Rundskriv H-02/06

Publisert under: Regjeringen Stoltenberg II

Utgiver: Kommunal- og regionaldepartementet

Kommuneloven og lov om interkommunale selskaper. Tolkninger fra departementet i tidsrommet fra 1. juli 2005 til 1. juli 2006

Kommunene

Fylkeskommunene

Fylkesmennene

 

Nr.

Vår ref

Dato

H-02/06

06/1387-2

20.07.2006

 

KOMMUNELOVEN OG LOV OM INTERKOMMUNALE SELSKAPER. TOLKNINGER FRA DEPARTEMENTET I TIDSROMMET FRA 1. JULI 2005 TIL 1. JULI 2006

Formålet med dette rundskrivet er å gi informasjon om Kommunal- og regional­departementets tolkninger etter kommuneloven og lov om interkommunale selskaper. Uttalelsene er i hovedsak departementets svar på henvendelser fra kommuner og fylkeskommuner i tidsrommet fra 1. juli 2005 til 1. juli 2006.

Vi håper at rundskrivet vil være et nyttig redskap ved fortolkningen av kommuneloven og lov om interkommunale selskaper. Kommunal– og regional departementet har gitt ut tilsvarende fortolkningsrundskriv tidligere år, se H-30/94, H-17/96, H-13/98, H-3/00, H-15/01, H-03/02, H-15/03, H-9/04 og H-19/05. Rundskrivene finnes under rundskriv og veiledere.

Kommunalretten er i stadig utvikling, og nylig ble tre proposisjoner om endringer i kommuneloven m.m. fremmet for Stortinget, se Ot.prp. nr. 95, 96 og 97 (2005-2006). Det vil bli gitt mer informasjon når Stortinget har behandlet forslagene, blant annet i vårt elektroniske nyhetsbrev www.kommunalnytt.no.

Med hilsen

Christine Hjortland (e.f.)

avdelingsdirektør

Martin Hill Oppegaard

rådgiver

Innholdsfortegnelse

Kapittel

Tittel

Side

1

Kommunestyre, formannskap og andre folkevalgte organ

3

2

Ordfører og varaordfører

3

3

Delegering fra folkevalgte organer

4

4

Valgbarhet og fritak fra verv

4

5

Parlamentarisk styringsform

4

6

Administrasjonssjefens fullmakter og ansvar

4

7

Arbeidstakernes medvirkning etter kommuneloven

4

8

Interkommunalt samarbeid

4

9

Åpne og lukkede møter

4

10

Saksbehandlingen i folkevalgte organer. Rettigheter og plikter for folkevalgte

5

11

Valg til formannskap og faste utvalg mv.

7

12

Habilitetsreglene i kommuneloven

8

13

Økonomibestemmelsene

9

14

Revisjon og kontrollutvalg

11

15

Lovlighetskontroll

18

16

Kommunalt og fylkeskommunalt foretak

18

17

Lov om interkommunale selskaper

18

1.Kommunestyre, formannskap og andre folkevalgte organ

Ingen aktuelle saker

2.Ordfører og varaordfører

Ordførers instruksjonsmyndighet overfor kommunalt ansatte i politisk sekretariat

Sak 05/1822 Kommuneloven § 23

En kommune vurderte å opprette et politisk sekretariat for å bistå de folkevalgte. Kommunen stilte spørsmål om rekkevidden av administrasjonssjefens instruksjons­myndighet overfor kommunalt ansatte i et politisk sekretariat.

Departementet mente at det ikke ville være i strid med kommuneloven § 23 om kommunestyret oppretter et politisk sekretariat til å bistå de folkevalgte. De ansatte kan underlegges ordførerens instruksjonsmyndighet når det gjelder innholdet i stillinger i politisk sekretariat og utførelsen av de arbeidsoppgaver sekretariatet er tillagt.

Skattlegging av kjøregodtgjørelse

Sak 05/2430 Kommuneloven § 41 nr. 1

Det ble stilt spørsmål om det er rettslig grunnlag for skattlegging av kjøregodtgjørelse som ordfører mottar fra kommunen for kjøring mellom hjem og kontor. Under hen­visning til at kommuneloven § 41 nr. 1 gir ordfører krav på dekning av utgifter i forbindelse med sitt verv, ble det hevdet at det ville stride mot hensynene bak § 41 nr. 1 hvis kjøregodtgjørelsen ble skattlagt som lønn.

Departementet forela spørsmålet for Finansdepartementet. Finans­departementet opp­lyste i brev 29.08.05 at reiser mellom ordførers hjem og kontor som hovedregel må opp­fattes som arbeidsreiser, slik at kjøregodtgjørelse for slike reiser normalt beskattes som lønn for ordføreren. Reiser til møter, oppdrag m.m. ville derimot normalt være å anse som tjenestereiser som kan dekkes skattefritt. Det ble vist til omtalen i Lignings-ABC.

Finansdepartementet opplyste at det er satt et tak på kr 30 000 pr. år, slik at det ikke utløses skatteplikt dersom den enkeltes lønn og godtgjørelse (utenom den aktuelle reisedekningen) ikke overstiger dette beløpet.

Finansdepartementet så ikke noe grunnlag for å endre skattereglene for ordførere og andre kommunepolitikere på det nåværende tidspunkt. Det kunne imidlertid bli aktuelt å oppjustere beløpsgrensen på kr 30 000 ved en passende anledning, sett i lys av det stigende lønnsnivået.

3. Delegering fra folkevalgte organer

Ingen aktuelle saker

4. Valgbarhet og fritak fra verv

Ingen aktuelle saker

5. Parlamentarisk styringsform

Ingen aktuelle saker

6. Administrasjonssjefens fullmakter og ansvar

Ingen aktuelle saker

7. Arbeidstakernes medvirkning etter kommuneloven

Ingen aktuelle saker

8. Interkommunalt samarbeid

Ingen aktuelle saker

9.Åpne og lukkede møter

Kontrollutvalgets møter

Sak 05/3929 Kommuneloven § 77 nr. 8 og kontrollutvalgsforskriften § 19

En kommune stilte spørsmål ved hvorvidt hovedregelen er at kontrollutvalgets møter skal holdes for åpne eller for lukkede dører.

Departementet viste til at kommuneloven § 77 nr. 8 første setning fastsetter at kontroll­utvalgets møter holdes for lukkede dører dersom ikke utvalget selv har bestemt noe annet. Denne bestemmelsen er gjentatt i kontrollutvalgsforskriften § 19 første ledd første setning.

Lovbestemmelsen er en særregel for kontrollutvalget, og som sådan har den forrang foran de generelle reglene i kommuneloven § 31 om åpne møter i kommunale folke­valgte organer. De sistnevnte reglene kommer dermed ikke til anvendelse når det gjelder kontrollutvalgets møter.

Det framgår av loven at det er opp til kontrollutvalget å bestemme om dets møter skal være åpne, jf. uttrykket ”utvalget selv”. Kommunestyret kan følgelig ikke pålegge kontrollutvalget å behandle saker i åpent møte.

10. Saksbehandlingen i folkevalgte organer. Rettigheter og plikter for folke­valgte

Sluttbehandling av innbyggerinitiativ i tilfeller hvor beslutningsmyndigheten er delegert

Sak 06/ 254 Kommuneloven § 39a

En kommune stilte to spørsmål vedrørende hvilket organ som skulle behandle innbyggerinitiativ i tilfeller hvor beslutningsmyndigheten er delegert. Det ene spørs­målet gjaldt hvorvidt kommuneloven § 39a nr. 1 innebærer at bystyret selv må avgjøre en sak, selv om bystyret har delegert myndigheten til å treffe vedtak til forretnings­utvalget, en komité eller til byrådet. Det ville innebære at de organene som har fått myndigheten delegert bare kan være saksforberedende organer. Det andre spørsmålet var om saker som i følge plan- og bygningsloven § 28-1 og § 33 skal avgjøres av det faste utvalget for plansaker, likevel skal avgjøres av bystyret siden kommuneloven § 39a fastsetter at det er dette som skal ta stilling til innbyggerinitiativ.

Når det gjelder hvilket organ som skal behandle innbyggerinitiativ i tilfeller hvor beslutningsmyndigheten er delegert, viste departementet til omtalen i veileder H-2149 Innbyggerinitiativ fra Kommunal- og regionaldepartementet (pkt. 3.4):

Kommunestyret eller fylkestinget plikter selv å ta stilling til forslag som fremmes. Dette betyr at myndighet til å ta stilling til realiteten i et forslag fremmet etter bestemmelsen om initiativrett ikke kan delegeres til andre organer. Denne delega­sjonssperren gjelder også i kommuner eller fylkeskommuner organisert etter en parla­mentarisk modell. Initiativretten gir innbyggerne anledning til å kreve behandling i kommunens øverste politiske organ; kommunestyret i kommunen eller fylkestinget i fylkeskommunen.

I mange tilfeller er myndighet til å fatte beslutning i en sak gjennom delegasjonsvedtak lagt til et annet organ enn kommunestyret eller fylkestinget. Dette er uten betydning i forhold til hva det kan reises forslag om. Det kan således reises forslag på et saks­område der myndig­heten i utgangspunktet er delegert til et annet organ. Grad av delegasjon varierer fra kommune til kommune, og har ingen betydning i forhold til innbyggernes rett til å få et forslag behandlet i kommunestyret. Det vil ikke være i sam­svar med bestemmelsens formål om graden av delegasjon skal være bestemmende for om innbyggerinitiativ kan reises eller ikke. […] Når kommunestyret eller fylkestinget først har tatt stilling til forslaget, er det ingen ting i veien for at videre behandling og oppfølging skjer i administrasjonen eller av andre folkevalgte organer.

I tilfeller hvor det følger av særlige lovbestemmelser at visse spørsmål skal avgjøres av et annet organ enn kommunestyret/fylkestinget, mente departementet at saken stiller seg noe annerledes. I slike tilfeller må spørsmålet avgjøres av det organet som etter loven skal behandle saken. Etter departementets syn må reglene i plan- og bygnings­loven §§ 28-1 og 33, jf. § 9-1, gå foran den mer generelle regelen i kommuneloven
§ 39a. Det faste utvalget for plansaker må derfor behandle spørsmålet. Kommunestyret bør orienteres om innbyggerinitiativet og om behandlingen i det faste utvalget for plan­saker.

Selv om spørsmålet som tas opp gjennom et innbyggerinitiativ ikke behandles av kommunestyret/fylkestinget, skal ikke innbyggerinitiativet avvises. Reglene om innbyggerinitiativ vil ellers gjelde. Dette innebærer at for eksempel reglene om behandling innen seks måneder vil komme til anvendelse.

Kommunal- og regionaldepartementet fremmet i Ot.prp. nr. 96 (2005-2006) forslag om endringer i kommuneloven. I proposisjonen kapittel 7 gir departementet uttrykk for at det særlig i plansaker, hvor plan- og bygningsloven på en god måte sikrer innbyggernes medvirkning, kan stilles spørsmål ved om det i det hele tatt bør kunne fremmes initiativforslag etter kommuneloven § 39a. Departementet ønsker imidlertid ikke å ta stilling til spørsmålet om å avskjære muligheten for innbyggerinitiativ i plansaker uten at forholdet utredes nærmere. Departementet varslet i proposisjonen at det vil ta initiativ til en grundig evaluering av bestemmelsen om innbyggerinitiativ. En evaluering bør også se nærmere på forholdet til bestemmelser i særlovgivningen om innbyggernes medvirkning i ulike kommunale prosesser.

Dekning av tapt arbeidsfortjeneste for medlem av stemmestyret

Sak 05/2951 Kommuneloven § 41 nr. 2

En kommune stilte spørsmål om hvorvidt oppnevnt medlem av stemmestyre etter valgloven har krav på dekning av tapt arbeidsfortjeneste.

Departementet viste til at valgloven ikke har bestemmelser om tapt arbeidsfortjeneste for stemmestyremedlemmer. Spørsmålet om slikt tap skal erstattes reguleres av kommuneloven § 41 nr. 2, idet vervet som medlem av stemmestyret må anses som kommunalt tillitsverv.

11. Valg til formannskap og faste utvalg mv.

Opprykk til fylkesutvalget og kravet om minst 40 prosent av hvert kjønn

Sak 05/3753 Kommuneloven § 16 nr. 2

To medlemmer i fylkesutvalget, én kvinne og én mann, hadde bedt om fritak eller permisjon fra vervet. Kvinneandelen i fylkesutvalget var 22 prosent. Partiets første varamedlemmer var en mann og den andre var en kvinne. Dersom de tok sete, ville fylkesutvalget ha under 40 prosent kvinner. Det ble fra det aktuelle partiet stilt spørsmål om hvordan dette skulle håndteres.

Departementet viste til at kommuneloven § 16 nr. 2 regulerer hvordan en skal gå fram når det skal suppleres til fylkesutvalget fordi et medlem har trådt endelig ut eller har fått varig forfall. Utgangspunktet etter første punktum er at varamedlemmene skal tre inn i den rekkefølgen de er valgt dersom fylkesutvalget er valgt ved forholdstall. Men tredje punktum i bestemmelsen inneholder et unntak fra hovedregelen: Dersom opp­rykk av varamedlem etter nummerrekkefølge fører til at ett kjønn vil bli representert med mindre enn 40 prosent, skal varamedlem fra det underrepresenterte kjønn tre inn så langt det er mulig. I et slikt tilfelle må en se bort fra den rekkefølgen partiet har satt opp når det gjelder vararepresentantene.

I det konkrete tilfellet hadde det aktuelle partiet kvinner som nr. 2 og 3 på vara­medlemslisten, og disse to måtte da tre inn som fast medlem i fylkesutvalget, mens mannen som var nr. 1 på varamedlemslisten skulle fortsette som varamedlem. Fylkes­tinget har ikke hjemmel til å gjøre vedtak om unntak fra kommuneloven § 16 nr. 2 tredje punktum.

Departementet viste ellers til at når det gjelder fylkestinget, skal supplering skje på grunnlag av den varamedlemslisten som ble satt opp ved valgoppgjøret for fylkestings­valget. En skal ikke se på hvordan den kjønnsmessige balansen i fylkestinget er, eller hvordan den vil bli etter suppleringen fordi valgloven ikke setter noe krav om minst 40 prosent av hvert kjønn i fylkestinget.

Gjennomgående representasjon i kommunale utvalg

Sak 05/4311 Kommuneloven §§36–38

Departementet fikk en henvendelse der det ble stilt spørsmål om forståelsen av reglene om kjønnsmessig sammensetning ved valg til folkevalgte organer ved gjennomgående representasjon.

Departementet viste til at kommuneloven §§ 36–38 inneholder bestemmelser om kjønnsmessig sammensetning av kommunale folkevalgte organer. Dersom organet er valgt ved forholdstallsvalg, gjelder følgende regler:

  1. Dersom en liste får 2 eller 3 representanter i utvalget, skal begge kjønn være representert.
  2. Dersom en liste får 4 eller flere representanter, skal begge kjønn være representert med minst 40 prosent av representantene.

Dersom organet er valgt ved flertallsvalg, gjelder følgende regler:

  1. Skal det velges 2 eller 3 representanter i utvalget, skal begge kjønn være representert.
  2. Skal det velges 4 eller flere representanter i utvalget, skal begge kjønn være representert med minst 40 prosent av representantene.

Loven inneholder to unntak fra disse reglene: ved sammensetning av organer som etter loven bare kan ha medlemmer fra kommunestyret (for eksempel formannskapet) og arbeidsutvalg for folkevalgte. Reglene om kjønnsmessig sammensetning skal likevel følges så langt det er mulig, også når det gjelder disse organene.

Kommunestyret kan ikke vedta at folkevalgte organer med beslutningsmyndighet (styrer, råd og utvalg) bare skal ha medlemmer fra kommunestyret dersom dette fører til at organet ikke oppfyller lovens krav om kjønnsmessig sammensetning. Valg basert på vedtak om gjennomgående representasjon vil dermed bare være gyldig dersom organet oppfyller kravene til kjønnsmessig representasjon.

Virkningene av at et organ som ikke er sammensatt i samsvar med reglene om kjønns­messig sammensetning fatter vedtak, er kommentert i departementets rundskriv
H-23/03 om valg av formannskap m.m., punkt 5. Feil med hensyn til kjønnsmessig sammensetning fører ikke uten videre til at vedtakene i organet blir ugyldige. Det stilles krav om sammenheng mellom resultatet av avstemningen og det at et medlem som har vært med i organet er valgt i strid med bestemmelsene i kommuneloven, jf. prinsippet i forvaltningsloven § 41. I rundskrivet er det pekt på to situasjoner som fører til ugyldig vedtak:

dersom vedkommendes stemmegivning kan tenkes å ha påvirket resultatet

  1. dersom vedkommendes stemmegivning ikke er direkte avgjørende for resultatet, men det kan dokumenteres at vedkommende har hatt innvirkning på resultatet (for eksempel dersom vedkommende er den som har kommet med forslaget til vedtak, eller har talt sterkt for vedtaket).

12. Habilitetsreglene i kommuneloven

Ingen aktuelle saker

13.Økonomibestemmelsene

Budsjett i økonomisk ubalanse. Kriterium for innmelding i ROBEK

Sak 05/2467 Kommuneloven § 60

Et fylkesmannsembete ba departementet presisere når økonomisk ubalanse inntrer i forbindelse med budsjettet, og på hvilket tidspunkt lov- og regelverket kan gi hjemmel for å melde en kommune inn i Register om betinget godkjenning og kontroll (ROBEK).

Etter kommuneloven § 60 nr. 1 bokstav a skal en kommune føres opp i registeret der­som kommunestyret har fastsatt et årsbudsjett uten at alle utgifter er dekket inn på budsjettet. I kommuneloven § 45 nr. 1 sies det videre at kommunestyret innen årets utgang skal vedta et budsjett for det kommende kalenderår. Departementet viste til at det i praksis er lagt til grunn at det er dette ordinære budsjettvedtaket som er grunn­lag for innmelding (eller utmelding) i ROBEK. Dersom også alle budsjettendringer gjennom året skulle gjennomgås og følges opp fra fylkesmannens side, ville fylkes­mannen i en helt annen grad ha blitt pålagt en kontrolloppgave. I regelverket er det heller ikke lagt et grunnlag for effektiv kontroll av budsjettvedtak gjennom året, da det kun stilles krav om at det ordinære budsjettvedtaket – og ikke vedtak om endringer i årsbudsjettet gjennom året – skal sendes departementet (fylkesmannen) til orientering.

Etter en samlet vurdering la departementet til grunn at hjemmelen i § 60 nr. 1 bokstav a er knyttet opp mot kommunestyrets ordinære budsjettvedtak. Av dette følger det også at kommuner som er meldt inn i registeret på dette grunnlaget heller ikke kan meldes ut før ordinært budsjettvedtak for det påfølgende år viser et budsjett hvor alle utgifter er dekket inn.

Låneopptak i forbindelse med investering til eget bruk

Sak 04/3962 Kommuneloven § 50 nr. 1

En kommune inngikk et samarbeid med forsvaret om bygging og drift av et felles kulturhus. Forsvaret sto som eier av bygget, men kommunen skulle dekke en andel av investeringskostnadene mot at kommunen fikk varige bruksrettigheter i bygget. Problemstillingen i saken var knyttet til om kommunens anleggsbidrag/anskaffelse av bruksrett kunne regnes som en investering ”til eget bruk”, og således er et lovlig låne­formål i henhold til kommuneloven § 50 nr. 1.

Departementet viste til lovens formulering om at investeringen må være til eget bruk, og at spesialmotivene presiserer at denne formuleringen må forstås slik at det skal legges mer vekt på de reelle eierforholdene rundt tingen enn de formelle. Videre ble det lagt til grunn at begrensede rettigheter i en ting kan danne grunnlag for et reelt eierforhold, og at begrensede rettigheter som omfatter disposisjonsrett må tillegges stor vekt i vurderingen av det reelle eierforhold. Dersom kommunen kan nyttiggjøre seg tingen i sin tjenesteproduksjon gjennom bruksrett, samtidig som kommunen har ansvar for forpliktelser knyttet til tingen, var departementets generelle vurdering at dette vil kunne tilsi at lovens forutsetning ”eget bruk” er oppfylt.

Når det legges til grunn at kommuneloven ikke avskjærer anskaffelse av en varig bruksrettighet som lovlig låneformål, anførte departementet samtidig at det må foretas en avgrensning mot tilskudd til andre og mot driftsutgifter som ikke er lovlige låne­formål. Denne avgrensningen må baseres på en nærmere vurdering av de faktiske forhold i det konkrete tilfelle.

Det var klart at forsvaret hadde juridisk eiendomsrett til kulturhuset. Departementet anså at kommunen hadde en varig disposisjonsrett i form av bruksrett i bygget, ved at kommunen etter avtale kunne disponere definert areal i bygget i en periode på 25 år. Kommunen hadde videre forpliktelser knyttet til å betale en andel av de felles drifts­kostnadene knyttet til bygget. Departementet mente derfor at forutsetningen om at anskaffelsen må skje i ”investeringer til eget bruk” kunne anses som oppfylt. Departe­mentet mente samtidig at kommunens anleggsbidrag ikke kunne betraktes som et til­skudd eller som driftsutgifter. Departementet konkluderte med at kommunes anskaf­felse av rettigheter i kulturhuset var en anskaffelse av varig verdi til kommunens eget bruk, og at det således forelå låneadgang for kommunen i saken.

Rentebytteavtaler med netto utbetaling ved avtaleinngåelse

Sak 06/732 Kommuneloven §§ 50 og 60

En kommune som var oppført i ROBEK, ønsket å endre renten på sin låneportefølje for å få en eksponering som bedre samsvarte med inntektene fra VAR-gebyrene. For å oppnå dette ville kommunen inngå en rentebytteavtale, der kommunen byttet flytende rente på sine VAR-lån mot å betale kalkylerenten som inngikk i beregningsgrunnlaget for selvkost. Ved rentebyttet ville kommunen få utbetalt et engangsbeløp. Spørsmålet var om dette skulle likestilles med et låneopptak i kommunelovens forstand og derfor krevde godkjenning av fylkesmannen.

Departementet pekte på at utbetalingen som kommunen ville motta ved inngåelse av avtalen, ville være et resultat av at kommunen forpliktet seg til å betale tilbake gjen­stående lånebeløp med en høyere rente enn gjeldende markedsrente. Mot å få utbetalt beløpet ville kommunen måtte påta seg en høyere rentebelastning fram i tid, og der­igjennom binde opp framtidige inntekter som ellers kunne ha vært benyttet til tjeneste­produksjon. Departementets vurdering var at rentebytteavtaler med netto utbetaling ved avtaleinngåelse er å likestille med et låneopptak i kommunelovens forstand. Slike vedtak vil i henhold til kommuneloven § 60 kreve godkjenning fra fylkesmannen for de kommuner som er oppført i ROBEK. Kommunen vil kunne benytte inntekten ute­lukkende i henhold til § 50, og tiltaket må være ført opp i års­budsjettet.

Årsbudsjettet og offentlig ettersyn

Sak 05/2265 Kommuneloven §§ 45 nr. 3 og 47 nr. 3

Det ble reist spørsmål om det er adgang for kommunestyret til å reglementsfeste at også endringer av årsbudsjettet skal legges ut til alminnelig ettersyn før behandling i kommunestyret.

Departementet viste til at prosedyrene for behandlingen av årsbudsjettet reguleres av kommuneloven § 45. Bestemmelsens nr. 3 lyder:

Innstillingen til årsbudsjett, med alle de forslag til vedtak som foreligger, skal legges ut til alminnelig ettersyn minst 14 dager før den behandles i kommunestyret eller fylkestinget. Dette gjelder likevel ikke ved innstilling som gjelder endringer i årsbudsjettet.

Det må dermed legges til grunn at det ikke er et krav om å gjennomføre alminnelig ettersyn ved endringer i årsbudsjettet. I forarbeidene er regelen om ettersyn av innstilling til årsbudsjett først og fremst begrunnet med at årsbudsjettet er et meget sentralt dokument som er av stor betydning for innbyggerne, jf. Ot. prp. nr. 42 (1991-1992) punkt 8.3.2. Det gis ikke i forarbeidene noen nærmere begrunnelse for hvorfor det ikke er et krav om slikt ettersyn ved endringer av årsbudsjettet, men det må antas at dette har sin begrunnelse i at endringer av budsjettet ikke har en så vidtgående betydning for innbyggerne at det er behov for å gjennomføre ettersyn for hver enkelt justering. Et annet forhold er at ettersynprosesser vil være tidkrevende i forhold til behovet for raskt å få vedtatt et justert årsbudsjett som administrasjonen kan rette seg etter.

Departementet så imidlertid ikke noe i veien for at kommunestyret selv kan vedta at det også skal gjennomføres alminnelig ettersyn ved endringer i årsbudsjettet.

14.Revisjon og kontrollutvalg

Regnskapsrevisjon og forvaltningsrevisjon av kommunal pensjonskasse

Sak 06/179 Kontrollutvalgsforskriften

Det ble stilt spørsmål om en kommunal pensjonskasse som ikke var AS eller IKS, kunne være gjenstand for regnskapsrevisjon eller forvaltningsrevisjon fra kontroll­utvalget i kommunen.

Departementet viste til at pensjonskassen må defineres som en finansinstitusjon, og dermed er underlagt Kredittilsynets kontroll og tilsyn. En kommunal pensjonskasse vil ikke være gjenstand for regnskapsrevisjon eller forvaltningsrevisjon etter reglene i kommuneloven og kontrollutvalgsforskriften

Kontrollutvalg, revisjon og sekretariat

Sak 05/3440

I forbindelse med utarbeidelsen av et felles reglement for kontrollutvalgene i flere kommuner, ble det stilt noen spørsmål til departementet.

1. Det ble stilt spørsmål om det bare er forhold revisor vurderer som vesentlige som skal rapporteres til kontrollutvalget.

Departementet viste til at revisjonsforskriften § 4 annet ledd fastsetter i sju punkter hvilke forhold revisor skal påpeke overfor kontrollutvalget. I merknadene til nr. 3 er det presisert at misligheter alltid skal rapporters. Nr. 4 krever at feil som kan medføre feil­informasjon i årsregnskapet skal rapporteres. Nr. 5 pålegger revisor å gi en påpekning dersom det er vesentlige avvik mellom vedtatt tallbudsjett og regnskap. Revisor skal påse at mer- eller mindreforbruk som ikke er uvesentlig, er forklart eller redegjort for.

Av det som er sagt i merknadene, kan det utledes at forhold som ikke er av en slik art at de faller inn under det som skal rapporteres etter nr. 4 og 5 ikke er rapporterings­pliktige. Utover dette, synes ikke forskriften å innebære begrensninger når det gjelder revisors plikt til å rapportere til kontrollutvalget.

2. Det ble stilt spørsmål om hvilken mulighet kontrollutvalget har til å påse at års­regn­skapet bli revidert på en betryggende måte, særlig i tilfeller hvor revisjonsenheten er organisert som et IKS og kontrollutvalget ikke har samme innsynsrett, jf. Ot.prp. nr. 70 (2002–2003).

Departementet viste til at det følger av kontrollutvalgsforskriften § 5 annet ledd at kontrollutvalget har innsynsrett overfor revisjonen dersom kommunen har en egen ansatt revisor. Det framgår av kommentarene til bestemmelsen at innsynsretten omfatter alt skriftlig materiale, elektronisk informasjon, regnskapsmateriale – uten hensyn til om informasjonen er taushetsbelagt. Innsynsretten vil i slike tilfelle også gjelde revisjonens interne arbeidsdokumenter.

Dersom kommunen benytter et interkommunalt revisjonsselskap eller annen revisjon, vil ikke kontrollutvalget ha innsynsrett i interne dokumenter hos revisjonsenheten, med mindre slik innsynsrett kan hjemles i avtalen mellom kommunen og vedkommende revisjonsenhet.

3. Det ble stilt spørsmål om sekretariatet for kontrollutvalget kan fremme saker for kontrollutvalget.

Departementet mente at forberedelser til kontrollutvalgets møter bør følge de samme prinsipper som gjelder generelt for folkevalgte organer i kommunen. Det er organets leder som har ansvaret for å sette opp saksliste til møtene, jf. kommuneloven § 32 nr. 2 og merknader til forskrift om kontrollutvalg, se rundskriv H-15/04. Dette antas imidlertid ikke å være til hinder for at sekretariatet overfor lederen fremmer forslag om hvilke saker som bør tas opp i møte.

4. Det ble stilt spørsmål om hvorvidt sekretariatets innsynsrett bare er basert på at en sak er under behandling eller satt på sakskartet av kontrollutvalgets leder.

Departementet mente at kontrollutvalgets (og sekretariatets) innsynsrett etter forskriften § 5 ikke vil være begrenset til kun å omfatte de saker som er under behandling, eller er vedtatt satt opp på sakskartet. En slik begrensning ville innebære en innsnevring av den kontrollfunksjonen kontrollutvalget er gitt i medhold av lov og forskrift.

Det er kontrollutvalget som organ som har innsynsrett. Departementet antar at i et til­felle hvor utvalget har besluttet å utøve innsyn, kan utvalget overlate til lederen eller sekretariatet å foreta innsyn på utvalgets vegne. I Kommunaldepartementets veileder Veiledende normalreglement for folkevalgtes innsynsrett – kommuneloven § 40 nr. 5 fra 2003 (H-2142) uttales følgende på side 4: Kontrollutvalgets innsynsrett er regulert i § 6 i Forskrift om kontrollutvalg (til kommuneloven § 60 nr. 9) av 13. januar 1993. (Forskriften det henvises til er opphevet og erstattet av forskrift om kontrollutvalg i kommuner og fylkeskommuner av 15. juni 2004 nr. 905, se forskriften § 5.) Departe­mentet mente at det følger av dette at kontrollutvalgets innsynsrett ikke kan reguleres med hjemmel i kommuneloven § 40 nr. 5. Kontrollutvalgets innsynsrett går lenger enn den alminnelige innsynsrett for folkevalgte generelt.

5. Det ble stilt spørsmål om det er revisjonen eller sekretariatet for kontrollutvalget som er ansvarlig for å granske om det har funnet sted misligheter.

Departementet viste til at det følger av revisjonsforskriften § 3 fjerde ledd at revisjonen bl.a. skal bidra til å avdekke misligheter og feil. Blir det avdekket misligheter, skal dette rapporteres til kontrollutvalget, med kopi til administrasjonssjefen. Departementet pekte på at bestemmelsen i § 3 pålegger revisor å ”gjennom revisjonen bidra til…”. Der avdekking og oppfølging av for eksempel straffbare handlinger sprenger rammen for det som er en naturlig del av revisjonen, vil etter departementets opp­fatning også kontrollutvalget ved sekretariatet kunne ha et ansvar for å følge opp saken.

6. Det ble stilt spørsmål om revisor kan legge fram saker direkte for kontrollutvalget eller om alle saker skal gå via sekretariatet for kontrollutvalget.

Departementet viste til at kontrollutvalgsforskriften § 20 annet ledd fastsetter at sekretariatet skal påse at de saker som behandles av kontrollutvalget er forsvarlig utredet. Der det gjelder beretninger og rapporter som avgis av revisor på revisors selv­stendige faglige ansvar vil kontrollutvalgets sekretariat ikke ha adgang eller mulighet til å overprøve disse. Også slike rapporter og beretninger skal imidlertid gå via sekretariatet, men i slike saker vil sekretariatets saksforberedelse være en formalitet.

En ordning der revisjonen sender saker direkte til utvalget (uten at disse går veien om sekretariatet) kan etter departementets mening innebære et brudd på forbudet mot at revisjonen fungerer som kontrollutvalgets sekretariat.

Innstillingsrett til kommunestyret ved forvaltningsrevisjon

Sak 05/3969 Kommuneloven § 77 nr. 6 og kontrollutvalgsforskriften

Det ble fra en kommune stilt spørsmål om kontrollutvalgets anledning til å innstille når utvalget skal avgi rapport om forvaltningsrevisjon til kommunestyret og om forholdet til administrasjons­sjefens lovbestemte møte- og talerett.

Departementet viste til at kontrollutvalgets oppgaver ved forvaltningsrevisjon er nærmere regulert i kontrollutvalgsforskriften kapittel 5. Utvalget skal

  1. påse at kommunens virksomhet årlig er gjenstand for forvaltningsrevisjon (§ 9).
  2. i løpet av det første året etter kommunestyrets konstituering utarbeide en plan for forvaltningsrevisjon, som skal vedtas av kommunestyret (§ 10).
  3. avgi rapport til kommunestyret om hvilke forvaltningsrevisjoner som er gjennom­ført, og om resultatene av disse revisjonene (§ 11).
  4. påse at kommunestyrets vedtak i tilknytning til rapporter blir fulgt opp (§ 12).

Kommuneloven § 77 nr. 6 omhandler forholdet mellom kontrollutvalget og administra­sjonssjefen når utvalget skal rapportere til kommunestyret. Bestemmelsen lyder:

”Kontrollutvalget skal rapportere resultatene av sitt arbeid til kommunestyret eller fylkes­tinget. Før en sak rapporteres til kommunestyret eller fylkestinget skal den være forelagt administrasjonssjefen til uttalelse.” (understreket her)

Departementet mente at det følger av lovbestemmelsen at administrasjonssjefen ikke skal avgi innstilling i saker der kontrollutvalget er pålagt å avgi rapport til kommune­styret i forbindelse med forvaltningsrevisjon.

Når det gjaldt administrasjonssjefens lovbestemte møte- og talerett i kommunale folke­valgte organer, viste departementet til at denne ikke omfatter kontrollutvalget, jf. kommuneloven § 23 nr. 3 i.f. Det samme følger av merknadene til kontrollutvalgs­forskriften § 19 tredje ledd andre punktum, der det uttales følgende:

Dersom det er ønskelig av hensyn til behov for saksopplysninger, kan kontrollutvalget også innkalle administrasjonssjefen eller andre fra administrasjonen i forbindelse med utvalgets behandling av saken i møte.

Kontrollutvalgets plikt til å gjennomføre forvaltningsrevisjon

Sak 05/2325 Kommuneloven § 77 nr. 4 og kontrollutvalgsforskriften

Et revisjonsdistrikt stilte spørsmål om det var adgang til å vedta et budsjett som ikke gav økonomisk grunnlag for at kontrollutvalget kunne gjennomføre forvaltnings­revisjon.

Departementet viste til at kommuneloven § 77 nr. 4 fastsetter at kontrollutvalget skal påse at det foretas forvaltningsrevisjon. Dette kravet gjentas i kontrollutvalgsforskriften § 9 første ledd. I merknadene til forskriftsbestemmelsen uttaler departementet:

”Ettersom kommunestyret/fylkestinget har det overordnede tilsynsansvar i kommunen/fylkeskommunen, vil det kunne gi instrukser om hvilke prosjekter om forvaltningsrevisjon som skal iverksettes, jf. også § 10 om plan for gjennomføring av for­valtningsrevisjon, hvoretter det i kommunestyrets/fylkestingets vedtak også kan ligge slike føringer.”

Kontrollutvalgsforskriften § 10 pålegger kontrollutvalget å utarbeide en plan for for­valtningsrevisjon. En slik plan skal utarbeides minst én gang i valgperioden og vedtas av kommunestyret.

Departementet understreket at et sentralt mål med forvaltningsrevisjon er å bidra til bedre kostnadseffektivitet, noe som kan være særlig aktuelt for kommuner i en vanske­lig økonomisk situasjon. På denne bakgrunn mente departementet at forvaltnings­revisjon bør gjennomføres hvert år. Forskriften er likevel etter sin ordlyd ikke til hinder for at kommunestyret vedtar at det ikke skal gjennomføres forvaltningsrevisjon ett bestemt år, dersom dette finnes nødvendig ut fra hensynet til økonomiske ressurser og behovet for å prioritere andre formål. Derimot vil det ikke være i samsvar med regel­verket dersom kommunestyret vedtar at det overhodet ikke skal foretas forvaltnings­revisjon i løpet av valgperioden.

Habilitet og valgbarhet for medlemmer i kontrollutvalget ved selskapskontroll

Sak 06/450 Forvaltningsloven § 6 og kommuneloven § 49

Det ble reist spørsmål om habiliteten til kontrollutvalgsmedlemmer i saker om selskapskontroll.

Departementet gjorde innledningsvis oppmerksom på at det tidligere har uttalt at styret for et kommunalt foretak (KF) må anses som ”nemnd med beslutningsmyndighet” i forhold til kommunelovens regler. Medlemmer av styret for vedkommende KF måtte følgelig anses utelukket fra valg til kontrollutvalget, jf. kommuneloven § 77 nr. 2.

Departementet hadde følgende kommentarer til de konkrete problemstillingene:

  1. Det følger av forvaltningsloven § 6 første ledd bokstav e at et kontrollutvalgs­medlem som sitter i styret for et selskap som er gjenstand for selskapskontroll, ikke automatisk blir inhabil når kontrollutvalget behandler saker om selskaps­kontroll. Vedkommende kan imidlertid bli inhabil dersom vilkårene etter para­grafens annet ledd er oppfylt. Kontrollutvalgets rolle i forhold til selskapene kan være et moment som trekker i retning av inhabilitet. Det ble vist til Overå/Bernt Kommuneloven med kommentarer 3. utgave (2001), note XI d til kommuneloven § 40.
  2. Departementet mente at medlem av kontrollutvalget som også er medeier og med­arbeider i et regnskapsbyrå som fører regnskap for selskaper underlagt selskapskontroll, trolig vil være inhabil når kontrollutvalget behandler selskapets regnskaper fordi saksbehandlingen her direkte berører regnskapsselskapets arbeid. Andre saker vedrørende selskapet må vurderes konkret med grunnlag i reglene i forvaltningsloven § 6 annet ledd.
  3. Medlem av styre for et interkommunalt selskap vil ikke være inhabil etter for­valt­ningsloven § 6 første ledd bokstav e når kontrollutvalget behandler saker angående selskapet. Vedkommende kan bli inhabil etter § 6 annet ledd, jf. omtalen ovenfor under nr. 1.
  4. Ansatte i selskaper som er gjenstand for selskapskontroll vil som hovedregel ikke være inhabile når kontrollutvalget behandler saker som gjelder selskapet. Konkrete omstendigheter i en enkelt sak kan imidlertid føre til at vedkommende må fratre som inhabil.

Selv om et medlem av kontrollutvalget ikke skulle være inhabil etter reglene i for­valt­ningsloven og kommuneloven, åpner kommuneloven § 40 nr. 4 en viss adgang for utvalget til å kunne frita vedkommende fra å være med på behandlingen av en sak dersom ”vektige personlige grunner” tilsier det, og vedkommende selv ber om det.

Departementet viste avslutningsvis til at det tidligere har uttalt at kommunene bør være tilbakeholdne når det gjelder å velge personer som formelt er valgbare, men som lett kan bli inhabile i enkeltsaker, som medlemmer av styrer, råd og utvalg.

Oppdragsansvarlig revisors uavhengighet

Sak 05/2959 Kommuneloven § 79

Oppdragsansvarlig revisor hadde hatt ett års permisjon som økonomisjef i en av de deltakende kommuner i et revisjonssamarbeid. Ved dennes gjeninntreden i stillingen som oppdragansvarlig revisor ble det fra revisjonsenheten stilt spørsmål omkring revisors uavhengighet og om gyldigheten av en dispensasjon fra kompetansekravene.

Departementet viste til at hensynet til at revisjonen foretas av personer som har den nødvendige faglig integritet og er objektive i forhold til den virksomheten som revideres/kontrolleres, er en grunnleggende forutsetning for all revisjon. Etter kommuneloven § 79 første ledd kan revisor således ikke ivareta revisjons- og kontroll­oppgaver for en kommune dersom revisor eller dennes nærstående ”har en slik tilknytning til revidert eller kontrollert virksomhet, dens ansatte eller tillitsmenn, at dette kan svekke revisors uavhengighet og objektivitet. Det samme gjelder dersom det foreligger særegne forhold som er egnet til å svekke tilliten til revisors uavhengighet og objektivitet ved gjennomføring av oppgavene.” I forskrift om revisjon av 15. juni 2004 § 13 blir objektivitets og uavhengighetskravet presisert. Forvaltningslovens alminnelige regler om inhabilitet i § 6 kommer også til anvendelse når revisor er offentlig tjenestemann.

Slik departementet så saken, måtte det vurderes om en slik tidligere stilling som økonomisjef var et særlig forhold etter § 79 første ledd annet punktum. Departementet viste til at det i spesialmotivene til bestemmelsen i Ot. prp. nr. 70 (2002-2003) på s. 108 heter: ”Uavhengighetskravet vil både gjelde revisors faktiske uavhengighet (for eksempel dersom revisor har stått ansvarlig for posteringer eller disposisjoner som skal kontrolleres) og forhold som kan svekke omverdenens tillit til revisjonen/kontrollens utførelse. Avgjørende vil være revisors nærhet og uavhengighet til den reviderte virksomheten.”

Hvorvidt det foreligger er slikt særlig forhold, vil måtte vurderes konkret i det enkelte tilfelle. En revisors tidligere stilling som økonomisjef i den kommune som skal revideres, ville imidlertid etter departementets vurdering ikke automatisk medføre at revisor må anses å ikke oppfylle vilkårene til uavhengighet. Det var likevel på det rene at det ikke vil være anledning for revisor til å revidere resultater av et arbeid eller råd som vedkommende selv har ytt overfor den revisjonspliktige, jf. Ot. prp. nr. 70 (2002-2003) punkt 6.7.1. I en overgangsperiode etter at vedkommende har gjeninntrådt i sin stilling som revisor etter å ha vært økonomisjef for den aktuelle kommunen, ville en således måtte være særlig oppmerksom på en slik eventuell rollekonflikt. Hvorvidt det i det konkrete tilfelle er forhold som er i strid med kravene til uavhengighet/habilitet, vil revisjonsenheten selv måtte vurdere. Dersom det faktisk oppstår en inhabilitets­situasjon, vil revisjonsenheten måtte finne praktiske løsninger, for eksempel ved at det rettes henvendelser til andre revisjonsenheter for å inngå avtale om gjennomføring av og betaling for revisjonstjenesten.

Dersom det er gitt dispensasjon fra kravene til utdanning og praksis for oppdrags­ansvarlig revisor og denne tar permisjon for å gå over i annen stilling, ble det stilt spørsmål om vedkommende beholder den gitte dispensasjonen når denne vender tilbake i sin stilling som revisor. Departementet la til grunn at det her var tale om et midlertidig opphold fra sin stilling (permisjon) som oppdragsansvarlig revisor. I en slik situasjon fant departementet det lite naturlig at dispensasjonen skulle opphøre slik at det måtte søkes om slik dispensasjon på nytt når vedkommende vender tilbake til sin stilling som revisor. Departementets holdning var derfor at den aktuelle dispensasjonen opprettholdes selv om vedkommende er i permisjon.

15.Lovlighetskontroll

Ingen aktuelle saker

16.Kommunalt og fylkeskommunalt foretak

Ingen aktuelle saker

17.Lov om interkommunale selskaper

Representantskapet – bruk av fullmakter

Sak 05/3032

Et interkommunalt selskap stilte spørsmål om lovligheten av bruk av fullmakter i representantskapsmøter i interkommunale selskaper. Det var tale om en situasjon hvor en kommunes medlem i representantskapet ikke selv møtte og hvor denne gav et medlem fra en annen kommune fullmakt til å votere på sine vegne.

Departementet viste til at fullmaktsforhold ikke reguleres eksplisitt i IKS-loven og heller ikke omtales i lovens forarbeider. Ettersom IKS-loven ikke regulerer fullmakts­forhold, er det nærliggende å dra den slutning at fullmaktsordninger ikke kan benyttes i slike selskap.

Ettersom IKS-loven til dels bygger på selskapslovens regler, kunne en løsning være at det her bør gjelde tilsvarende ordning som etter selskapsloven § 2-11 tredje ledd. Bestemmelsen lyder:

Er et medlem som ikke har varamedlem forhindret fra å delta på selskapsmøtet på grunn av sykdom, reisefravær eller annen gyldig grunn, kan han la seg representere av fullmektig med skriftlig fullmakt eller skriftlig tilkjennegi sitt standpunkt.

Etter departementets oppfatning er det imidlertid lite naturlig å benytte denne bestemmelsen analogisk overfor interkommunale selskap ettersom det i slike selskaper gjelder en særlig valgordning for deltakerne i representantskapet – den enkelte deltakers medlemmer i representantskapet skal velges av de respektive kommune­styrer/fylkesting, jf. IKS-loven § 6. Det enkelte medlem av representantskapet i et interkommunalt selskap representerer et folkevalgt organ og vil således ha en annen posisjon enn et medlem av selskaps­møtet i et ansvarlig selskap etter selskapsloven.

Departementet kom etter dette til at en ordning med bruk av fullmakter som beskrevet vil være i strid med IKS-loven.