Retningslinjer for nye asylkriterier

Publisert under: Regjeringen Bondevik I

Utgiver: Justis- og politidepartementet

Utlendingsdirektoratet
Postboks 8108 Dep.
0032 OSLO

95/10369 F EBE/tjo

13.01.98

Retningslinjer for nye asylkriterier

I et møte i Oslo i oktober 1995 mellom Justisdepartementet og UNHCR ble det konstatert at de norske tallene for innvilget asyl var lave sammenlignet med andre lands. På denne bakgrunn besluttet departementet å foreta en gjennomgang av gjeldende norsk praktisering av flyktningdefinisjonen i 1951-konvensjonens artikkel

1 A (2), med det siktemål å myke opp praksis. Justisministeren har nå besluttet å foreta en slik oppmyking. De følgende retningslinjene innebærer en nærmere konkretisering av denne beslutningen.

Retningslinjene iverksettes 15. januar 1997.

Søknader og klager som ikke er avgjort når retningslinjene iverksettes skal behandles og avgjøres i samsvar med retningslinjene. Saker der det tidligere er fattet endelig vedtak (i klage- eller førsteinstans) er ikke omfattet av retningslinjene.

1. Generelt om endringene

Retningslinjene gjelder spørsmålet om en justering av nedre grense for innvilgelse av asyl, mens praksis vedr. oppholdstillatelse på humanitært grunnlag i denne omgang ikke er omtalt. Sistnevnte problemstilling vil departementet senere komme tilbake til. Endringene gjelder altså for tilfeller der det også etter gjeldende praksis gis oppholdstillatelse i beskyttelsesøyemed i Norge i medhold av utlendingsloven § 8 annet ledd, jf. forskriftens § 21 første og annet ledd.

Gjennomgangen besto i å identifisere de ulike asylrettslige problemstillingene der grensedragningen for spørsmålet om å tilstå flyktningstatus etter 1951-konvensjonen kommer opp og klargjøre hva som til nå har vært gjeldende norsk tilnærming til de aktuelle tolkingsspørsmål, for deretter å ta stilling til hvilke endringer som burde gjøres.

Som det vil fremgå gjelder endringene dels faktavurderingen (kravet til grad av sannsynlighet for at søkeren vil bli forfulgt ved retur), jf. pkt. 5 nedenfor, dels tilnærmingen til de mer asylrettslige problemstillinger (dvs. tilfeller der man legger til grunn at søkeren vil bli forfulgt ved retur, men hvor spørsmålet om flyktningstatus avhenger av forfølgelsens årsak eller på hvem forfølgeren er, jf. pkt. 2 til 4). Det minnes ellers om at flyktningdefinisjonen oppstiller flere kumulative vilkår. Når det i det følgende fremgår at asyl nå skal gis i relasjon til enkelte borgerkrigssituasjoner m.v. der man tidligere har gitt beskyttelse i form av oppholdstillatelse på humanitært grunnlag, gjelder dette under den forutsetning at det samtidig foreligger en tilstrekkelig grad av risiko for at den aktuelle søker vil bli utsatt for reaksjoner av et visst alvor og omfang, at det ikke foreligger utelukkelsesgrunner etter 1951-konvensjonens artikkel 1 F (krigsforbrytere e.l.), at de forventede reaksjoner er begrunnet i forhold som rase, religion, politisk oppfatning o.s.v.

De mer konkrete avgrensninger og den nærmere gjennomføringen forøvrig mht de ovennevnte retningslinjene bør mest hensiktsmessig skje i tilknytning til den løpende saksbehandlingen. Retningslinjene tar ikke sikte på å regulere uttømmende alle ulike spørsmål som kan tenkes å aktualisere seg innenfor de delområder som vil bli omtalt. Spesielt gjelder dette pkt. 5 om kravet til sannsynliggjøring av forfølgelsesfare, kf. nedenfor. Det forutsettes at asylspørsmålet i lys av de nye kriteriene drøftes konkret i forhold til relevante enkeltsaker med prinsipiell rekkevidde, med sikte på presedensføring. Slike presedensavgjørelser vil eventuelt kunne gi grunnlag for mer konkrete og spesifiserte retningslinjer enn det her er lagt opp til.

2. Forfølgelse fra andre enn et lands myndigheter ("Agents of persecution")

I norsk praksis har man i utgangspunktet operert med en todelt tilnærming i disse tilfellene. Dersom faren for slik forfølgelse har sin årsak i manglende vilje hos opprinnelseslandets myndigheter til å beskytte søkeren har disse tilfellene vært å likestille med de der myndighetene selv står bak forfølgelsen, med den følge at asyl blir gitt. I tilfeller der forfølgelsen skyldes manglende evne hos myndighetene til å yte slik beskyttelse, f. eks. grunnet manglende effektivitet og infrastruktur i ordensmakt og rettsvesen, har utgangspunktet derimot vært det motsatte. Heller ikke her har imidlertid praksis vært helt uten unntak. Det kan i denne sammenheng nevnes at det ble gitt asyl i en stor andel av sakene når man for første gang behandlet individuelle asylsøknader fra borgere av Bosnia-Herzegovina tidligere i år.

Endringen som nå er vedtatt innebærer at all forfølgelse i relasjon til spørsmålet om asyl skal likestilles, uavhengig av hvem forfølgeren er og uavhengig av det nevnte skillet mellom manglende evne og vilje hos myndighetene til å yte beskyttelse.

Når det gjelder øvrige vilkår som må være oppfylt, minner vi spesielt om det prinsipielle utgangspunktet at beskyttelse primært skal søkes i eget hjemland (intern beskyttelse). I tilfeller der man legger til grunn at søkeren vil være truet av ikke-statlige grupper eller enkeltpersoner ved opphold i visse områder av hjemlandet gis det normalt ikke beskyttelse i Norge (verken i form av asyl eller oppholdstillatelse) dersom man legger til grunn at han eller hun vil være sikret beskyttelse ved opphold i andre (f. eks. regjeringskontrollerte) områder av hjemlandet. Endringene vil dermed i første rekke få betydning der intern beskyttelse ikke kan påregnes. Etter gjeldende praksis vil det imidlertid være tilfeller der man etter en helhetsvurdering av alle sakens sider (helsemessige forhold, hensynet til mindreårige, tilknytning til Norge m.v.) finner at søkeren ikke bør pålegges å søke intern beskyttelse gjennom å bosette seg i annen del av hjemlandet, til tross for at slik beskyttelse der kan påregnes, med den følge at oppholdstillatelse blir gitt. I disse tilfellene innebærer endringen at spørsmålet om forfølgelsesfare skal vurderes opp mot situasjonen i det området av hjemlandet søkeren flyktet fra, med den følge at asyl vil kunne bli gitt også i tilfeller der intern beskyttelse kan påregnes.

Er derimot den avgjørende årsaken til at tilbakeføring til opprinnelseslandet ikke finner sted det forhold at det foreligger praktiske returhindringer, f. eks. fordi landets myndigheter vegrer seg mot å motta egne borgere, og tillatelse av denne grunn blir gitt, skal spørsmålet om asylrettslig status i utgangspunktet vurderes ut fra situasjonen i hele hjemlandet.

3. Forfølgelse på grunn av deltagelse i væpnede aktiviteter

Utgangspunktet har tidligere vært at myndighetenes reaksjoner på væpnet kamp mot de samme myndigheter ikke i seg selv har vært ansett som forfølgelse på grunn av "politisk oppfatning" og følgelig ikke har gitt grunnlag for asyl i Norge. Dette gjelder selv om den væpnede kampen normalt vil ha et udiskutabelt politisk motiv. Unntak har bare vært gjort i helt spesielle tilfeller, f. eks. der den væpnede kampen har rettet seg mot et "quisling-regime", som baserer sin eksistens på nærværet av en utenlandsk okkupasjonsmakt.

Endringen innebærer at spørsmålet om asyl i disse tilfellene skal avgjøres på grunnlag av en helhetsvurdering der et bredere spekter av momenter enn tidligere skal være relevant. Den følgende oppregningen av slike enkeltmomenter er ikke uttømmende. Samtidig vil de momenter som nevnes ikke nødvendigvis være avgjørende isolert sett, idet utfallet normalt vil være avhengig av at flere momenter trekker i samme retning.

Praksisendringen dekker ikke tilfeller der noen av utelukkelsesgrunnene som er angitt i 1951-konvensjonens artikkel 1 F foreligger (krigsforbrytelser, handlinger som strider mot FNs formål og prinsipper m.v.). Heller ikke skal det gis asyl til personer som driver væpnet kamp for grupper og organisasjoner som gjør utstrakt bruk av denne type overgrep, selv om den enkelte søker ikke selv har utført slike overgrep.

Videre er det i utgangspunktet en klar forutsetning at kampen retter seg mot en form for diktaturstat og at regulær opposisjonell virksomhet er avskåret, formelt og/eller reelt sett. I denne sammenheng kan det imidlertid i enkelte tilfeller åpnes for en noe mer nyansert og helhetlig tilnærming, spesielt i enkelte minoritetskonflikter i land med et styre som kan ha en form for reell parlamentarisk basis, men hvor det samtidig foregår undertrykking og menneskerettighetsovergrep, kf. nedenfor. Som tidligere vil også fare for forfølgelse på grunn av væpnet kamp mot en okkupasjonsmakt kunne gi grunnlag for asyl, selv om okkupasjonsmakten har et folkevalgt styre.

Også det internasjonale samfunns bedømmelse av den kampen som føres, og av regimet den føres mot, kommer inn som momenter i den nevnte helhetsvurderingen. Man bør se nærmere på det historiske og folkerettslige grunnlaget for eventuelle territoriale krav, og på graden av folkelig oppslutning rundt bevegelsen. Også graden av forholdsmessighet mellom de mål som settes og de midler som benyttes i kampen vil ha betydning i vurderingen, selv om utelukkelsesgrunnene i 1951-konvensjonens artikkel 1 F ikke er anvendelige, verken individuelt eller mer kollektivt (kf. over).

Det er i utgangspunktet irrelevant om søkeren har deltatt direkte i den væpnede kampen, som frontsoldat, eller mer indirekte, i stabsfunksjoner e.l. I prinsippet vil også søkerens individuelle motiver for å delta i kampen være avgjørende. Normalt vil disse være av politisk karakter, men unntaksvis vil det kunne foreligge andre motiver. Våpenleverandører e.l. utenfor organisasjonen vil i praksis kunne ha hatt primært økonomiske motiver for sin virksomhet, og da skal asyl ikke gis. På den annen side skal de tvangsrekrutterte likestilles med de som har hatt genuint politiske motiver for frivillig deltagelse i kampen, dersom det legges til grunn at også de førstnevnte risikerer forfølgelse ved retur.

Spesielt i tvilstilfeller bør det, i den grad slike opplysninger er tilgjengelige, legges vekt på hvordan man i utenlandsk, særlig øvrig nordisk, praksis bedømmer statusspørsmålet i relasjon til personer som tilhører samme gruppe.

4. Forfølgelse av andre grunner

Det følger av 1951-konvensjonen at også forfølgelsesfare på grunn av "medlemskap i en spesiell sosial gruppe" begrunner status som konvensjonsflyktning. Det har vært drøftet om forfølgelse på grunn av en persons kjønn eller homofile legning bør henføres under dette kriteriet og gi grunnlag for asyl. Gjennomgangen viste at man til nå gjennom praksis ikke har tatt stilling til disse problemstillingene på prinsipielt grunnlag.

Endringene innebærer at også forfølgelse på grunn av kjønn og homofil legning som et prinsipielt asylrettslig utgangspunkt skal trekkes inn under konvensjonens flyktningbegrep, med den følge at asyl innvilges i disse tilfellene.

Kjønnsrelatert forfølgelse vil i praksis ramme kvinner. Man sikter i første rekke til situasjoner der kvinner gjennom sine handlinger, unnlatelser og meningsytringer bryter med skrevne og uskrevne regler for det sosiale liv, regler som spesielt rammer kvinner, f. eks. m.h.t. påkledning, retten til å ta arbeid utenfor hjemmet m.v. Dersom brudd på slike regler straffes med reaksjoner av en så alvorlig karakter at disse kan karakteriseres som "forfølgelse" i relasjon til 1951-konvensjonen skal det i utgangspunktet gis asyl. (Forøvrig vil mer direkte offentlige meningsytringer fra kvinner om kvinners rettigheter falle inn under kriteriet "politisk oppfatning" og alt av den grunn være omfattet av konvensjonens flyktningbegrep.) Et annet eksempel på kjønnsrelatert forfølgelse vil foreligge i tilfeller der de aktuelle reglene i prinsippet gjelder begge kjønn, men der kvinners brudd på disse straffes betydelig strengere enn menns.

For øvrig må bedømmelsen opp mot dette kriteriet ses i sammenheng med gjeldende praksis når det gjelder spørsmålet om asylrettslig status for de som pådrar seg forfølgelsesfare "sur place". Det er ikke tatt noen beslutning om å endre praksis på sistnevnte punkt. Dette innebærer at asyl i utgangspunktet ikke skal gis i tilfeller der søkeren anfører at hun ved retur til hjemlandet gjennom sin livsførsel i Norge eller sin fremtidige livsførsel vil komme til å bryte med straffesanksjonerte, kjønnsdiskriminerende regler m.v., dersom det ikke samtidig er holdepunkter for at hun også før utreisen har utfordret hjemlandets kvinnesyn.

Unntak kan imidlertid forekomme også i relasjon til dette utgangspunktet. I enkelte sammenhenger vil opposisjonsytringen i sterkere grad enn ellers være alders- eller situasjonsbetinget. Dersom søkeren risikerer å bli utsatt for tvangsmessig kjønnslemlestelse ved retur til opprinnelseslandet vil asyl kunne bli gitt, uavhengig av forhold som nevnt i foregående avsnitt.

Når det gjelder forfølgelse på grunn av homofil legning, er utgangspunktet rent generelt at den nevnte "sur place"-begrensningen ikke skal anvendes. Legger man til grunn at søkeren er homofil og at han eller hun ved å ta konsekvensen av sin legning risikerer forfølgelse i konvensjonens forstand ved retur til hjemlandet, er utgangspunktet at asyl skal gis, i prinsippet uavhengig av søkerens fortid i hjemlandet før utreisen. På den annen side vil opplysninger av sistnevnte type etter forholdene kunne inngå som et av flere momenter når det gjelder den rent faktiske bedømmelsen av søkerens anførsel om at han eller hun er homofil.

5. Kravet til grad av sannsynliggjøring av forfølgelsesfare som grunnlag for asyl

Når det gjelder spørsmålet om beskyttelse mot tilbakesending, er forholdet at det ikke stilles noe krav til sannsynlighetsovervekt for at forfølgelse vil bli resultatet ved retur. Dette gjelder både i forhold til vernet etter utlendingsloven § 15 første ledd og i tilfeller der beskyttelse gis i medhold av § 8 annet ledd selv om man er utenfor vernet etter § 15. Jo alvorligere konsekvensene av en retur fortoner seg, jo mindre krever man i praksis hva angår graden av sannsynliggjøring av denne følgen.

Når det derimot gjelder statusspørsmålet, dvs. spørsmålet om asyl skal gis i medhold av lovens § 17, har kravet i så måte vært stilt noe strengere. I utgangspunktet har det vært lagt til grunn at det her gjelder et krav til alminnelig sannsynlighetsovervekt for at søkeren virkelig er flyktning.

Det er nå besluttet at kravet til sannsynliggjøring av forfølgelsesfare som grunnlag for asyl skal senkes. Dette innebærer at tvilen i sterkere grad skal komme søkeren til gode også i relasjon til statusspørsmålet.

Endringene omfatter som tidligere nevnt tilfeller der søkeren gis oppholdstillatelse av beskyttelsesgrunner til tross for at man ikke finner forfølgelsesfaren tilstrekkelig sannsynliggjort til at den danner grunnlag for asyl. Normalt vil forholdet være at en asylsøknad som ikke anses for troverdig verken gir grunnlag for asyl eller oppholdstillatelse, med mindre andre foreliggende velferdsgrunner (tilknytning, medisinske forhold, hensynet til mindreårige barn m.v.) fører til at oppholdstillatelse etter en samlet vurdering likevel blir gitt. Problemstillingen oppstår i første rekke i forhold til opprinnelsesland hvortil det i praksis ikke (eller bare i helt spesielle unntakstilfeller) skjer noen tvangsmessig tilbakeføring. Dette kan skyldes at det er omfattende krigshandlinger i området eller at sikkerhets- og menneskerettighetssituasjonen av andre grunner er spesielt dårlig, slik at konsekvensene av en tvangsmessig tilbakeføring kan være vanskelig å forutsi. I slike tilfeller har kravet til sannsynliggjøring av (politisk, religiøst m.v. begrunnet) forfølgelsesfare som grunnlag for asyl i praksis har vært stilt strengere enn i de tilfellene der manglende sannsynliggjøring innebærer retur til hjemlandet. En slik praksis har også vært i samsvar med departementets prinsipielle syn, noe som bl. a. har kommet til uttrykk i Ot. prp. nr. 46 (1986-87) s. 103. Endringen innebærer at søkeren i større grad skal gis "the benefit of the doubt" også i relasjon til selve stattusspørsmålet i slike tilfeller.

Dette innebærer ikke at alle asylsøkere fra de nevnte opprinnelsesland skal gis asyl. Dersom søkerne tilhører spesielt utsatte (etniske eller religiøse mv.) minoritetsgrupper i de aktuelle landene vil det være et aktuelt vurderingstema om asyl nå bør gis alt på "kollektivt" grunnlag. Asyl på slikt grunnlag har også tidligere vært prinsipielt anerkjent i Norge. Endringen innebærer imidlertid at det nå skal stilles noe lavere krav til grad av sannsynlighet for at 1951-konvensjonens kriterium "well-founded fear of being persecuted" skal anses oppfylt i relasjon til disse gruppene. Dersom man i forhold til en konkret enkeltgruppe legger til grunn at gruppetilhørigheten alene skal anses tilstrekkelig som grunnlag for asyl vil det i utgangspunktet være uten betydning for statusspørsmålet om søkeren har fremlagt falsk dokumentasjon (i form av arrestordrer, domsutskrifter e.l.) for at han i tillegg er "individuelt" forfulgt, sålenge det legges til grunn at søkeren tilhører den aktuelle gruppen.

Foreligger det ikke tilstrekkelig grad av "kollektiv" forfølgelsesfare vil søkerens mer individuelle anførsler stå desto mer sentralt i vurderingen. Endringen vil også her i første rekke få betydning i forhold til den mer objektive risikovurderingen. Står man overfor klare tilfeller av subjektiv troverdighetsbrist hos søker skal det i utgangspunktet ikke gis asyl. Dette kan f. eks. være tilfelle der det fremlegges falsk dokumentasjon eller der forklaringen etter grundig verifisering mv. viser seg å være notorisk uriktig, uten at søkeren gir noen logisk og/eller troverdig forklaring på hvorfor. Legges derimot søkerens forklaring mht illegal politisk aktivitet, religiøs forkynnelse m.v. til grunn innebærer endringen at kravene til grad av fare for at han vil bli utsatt for "individuell" forfølgelse skal stilles noe lavere.

Etter fullmakt

Terje Sjeggestad ekspedisjonssjef

Siri Johnsen

avdelingsdirektør

Saksbehandler:

Eirik Berg

Lagt inn 4. mars 1998 av Statens forvaltningstjeneste, ODIN-redaksjonen