § 9 der dette kreves. Denne bestemmelsen gjelder ikke der det er gjort unntak fra søknadsplikt etter bestemmelsen om deling. For å sikre at heller ikke dyrkbar jord omdisponeres uten en vurdering fra landbruksmyndighetene, mener departementet det bør det stilles krav om en vurdering av omdisponeringsspørsmålet for å kunne komme inn under unntaket.

En konsekvens av forslaget kan bli at flere velger å holde seg innenfor rammen av unntaket istedenfor å søke om fradelinger av tomter på jordbruksareal eller dyrkbar jord.

Skogarealer inngår ikke i begrepet jordbruksareal. Det gjør heller ikke utmarksbeite eller annen utmark. Noen høringsinstanser, deriblant Volda kommune, mener at unntaket ikke bør gjelde for skogarealer. Departementet viser til omtale i kapittel 7.5.3. Sarpsborg kommune mener at forslaget ikke tar høyde for at fradeling av også andre arealer kan representere et ressurstap for eiendommen, se omtale i kapittel 7.5.4.6. Å verne om eiendommens arealressurser er et viktig hensyn som skal ivaretas gjennom jordlovens delingsbestemmelse. Departementet er enig i at produktiv skog er en viktig ressurs for eiendommen. Departementet mener likevel at det bør være opp til den enkelte grunneier å vurdere hensiktsmessigheten ved å opprette en tomt på skogareal, eller annet areal som er omfattet av unntaket. Forslaget omfatter tomter av begrenset størrelse og den landbruksmessige betydningen per arealenhet er ikke den samme som for jordbruksareal. Departementet vil for øvrig peke på at tomter som består av dyrkbar jord bare faller inn under unntaket dersom det først er gitt omdisponeringstillatelse etter jordloven § 9.

Få høringsinstanser har kommentert avgrensningen mot bebygde arealer. Departementet mener bygninger på en eiendom er en ressurs for gården som normalt dekker et driftsmessig behov. Bygninger vil etter forslaget ikke kunne fradeles uten en forutgående vurdering av landbruksmyndighetene.

Ved vurderingen av hva som anses som en ubebygd tomt viser departementet til Ot.prp. nr. 44 (2008–2009) Om lov om endring av lov om odelsretten og åsetesretten, lov om konsesjon ved erverv av fast eiendom mv. og lov om jord mv., side 59:

«Uttrykket bebygd eiendom har vært brukt i konsesjonsloven fra 1974 i tilknytning til hva som er konsesjonspliktig, og det er et innarbeidet begrep som har fungert i praksis. Det innebærer at det må stå en bygning på eiendommen. Bygningen kan for eksempel tjene til bolig, fritidshus, forretning, industri eller landbruksformål. Hva som ligger i begrepet bebygd må avgjøres konkret. Det er etter tidligere forvaltningspraksis bygget på uttalelser fra Ot.prp. nr. 75 (1977–78) s. 8 og Ot.prp. nr. 74 (1981–82) s. 19. Der er det lagt til grunn at dersom bebyggelsen er ubrukelig på grunn av alder eller forfall anses eiendommen som ubebygd. Det samme gjelder dersom det bare er gjort forberedelse til bygging slik som graving og utsprengning.»

Departementet mener denne definisjonen gir en klar ramme for unntaket.

Departementet har foreslått å begrense tomtestørrelsen til tomter ikke over to dekar. Noen av høringsinstansene, blant andre Fylkesmannen i Sogn og Fjordane, Fylkesmannen i Nordland og felles landbruksnemnd for Ørland kommune og Bjugn kommune, har påpekt at tomtestørrelse på to dekar ikke er i tråd med kommunens praksis, se kapittel 7.5.4.6. Det henvises blant annet til at det i mange kommuner opereres med en standard tomtestørrelse på ett dekar. Det vises også til at en slik bestemmelse vil redusere styringsmuligheten for utbygging av arealer. Departementet vil påpeke at forslaget ikke innebærer endringer i behandlingen etter plan- og bygningsloven. Grensen på to dekar må forstås som en øvre grense for å kunne unnlate jordlovsbehandling. Det samme gjelder unntak fra konsesjonsplikt etter konsesjonsloven § 4 hvor grensen på to dekar også angir en øvre grense. Disse grensene bør samsvare for å gi en god sammenheng i lovverket.

Hva som er en «riktig» tomtestørrelse vil variere i de konkrete tilfellene ut fra behov og arrondering. Det er nødvendig med klare grenser for unntaket for at det skal være praktikabelt. I enkelte tilfeller vil det være behov for en større tomt, og det kan være gode grunner til å gi tillatelse til det. Fradeling av store tomter vil imidlertid ikke alltid være en god løsning ut fra hensynet til ressursvern, og fradelingen bør følgelig vurderes etter jordloven på vanlig måte. Det er departementets erfaring at mange ønsker store tomter for bolig. Forenklingen som forslaget innebærer for den enkelte grunneier, kan medvirke til at flere velger å begrense tomtestørrelsen til to dekar.

Ingen av høringsinstansene har uttalt at tomtestørrelsen bør være høyere.

Enkelte høringsinstanser har kommentert at det i høringsnotatet ikke ble foreslått en begrensning i antall enkelttomter grunneier kan fradele. Departementet legger til grunn at omfanget av slike enkelttomter vil bli vurdert av kommunen som planmyndighet og mener derfor at det ikke er behov for å begrense unntaket til et bestemt antall tomter. En regel knyttet til antall tomter vil for øvrig komplisere unntaksbestemmelsen.

Dersom tomta krever ny adkomst, omfattes adkomsten ikke av unntaket. Det vil derfor måtte søkes samtykke til deling for adkomsten på samme måte som i dag. Dersom det allerede er adkomst til tomta, vil spørsmålet om bruksrett for erverver også kunne utløse søknadsplikt etter jordloven § 12. Departementet mener spørsmålet om adkomst vil kunne berøre ulike typer arealer og være en problemstilling både etter jordlovens og etter plan- og bygningslovens bestemmelser. Departementet viser i den forbindelse til uttalelse fra Vik kommune som er referert i kapittel 7.5.4.1. Det vil være vanskelig å lage et unntak som har klare rammer, og tar opp i seg disse problemstillingene. Departementet foreslår derfor at eventuell adkomst til tomta som fradeles ikke skal omfattes av unntaket.

Noen høringsinstanser mener forslaget er i strid med jordlovens formål. Dette gjelder blant andre Fylkesmannen i Finnmark, se kapittel 7.5.4.3. Som det er redegjort for over mener departementet at de viktigste hensynene i jordlovens og delingsbestemmelsens formål blir ivaretatt ved de avgrensningene som foreslås for unntaket.

7.6.4.2 Hensynet til drifts- og miljømessige ulemper

Departementets forslag innebærer at de tomtene som omfattes av unntaket ikke vil få noen behandling etter jordloven § 12. Det betyr at det heller ikke vil bli foretatt noen vurdering av eventuelle drifts- og miljømessige ulemper etter jordloven.

Med driftsmessige ulemper forstås i denne sammenheng ulemper som en fradeling kan få for driften av eiendommen, og eventuelt for andre eiendommer i området. Miljømessige ulemper er knyttet til konflikter som kan oppstå mellom landbruksinteresser og andre interesser, for eksempel boliginteresser, og som kan føre til restriksjoner i driften.

Mange av høringsinstansene mener hensynet til drifts- og miljømessige ulemper er det viktigste argumentet for å opprettholde søknadsplikt etter jordloven. Enkelte mener at dette er den eneste grunnen til å opprettholde søknadsplikten ved fradeling av tomter, se for eksempel uttalelsen fra Sauda kommune i kapittel 7.5.4.1. Departementet la i høringsnotatet til grunn at grunneier selv vil være nærmest til å vurdere drifts- og miljømessige ulemper. Mange høringsinstanser mener imidlertid grunneier ikke vil se de langsiktige virkningene og ulempene som kan oppstå når en slik tomt blir fritt omsettelig, eller at grunneier ikke ønsker å legge avgjørende vekt på dem. Se for eksempel uttalelsene i kapittel 7.5.4.4 fra blant andre Evje og Hornnes kommune og Bjerkreim kommune som mener at grunneiers vurderinger ofte ikke er langsiktige nok, og at kortsiktig økonomisk gevinst fort kan være avgjørende.

Departementet deler ikke denne oppfatningen og mener at grunneier i de fleste tilfeller selv er i stand til, og interessert i, å unngå fradelinger som vil vanskeliggjøre driften av eiendommen. Forslaget til unntak er begrenset til å gjelde tomter som ikke større enn to dekar og som ikke består av jordbruksareal. Departementet mener derfor at unntaksbestemmelsen ikke vil føre til at det oppstår driftsmessige ulemper av noe særlig omfang verken for eiendommen som deles eller for naboeiendommer.

Departementet mener at de miljømessige ulempene kan være noe mer utfordrende å vurdere virkningene av på lang sikt. En boligeiendom som er fradelt, og for eksempel solgt til barn eller nære slektninger, vil kunne selges fritt på det åpne markedet. Dette kan innebære at framtidige kjøpere ikke nødvendigvis har den samme forståelse som selger for hva det medfører å bo i et område hvor det drives landbruk. Se blant annet uttalelsen fra Bjerkreim kommune som er referert i kapittel 7.5.4.4. Departementet ser derfor ikke bort fra at forslaget om å gjøre unntak fra delingsbestemmelsen for tomter i noen grad vil kunne øke risikoen for slike konflikter.

Som det går fram av kapittel 7.2.3 vil en søknad om fradeling av en tomt i et LNFR-område, alltid måtte behandles som en dispensasjonssak etter plan- og bygningsloven. Det kan reises spørsmål ved om denne behandlingen også fanger opp vurderingen etter jordloven § 12 av drifts- og miljømessige ulemper. Flere høringsinstanser gir uttrykk for at dette er tilfelle, men det er ulike erfaringer og oppfatninger blant høringsinstansene om dette. Blant andre Fylkesmannen i Oslo og Akershus og Marker kommune har forskjellig oppfatning om dette, se kapittel 7.5.2.1 og 7.5.4.1. Landbruksdirektoratet og Advokatforeningen har gitt uttrykk for at forslaget ikke er utredet godt nok med hensyn til forholdet til plan- og bygningsloven, se kapittel 7.5.1.

Departementet er i tvil om det ved dispensasjonsbehandlingen etter plan- og bygningsloven er mulig å avslå søknaden fordi delingen kan føre til drifts- og miljømessige ulemper på den eiendommen tomta deles fra. Dispensasjon fra arealplanen kan etter plan- og bygningsloven § 19-2 ikke gis dersom hensynene bak bestemmelsen det dispenseres fra eller hensynene i lovens formålsbestemmelse blir vesentlig tilsidesatt. I tillegg må fordelene ved å gi dispensasjon være klart større enn ulempene etter en samlet vurdering. Bestemmelsen innebærer at kommunen kan gi dispensasjon dersom areal- eller reguleringsformålet «landbruk» eller «landbruk- natur- og friluftsformål» ikke tilsier et avslag. For så vidt gjelder jordvernhensynet, er det ivaretatt direkte gjennom plan- og bygningsloven, se § 3-1 bokstav b som uttrykkelig viser til at loven skal sikre jordressursene. Kommunen kan følgelig avslå dispensasjonssøknaden under henvisning til jordvernhensyn. Departementet legger til grunn at drifts- og miljømessige ulemper i enkelte tilfeller kan få uheldige følger for jordvernet, men det må imidlertid antas å være rent unntaksvis.

Siden det etter dagens regelverk er søknadsplikt etter både jordloven og plan- og bygningsloven, er det vanskelig å si hvordan en praksis etter plan- og bygningsloven vil være uten jordlovsbehandlingen. Departementet mener likevel at kommunen kan ta hensyn til om fradelingen vil kunne medføre drifts- og miljømessige ulemper dersom ulempene på sikt vil kunne få følger for jordvernet. Det forutsettes at landbruksmyndighetene blir hørt i forkant slik regelen er i plan- og bygningsloven i dag. Departementet legger til grunn at det i veiledningsmateriale for praktiseringen av dispensasjonsbestemmelsen i plan- og bygningsloven bør klargjøres nærmere når det er aktuelt for kommunen å avslå søknader om dispensasjon på dette grunnlaget.

Fylkesmannen i Vestfold påpeker i sin høringsuttalelse at det er foreslått endringer i plan- og bygningsloven. Endringsforslagene går fram av Prop. 149 L (2015–2016) Endringer i plan- og bygningsloven (mer effektive planprosesser, forenklinger mv.) som er oversendt Stortinget for behandling. Endringene som foreslås åpner for større frihet for kommunen til å vurdere om det skal dispenseres. Departementet kan imidlertid ikke se at forslaget til endring i bestemmelsen stiller forslaget om unntak fra delingsbestemmelsen i jordloven i noe annet lys. Departementet legger til grunn at landbruksmyndighetene fortsatt skal uttale seg i dispensasjonssaken, og at kommunen vil ta landbruksmyndighetenes uttalelse med i sin helhetlige vurdering av om dispensasjon skal gis.

Et alternativ til å beholde dagens regler for å unngå at fradeling fører til drifts- og miljømessige ulemper er, som enkelte høringsinstanser foreslår, å ta inn hensynet til drifts- og miljømessige ulemper i unntaksbestemmelsen som et vilkår for å benytte seg av unntaket. Departementet mener imidlertid at dette vil føre til at unntaksbestemmelsen blir vanskelig å praktisere. Høylandet kommune foreslår en regel om at unntaket ikke skal gjelde tomter inntil jordbruksareal, se uttalelsen i kapittel 7.5.3. Etter departementets mening vil en regel om at unntaket bare skal gjelde dersom det er en «buffersone» mot jordbruksareal, ikke gi klare nok rammer for hva unntaket omfatter. Hvor stor en slik «buffer» mot jordbruksareal bør være, vil også bli en vurdering som vil slå ulikt ut i de konkrete tilfellene. Det vil variere hvor stor verdi en slik «buffer» vil ha for eventuelle drifts- og miljømessige ulemper. Departementet foreslår derfor ikke å ta inn hensynet til drifts- og miljømessige ulemper i unntaksbestemmelsen som et vilkår for å kunne omfattes av unntaket.

7.6.4.3 Andre hensyn

Departementets forslag er avgrenset slik at unntaket kun skal gjelde tomter til bolig, fritidshus og naust.

Det er få høringsinstanser som sier noe om denne avgrensingen. Noen av høringsinstansene har imidlertid uttalt at de ser det som problematisk med et unntak fra delingsbestemmelsen for tomter til naust på grunn av reglene om bygging i strandsonen. Arendal kommune mener blant annet at de nye reglene i jordloven om fradeling av naust vil kunne føre til økt privatisering i strandsonen. Enkelte høringsinstanser, for eksempel Gjesdal kommune, mener også forslaget er i strid med plan- og bygningslovens bygge- og deleforbud i strandsonen. Se omtale i kapittel 7.5.4.6.

Som beskrevet i kapittel 7.2.3 omhandler plan- og bygningsloven § 1-8 forbud mot tiltak mv. langs sjø og vassdrag. Det framgår av første ledd at det i 100-metersbeltet langs sjøen og vassdrag skal tas særlig hensyn til natur- og kulturmiljø, friluftsliv, landskap og andre allmenne interesser. Plan- og bygningsmyndighetene har myndighet til å kontrollere at naustet brukes etter formålet.

Forslaget bygger på forutsetningen om at naust ikke skal brukes til beboelse. Naust er en enkel bygning som ligger i strandsonen ved sjø eller vassdrag, og som verken brukes til bolig eller fritidshus.

Departementet mener forslaget om at tomt til naust skal være unntatt søknadsplikt etter jordlovens delingsbestemmelse, vil ha liten betydning for praksis om bygging i strandsonen så lenge det fortsatt er en behandling etter plan- og bygningsloven. Det vises også til Advokatforeningens uttalelse om praksis ved bygging i strandsonen, se kapittel 7.5.4.5.

Enkelte høringsinstanser mener forslaget vil føre til et press på eier til å fradele tomter, for eksempel til familie eller venner. Sarpsborg kommune mener at forslaget vil forsterke presset på plan- og bygningsmyndighetene for å åpne for spredt bebyggelse i strid med regjeringens eget mål om fortetting i pressområder, se kapittel 7.5.4.2. Selv om forslaget åpner for unntak fra søknadsplikt etter jordloven, må grunneieren fortsatt søke deling etter plan- og bygningsloven. Det vil derfor bli opp til kommunens praktisering av plan- og bygningsloven, slik det også er i dag, om den ønsker spredt bebyggelse og dispenserer fra arealplanen. Departementet viser også til at avslagsprosenten etter jordloven er lav.

Enkelte høringsinstanser, deriblant Fylkesmannen i Hordaland, viser til erfaringene som er gjort etter jordloven av 1955 der fradeling av tomter ikke trengte tillatelse, og som resulterte i at loven ble endret i 1965, se kapittel 7.5.4.6. Ved lovendringen ble det blant annet vist til at bestemmelsen hadde virket uheldig fordi det skjedde mange fradelinger, og til at den var uheldig sett ut fra et reguleringsmessig syn fordi slik fradeling kunne føre til tilfeldig plassering og spredning av boliger, som kunne være uheldig for landbruket. Departementet vil peke på at det har skjedd store endringer i samfunnets kontroll med arealbruken siden lovendringen i 1965. Mens arealbruken utenom byer og tettsteder den gangen i liten grad var fastsatt gjennom planer, er dagens arealbruk fastsatt gjennom kommunens arealplaner. Dette innebærer at alle fradelinger i dag, i motsetning til den gangen, må behandles etter en av plan- og bygningslovens bestemmelser. Departementet vil også peke på at forslaget til endring, til forskjell fra unntaksbestemmelsen i loven fra 1955, er avgrenset til å gjelde tomter som ikke består av jordbruksareal.

Norges Bondelag er blant flere høringsinstanser som har uttalt at forslaget vil gjøre det vanskelig å leve opp til Stortingets og regjeringens mål om større og mer rasjonelle driftsenheter, se kapittel 7.5.4.1. Departementet mener målet om større og mer rasjonelle driftsenheter i liten grad påvirkes av fradeling av tomter innenfor de rammer departementet har foreslått.

7.6.5 Hvordan forslaget bidrar til forenkling

Departementet har i høringsnotatet lagt til grunn at forslaget vil føre til forenkling og mindre byråkrati.

Noen høringsinstanser mener forslaget verken fører til forenkling eller ressursbesparelse. For eksempel har både Rissa kommune og Vik kommune uttalt at de mener forslaget vil føre til flere dispensasjonssaker. Videre mener Eidsvoll kommune at forslaget ikke vil ha noen forenklende effekt, se uttalelsene som er gjengitt i kapittel 7.5.4.5.

Departementet ser ikke bort fra at en konsekvens av forslaget kan bli at kommunen vil motta flere søknader om dispensasjon fra LNFR-formålet i arealplaner. Departementet antar at kommunens praktisering av dispensasjonsadgangen etter plan- og bygningsloven vil ha betydning for antall søknader. Det vil også bero på behovet for tomter og muligheten for å opprette tomter utenom jordbruksareal for den enkelte grunneier.

Departementet legger til grunn at forslaget vil stille større krav til behandlingen etter plan- og bygningsloven. I tillegg vil kommunen måtte foreta kontroll med at delingen er unntatt behandling etter jordloven, jf. kapittel 7.7. Departementet mener likevel forslaget totalt sett vil bidra til at det brukes mindre offentlige ressurser når det ikke lenger skal fattes et vedtak etter jordloven § 12 i denne typen saker. Det innebærer også at det bare vil være klageadgang på ett vedtak, noe som sparer ressurser for overordnet myndighet. Fylkesmannen i Oslo og Akershus påpeker nettopp at forslaget vil forenkle regelverket, og redusere byråkratiet ved å unngå dagens doble behandling av spørsmålet, se kapittel 7.5.2.1.

Departementet mener at forslaget med de begrensningene som er foreslått, har klare rammer og bygger på kjente definisjoner som vil gjøre unntaket enkelt å praktisere, og bidra til forenkling og ressursbesparelse både for det offentlige og private.

7.7 Kontroll

Forslaget om unntak fra søknadsplikt ved fradeling av tomter inneholder noen avgrensninger som har som formål å verne om dyrka mark. Det er derfor nødvendig, som Trondheim kommune gir uttrykk for i uttalelsen som er gjengitt i kapittel 7.5.3, å føre kontroll med sikte på å hindre ulovlige fradelinger. Forslag til felles regler om kontroll i forbindelse med forslagene om unntak fra delingsbestemmelsen er nærmere omtalt i kapittel 6.6.6.

Når eieren av en landbrukseiendom velger å fradele en tomt, vil det som regel være nødvendig å opprette en ny grunneiendom. Oppretting av ny grunneiendom krever etter plan- og bygningsloven § 20-1 første ledd bokstav m søknadsbehandling og tillatelse fra kommunen. Kommunen har i den forbindelse en samordningsrolle etter plan- og bygningsloven § 21-5 hvis tiltaket er betinget av tillatelse fra andre myndigheter. Kontroll med om det foreligger delingssamtykke etter jordloven er en del av kommunens samordningsoppgave etter denne bestemmelsen. Kontrollen er imidlertid en enkel dokumentasjonskontroll, som ikke skal omfatte vurderingen av om de lovbestemte vilkårene for unntakene fra delingsbestemmelsen er oppfylt.

Som omtalt i kapittel 6.6.6 kan en overdragelse av en rettighet som er omfattet av delingsbestemmelsen, ikke tinglyses med mindre det er gitt delingssamtykke, jf. tinglysingsloven § 12 a tredje ledd. Etter konsesjonsloven § 15 kan erverv som krever konsesjon, verken tinglyses eller matrikkelføres med mindre konsesjon er gitt. Eventuelle unntak fra delingsbestemmelsen og konsesjonsplikten dokumenteres overfor tinglysingsmyndighetene ved en egenerklæring om konsesjonsfrihet fra den nye erververen. Egenerklæringen må være bekreftet av kommunen som landbruksmyndighet. Når ervervet tinglyses, har selger normalt gjennomført deling av eiendommen, og denne kontrollen med om delingen er lovlig skjer på et sent tidspunkt i overdragelsesprosessen. Dette kan gjøre det vanskelig å fange opp fradelinger i strid med regelverket.

For å legge til rette for tinglysingskontroll etter tinglysingsloven § 12 a tredje ledd, må kommunen som landbruksmyndighet sørge for dokumentasjonen som trengs for at Kartverket skal kunne gjennomføre tinglysing av overdragelsen. Denne kontrollen vil tre inn istedenfor delingsbehandlingen, og er etter departementets syn nødvendig for å unngå at delingsbestemmelsen uthules. Kommunens oppgave blir å kontrollere at den fradelte tomten ligger innenfor de avgrensningene for unntaket som er foreslått. Til hjelp for den praktiske gjennomføringen av kontrollen mener departementet at det bør utarbeides et egenerklæringsskjema som overdrager plikter å fylle ut, jf. kapittel 6.6.6.

Enkelte høringsinstanser, blant andre Tolga kommune, se omtale i kapittel 7.5.4.6, mener kartleggingen av dyrkbar mark er ufullstendig og at det er problematisk å definere om en tomt plasseres på dyrkbart areal. Departementet mener arealdefinisjonene som benyttes i AR5 gir en klar ramme for unntaket, og at det i de fleste tilfeller vil by på få problemer å fastslå om tomten faller inn under unntaket for søknadsplikt. Departementet er klar over at det i enkelte tilfeller kan oppstå tvil om tomten ligger på dyrkbar mark. Dette er imidlertid et spørsmål som også oppstår fra tid til annen ved behandling av andre type saker, og som kommunene etter departementets oppfatning løser på en tilfredsstillende måte.

7.8 Endringer i konsesjonsloven som følge av tiltaket

Etter konsesjonsloven § 4 første ledd nr. 1 er det fastsatt unntak for konsesjon ved erverv av ubebygde enkelttomter for bolig eller fritidshus, dersom tomta ikke er større enn to dekar og er godkjent fradelt etter plan- og bygningsloven og jordloven. Unntaket fra konsesjonsplikt forutsetter med andre ord at det både er foretatt en forutgående vurdering av fradeling etter jordloven og en vurdering etter reglene i plan- og bygningsloven. Erverv av tomt som omfattes av forslaget om unntak fra søknadsplikt etter jordlovens delingsbestemmelse, utløser derfor konsesjonsplikt med mindre erververen er i nær slekt med overdrageren, jf. konsesjonsloven § 5 første ledd nr. 1.

Det er få høringsinstanser som har kommentert forslagene om endring i konsesjonslovens bestemmelse. Norges Bondelag går imot å endre konsesjonsloven slik at tomt til naust omfattes av unntaksbestemmelsen, se kapittel 7.5.5.

Dersom unntaket fra konsesjonsplikten for erverv av ubebygde enkelttomter for bolig eller fritidshus, fortsatt skulle knyttes til et vilkår om delingssamtykke etter jordloven, vil en etter departementets syn ikke oppnå den forenklingen som er et mål for forslaget om endring i delingsbestemmelsen i jordloven. Søknad om deling ville da bli erstattet av en søknad om konsesjon.

Departementet mener derfor at det er naturlig at også tomter som er omfattet av det foreslåtte unntaket i jordloven skal kunne erverves konsesjonsfritt etter konsesjonsloven § 4 første ledd nr. 1. Dette er en følgeendring som kan bidra til å sikre forenklingsgevinst ved å gjøre unntak fra deling. For at ervervet skal være unntatt konsesjon, må det gjøres endringer i konsesjonsloven.

Bamble kommune har uttalt at det vil medføre et stort merarbeid å følge opp kravet om at tomta skal bebygges innen fem år, se kapittel 7.5.5. Departementet vil bemerke at dette er et krav som følger av konsesjonsloven i dag. Hvorvidt forslaget vil medføre økt ressursbruk vil derfor avhenge av om forslaget rent faktisk fører til flere fradelinger.

Departementet mener den foreslåtte endringen i konsesjonsloven er en naturlig følge av forslag til endring i jordlovens delingsbestemmelse. Det bør ikke stilles strengere krav etter konsesjonsloven for tomter som er unntatt jordlovsbehandling, enn for de tomtene som behandles etter jordloven.

Fotnoter

1.

KOSTRA-rapport for 2015.

2.

AR5 er et nasjonalt klassifikasjonssystem for markslag som oppdateres kontinuerlig og inngår i en felles kartdatabase.

Til dokumentets forside