Publikasjonsnummer H-2097

Kommunelovens regler om arbeidsgodtgjøring og dekning av utgifter og økonomisk tap til folkevalgte

Kommunelovens regler om arbeidsgodtgjøring og dekning av utgifter og økonomisk tap til folkevalgte

Rundskriv H-2097

Oktober 1997

Forord

Kommunelovens regler om arbeidsgodtgjøring og dekning av utgifter og økonomisk tap tilsvarer i hovedsak det som gjaldt etter de gamle lovene. En vesentlig forskjell er det imidlertid at reglene om arbeidsgodtgjøring nå gjelder alle som har et kommunalt eller fylkeskommunalt verv. Dessuten kan man i motsetning til tidligere kreve erstatning også for ekstraordinært inntektstap, for eksempel bortfall av inntekter ved overtidsarbeid.

Departementet gjør oppmerksom på at det er foretatt endringer i tolkningspraksis vedr. bestemmelsen i kl § 41 nr. 1. I forhold til kommunelovens regler om dekning av reiseutgifter i forbindelse med tillitsverv, kan folkevalgte ikke nektes å få refundert sine utlegg med den begrunnelse at det dreier seg om lange reiseavstander og/eller høye reisekostnader, se nærmere under pkt. 2.1.

Innhold

1 Arbeidsgodtgjøring - Kommuneloven § 42

1.1 Innledning

1.2 Hvem har krav på arbeidsgodtgjøring?

1.3 Hvem skal fastsette godtgjøringen?

1.4 Hvordan skal godtgjøringen fastsettes?

1.5 Godtgjøringens størrelse

1.6 Annen godtgjøring. "Ettergodtgjøring"

2 Dekning av utgifter og økonomisk tap - Kommuneloven § 41

2.1 Skyss-, kost- og overnattingsgodtgjøring - § 41 nr. 1

2.2 Erstatning for tapt inntekt - § 41 nr. 2

2.3 Erstatning for tap av ekstraordinære inntekter

2.4 Erstatning for inntektstap til dem som ikke er lønnsmottakere

2.5 Påførte utgifter - § 41 nr. 2

2.6 Skillet mellom legitimert og ulegitimert tap - § 41 nr. 2

1. Arbeidsgodtgjøring - kommuneloven § 42

Kommuneloven (kl) § 42 lyder:

"Den som har et kommunalt eller fylkeskommunalt tillitsverv, har
krav på godtgjøring for sitt arbeid etter nærmere regler fastsatt av
kommunestyret eller fylkestinget selv."

1.1 Innledning

Arbeidsgodtgjøring er kompensasjon/belønning for det arbeidet man utfører i vervet som tillitsvalgt.

Arbeidsgodtgjøring må ikke forveksles med erstatning/godtgjøring for inntektstap, som skal kompensere for den inntekten man går glipp av på grunn av tillitsvervet.

Godtgjøring til folkevalgte skal heller ikke forveksles med lønn til ansatte. Det betales inntektsskatt av begge deler, men det beregnes ikke feriepenger av godtgjøring.

Arbeidsgodtgjøring gis som en kompensasjon for utført "arbeid" i forbindelse med vervet. Ren møtevirksomhet er kjerneområdet, og omfattes selvsagt. Men også deltakelse på seminarer, kurs o.l., vil kunne være arbeid i relasjon til § 42, om det ikke foregår på helt frivillig basis. Hva som skal regnes som arbeid må avgjøres konkret. Det kan være hensiktsmessig å avklare dette på forhånd.

1.2 Hvem har krav på arbeidsgodtgjøring?

Berettiget til arbeidsgodtgjøring er alle "som har kommunalt eller fylkeskommunalt tillitsverv".

Inn under denne kategorien kommer alle som er valgt til medlemmer av kommunale/fylkeskommunale organer hjemlet i kommuneloven eller særlov.

Med kommunale/fylkeskommunale organer menes for det første de direkte valgte organene, kommunestyret og fylkestinget. For det annet omfattes indirekte valgte organer, for eksempel faste utvalg, komiteer og kommunedelsutvalg. Medlemmene er her valgt av kommunestyret eller andre folkevalgte organer etter forutgående delegasjonsvedtak i kommunestyret/fylkestinget. Det er ikke et vilkår at den som velges, selv er medlem av kommunestyret/fylkestinget.

Også den som er innvalgt i styret for en kommunal eller fylkeskommunal bedrift eller institusjon jf. kl § 11, eller i et interkommunalt styre jf. kl § 27, anses å ha et kommunalt eller fylkeskommunalt tillitsverv i lovens forstand. Bruker- og ansatterepresentanter i § 11-styrer omfattes av regelen. Det samme gjør ansatterepresentantene i partssammensatte utvalg opprettet med hjemmel i kl § 25.

En grense må trekkes mot ulike typer samarbeidsutvalg o.l. som ikke er styrer i kommuneloven § 11's forstand. Medlemmer av for eksempel samarbeidsutvalg opprettet i medhold av grunnskoleloven § 32, samarbeidsutvalg opprettet i medhold av barnehageloven §§ 4 og 5 og skoleutvalg opprettet i medhold av § 27 i lov om videregående opplæring, vil ikke i utgangspunktet anses å ha et kommunalt eller fylkeskommunalt tillitsverv. (Medlem som er oppnevnt på vegne av (fylkes-) kommunen har selvsagt status som folkevalgt i forbindelse med ivaretakelsen av vervet.)

Medlemmene, bortsett fra (fylkes-) kommunens representant, er ikke valgt av kommunen eller fylkeskommunen. Det er dessuten ikke treffende å si at de utfører oppgaver på vegne av kommunen/fylkeskommunen, de jobber mer for sine egne interesser. De vil således ikke ha krav på arbeidsgodtgjøring eller erstatning for utgifter/inntektstap etter kommunelovens regler, i forbindelse med ivaretakelsen av vervet.

Dette stiller seg imidlertid annerledes hvis kommunen har delegert styringsoppgaver eller avgjørelsesmyndighet til utvalget/styret. I så fall blir utvalget/styret å betrakte som et styre etter kl § 11. Medlemmene vil følgelig ha krav på godtgjøring og utgiftsdekning i forbindelse med ivaretakelsen av vervet. Det er likevel bare arbeid og utgifter/inntektstap i forbindelse med utføringen av disse oppgavene medlemmene vil ha krav på å få godtgjort.

Selv om medlemmene ikke vil ha krav på godtgjøring hvor det ikke er delegert styringsoppgaver eller avgjørelsesmyndighet til styret/utvalget, er det ingen ting i veien for at kommunen/fylkeskommunen likevel vedtar å utbetale godtgjøring.

Ettersom alle kommunale/fylkeskommunale tillitsvalgte har krav på godtgjøring i medhold av kl § 42, kan kommunestyret/fylkestinget ikke bestemme at tillitsvalgte med verv i organer hvor arbeidsbelastningen er liten, skal falle utenfor godtgjøringsordningen.

1.3 Hvem skal fastsette godtgjøringen?

Loven bestemmer at det er kommunestyret eller fylkestinget selv som skal fastsette regler for arbeidsgodtgjøring. Denne myndigheten kan ikke delegeres til andre organer.

Kommunestyret/fylkestinget fastsetter regler for godtgjøring både for vervet som kommunestyre-/fylkestingsmedlem og andre kommunale/fylkeskommunale tillitsverv. Medlemmene av kommunestyret/fylkestinget anses ikke for å være inhabile når de fastsetter sin egen godtgjøring, jf. kl § 40 nr. 3 a.

Krav på arbeidsgodtgjøring er en rettighet for den enkelte tillitsvalgte. Hvis et organ ønsker å avstå fra å motta godtgjøring, for eksempel til fordel for organisasjoner, foreninger eller lag, må vedtaket gjøres enstemmig. Et slikt enstemmig vedtak får bare virkning for medlemmer i det organ hvor det er fattet. Vedtaket kan ikke gis virkning i forhold til eventuell varatillitsvalgt, med mindre vedkommende samtykker.

1.4 Hvordan skal godtgjøringen fastsettes?

Kl § 42 bestemmer at det skal fastsettes regler for godtgjøring, og overlater dermed til kommunestyret/fylkestinget selv å avgjøre hvordan godtgjøringen skal gis.

Godtgjøringen kan fastsettes for eksempel pr. møte, dag eller år.

Departementet antar at loven ikke er til hinder for at kommunestyret/fylkestinget knytter godtgjøringen til en tillitsvalgt til en bestemt tjenestemanns avlønning til enhver tid, eller til et bestemt lønnstrinn i det offentlige regulativet.

Det understrekes likevel at kommunestyret/fylkestinget står fritt til å vurdere godtgjøringens størrelse, selv om det er truffet et slikt vedtak. Endringer i godtgjøringens størrelse kan i prinsippet gjøres når som helst i løpet av valgperioden.

Arbeidsgodtgjøringen kommer i tillegg til dekning av eventuelle utgifter eller tap etter kl § 41. Imidlertid kan det avtales spesielt at en fast årlig godtgjøring også skal dekke erstatning for inntektstap og påførte utgifter, hvilket er aktuelt ved frikjøpsordninger.

1.5 Godtgjøringens størrelse

Det er kommunestyret/fylkestinget selv som avgjør hvor stor godtgjøring som skal gis. I lovens forarbeider er det forutsatt at godtgjøringens størrelse vil variere etter hvor belastende vervene er, men at den i alle fall må holdes innenfor rimelighetens grenser.

Størrelsen på godtgjøringen må heller ikke settes så lavt at det bare blir et "symbolsk" beløp, og derved en omgåelse av loven.

I Ot. prp. nr 42 (1991-92) uttalte departementet at:

"Synspunktet er at godtgjøringen bør fastsettes etter en konkret vurdering, basert på forholdene i den enkelte kommune/fylkeskommune. Denne vurderingen er kommunestyret/fylkestinget de nærmeste til å foreta. Det er imidlertid viktig at godtgjøringen holdes innenfor realistiske rammer, bl.a. sett på bakgrunn av retten til å få dekket det tap og de utgifter som vervet medfører."

Siste setning må ikke forstås dit hen at man ved fastsettingen av godtgjøring til den enkelte skal ta med i vurderingen det krav på erstatning for utgifter og inntekstap vedommende måtte ha etter kl § 41. Godtgjøringen skal fastsettes som et selvstendig beløp, uavhengig av hva den enkelte tillitsvalgte måtte ha krav på av erstatning etter § 41.

1.6 Annen godtgjøring. "Ettergodtgjøring"

Den gamle kommuneloven hadde bestemmelser som satte forbud mot å gi godtgjøring fra kommunekassen i andre former eller etter andre regler enn det som var fastsatt i loven. Dette er ikke videreført i dagens kommunelov.

Særlig aktuelt i denne forbindelse er ordninger med "ettergodtgjøring" for folkevalgte som trer ut av sine verv. For ordførere og andre heltidspolitikere kan det by på problemer å komme inn i en annen jobb umiddelbart etter en valgperiode. Deltidspolitikere kan også ha problemer med å komme i fulltids jobb igjen når tiden som folkevalgt er over.

Kommuneloven har ikke bestemmelser om slike ordninger, og spørsmålet om det bør innføres må være opp til den enkelte kommune eller fylkeskommune å avgjøre.

2. Dekning av utgifter og økonomisk tap - kommuneloven § 41

Kommuneloven (kl) § 41 lyder:

"1. Den som har et kommunalt eller fylkeskommunalt tillitsverv, har krav på skyss-, kost- og overnattingsgodtgjøring for reiser i forbindelse med vervet, etter nærmere regler fastsatt av kommunestyret eller fylkestinget selv.

2. Tap av inntekt og påførte utgifter som følge av kommunalt eller fylkeskommunalt tillitsverv erstattes opp til et visst beløp pr. dag, fastsatt av kommunestyret eller fylkestinget selv. Det skal fastsettes ulike satser for legitimerte og ulegitimerte tap."

2.1 Skyss-, kost- og overnattingsgodtgjøring - § 41 nr. 1

Kommunestyret eller fylkestinget skal selv fastsette regler for skyss-, kost- og overnattingsgodtgjøring.

Bestemmelsen gir alle med kommunalt eller fylkeskommunalt tillitsverv (se punkt 1.2 foran) rett til slik godtgjøring. Det er likevel forutsatt at det kan gis bestemmelser om minste reiselengde og -tid, for å unngå et stort antall småregninger. Dette må ikke settes så lavt at det i realiteten blir en omgåelse av retten til godtgjøring.

Retten til godtgjøring gjelder for alle reiser et tillitsverv fører med seg, og vil typisk dekke utgifter i forbindelse med reiser til og fra møter i kommunale/fylkeskommunale organer. Men også andre reiser, for eksempel for å forhandle med andre på vegne av kommunen eller for å foreta befaringer, skal dekkes.

Kommunalkomiteen har i Innst.O.nr. 8(1996/97) uttalt at "det ikke må være mangel på dekning av utgifter og økonomisk tap som hindrer personer å utføre det verv de er valgt til." Departementet slutter seg til dette og endrer den fortolkning departementet tidligere har lagt til grunn når det gjelder begrensninger i folkevalgtes krav på refusjon for reiseutgifter. Det kan ikke settes en øvre grense for hvilke reiseutgifter som skal dekkes i forbindelse med den tillitsvalgtes utøving av sitt verv. Tillitsvalgte skal gis dekning av de reiseutgifter de faktisk har hatt i forbindelse med vervet.

Ethvert krav om refusjon fra tillitsvalgt som på grunn av f.eks. arbeid (midlertidig arbeidssted), utdanning eller avtjening av verneplikt oppholder seg utenfor hjemstedskommunen, skal imøtekommes. Dette innebærer f.eks. at den tillitsvalgte ikke kan nektes å få refundert sine utlegg med den begrunnelse at det i dette konkrete tilfelle dreier seg om lange reiseavstander og/eller høye reisekostnader.

Kommunestyret/fylkestinget står fritt til å avgjøre om kompensasjon skal skje etter regulativ eller om en skal få erstattet legitimerte utgifter. Eventuelt kan det brukes en kombinasjon av disse formene. Det kan være praktisk at de folkevalgte følger de samme reiseregulativ som gjelder for kommunens eller fylkeskommunens ansatte. Det skal imidlertid ikke settes en grense oppad når det gjelder folkevalgtes rett til dekning av reiseutgifter i forbindelse med vervet. Dette fordi lovens hensikt er at de folkevalgte skal gis mest mulig realistisk dekning av sine utgifter.

2.2 Erstatning for tapt inntekt - § 41 nr. 2

Hvis man må ta fri fra jobben, og får redusert inntekt fordi man bruker arbeidstiden på kommunale eller fylkeskommunale verv, så skal inntektstapet erstattes opp til et visst beløp pr. dag, fastsatt av kommunestyret eller fylkestinget selv.

Kommunestyret/fylkestinget har både rett og plikt til å fastsette maksimumsbeløp for den erstatning som gis for tapt inntekt. Det skal fastsettes ulike satser for legitimerte og ulegitimerte krav. (Legitimasjon relaterer seg her til kravets størrelse.) Departementet uttaler i Ot.prp. nr. 42 (1991-92) s. 150 at

"....utgangspunktet må være at det gis full kompensasjon, innenfor et realistisk maksimumsbeløp som kommunestyret/fylkestinget fastsetter for henholdsvis legitimert og ulegitimert tap".

Maksimumsgrensen som fastsettes for legitimerte og ulegitimerte tap gjelder både ordinære og ekstraordinære inntekter (se nærmere under punkt 2.3).

En del arbeidstakere har avtalefestet rett til et visst antall dager fri med lønn pr. år for å ivareta offentlige tillitsverv. Disse får ikke trekk i lønnen når de tar fri for å ivareta offentlig tillitsverv. De lider heller ikke noe inntektstap, og kan følgelig ikke kreve erstatning for tapt arbeidsinntekt. Dette gjelder selv om vedkommende senere bruker fritiden sin på å ta igjen det ugjorte arbeidet. En slik "ekstrainnsats" er ikke kommunen forpliktet til å betale så lenge arbeidsgiver utbetaler full lønn. Hensikten er at det skal gis økonomisk kompensasjon; tap av fritid erstattes ikke.

Hvis arbeidet med å ta igjen det forsømte derimot fører til at man ikke kan ta på seg annet ekstraarbeid i fritiden, og man dokumenterer at det var noe man ellers ville ha gjort, har man krav på erstatning for ekstraordinært inntektstap (se neste punkt).

2.3 Erstatning for tap av ekstraordinære inntekter

Det er nytt i forhold til de tidligere lover at man har krav på erstatning også for tap av ekstraordinære inntekter; inntekter man ellers ville hatt, ved siden av den ordinære inntekten, men som man går glipp av på grunn av tillitsvervet. Dette framkommer ved at ordet "ordinær" foran "inntekt" er tatt ut av lovteksten, og at det nå bare står "tap av inntekt". Situasjonen kan for eksempel være at man ikke har anledning til å påta seg overtids-/kveldsarbeid, fordi det kolliderer med ivaretakelsen av vervet. Eller man må bruke fritiden til å ta igjen ordinært arbeid framfor å skaffe seg ekstrainntekter.

Når det gjelder dokumentasjon av ekstraordinært inntektstap, er det uttalt i forarbeidene at dette må ha et annet innhold enn ved ordinært inntektstap.

Det bør for det første sannsynliggjøres at vervet medfører at man ikke kan påta seg ekstraarbeid, og at det er noe man ellers ville gjort hvis man hadde hatt anledning til det. Det bør videre angis konkret hva slags ekstraarbeid som er aktuelt. Dessuten må det sannsynliggjøres at man ikke kan ta på seg ekstraarbeidet på et annet tidspunkt.

2.4 Erstatning for inntektstap til dem som ikke er lønnsmottakere

Som nevnt gir loven alle som har et kommunalt eller fylkeskommunalt tillitsverv, krav på erstatning for tapt inntekt som er en følge av vervet. Med inntekt i lovens forstand er det ikke utelukkende tenkt på lønnsinntekt i ordinære ansettelsesforhold.

I NOU 1990:13 s. 194, anfører kommunelovutvalget således følgende, som departementet og Stortinget sluttet seg til:

"Det er forutsatt at også grupper uten fast lønnet arbeid skal få erstattet tap i arbeidsinntekt når de må forsømme sine ordinære gjøremål for å ivareta tillitsverv. Eksempel på slike grupper er husmødre, studenter, pensjonister, free-lancere m.v."

Erstatningen som skal gis for denne type inntektstap kan det imidlertid være problematisk å beregne. Ofte vil løsningen være å gi erstatning etter satsene for ulegitimert tap.

I NOU 1990:13 s. 383, anfører kommunelovutvalget videre (også dette fikk departementet og Stortingets tilslutning):

"På samme måte som i dag skal det fastsettes ulike satser for legitimerte og ulegitimerte tap. De folkevalgte har imidlertid krav på dekning også av tap som ikke lar seg legitimere, hvor disse er tilstrekkelig sannsynliggjort."

Det er altså krav om at ulegitimerte inntektstap sannsynliggjøres. For pensjonister spesielt vil det i praksis kunne bli vanskelig å sannsynliggjøre et slikt tap.

Det må imidlertid være opp til kommunen/fylkeskommunen i det enkelte tilfelle å avgjøre om kravene er tilstrekkelig sannsynliggjort.

Arbeidsgodtgjøring etter kl § 42 kommer i tillegg til dette.

2.5 Påførte utgifter - § 41 nr. 2

Tillitsvalgte har krav på å få dekket de utgiftene vervet medfører. Utgiftene dekkes likevel bare opp til et visst beløp pr. dag, som fastsettes av kommunestyret eller fylkestinget selv. Myndigheten kan altså ikke delegeres.

Det er en forutsetning at utgiftene er nødvendige. Hvis en folkevalgt har hatt utgifter i forbindelse med utøvelsen av sitt verv, må det likevel i utgangspunktet kunne legges til grunn at utgiftene har vært nødvendige, med mindre man i konkrete tilfeller skulle ha sterke holdepunkter for å anta noe annet. Dette må bero på en skjønnsmessig vurdering i hvert enkelt tilfelle.

Utgifter som det typisk er aktuelt å dekke i henhold til kl § 41 nr. 2 er utgifter til barnepass, stedfortreder, stell av syke og eldre o.l. Erstatning for utgifter til for eksempel barnepass skal selvsagt også inkludere pass i den tiden man bruker på å transportere seg selv fram og tilbake mellom møter/gjøremål i forbindelse med vervet, og barneplasseringen.

Utgiftene er ikke begrenset til å gjelde det som påløper i forbindelse med deltakelse i møter i folkevalgte organer. Bestemmelsen omfatter også andre funksjoner som har direkte sammenheng med vervet, for eksempel deltakelse i forhandlinger med grunneiere på vegne av kommunen/fylkeskommunen.

Også utgifter i forbindelse med kurs, seminarer o.l., om de ikke er på helt frivillig basis, bør dekkes. Imidlertid er det ikke gitt at denne type virksomhet vil komme inn under begrepet "arbeid" i relasjon til godtgjøringsreglene i kl § 42. Vi viser for øvrig til punkt 1.1.

2.6 Skillet mellom legitimert og ulegitimert tap - § 41 nr. 2

Loven skiller mellom erstatning for utgifter som gis på grunnlag av eller uten legitimasjon.

Som nevnt under punkt 2.4 er det et krav at ulegitimerte inntektstap sannsynliggjøres. Legitimasjon henspeiler altså på beløpets størrelse. Hva som skal regnes for tilstrekkelig sannsynliggjøring og legitimasjon for et tap, må det være opp til kommunestyret/fylkestinget å ta stilling til.

Kommunestyret/fylkestinget er etter loven pålagt å fastsette satser for både legitimert og ulegitimert tap.

Er kravet om erstatning ikke legitimert, skal det ikke gis større erstatning pr. dag enn et maksimumsbeløp som kommunestyret/fylkestinget har fastsatt for ulegitimerte tap. Dersom tapsbeløpet dokumenteres, skal det gis erstatning ut over dette, men ikke ut over den øvre grense som det enkelte kommunestyre/fylkesting har fastsatt for legitimerte tap.

Hensikten med reglene om legitimasjonsfri erstatning er å opprettholde en ordning som er enkel å praktisere, og som samtidig, så langt det er praktisk mulig, skal sikre de folkevalgte en rimelig grad av lik behandling. Beløpet kan derfor ikke settes lavere enn at det, i alle fall ut fra en gjennomsnittsbetraktning, gir en rimelig dekning for de tap og utgifter som av praktiske årsaker vanskelig lar seg dokumentere.

Som nevnt er adgangen til legitimasjonsfri erstatning beregnet på utgifter som er vanskelige å dokumentere. Man kan derfor ikke velge å fremme et krav uten legitimasjon, hvis det er mulig å legge fram kvittering eller liknende. Er beløpet høyere enn satsene som gjelder for ulegitimerte krav, må det imidlertid være adgang til å fremme et ulegitimert krav hvis man ønsker det.

Hva som skal regnes som tilstrekkelig legitimasjon for et erstatningskrav, er det opp til kommunen å avgjøre, og må vurderes konkret i hvert enkelt tilfelle.