11 Politiets mulighet for visitasjon og testing av narkotikapåvirkning

11.1 Utvalgets forslag

11.1.1 Visitasjon

Rusreformutvalget foreslo at politiet fortsatt skulle kunne avdekke bruk og erverv og innehav av narkotika til egen bruk også etter også etter rusreformen. Flertallets forslag tar imidlertid utgangspunkt i at når en ulovlig handling ikke lenger kan straffes, vil politiet ikke lenger ha de samme straffeprosessuelle rettigheter og tvangsmidler de før har hatt til rådighet for å avdekke og etterforske bruk og innehav av narkotika til egen bruk.

Det betyr at inngripende virkemidler som ransaking av bolig og kroppslige undersøkelser ikke lenger kan benyttes ved overtredelse av forbudet mot bruk av narkotika og innehav og erverv av narkotika til egen bruk. Slike rettigheter vil heller ikke være nødvendig da sannsynlighetsovervekt om at en person er påvirket av narkotika, eller funn av narkotika etter visitasjon, vil være tilstrekkelig til å pålegge en møteplikt for en kommunal rådgivende instans som utvalget foreslår opprettet (se også kapittel 8 og 10).

Utvalget fant imidlertid at politiets avdekkingsfunksjon ikke bør begrenses til rene tilfeldighetsfunn av narkotika, altså narkotika eller påvirkning av narkotika som oppdages som følge av at politiet undersøker et annet forhold. Behovet for en rimelig grad av håndheving av forbudet mot narkotika, også etter rusreformen tilsier at politiet må kunne benytte egnede virkemidler for å avdekke ytterligere opplysninger i tilfeller der det er tilstrekkelig grunn til å tro at en person har ulovlig befatning med narkotika. Utvalget foreslo derfor en ny bestemmelse i politiloven som gir adgang til å foreta visitasjon av person dersom det er overveiende sannsynlig at vedkommende innehar narkotika. En slik sannsynlighetsovervekt forutsetter en konkret vurdering i den enkelte sak. Utvalget pekte på relevante holdepunkter for en slik vurdering som for eksempel at personen fremstår påvirket av narkotika eller at det avdekkes brukerutstyr eller lignende.

Utvalget avgrenset den foreslåtte adgangen til visitasjon til en «en ytre besiktigelse av personens kropp, samt undersøkelse av vedkommendes klær, veske og øvrige håndbagasje». Ved visitasjon etter bestemmelsen skal det etter utvalgets syn ikke være adgang til avkledning av personen som ledd i visitasjonen. Imidlertid fant utvalget det nødvendig at også andre ting enn veske og håndbagasje som personen har med seg, kan undersøkes. For å effektivt kunne avdekke innehav av narkotika bør visitasjonsadgangen i slike saker rekke lenger enn kun personens klær, gjenstander i personens umiddelbare nærhet (veske, håndbagasje og lignende) og personens kjøretøy. Visitasjonsadgangen bør derfor omfatte oppbevaringssteder personen disponerer. Utvalget innførte derfor uttrykket «oppbevaringssted», som skal forstås likt som i straffeprosessloven § 192. Det er lagt til grunn at dette omfatter eksempelvis «siktedes bil, lystbåt, koffert i en oppbevaringsboks eller et telt som mistenkte har slått opp og bruker». Hvor inngripende den enkelte visitasjon kan være innenfor rammene som utvalget trekker opp, vil blant annet avhenge av formålet med visitasjonen og de generelle kravene til politiets tjenesteutøvelse i politiloven § 6.

Utvalgets mindretall ønsket at politiets visitasjonsadgang etter rusreformen skulle være tilsvarende dagens straffeprosessuelle rettigheter ved etterforskning av straffbar befatning med narkotika.

Utvalgets forslag endrer ikke politiets adgang til å avdekke og etterforske befatning med narkotika som fortsatt vil medføre straffansvar, med de eksisterende straffeprosessuelle hjemler til ransaking og andre etterforskningsmetoder man har til rådighet. På nærmere vilkår vil disse hjemlene også kunne omfatte adgang til ransaking overfor tredjeperson, for eksempel en kjøper av narkotika som ikke selv er mistenkt for straffbare forhold.

For en gjennomgang av politiets straffeprosessuelle tvangsmidler som videreføres uendret for all straffbar befatning med narkotika vises det til NOU 2019: 26 Rusreform – fra straff til hjelp kapittel 9.

11.1.2 Rustesting

Sannsynlighetsovervekt for at en person er påvirket av narkotika vil etter utvalgets forslag være tilstrekkelig til å ilegge en person en oppmøteplikt for den kommunale rådgivningsenheten som reaksjon på overtredelse av forbudet. Dersom politiet i dag mistenker at en person er påvirket av narkotika vil det oftest, med utgangspunkt i vedkommendes frivillige medvirkning, foretas en undersøkelse etter metoden «tegn og symptomer.» Metoden fremstår lite inngripende og det ta tas ikke prøver av biologisk materiale. Utvalget tar utgangspunkt i at politiet vil ha samme adgang til å anvende denne metoden dersom en person fremstår som påvirket av narkotika, og det er rimelig grunn til å forsøke å bekrefte eller avkrefte dette.

Dersom det anses overveiende sannsynlig at en person er påvirket av eller har brukt narkotika skal personen gis tilbud om å motbevise dette gjennom foreløpig rustesting med metoder nevnt i vegtrafikkloven § 22 a første ledd, så langt disse passer. Om en foreløpig test gir positivt utslag har vedkommende rett til, og skal tilbys, utåndingsprøve, blodprøve, spyttprøve og klinisk legeundersøkelse, som etter vegtrafikkloven § 22 a annet ledd, i den grad det foreligger en tilgjengelig og egnet prøvemetode.

Utvalgets forslag forutsetter, med henvisning til vegtrafikkloven § 22 a tredje ledd, at slik prøvetaking foretas av lege, sykepleier, helsesekretær eller bioingeniør.

Utvalget foreslår ikke å gi hjemmel til slik prøvetaking uten samtykke. Utvalget viser til at testing uten samtykke er et inngripende tiltak i den personlige integritet overfor den det gjelder i tillegg til å være ressurskrevende for politiet. Etter utvalgets oppfatning fremstår det heller ikke forholdsmessig eller nødvendig med en slik hjemmel tatt i betraktning at sannsynlighetsovervekt for påvirkning er tilstrekkelig til å ilegge en møteplikt. De bestemmelsene om testing som foreslås ivaretar imidlertid hensynet til den enkeltes behov for å kunne motbevise en eventuelt uriktig påstand om narkotikapåvirkning.

11.2 Høringsinstansenes syn

Det er høringsinstansene innen justissektoren, politi og påtalemyndighet som i hovedsak trekker frem problemstillinger knyttet til at rusreformutvalget ikke foreslår å gi hjemler for straffeprosessuelle rettigheter og tvangsmidler til etterforskningsformål.

Argumentene som anføres henger sammen med argumentene mot rusreformen som sådan. Dette omfatter synspunkter på kriminaliseringens allmenn- og individualpreventive effekt på narkotikabruk, salgsleddets tilpasning til foreslåtte terskelverdier (se omtale i kapittel 7) og de konsekvenser dette kan få for politiets etterforskning av narkotikasaker og annen relatert kriminalitet. Det vises også til mulige konsekvenser for samfunnssikkerhet og politiets forvaltningsoppgaver.

Fravær av straffeprosessuelle rettigheter i bruk- og besittelsessaker oppfattes på den bakgrunn å ha stor betydning for politiets etterforskning av alvorlig kriminalitet. Politidirektoratet uttrykker dette slik i sitt høringssvar:

«Politidirektoratet savner en sterkere vektlegging av konsekvenser i et kriminalitets- og samfunnssikkerhetsperspektiv. Bruk, besittelse og erverv av narkotika utgjør etterspørselssiden i narkotikamarkedet. Handlingene bidrar til opprettholdelse av et illegalt marked og alvorlig organisert kriminalitet. Narkotika utgjør en betydelig inntektskilde for organiserte kriminelle miljøer. Utvalgets forslag vil få konsekvenser også for politiets innsats mot den alvorlige og organiserte kriminaliteten. Pengestrømmen som genereres utgjør livsnerven i de fleste kriminelle nettverk i Norge. Politidirektoratet mener utvalget i for liten grad vektlegger at handlingene har skadefølger også for andre personer, for nærmiljø og for samfunnet som helhet. Dersom utvalgets forslag om å avkriminalisere bruk, besittelse og erverv av alle typer narkotika blir tatt til følge, vil det få konsekvenser for hvilke virkemidler politiet kan benytte i sitt arbeid mot de nevnte handlingene. Dette vil også få følger for politiets mulighet til å fremskaffe informasjon om øvrige ledd i narkotikakjeden.»

Riksadvokaten, som på prinsipielt grunnlag gir sin støtte til rusreformutvalgets forslag, peker på de samme utfordringene:

«Den foreslåtte visitasjonsadgangen for politiet vil bli vanskelig å håndheve. Det blir krevende å velge spor ved inngrep, noe som kan føre til flere klager på politiet. Uten kompenserende tiltak vil mangel på prosessuelle hjemler kunne svekke politiets arbeid, både med omsetning på gateplan og med organisert narkotikakriminalitet.»

Finnmark politidistrikt peker i sin uttalelse på at:

«Utvalget legger til grunn at visitasjon bare kan utføres etter personens skriftlige samtykke. Dersom vedkommende ikke samtykker skal dette forelegges politimesteren eller den han eller hun gir fullmakter til. Dette blir etter vår mening en ordning som fører til en betydelig økning i både ressurs og tidsbruk for politiet. Det er ikke åpenbart hvordan dette skal kunne fungere på en praktisk og hensiktsmessig måte.»

Andre høringsinstanser herunder Advokatforeningen, Law Enforcement Action Partnership (LEAP) Scandinavia, Forening for human narkotikapolitikk og Foreningen Tryggere ruspolitikk mfl. gir sin støtte til utvalgets vurderinger av politiets straffeprosessuelle rettigheter. Det understrekes for eksempel at dersom politiet har grunn til å tro at avdekket narkotika ikke er ment til egen bruk har de alle sine straffeprosessuelle virkemidler i behold med tanke på videre etterforskning, uavhengig av avdekket mengde narkotika.

Foreningen for human narkotikapolitikk uttrykker støtte til utvalgets forslag:

«Vi støtter Rusreformutvalget når de presiserer at dersom en person innehar en mindre mengde narkotika, men omstendighetene tilsier at det er med sikte på videresalg så skal de foreslåtte terskelverdier ikke være til hinder for etterforskning og eventuell straffeforfølging.»

Videre anføres at fraværet av straffeprosessuelle rettigheter medfører at en kjøper, til forskjell fra i dag, vil ha vitneplikt mot en selger og at behovet for eventuell etterforskning bakover mot salgsleddet bør være ivaretatt ved adgangen til tredjemannsransakelse.

Foreningen Tryggere Ruspolitikk uttrykker følgende:

«Hensynet til etterforskning bakover mot selger i brukersaker synes dermed relativt godt ivaretatt slik forslaget foreligger, og det er god grunn til å tro at påtale- og rettspraksis knyttet til tredjemannsransakelser vil kunne utvikle seg i tråd med politiets behov på området.»

Advokatforeningen henleder også oppmerksomheten på at det allerede i dag er krav om forholdsmessighet dersom straffeprosessuelle virkemidler som for eksempel ransaking med videre skal benyttes og at slike virkemidler heller ikke automatisk kan benyttes i alle bruk- og besittelsessaker i dag.

Noen høringsinstanser stiller seg likevel skeptiske til forslaget om visitasjonsadgang, men med et annet rettspolitisk og rettssikkerhetsmessig perspektiv enn politiets.

Rettspolitisk forening uttrykker for eksempel at:

«Selv om avkriminaliseringen innebærer at bruk og innehav av narkotika fortsatt er ulovlig, er foreninga usikker på hvordan formålet med rusreform ivaretas når politiet fortsatt skal ha hjemmel til å rusteste og visitere mennesker som mistenkes for slike narkotikalovbrudd som foreslås avkriminalisert.»

Advokatforeningen løfter også en bekymring for at den foreslåtte modellen vil innebære at informasjon med liten grad etterprøvbarhet skal ligge til grunn for relativt inngripende forvaltningsvedtak. Bekymringen sikter til at politiet kan pålegge en møteplikt basert på subjektive vurdering av ruspåvirkning alene.

11.3 Departementets vurderinger og forslag

Departementet foreslår at politiet gis hjemmel til å avdekke narkotikabruk og innehav av narkotika til egen bruk i henhold til Rusreformutvalgets forslag til ny bestemmelse i politiloven om visitasjon av person med videre. Departementet foreslår ikke å gi hjemler for å anvende straffeprosessuelle tvangsmidler for forhold som ikke lenger skal være straffbare.

De innsigelser og problemstillinger som er reist under høringen av utvalgets rapport er grundig vurdert av departementet og sammenholdt med rusreformens overordnede formål og de prinsipper som rusreformutvalget har lagt til grunn for sitt forslag.

Departementet har vurdert argumentet om at politiets mulighet for å avdekke bruk og fortsatt straffbar befatning med narkotika, herunder å etterforske bakover i forsyningskjeden, forringes. Flere høringsinstanser uttrykker støtte til utvalgets mindretall som mener at adgangen til å undersøke etter den nye bestemmelsen bør rekke like langt som dagens bestemmelser om straffeprosessuell ransaking, blant annet for overnevnte formål.

Departementets overordnede syn tar utgangspunkt i at når en ulovlig handling ikke kan straffes med fengsel og heller ikke rammes av straffebestemmelser for øvrig, vil det ikke fremstå forholdsmessig å gi hjemler for straffeprosessuelle rettigheter som ved straffbare handlinger, heller ikke der en handling er særskilt uønsket, som for eksempel bruk av narkotika. Det er ikke vanlig at politiet har straffeprosessuelle rettigheter ved andre ulovlige, men ikke straffbare forhold.

Det er etter departementets vurdering, et sentralt element at adgangen til å ransake forutsetter at det foreligger en konkret mistanke om et straffbart forhold. Det kan ikke foretas ransaking for å undersøke om man kan finne bevis for at noen kan ha begått andre, og for politiet ukjente, straffbare handlinger enn forholdet som ligger til grunn for ransakingen. Tilfeldighetsfunn fra en lovlig ransaking kan riktignok beslaglegges og benyttes som bevis, men det er aldri et lovlig ransakingsformål å søke etter slike bevis.

Det er, etter departementets vurdering, ikke anført argumenter som tilsier at politiet mister betydningsfulle virkemidler i sitt arbeid, verken med sikte på å avdekke narkotikabruk og innehav av narkotika til egen bruk eller for etterforskning av straffbar befatning med narkotika. En konsekvens av reformen kan være færre tilfeldighetsfunn av straffbar befatning med narkotika som følge av fravær av straffeprosessuelle rettigheter i bruk- og besittelsessaker. Det er likevel etter departementets syn ikke et tilstrekkelig argument for å opprettholde disse virkemidlene i saker om bruk og besittelse til egen bruk.

Departementet finner på dette grunnlag utvalgets forslag til ny § 9 a i politiloven om visitasjon av person tilstrekkelig til at politiet kan ivareta sin avdekkingsfunksjon. Av dette følger at de de straffeprosessuelle rettigheter og tvangsmidler politiet – etter forholdsmessighetsvurderinger – tidligere har hatt til rådighet for å avdekke og etterforske bruk og innehav og erverv av narkotika til egen bruk, ikke lenger kan anvendes.

Departementet finner støtte for sitt syn fra høringsinstanser, og fra utvalgets utredning, som påpeker at en eventuell etterforskning bakover mot salgsleddet vil være ivaretatt ved adgangen til tredjepartsransakelse. Fraværet av straffeprosessuelle rettigheter medfører også at en kjøper til forskjell fra i dag vil ha vitneplikt mot en selger, og dersom det foreligger grunn til å tro at besittelse er ment for salg, er forholdet, uavhengig av mengde, fremdeles straffbart, og politiet har alle sine straffeprosessuelle rettigheter i behold.

Departementet foreslår heller ikke adgang til tvungen rustesting av personer for å fastslå hvorvidt en person er påvirket av narkotika eller ikke. I tillegg til at dette ville vært et særlig inngripende virkemiddel som ikke kan anses å være forholdsmessig tatt i betraktning at forholdet ikke lenger er straffbart, vil det heller ikke være nødvendig da sannsynlighetsovervekt om at en person er påvirket av narkotika, eller funn av narkotika etter visitasjon vil være tilstrekkelig til å ilegge møteplikt for en kommunal rådgivende instans. Det vil etter departementets syn være tilstrekkelig å gi en person rett til å kunne imøtegå påstand om narkotikapåvirkning gjennom å avlegge en foreløpig, og eventuelt endelig rustest slik det er beskrevet i rusreformutvalgets forslag til ny bestemmelse i politiloven § 9 b. For kontroll av rusmiddelbruk i forbindelse med yrkesutøvelse, føring av motorvogn med videre, vises det til den aktuelle sektorlovgivning.

Et viktig formål med reformen er å redusere stigmatisering av personer som bruker narkotika, særlig personer med rusproblemer. Fortsatt anvendelse av inngripende virkemidler som ransaking, kroppsundersøkelse med videre, vil utfordre dette formålet.

Mange som i dag visiteres og ransakes ved mistanke om besittelse av narkotika kan antas å tilhøre marginaliserte grupper eller grupper med lav sosioøkonomisk status. Det finnes dokumentasjon på at risikoutsatt ungdom kan ha en negativ effekt av møter med politi og påtalemyndighet, som for eksempel ytterligere utstøting og marginalisering. Selv om noe av forskningen på området handler om tidlig kontakt med straffesakskjeden, kan det, på samme måte som ved straffens forbyggende effekt for fenomenet narkotikabruk, også settes spørsmålstegn ved om politiets anledning til å anvende inngripende virkemidler i bruk- og besittelsesaker, tjener et slikt preventivt formål.

Det er derfor viktig at de overordnede strategier som politiet kan og bør anvende for å avdekke bruk og tilhørende befatning med narkotika i ulike målgrupper, forvaltes på en effektiv og hensynsfull måte. Politiets virkemiddelbruk bør innrettes slik at den bidrar til å nå målet om å forebygge skadelig rusbruk, fremmer helsesøkende atferd og forebygger anvendelse av maktmidler som skaper og opprettholder stigmatisering.

Departementet legger videre til grunn at politiets håndhevelse av de nye bestemmelsene vil kunne reguleres i direktiver på en måte som sikrer en smidig og hensiktsmessig praksis jf. høringssvar fra Riksadvokaten og Finnmark politidistrikt. Klageadgang på politiets vedtak om møteplikt og rett til å avlegge adekvat testing for å imøtegå påstand om narkotikapåvirkning, ivaretar de bekymringer for den enkeltes rettsikkerhet som fremmes av høringsinstanser som Advokatforeningen og Rettspolitisk forening.

For politiets fortsatt prioritering av å avdekke narkotikabruk, særlig blant unge, viser departementet til politiets uttalte engasjement for ungdom slik det det fremkommer både i innspill til Rusreformutvalget – og i høringssvar mv, som tilsier at dette fortsatt vil være et innsatsområde med høy prioritet i politiets rus- og kriminalitetsforebyggende arbeid, se også omtale i kapittel 13.