3 Den økonomiske politikken

3.1 Retningslinjene for den økonomiske politikken

Regjeringens hovedmål for den økonomiske politikken er arbeid til alle, økt verdiskaping, videreutvikling av det norske velferdssamfunnet, rettferdig fordeling og bærekraftig utvikling. Et sterkt og konkurransedyktig næringsliv er en forutsetning for å nå disse målene.

I budsjettpolitikken vil Regjeringen følge retningslinjene for innfasing av oljeinntekter i økonomien som det var bred enighet om ved Stortingets behandling av St.meld. nr. 29 (2000-2001). Retningslinjene innebærer at statens bruk av oljeinntekter om lag skal tilsvare den forventede realavkastningen av kapitalen i Statens petroleumsfond. Dette vil gi en gradvis opptrapping av bruken av petroleumsinntekter over statsbudsjettet, samtidig som staten i årene framover opprettholder en betydelig sparing for å kunne dekke framtidige utgifter. En slik innretning av budsjettpolitikken er robust overfor et eventuelt fall i oljeprisen og gir en jevn og forsvarlig bruk av oljeinntekter i årene framover, slik at vi unngår for raske omstillinger i økonomien.

De nye retningslinjene for en gradvis og opprettholdbar økning i bruken av petroleumsinntektene i norsk økonomi innebærer at budsjettpolitikken har fått en mellomlangsiktig forankring. I en slik situasjon må pengepolitikken understøtte en stabil økonomisk utvikling. Regjeringen legger derfor stor vekt på å videreføre pengepolitikken slik den ble trukket opp i St.meld. nr. 29 (2000-2001), og som fikk bred tilslutning i Stortinget. Den operative gjennomføringen av pengepolitikken skal rettes inn mot lav og stabil inflasjon, definert som en årsvekst i konsumprisene som over tid er nær 2,5 pst. Utøvelsen av pengepolitikken skal være framoverskuende og ta tilbørlig hensyn til usikkerheten knyttet til makroøkonomiske anslag og vurderinger.

Budsjettpolitikken og pengepolitikken må virke sammen for å bidra til en stabil utvikling i produksjon og etterspørsel. De nye retningslinjene for den økonomiske politikken innebærer at det i første omgang er pengepolitikken som bør reagere dersom utsiktene for økonomien endres. Det kan likevel oppstå situasjoner der en aktiv bruk av budsjettpolitikken er påkrevet, enten fordi kapasitetsutnyttingen er særlig lav eller fordi presset i økonomien er svært høyt.

På lang sikt er det vekstevnen i fastlandsøkonomien som bestemmer utviklingen i velferden i Norge. Produksjonen av olje og gass vil etter hvert avta. Uansett utvikling i oljepriser vil verdiskapingen i Fastlands-Norge være langt større enn oljeinntektene. Den økonomiske politikken må derfor fremme verdiskaping og produktivitet i fastlandsøkonomien, både i offentlig og privat sektor. Regjeringen vil forbedre rammevilkårene for næringsvirksomhet og innrette bruken av petroleumsinntektene på en slik måte at en unngår press på prisstigning og rente. I tråd med dette bør bruken av petroleumsinntekter særlig rettes inn mot å redusere skatter og avgifter og mot andre tiltak som kan øke vekstevnen i økonomien. Samtidig må sysselsettingspolitikken rettes inn mot tiltak som bidrar til at arbeidskraften kanaliseres dit det er behov for den og slik at flest mulig beholder en tilknytning til arbeidslivet.

En politikk som lykkes i å opprettholde god vekst i produksjon og inntekt, vil også bidra til finansieringen av det offentlige velferdstilbudet. De politiske prioriteringene som må gjøres, vil likevel kunne bli krevende. Økonomisk vekst øker ikke bare inntektsgrunnlaget for offentlig sektor, men trekker også med seg økte utgifter. Høyere produktivitet gir høyere reallønn og dermed også økte lønnsutgifter i offentlig forvaltning. Når ytelsene i folketrygden i hovedtrekk skal følge lønnsutviklingen, vil også dette øke utgiftene. Utgiftsveksten kan imidlertid dempes ved en mer effektiv bruk av ressursene i offentlig tjenesteproduksjon. Dette understreker betydningen av Regjeringens program for å modernisere offentlig sektor, der et siktemål er å få mer ut av de ressursene som settes inn.

Et velfungerende system for lønnsdannelse vil bidra til at arbeidsledigheten holdes lav og yrkesdeltakelsen høy. Hvis lønnsdannelsen resulterer i høyere kostnadsvekst enn det inflasjonsmålet for pengepolitikken gir rom for, vil den økonomiske politikken måtte strammes til. Et hovedformål med det inntektspolitiske samarbeidet er å bidra til forståelse for dette, slik at ikke arbeidsvilkårene for konkurranseutsatt sektor blir sterkt svekket ved at kostnadsveksten i Norge kommer ut av kurs i forhold til utviklingen hos våre handelspartnere. Gjennomføringen av inntektsoppgjørene er imidlertid partenes eget ansvar.

3.2 Budsjettpolitikken

3.2.1 Hovedtrekk i budsjettpolitikken

Retningslinjene for budsjettpolitikken

I henhold til retningslinjene som ble trukket opp i St.meld. nr. 29 (2000-2001) må budsjettpolitikken

• gi en jevn og opprettholdbar innfasing av petroleumsinntektene om lag i takt med utviklingen i forventet realavkastning av Petroleumsfondet.

• bidra til å jevne ut svingninger i økonomien for å sikre god kapasitetsutnyttelse og lav arbeidsledighet.

Den løpende anvendelsen av retningslinjene for budsjettpolitikken er basert på følgende:

• For det enkelte budsjettår skal det strukturelle budsjettunderskuddet om lag tilsvare forventet realavkastning av kapitalen i Petroleumsfondet ved inngangen til budsjettåret. Forventet realavkastning av Petroleumsfondet anslås med utgangspunkt i en rate på 4 pst.

• Retningslinjen om å bruke forventet realavkastning av kapitalen i Petroleumsfondet tar utgangspunkt i en normal konjunktursituasjon. I en situasjon med særskilt høy aktivitet i økonomien bør det vises tilbakeholdenhet i budsjettpolitikken, mens det ved særskilt lav kapasitetsutnytting og høy ledighet kan være behov for å øke bruken av oljeinntekter noe utover forventet realavkastning av Petroleumsfondet.

• Ved særskilt store endringer i fondskapitalen eller i faktorer som påvirker det strukturelle underskuddet fra ett år til det neste, må en endret innfasing av petroleumsinntekter fordeles over flere år, basert på et anslag på størrelsen på realavkastningen i Petroleumsfondet noen år fram i tid.

Handlingsregelen for budsjettpolitikken trekker opp en bane for utviklingen i budsjettbalansen framover. Også mange andre land har formulert målsettinger for utviklingen i budsjettbalansen over tid. For eksempel har de landene som er med i EUs pengepolitiske union, forpliktet seg til å ha balanse i budsjettene over konjunktursykelen, mens våre naboland Danmark og Sverige for tiden har målsettinger om et overskudd på rundt 2 prosent av BNP som gjennomsnitt over tid. De store innbetalingene fra petroleumsvirksomheten innebærer imidlertid at Norge i en periode framover bør ha betydelig større overskudd i de samlede offentlige budsjetter enn de fleste andre land.

Kilde: Finansdepartementet.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Olje og gass er ikke-fornybare ressurser. Dagens høye innbetalinger fra petroleumsvirksomheten kan derfor ikke betraktes som inntekter i vanlig forstand, men er for en vesentlig del en omplassering av olje- og gassressursene. Skal vi ha glede av oljeinntektene på varig basis, må bruken av dem frikoples fra de løpende innbetalingene til staten. De budsjettpolitiske retningslinjene ivaretar dette hensynet. Netto kontantstrømmen fra oljevirksomheten overføres i sin helhet til Statens petroleumsfond, mens det bare er realavkastningen av fondet som brukes. På denne måten opprettholder staten en betydelig sparing i årene framover. Dette er nødvendig for å dekke store framtidige utgifter til pensjoner, helse mv.

Med den anslåtte utviklingen i Petroleumsfondet innebærer handlingsregelen at bruken av petroleumsinntekter vil øke de nærmeste årene. Etter hvert som petroleumsreservene tappes ut, vil imidlertid veksten i Statens petroleumsfond stanse opp, og bruken av petroleumsinntekter flate ut. Samtidig vil utgiftene til pensjoner, helse og omsorg øke betydelig gjennom de neste tiårene. Beregninger av utviklingen i budsjettbalansen fram til 2050 illustrerer at det om en del år vil bli nødvendig å begrense veksten i utgiftene eller øke inntektene, selv om bruken av petroleumsinntekter holdes innenfor de grensene handlingsregelen trekker opp, jf. avsnitt 3.2.6. I lys av de langsiktige utfordringene for budsjettpolitikken legger Regjeringen stor vekt på ikke å fravike de retningslinjene som er etablert for bruken av oljeinntektene og for forvaltningen av Petroleumsfondet. En ansvarlig budsjettpolitikk er også avgjørende for stabilitet i penge- og valutamarkedene.

Økt bruk av oljeinntekter vil over tid føre til omstillinger og overføring av ressurser fra konkurranseutsatt sektor til skjermede næringer. Derfor tilsier også hensynet til en balansert utvikling i økonomien, der konkurranseutsatt sektor opprettholdes i et tilstrekkelig omfang, at en bør legge stor vekt på å få til en jevn og gradvis innfasing av oljeinntektene i tråd med retningslinjene for budsjettpolitikken. I avsnitt 3.2.8 presenteres analyser av konsekvenser av innfasing av petroleumsinntekter i norsk økonomi, med særlig vekt på konsekvenser for næringsstrukturen.

Budsjettpolitikken må innrettes slik at den styrker grunnlaget for et vekstkraftig næringsliv og gjør offentlig virksomhet mer effektiv. En gradvis reduksjon i skatte- og avgiftsnivået kan bidra til å øke arbeidstilbudet og bedre utnyttelsen av våre samlede ressurser. Dette vil også dempe presset i retning av omstillinger som følge av økt bruk av petroleumsinntekter. For å understøtte næringslivet er det i tillegg viktig å prioritere tiltak for å forbedre infrastrukturen, styrke kunnskapsgrunnlaget og fremme teknologiutvikling. Voksende velstandsnivå og tiltakende internasjonal integrasjon stiller også nye og høyere krav til offentlig tjenesteyting. Moderniseringsarbeidet i offentlig forvaltning er et svar på disse utfordringene, jf. avsnitt 5.4.

Budsjettpolitikken og bruken av petroleumsinntekter i 2003

I Revidert nasjonalbudsjett 2002 ble verdien av Petroleumsfondet ved utgangen av 2002 anslått til 776 mrd. kroner. Til grunn for dette anslaget lå beholdningen av fondet ved utgangen av 2001, samt en forutsetning om 4 pst. realavkastning (5½ pst. nominelt) i 2002. Dette tilsvarte et oljekorrigert, strukturelt underskudd på 31 mrd. kroner i 2003, og en reell økning i bruken av oljeinntekter på 5,1 mrd. kroner.

En meget svak utvikling i aksjemarkedet og en betydelig styrking av norske kroner bidro til at kapitalen i Petroleumsfondet målt i kroner så å si ikke endret seg gjennom årets første syv måneder, til tross for at fondet i perioden ble tilført 93 mrd. kroner fra statskassen. Videre ligger det nå an til at statens netto kontantstrøm fra oljevirksomheten på årsbasis vil bli knapt 13 mrd. kroner mindre enn anslått i Revidert nasjonalbudsjett. Etter dette kan fondets størrelse ved utgangen av 2002 anslås til om lag 666 mrd. kroner. Anslaget bygger på fondets verdi ved utgangen av juli tillagt antatte overføringer fra staten de fem siste månedene på om lag 35 mrd. kroner, samt en forutsetning om 4 pst. realavkastning p.a. gjennom resten av året.

Sammenliknet med Revidert nasjonalbudsjett er fondskapitalen ved utgangen av 2002 justert ned med om lag 110 mrd. kroner. Forventet avkastning av Statens petroleumsfond i 2003, beregnet som 4 pst. av kapitalen i fondet ved inngangen til budsjettåret, utgjør dermed 26,6 mrd. kroner, vel 4 mrd. kroner mindre enn tidligere anslått. Styrkingen av kronen forklarer over halvparten av tapet i fondskapitalen og dermed i nedjusteringen av avkastningen. Selv om verdien av Petroleumsfondet målt i kroner blir redusert når kronen styrker seg, påvirkes ikke fondets internasjonale kjøpekraft.

Etter framleggelsen av Revidert nasjonalbudsjett er det også kommet ny informasjon om statsbudsjettets inntekter og utgifter i 2002 og om utviklingen i norsk økonomi på 1990-tallet. Samlet sett tilsier denne informasjonen en oppjustering av det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet for 2001 og 2002 med henholdsvis 3,8 og 2,8 mrd. kroner, jf. nærmere omtale i avsnitt 3.2.2. Omregnet til 2003-priser kan det strukturelle underskuddet nå anslås til 23,4 mrd. kroner i 2001 og til 28,7 mrd. kroner i 2002.

Slik tallene nå står, ville en mekanisk anvendelse av regelen om å bruke 4 pst. av Petroleumsfondet gitt en nedgang i bruken av oljeinntekter fra 2002 til 2003 på om lag 2 mrd. kroner målt i 2003-priser, etter en anslått økning på over 5 mrd. kroner i inneværende år. I 2004 ville bruken av petroleumsinntekter igjen økt markert, anslagsvis med vel 6 mrd. kroner. Deretter kan den årlige økningen i bruken av petroleumsinntekter anslås gradvis å avta til et nivå på rundt 3 mrd. kroner mot slutten av dette tiåret, jf. figur 3.1.a og tabell 3.8 i avsnitt 3.2.5.

Muligheten for betydelige variasjoner i aksjekurser, oljepris og valutakurser var én av grunnene til at en i St.meld. nr. 29 (2000-2001) understreket nødvendigheten av å fordele store endringer i innfasingen av petroleumsinntekter over tid, basert på et anslag på størrelsen på realavkastningen i Petroleumsfondet noen år fram i tid, jf. omtalen i forrige avsnitt. Retningslinjene for budsjettpolitikken tilsier dermed at den uventet svake utviklingen i fondskapitalen i 2002 ikke skal slå fullt ut i budsjettopplegget for 2003, men i stedet jevnes ut over tid.

I Nasjonalbudsjettet 2002 ble inntektene fra salget av SDØE-andeler og delprivatisering av Statoil, som samlet sett bidro til å øke kapitalen i Petroleumsfondet med 43 mrd. kroner, omtalt som en særskilt stor endring i fondskapitalen. Når den ekstraordinære avkastningen av Petroleumsfondet som dette ga opphav til, likevel ikke ble fordelt over flere år, var det fordi en slik fordeling den gangen ville ha gitt en mindre jevn økning i bruken av oljeinntekter over tid enn full innfasing i 2002.

En utjevning av innfasingen av petroleumsinntekter i norsk økonomi er i tråd med omleggingen av budsjettpolitikken. Målet var å gå i retning av et langsiktig forsvarlig nivå på bruken av disse inntektene, samtidig som økningen fra år til år skulle være jevn. Både kortsiktige og langsiktige stabiliseringshensyn tilsier at en jevn økning i bruken av petroleumsinntekter er å foretrekke framfor en politikk der innfasingen svinger betydelig fra år til år.

En samlet vurdering av konjunktursituasjonen og utsiktene for norsk økonomi tilsier heller ikke at en bør avstå fra en slik utjevning av stabiliseringspolitiske grunner. En strammere finanspolitikk ville riktignok isolert sett kunne lette presset på pengepolitikken og kronekursen. En mekanisk regel om å bruke 4 pst. av Petroleumsfondet hvert år ville gitt et strammere budsjett i 2003, men etterfulgt av et tilsvarende mer ekspansivt budsjett i 2004. Siden pengepolitikken skal være framoverskuende og sikte mot en årsvekst i konsumprisene som over tid er nær 2½ pst., må rentesettingen ta hensyn til den samlede økningen i bruken av oljeinntekter over de nærmeste årene. Det høye rentenivået og den sterke kronekursen med tilhørende svekkelse av konkurranseevnen understreker samtidig betydningen av å begrense utgiftsveksten. Innenfor det handlingsrommet en jevn innfasing av oljeinntekter gir er det viktig å holde fast ved Sem-erklæringens målsetting om en gradvis reduksjon i det samlede skatte- og avgiftsnivået.

På denne bakgrunn legger Regjeringen fram et budsjettforslag med en reell økning i bruken av oljeinntekter på om lag 2 mrd. kroner fra 2002 til 2003. Dette gir rom for en tilsvarende økning i 2004. En slik økning i bruken av oljeinntekter er klart mindre enn i inneværende år og lavere enn den anslåtte innfasingen for årene 2005-2010. Forslaget til statsbudsjett for 2003 innebærer likevel betydelig jevnere budsjettimpulser enn det en mekanisk regel om å bruke 4 pst. av fondskapitalen ville gitt, jf. figur 3.1.b.

Hovedtrekken i budsjettopplegget for 2003 kan oppsummeres i følgende punkter:

• En reell økning i bruken av oljeinntekter på om lag 2 mrd. kroner målt ved det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet. Dette innebærer et strukturelt, oljekorrigert underskudd i 2003 på 30,7 mrd. kroner.

• En reell, underliggende vekst i statsbudsjettets utgifter på om lag ½ pst. i forhold til anslag på regnskap for 2002. Regnet i forhold til saldert budsjett for 2002 er den reelle, underliggende utgiftsveksten om lag 2 pst., tilsvarende om lag 10 mrd. kroner. Ses 2002 og 2003 under ett, kan den reelle utgiftsveksten anslås til 1½ pst. i gjennomsnitt pr. år, dvs. noe lavere enn veksten i verdiskapingen i Fastlands-Norge.

• En reduksjon i bokførte skatter og avgifter på om lag 10,6 mrd. kroner i forhold til gjeldende regler for 2002. Av dette er om lag 10 mrd. kroner en konsekvens av vedtak i forbindelse med behandlingen av 2002-budsjettet, mens om lag 600 mill. kroner er forslag til nye skattetiltak.

• Statsbudsjettets oljekorrigerte underskudd i 2003 anslås nå til 34,8 mrd. kroner. Det oljekorrigerte underskuddet dekkes ved en tilsvarende overføring fra Statens petroleumsfond.

• Basert på en forutsetning om gjennomsnittlig oljepris i 2003 på 180 kroner pr. fat anslås statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten til 172,8 mrd. kroner.

• Netto avsetning til Statens petroleumsfond, der overføringen til statsbudsjettet er trukket fra, anslås til 138,0 mrd. kroner. I tillegg kommer renter og utbytte på oppspart kapital i Petroleumsfondet på 24,0 mrd. kroner. Det samlede overskuddet på statsbudsjettet og i Statens petroleumsfond, medregnet rente- og utbytteinntekter i fondet, anslås dermed til 162,0 mrd. kroner i 2003.

• Den samlede kapitalen i Statens petroleumsfond ved utgangen av 2003 anslås til om lag 846 mrd. kroner, mens kapitalen ved utgangen av 2002 anslås til 666 mrd. kroner.

• Nettofinansinvesteringer i offentlig forvaltning anslås til 157,0 mrd. kroner i 2003, tilsvarende 10 pst. av BNP. Dette tilsvarer overskuddsbegrepet som benyttes i Maastricht-kriteriene for offentlige finanser. Offentlig forvaltnings nettofordringer anslås til om lag 1195 mrd. kroner eller 76,5 pst. av BNP ved utgangen av 2002.

3.2.2 Gjennomføring av finanspolitikken i 2002

I Revidert nasjonalbudsjett 2002 ble det oljekorrigerte underskuddet på statsbudsjettet anslått til 38,6 mrd. kroner. Stortingsbehandlingen av Revidert nasjonalbudsjett og informasjon om den løpende skatte- og avgiftsinngangen trekker i retning av at nivået på skatter og avgifter fra Fastlands-Norge i 2002 vil bli noe lavere enn anslått i Revidert nasjonalbudsjett. Spesielt tyder tall for avgiftsinngangen på noe lavere inntekter fra investeringsavgiften enn tidligere anslått. Skatte- og avgiftsinntektene er samlet redusert med om lag 1,5 mrd. kroner i forhold til anslaget i Revidert nasjonalbudsjett. Reduserte anslag for netto renteinntekter, økte anslag for utbetaling av dagpenger og høyere utbetalinger i gjeldsoppgjøret i forbindelse med statens overtakelse av sykehusene bidrar også til å trekke det oljekorrigerte underskuddet opp i 2002. Underskuddet anslås nå til 42,3 mrd. kroner, en økning på 3,7 mrd. kroner siden Revidert nasjonalbudsjett.

Anslaget for det oljekorrigerte underskuddet i 2002 ligger 40,7 mrd. kroner høyere enn resultatet for 2001. Den kraftige oppgangen i underskuddet fra 2001 til 2002 må først og fremst ses i sammenheng med den ekstraordinære nedbetalingen av gjeld i fylkeskommunene som følge av statlig overtakelse av sykehusene. Gjeldsnedbetalingen er beregnet til 21,6 mrd. kroner. Dette er ført som en regnskapsmessig korreksjon ved beregningen av det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet, jf. boks 3.1.

Det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet anslås til 27,6 mrd. kroner i 2002, tilsvarende 2,3 pst. av trend-BNP for Fastlands-Norge. Anslaget for størrelsen på det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet er økt med 2,8 mrd. kroner i forhold til Revidert nasjonalbudsjett. Forskjellen mellom det strukturelle, og det faktiske, oljekorrigerte underskuddet utgjøres bl.a. av korreksjoner for avvik fra en normal konjunktursituasjon, jf. boks 3.1. Noen av aktivitetskorreksjonspostene er påvirket av Statistisk sentralbyrås revisjon av nasjonalregnskapstallene for årene 1991 til 2001. De nye nasjonalregnskapstallene innebærer at noe mer av den observerte skatteinngangen de siste årene kan forklares av høykonjunkturen i norsk økonomi enn tidligere beregnet. Målt ved det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet har dermed bruken av petroleumsinntekter i disse årene vært større enn tidligere anslått.

Tallrevisjonen av nasjonalregnskapet har ført til at aktivitetskorreksjonene for 2001 er økt med knapt 3,8 mrd. kroner. Som følge av dette anslås nå det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet for 2001 til 21,6 mrd. kroner. Endringen i det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet fra 2001 til 2002 er dermed noe mindre enn anslått i Revidert nasjonalbudsjett.

Nedjusterte anslag for innbetalte oljeskatter og økte utgifter under SDØE bidrar til at anslaget for statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten i 2002 er justert ned med knapt 13 mrd. kroner fra nivået i Revidert nasjonalbudsjett, til 169,6 mrd. kroner. Avsetningen til Statens petroleumsfond over statsbudsjettet i inneværende år kan netto anslås til 127,3 mrd. kroner. Etter innarbeiding av anslåtte rente- og utbytteinntekter i Statens petroleumsfond samt anslag på omvurderinger anslås kapitalen i fondet ved utgangen av 2002 til 666 mrd. kroner. Dette er om lag 110 mrd. kroner lavere enn tallet i Revidert nasjonalbudsjett. Som tidligere omtalt, skyldes nedjusteringen først og fremst en svak utvikling i internasjonale verdipapirmarkeder og styrkingen av norske kroner. Tabell 3.3 viser endringer i statsbudsjettets utgifter og inntekter i forhold til hhv. saldert budsjett og Revidert nasjonalbudsjett.

3.2.3 Statsbudsjettet for 2003

Budsjettforslaget for 2003 innebærer et strukturelt, oljekorrigert budsjettunderskudd på 30,7 mrd. kroner. Målt som andel av trend-BNP for Fastlands-Norge øker det strukturelle underskuddet med drøyt 0,1 prosentpoeng fra 2002 til 2003.

Statsbudsjettets oljekorrigerte underskudd anslås å falle fra 42,3 mrd. kroner i 2002 til 34,8 mrd. kroner i 2003. Denne nedgangen må ses i lys av at den ekstraordinære nedbetalingen av gjeld i fylkeskommunene bidrar til å trekke det oljekorrigerte underskuddet opp inneværende år.

Budsjettforslaget for 2003 innebærer en reell, underliggende vekst i statsbudsjettets utgifter på om lag ½ pst. målt i forhold til anslag på regnskap for 2002, tilsvarende knapt 3 mrd. kroner. Målt i forhold til saldert budsjett for 2002 anslås den reelle utgiftsveksten til om lag 2 pst. Ser en 2002 og 2003 under ett, kan den reelle utgiftsveksten anslås til om lag 1½ pst. i gjennomsnitt pr. år, dvs. noe lavere enn veksten i verdiskapingen i Fastlands-Norge.

Ved beregning av den underliggende utgiftsveksten holdes statsbudsjettets utgifter til petroleumsvirksomheten, dagpenger til arbeidsledige og renter utenfor, jf. tabell 3.5. For å gjøre utgiftene i 2002 og 2003 sammenliknbare justeres i tillegg for ekstraordinære endringer og enkelte spesielle regnskapsmessige forhold. Ved beregningen av underliggende utgiftsvekst er det korrigert for ekstraordinær nedbetaling av fylkeskommunenes gjeld i forbindelse med sykehusreformen. Videre er det korrigert for reduserte rammeoverføringer til kommuneforvaltningen som følge av opptrapping av skattenes andel av sektorens samlede inntekter og for overgang til nettobudsjettering av enkelte høgskoler. Dagpenger til arbeidsledige er i utgangspunktet holdt utenfor ved beregningen av den underliggende utgiftsveksten, siden endringer i dagpengeutbetalinger er sterkt avhengig av konjunkturutviklingen. Det foreslås å gjennomføre en innstramming i regelverket fra 2003. Virkningen av dette på utgiftene inngår som en korreksjonspost ved beregningen av den reelle, underliggende utgiftsveksten.

Budsjettforslagene og anslagene i denne meldingen medfører et samlet overskudd på statsbudsjettet og i Statens petroleumsfond neste år på 162,0 mrd. kroner, en økning på 12,4 mrd. kroner fra anslag på regnskap for 2002. Økningen kan bl.a. føres tilbake til en reduksjon i det oljekorrigerte underskuddet på 7,5 mrd. kroner og en anslått økning i statens netto kontantstrøm fra oljevirksomheten på 3,2 mrd. kroner fra 2002 til 2003. Rente- og utbytteinntektene i Statens petroleumsfond anslås å øke med 1,7 mrd. kroner i 2003 til 24,0 mrd. kroner. Kapitalen i Petroleumsfondet ved utgangen av 2003, inklusive anslag på valutakurs- og verdipapirgevinster, anslås til 846 mrd. kroner, tilsvarende drøyt 54 pst. av BNP.

3.2.4 Anslag for utviklingen i offentlige finanser i 2003

Tabell 3.7 viser utviklingen i offentlig forvaltnings budsjettoverskudd (netto finansinvesteringer), basert på definisjonene i nasjonalregnskapet. Nettofinansinvesteringer tilsvarer overskuddsbegrepet som benyttes i Maastricht-kriteriene for offentlige finanser. I tillegg til statsbudsjettet og Statens petroleumsfond omfatter dette overskuddsbegrepet andre stats- og trygderegnskaper, bl.a. Folketrygdfondet, Statens Banksikringsfond, Statens Bankinvesteringsfond og andre statlige fond. Videre inngår kommuneforvaltningen som et eget forvaltningsnivå.

Statsforvaltningens samlede nettofinansinvesteringer anslås å falle fra 178,1 mrd. kroner i 2002 til 159,8 mrd. kroner i 2003, til tross for at overskuddet i Statens Petroleumsfond øker fra 149,6 mrd. kroner til 162,0 mrd. kroner. Dette har dels sammenheng med at skatteinntektene føres ulikt i statsbudsjettet og nasjonalregnskapet. I nasjonalregnskapet inngår påløpte skatter, mens det er innbetalte skatter som inntektsføres på statsbudsjettet og i Statens petroleumsfond. For 2002 er det lagt til grunn at påløpte oljeskatter er om lag 16 mrd. kroner høyere enn anslåtte innbetalte skatter, mens det er omvendt i 2003. I tabell 3.7 inngår disse avvikene i posten for definisjonsforskjeller mellom statsregnskapet/nasjonalregnskapet. Forløpet på nettofinansinvesteringene i statsforvaltningen fra 2002 til 2003 er også påvirket av at nettofinansinvesteringene i 2002 trekkes ned av gjeldsoppgjøret i forbindelse med sykehusreformen.

Overskuddet i andre stats- og trygderegnskaper anslås å bli redusert fra 7,0 mrd. kroner i 2002 til 6,3 mrd. kroner i 2003. I nasjonalregnskapet regnes kapitalinnskudd i forretningsdriften, dvs. nyinvesteringer minus avskrivninger/salg av brukt realkapital, som finansinvestering. Det framgår av tabell 3.7 at kapitalinnskudd i forretningsdriften er -9,2 mrd. kroner i 2002 og -1,1 mrd. kroner i 2003. Salg av SDØE-andeler i 2002 på 8,4 mrd. kroner bidrar til å forklare det høye nivået på denne posten i 2002.

Målt ved nettofinansinvesteringene er kommuneforvaltningens underskudd anslått til 6,9 mrd. kroner i 2001. På grunn av gjeldsoppgjøret i forbindelse med sykehusreformen ble dette snudd til et overskudd på 15,2 mrd. kroner i 2002. Når tilskuddene til gjeldssanering i fylkeskommunene på om lag 21,6 mrd. kroner holdes utenom, kan underskuddet for kommunesektoren i 2002 anslås til 6,4 mrd. kroner, mens underskuddet i 2003 er anslått til 6,2 mrd. kroner.

De samlede nettofinansinvesteringene i offentlig forvaltning anslås å gå ned fra 188,6 mrd. kroner i 2002 til 157,0 mrd. kroner i 2003, jf. tabell 3.7 Målt i forhold til BNP anslås det samlede budsjettoverskuddet for offentlig forvaltning til om lag 10 pst. i 2003 målt ved nettofinansinvesteringer. Offentlig forvaltnings nettofordringer ved utgangen av 2003, medregnet kapitalen i Petroleumsfondet og kapitalinnskudd i statlig forretningsdrift, anslås til om lag 1195 mrd. kroner, tilsvarende 76,5 pst. av BNP.

Utviklingen i offentlige utgifter for Norge sammenliknet med EU-landene og landene i OECD-området er vist i figur 3.3C. Tallene for Norge er basert på anslagene i denne meldingen. Det framgår av figuren at de offentlige utgiftene sank fra rundt 52 pst. av BNP i 1992 til 44,8 pst. av BNP i 1999. De offentlige utgiftene som andel av BNP for Fastlands-Norge ble redusert fra 61,4 pst. i 1992 til 53,1 pst. i 1998. Som følge av avdempet vekst i fastlandsøkonomien de siste årene økte utgiftsandelen i forhold til Fastlands-Norges BNP til 55,3 pst. i 2002. For 2003 anslås denne andelen til 55,1 pst.

Målt som andel av BNP har utgiftsnivået for offentlig forvaltning i Norge de siste årene vært på linje med gjennomsnittet for EU-landene, men høyere enn gjennomsnittet for landene i OECD-området, jf. også omtalen i avsnitt 5.4. Relativt lave utgiftsnivåer i land som USA og Japan bidrar til å trekke gjennomsnittet for OECD-området ned i forhold til gjennomsnittet for EU-landene. Ved sammenlikning av nivået på offentlige utgifter må en ta hensyn til at landenes gjeldssituasjon kan variere betydelig. For EU-landene under ett bidrar høy offentlig gjeld til at renteutgifter utgjør en betydelig del av de offentlige utgiftene.

Kilde: Finansdepartementet

3.2.5 Utviklingen i statsfinansene på mellomlang sikt

Handlingsrommet i budsjettpolitikken bestemmes i hovedsak av fire forhold:

• Innfasingen av petroleumsinntekter.

• Utviklingen i skattegrunnlagene i fastlandsøkonomien.

• Bindinger på utgifts- og inntektssiden fra tidligere vedtak.

• Forskjellen mellom prisutviklingen for utgiftene på statsbudsjettet og den generelle prisveksten i økonomien.

Innfasingen av petroleumsinntekter styres av handlingsregelen for budsjettpolitikken, som knytter bruken av petroleumsinntekter til forventet realavkastning av Statens petroleumsfond. Beregninger for utviklingen i den strukturelle, oljekorrigerte budsjettbalansen og kapitalen i Statens petroleumsfond for perioden 2001-2010 er presentert i tabell 3.8. Beregningene er basert på to hovedforutsetninger:

• Nedgang i oljeprisen fra dagens nivå og avtakende produksjon vil bidra til å redusere statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten fra et anslått nivå på 243,2 mrd. kroner i 2001 til om lag 119 mrd. kroner i 2005 og rundt 105 mrd. kroner i 2010.

• En gradvis økning i bruken av petroleumsinntekter over statsbudsjettet i tråd med forventet realavkastning av Petroleumsfondet.

For hele inneværende stortingsperiode tilsier disse forutsetningene en gjennomsnittlig økning i bruken av petroleumsinntekter på rundt 3,5 mrd. kroner pr. år, målt i 2003-priser. Dette er om lag på linje med den beregnede, gjennomsnittlige årlige økningen i bruken av petroleumsinntekter gjennom de påfølgende årene fram til 2010. På lengre sikt vil den årlige innfasingen avta ytterligere, etter hvert som veksten i fondskapitalen gradvis stopper opp. Det framgår av tabellen at innfasingen av petroleumsinntekter i gjennomsnitt vil gi en årlig etterspørselsimpuls tilsvarende om lag 0,2 pst. av trend-BNP for Fastlands-Norge gjennom resten av dette tiåret.

Som følge av vekst i økonomien øker normalt skattegrunnlagene over tid. I en normal konjunktursituasjon tilsier dette for de nærmeste årene grovt sett økte inntekter på rundt 10 mrd. kroner i gjennomsnitt pr. år i faste priser. Det er da forutsatt at skattegrunnlagene over tid følger trendveksten i Fastlands-Norges BNP, som kan anslås til vel 2 pst. pr. år.

Etablerte velferdsordninger medfører isolert sett betydelige økninger i utgiftene på statsbudsjettet i årene framover. Dette er i hovedsak et resultat av folketrygdens regelverk og vedtatte planer om opptrapping på enkelte områder. Endringer i alderssammensetningen i befolkningen bidrar ikke så mye til utgiftsøkninger de nærmeste årene, men vil få stor betydning på lengre sikt, jf. avsnitt 3.2.6.

Økonomisk vekst har ikke bare betydning for budsjettets inntektsside, men trekker også med seg økte utgifter, bl.a. gjennom økte reallønninger. I tillegg blir mange utgiftsposter under folketrygden prisregulert med utgangspunkt i lønnsutviklingen. Samlet sett trekker dette i retning av at prisveksten for statsbudsjettets utgifter er sterkere enn økningen i det generelle prisnivået, eller mer presist, enn veksten i prisindeksen for skattegrunnlagene. Denne merprisveksten for offentlige utgifter legger beslag på en del av handlingsrommet i budsjettpolitikken. Mekanismen forsterkes dersom lønnsveksten blir høyere i offentlig sektor enn i resten av økonomien. Merprisveksten innebærer også at statsbudsjettets utgifter vil kunne øke som andel av BNP for Fastlands-Norge, selv om den reelle, underliggende utgiftsveksten i statsbudsjettet holdes lavere enn veksten i verdiskapingen i Fastlands-Norge, jf omtalen i avsnitt 3.2.4.

3.2.6 Langsiktige utfordringer i budsjettpolitikken

Bruk av petroleumsinntektene over statsbudsjettet i tråd med handlingsregelen innebærer at handlingsrommet i budsjettpolitikken gradvis vil øke i årene framover. Befolkningsutviklingen og utviklingen i pensjonsutgiftene etter 2010 innebærer likevel at det over tid vil være et sterkt underliggende press i retning av økte utgifter.

Med det forløpet for petroleumsinntektene som nå legges til grunn, jf. figur 3.3, innebærer handlingsregelen at det strukturelle, oljekorrigerte overskuddet i statsbudsjettet på lang sikt utvikler seg som vist i figur 3.4. Denne utviklingen må ses opp mot sentrale utviklingstrekk på utgiftssiden:

• Forpliktelsene knyttet til folketrygdens alders- og uførepensjon øker sterkt. I løpet av de neste 30 årene ventes utbetalingene til alders- og uførepensjon å mer enn dobles som andel av samlet verdiskaping.

• Veksten i antall eldre, spesielt over 80 år, vil etter hvert kreve økte ressurser til pleie- og omsorgstjenester. Vedtatte velferdsreformer vil også bidra til å øke ressursbehovet i offentlig tjenesteyting i årene framover.

I Sem-erklæringen pekte Regjeringen på noen sentrale utfordringer knyttet til utviklingen i folketrygdens utgifter, herunder spørsmålet om å fondere deler av pensjonsforpliktelsene. Disse problemstillingene vurderes for tiden av Pensjonskommisjonen som la fram en foreløpig rapport den 4. september i år, jf. nærmere omtale i avsnitt 3.7.

De langsiktige utfordringene i budsjettpolitikken kan illustreres ved å sammenlikne utviklingen i det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet når en følger handlingsregelen, med utviklingen i det tilsvarende underskuddet i Referansealternativet i Langtidsprogrammet 2002-2005. I Referansealternativet øker sysselsettingen i offentlig sektor om lag i takt med det som kreves for å opprettholde standard og dekningsgrad i etablerte velferdstjenester. Det legges videre til grunn at en videreføring av folketrygdens regelverk vil gi en vekst i trygdeutgiftene fra vel 7 pst. av BNP i 2001 til om lag 18 pst. i 2050, mens statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten anslås å falle fra over 16 pst. til rundt 2 pst. av BNP i samme periode. Skattenivået forutsettes om lag uendret gjennom perioden. Det strukturelle underskuddet i Referansealternativet stiger med i størrelsesorden 6 prosentpoeng fra 2020 til 2050 regnet som andel av BNP for Fastlands-Norge. Dette reflekterer først og fremst den sterke veksten i pensjonene.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Handlingsregelen gir en noe raskere innfasing av petroleumsinntekter fram til 2020 enn Referansealternativet. På den annen side åpner den kun for en moderat økning i bruken av oljeinntekter de påfølgende 30 årene. Beregningene illustrerer at en innfasing av petroleumsinntektene i tråd med handlingsregelen krever at veksten i offentlige utgifter etter hvert dempes, eventuelt i en kombinasjon med styrking av inntektssiden i budsjettet. Eksempler på tilpasninger på utgiftssiden kan være endringer i offentlige stønader, overføring av ansvar for finansiering av deler av dagens offentlige tjenesteproduksjon til privat sektor eller tiltak for å effektivisere offentlig sektor. En omlegging av pensjonssystemet vil kunne dempe utgiftsveksten, for eksempel ved å gi incentiver til å stå lenger i yrkeslivet. Effektivisering av offentlig sektor vil bidra til at det kommer mer velferdstjenester ut av hver krone som bevilges over offentlige budsjetter. Det økte presset på offentlige utgifter knyttet til aldringen av befolkningen vil i så fall kunne møtes uten å øke samlede offentlige utgifter tilsvarende.

Dersom vi i årene framover skulle bruke mer av petroleumsinntektene enn det som følger av handlingsregelen, vil innstrammingsbehovet øke ytterligere på lengre sikt. Vegringsalternativet i Langtidsprogrammet 2002-2005 illustrerer de problemene som kan oppstå, dersom en legger opp til en sterk økning i bruken av petroleumsinntekter de nærmeste årene. Vegringsalternativet forutsetter uendret skattenivå, samtidig som veksten i sysselsettingen i offentlig sektor følger sin historiske trend fram til midt på 2020-tallet. Dette gir en rask økning i bruken av petroleumsinntekter de nærmeste årene som motsvares av høy reallønnsvekst og nedbygging av konkurranseutsatt næringsliv. Denne svekkelsen av konkurranseevnen vil senere måtte reverseres gjennom en kraftig innstramming i budsjettpolitikken.

I sin vurdering av utviklingen i norsk økonomi tidligere i år understreket Det internasjonale pengefondet (IMF) behovet for innstramminger av hensyn til den langsiktige utviklingen i offentlige finanser. IMF pekte i denne sammenheng blant annet på behovet for en reform av pensjonssystemet.

Også OECD har rettet oppmerksomhet mot pensjonssystemets betydning for offentlige finanser, og har foretatt sammenliknbare framskrivinger av offentlige pensjonsutgifter for de fleste medlemslandene. Ifølge OECD har Norge den klart sterkeste økningen i alderspensjonene fram til 2050, regnet som andel av BNP. For Norge står økningen i ytelsesnivået for en relativt stor del av utgiftsøkningen. Regnet i faste grunnbeløp innebærer en videreføring av dagens regelverk at gjennomsnittlig alderspensjon øker med vel 30 prosent. I de fleste andre landene er det lagt til grunn en reduksjon av ytelsesnivået. I lys av dette skriver OECD i sin siste gjennomgang av norsk økonomi at dagens budsjettpolitikk vil måtte legges om, dersom ikke modernisering av offentlig sektor eller en pensjonsreform gir tilstrekkelig kontroll på de samlede utgiftene.

3.2.7 Nærmere om virkningen av finanspolitikken på aktiviteten i norsk økonomi

De nye retningslinjene for budsjettpolitikken legger opp til en gradvis innfasing av petroleumsinntektene i norsk økonomi. Dette vil påvirke utviklingen i samlet etterspørsel, produksjon og sysselsetting.

Endringen i den strukturelle, oljekorrigerte budsjettbalansen har spilt en viktig rolle som et mål på innretningen av finanspolitikken, jf. boks 3.1. Denne indikatoren tar imidlertid ikke hensyn til at endringer i forskjellige offentlige inntekts- og utgiftsposter har ulik virkning på norsk økonomi. Endringer i direkte skatter eller i overføringene fra offentlig forvaltning virker på aktivitetsnivå og sysselsetting via privat sektors inntekter og etterspørsel. Endringer i offentlig forvaltnings kjøp av varer og tjenester har i tillegg en direkte effekt på produksjon og sysselsetting. Som følge av denne direkte effekten virker en økning i offentlig sektors kjøp av varer og tjenester normalt ekspansivt på økonomien, også når kjøpene finansieres ved skatteøkninger.

For å belyse hvordan budsjettet for 2003 påvirker økonomien er det gjennomført beregninger ved hjelp av den makroøkonomiske modellen MODAG. Som sammenlikningsgrunnlag har en lagt til grunn et konjunkturnøytralt budsjett, dvs. et budsjett der alle utgifts- og inntektsposter for offentlig forvaltning vokser i takt med trenden i nominelt BNP for Fastlands-Norge. For 2003 er veksten i denne trenden anslått til 5,0 pst. Med grunnlag i budsjettforslaget for 2003 som presenteres i denne meldingen, anslås utgiftene til offentlig forvaltning, eksklusive formuesutgifter til Norges Bank og utlandet å vokse med 4,7 pst., mens inntektene, eksklusive inntektene fra petroleumsvirksomheten og overføringer fra Norges Bank, anslås å vokse med 4,4 pst.

Utviklingen i offentlige utgifter fra 2002 til 2003 trekker isolert sett i retning av å redusere aktiviteten i økonomien sammenliknet med et forløp hvor utgiftene holdes uendret som andel av trendnivået for BNP for Fastlands-Norge. Dette reflekteres i beregningene, som viser at den foreslåtte utviklingen samlet sett gir negative impulser til aktiviteten i fastlandsøkonomien, jf. tabell 3.9. Sammensetningen av utgiftsveksten, med bl.a. relativt høy vekst i offentlige lønnskostnader, bidrar likevel til positive effekter på privat forbruk og sysselsetting sammenliknet med et konjunkturnøytralt forløp. Til tross for at den foreslåtte inntektsveksten er lavere enn trendveksten for BNP, antyder beregningene at opplegget for inntektssiden i liten grad påvirker BNP for Fastlands-Norge. Det kan skyldes at modellen trolig undervurderer virkningene på den økonomiske aktiviteten av endringer i skatter og avgifter rettet mot næringslivet, herunder investeringsavgiften. Lavere vekst i avgiftsinntektene slår likevel ut i høyere konsumetterspørsel i beregningene.

Modellberegningene indikerer at det foreslåtte budsjettet samlet sett bidrar til å redusere BNP for Fastlands-Norge med 0,1 pst. neste år. Til sammenlikning er økningen i det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet anslått til 0,1 pst. av trend-BNP for Fastlands-Norge. Samlet sett kan budsjettet karakteriseres som tilnærmet konjunkturnøytralt.

At ulike budsjettiltak på kort sikt har ulik virkning på aktivitetsnivået, påvirker ikke det langsiktige handlingsrommet i budsjettpolitikken, slik det er fastlagt gjennom den nye handlingsreglen for bruken av oljeinntektene. En økning i budsjettunderskuddet er like reell, målt ved behovet for framtidig innstramminger, uansett hvilke budsjettposter økningen kan føres tilbake til, og uansett om den tilhørende veksten i etterspørselen retter seg mot innenlandske eller utenlandske leverandører.

3.2.8 Konsekvenser av innføring av petroleumsinntekter i norsk økonomi

Sentrale sammenhenger ved økt bruk av petroleumsinntekter

Handlingsregelen for budsjettpolitikken innebærer en jevn og forsiktig opptrapping av bruken av petroleumsinntekter over statsbudsjettet i årene framover, samtidig som staten opprettholder en betydelig sparing. Selv en slik forsiktig innfasing av petroleumsinntekter vil over tid føre til omstillinger og overføring av ressurser mellom næringer.

Petroleumsinntektene gir i utgangspunktet kun et grunnlag for å finansiere økt import. Skal vi også øke bruken av varer og tjenester som vanskelig kan framskaffes gjennom handel med utlandet, må vi enten mobilisere nye ressurser eller flytte ressurser fra konkurranseutsatt virksomhet over mot skjermede næringer. Slike omstillinger som følge av økt bruk av petroleumsinntekter, vil komme på toppen av de endringene i næringssammensetningen som normalt følger av økonomisk vekst. Omfanget av omstillingene avhenger både av når bruken av statens petroleumsinntekter trappes opp, og av hvordan inntektene anvendes.

En rask opptrapping av bruken av petroleumsinntekter vil gi sterke impulser i retning av omstillinger de nærmeste årene. Samtidig vil oppbyggingen av Statens petroleumsfond isolert sett bremses, slik at grunnlaget for ytterligere økning i bruken av petroleumsinntekter i framtiden reduseres. Dette understreker en grunnleggende budsjettsammenheng: desto større (strukturelt) underskudd en velger å ha i dag, desto mindre kan underskuddet være i framtiden. Motsatt vil en langsom opptrapping av bruken av petroleumsinntekter gi små impulser i retning av omstillinger nå, samtidig som Petroleumsfondet raskere bygges opp. En slik oppbygging vil gi rom for en større innfasing av petroleumsinntekter i framtiden, men dermed også større omstillingsimpulser.

Ved en rask opptrapping av bruken av petroleumsinntekter risikerer vi at omstillingene bort fra konkurranseutsatt virksomhet blir for store. Så lenge en følger handlingsregelen og bare bruker forventet realavkastning av Statens petroleumsfond, vil bruken av petroleumsinntekter gradvis stabilisere seg på et opprettholdbart nivå, etter hvert som oppbyggingen av Statens petroleumsfond stopper opp.

Staten kan bruke petroleumsinntekter til økt kjøp av varer og tjenester for konsum- og investeringsformål, til større overføringer til private og kommuner eller til å senke skatter og avgifter. Dersom økningen i bruken av petroleumsinntektene benyttes til å trappe opp offentlig konsum eller investeringer, vil offentlig forvaltning legge beslag på mer varer og tjenester. Ser en bort fra muligheten for å øke kapasitetsutnyttelsen innenlands, kan disse varene og tjenestene som nevnt framskaffes på to måter: Direkte gjennom økt import eller ved at nettoeksporten reduseres ved å frigjøre produksjonsfaktorer fra konkurranseutsatt virksomhet. Tilsvarende vil skattelettelser eller økte overføringer gi rom for økt konsum og realinvesteringer i privat sektor, som også over tid må motsvares av redusert nettoeksport for Norge. Hvordan bruken av petroleumsinntektene er fordelt på offentlige inntekts- og avgiftsposter kan ha betydelige følger for næringsutviklingen, bl.a. fordi det kan påvirke fordelingen av etterspørselsimpulser mot innenlandsk og utenlandsk produksjon.

Dersom bruken av petroleumsinntekter trappes opp gjennom økt offentlig kjøp av varer og tjenester, vil veksten i innenlandsk etterspørsel i første omgang særlig rette seg mot skjermede sektorer, og reduksjonen i nettoeksporten vil i stor grad motsvares av en overflytting av ressurser fra konkurranseutsatt til skjermet (offentlig) virksomhet. Utslagene i næringsstrukturen vil dermed bli relativt betydelige. Dersom økt bruk av petroleumsinntekter gjennomføres ved en reduksjon i skatte- og avgiftsnivået eller ved økte overføringer, er det særlig privat konsum og realinvesteringer som vil bli stimulert. I dette tilfellet vil den økte etterspørselen i større grad rette seg mot utlandet. Dessuten vil etterspørselsimpulsene generelt dempes, dersom deler av den økte kjøpekraften i privat sektor resulterer i økt sparing. I dette tilfellet vil derfor reduksjonen i nettoeksporten i mindre grad ha et motstykke i overflytting av ressurser fra konkurranseutsatt til skjermet virksomhet.

Resonnementet over må modifiseres noe dersom deler av den økte kjøpekraften i privat sektor slår ut i økt innenlandsk etterspørsel etter tjenester som tradisjonelt har blitt produsert i offentlig sektor (pleie, helse, undervisning mv). Dette vil over tid bidra til å redusere forskjellen i virkningene på næringsstrukturen av at økningen i bruken av oljeinntekter går til å bedre det offentlige tjenestetilbudet framfor til skattelettelser eller økte overføringer.

På lang sikt er det rimelig å ta utgangspunkt i at produktivitetsutviklingen og tilgangen på produksjonsfaktorer i liten grad påvirkes av etterspørselsimpulsene mot økonomien. Økte etterspørselsimpulser mot (offentlig og privat) skjermet produksjon og sysselsetting, må dermed motsvares av en overflytting av ressurser fra konkurranseutsatt til skjermet virksomhet. På kort og mellomlang sikt kan en oppgang i samlet etterspørsel også gi en økning i kapasitetsutnyttingen i økonomien gjennom høyere sysselsetting eller produktivitet. Dette kan dempe konsekvensene for konkurranseutsatt virksomhet. Generelt vil en reduksjon i aktivitetsnivået i konkurranseutsatt virksomhet også føre til at ressurser blir fristilt i privat skjermet sektor. Dette skyldes at skjermet sektor leverer produktinnsats mv. til konkurranseutsatt virksomhet.

Overflyttingen av ressurser fra konkurranseutsatt til skjermet virksomhet skjer som følge av endringer i priser og lønninger. For konkurranseutsatt virksomhet framstår disse pris- og lønnsendringene som en forverring av den kostnadsmessige konkurranseevnen (reell appresiering) med tap av markedsandeler på eksport- og hjemmemarkedene som resultat. Størrelsen på den reelle appresieringen vil, i likhet med utslagene på aktivitetsnivået i konkurranseutsatt virksomhet, avhenge av hvilken tidshorisont en ser på:

• På kort og mellomlang sikt vil en eventuell økning i produktivitet eller i samlet sysselsetting redusere behovet for å frigjøre arbeidskraft fra konkurranseutsatt virksomhet. Dette reduserer isolert sett også behovet for reell appresiering (tap av konkurranseevne) sammenliknet med det som vil bli resultatet på lang sikt.

• Tregheter i tilpasningen til endrede priser på kort og mellomlang sikt trekker imidlertid i motsatt retning. Disse treghetene innebærer at tapet av konkurranseevne blir større på kort enn på lang sikt for å få til en bestemt overflyting av ressurser mellom næringene.

Tallillustrasjoner

Den relative betydningen av sammenhengene omtalt ovenfor kan illustreres ved hjelp av makroøkonomiske modellberegninger. Beregningene tar utgangspunkt i et referanseforløp basert på om lag samme forutsetninger om den økonomiske politikken som i Referansealternativet i den forrige regjeringens langtidsprogram.

Referansealternativet beskriver et forløp hvor innfasingen av petroleumsinntektene skjer i et tempo som er tilstrekkelig til å videreføre stønadsordningene og standarder og dekningsgrader i offentlig tjenesteyting uten at skatte- og avgiftsnivået endres. Dette utviklingsforløpet sammenliknes med forløp der petroleumsinntektene fases inn i norsk økonomi i tråd med de nye retningslinjene for budsjettpolitikken. Med den anslåtte utviklingen i avkastningen av Petroleumsfondet, gir disse alternativene rom for skattelettelser og/eller utgiftsøkninger som sammenliknet med referanseforløpet tilsvarer en økning i det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet på om lag 2 prosent av BNP for Fastland-Norge i 2010.

I referanseforløpet er det på usikkert grunnlag anslått en nedgang i industrisysselsettingen på om lag 22 000 personer fra 2001 til 2010, bl.a. med utgangspunkt i kostnadsutviklingen og de svake vekstimpulsene mot norsk industri de siste årene. Figur 3.5 viser at en nedgang i denne størrelsesordenen ikke er spesielt dramatisk sammenliknet med utviklingen gjennom de siste tiårene. Fra midten av 1970-tallet til 1990 falt sysselsettingen fra et nivå tilsvarende 24 pst. av samlet sysselsetting til under 15 pst. Deretter lå industrisysselsettingen relativt stabil i noen år, før den falt med 25 000 personer fra 1998 til 2001. Den relativt kraftige nedgangen i disse årene må blant annet ses i sammenheng med en kraftig nedgang i petroleumsinvesteringene.

Kilde: OECD, Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

De siste tiårene har industriens andel av sysselsetting falt om lag like mye i Norge som i andre industriland, jf. figur 3.5. Med stigende inntekt som følge av produktivitetsvekst er det en tendens til at etterspørselen etter tjenester vokser noe raskere enn etterspørselen etter varer. I tillegg har produktivitetsveksten gjennomgående vært noe større innenfor vareproduksjon enn i tjenesteytende næringer.

Beregningene av virkninger av økt bruk av petroleumsinntekter (handlingsregelen) er gjennomført under to alternative forutsetninger om hvordan det økte handlingsrommet utnyttes, jf. tabell 3.10:

• I beregningsalternativ 1 er økningen i budsjettrammen benyttet til å finansiere skattelettelser og offentlig konsum. Fordelingen er om lag den samme som lagt til grunn ved drøftingen av konsekvensene av handlingsregelen i St.meld. nr. 29 (2000-2001), dvs. om lag jevn fordeling på skattelettelser og økte utgifter.

• I beregningsalternativ 2 antas det at den økte budsjettrammen i sin helhet benyttes til å finansiere en reduksjon i skattenivået.

For å belyse hvordan virkningene på kort og mellomlang sikt kan skille seg fra virkningene på lengre sikt er beregningene gjennomført på to ulike makroøkonomiske modeller, MODAG og MSG. MSG er en generell likevektsmodell, der det forutsettes at markeder klareres, og hvor omstillinger til en ny likevekt skjer uten kostnader. MODAG fanger derimot i større grad opp hvordan endrede rammebetingelser kan slå ut i endringer i kapasitetsutnyttelsen på kort og mellomlang sikt og derigjennom i pris- og lønnsutviklingen. En viktig forskjell mellom modellene ligger i beskrivelsen av arbeidsmarkedets virkemåte. MSG legger til grunn at samlet sysselsetting er gitt, mens MODAG åpner for at det er mulig å øke sysselsettingen ved å redusere arbeidsledigheten og/eller øke arbeidstilbudet.

Ifølge beregningene vil økt bruk av petroleumsinntekter gi mindre utslag i aktivitetsnivået i konkurranseutsatt sektor dersom det økte handlingsrommet i sin helhet brukes til å redusere skatter og avgifter (beregningsalternativ 2) enn dersom det også benyttes til økt offentlig konsum (beregningsalternativ 1). Virkningene for industrien er her brukt som indikator for virkningene i konkurranseutsatte næringer. Ifølge MODAG-beregningene vil økt offentlig sysselsetting på kort og mellomlang sikt delvis ha sitt motstykke i at ledigheten går ned. Økningen i samlet sysselsetting ville blitt enda større dersom en hadde åpnet for at økt etterspørsel etter arbeidskraft kan føre til en økning i yrkesdeltakingen. På lengre sikt synes det mer rimelig å legge til grunn at endringer i etterspørselen etter arbeidskraft ikke fører til endringer i samlet sysselsetting. Dette rendyrkes i MSG-modellen. Under denne forutsetningen vil en økning i offentlig sysselsetting i sin helhet motsvares av en nedgang i sysselsettingen i andre næringer.

Ifølge tabell 3.10 vil beregningsalternativ 1 gi en økning i offentlig sysselsetting på om lag 26 000 personer i forhold til referanseforløpet. Industrisysselsettingen vil bli redusert med 8 000 personer på kort og mellomlang sikt og 17 000 personer på lang sikt. Dersom det økte handlingsrommet i sin helhet benyttes til skattelettelser, vil virkningene på industrisysselsettingen bli noe lavere, modellberegningene antyder en nedgang på mellom 3 000 og 13 000 personer. I dette alternativet er det i MSG-beregningene lagt til grunn at en relativt stor del av den økte kjøpekraften i privat sektor vil slå ut i økt innenlandsk etterspørsel etter tjenester som i dag produseres i offentlig sektor. Dersom denne effekten ikke gjør seg gjeldende, vil virkningene på industrisysselsettingen av skattelettelser være noe lavere på lang sikt.

Dersom det økte handlingsrommet delvis brukes til å øke offentlig konsum, krever den nødvendige overflyttingen av ressurser fra konkurranseutsatt til skjermet virksomhet ifølge beregningene en reell appresiering - angitt ved endring i lønn målt i felles valuta - som ligger noe høyere på kort og mellomlang sikt enn på lang sikt, henholdsvis 8 og 4 pst. Hvis det økte handlingsrommet i sin helhet benyttes til skattelettelser, antyder beregningene at det er tilstrekkelig med en reell appresiering i størrelsesorden 3-4 pst.

Selv ved en vedvarende ekstra valutainntekt i form av avkastningen på Petroleumsfondet, må hoveddelen av importen til Norge også i framtiden finansieres av inntekter fra eksport av varer og tjenester fra Fastlands-Norge. Dette stiller krav til lønnsomhetsutviklingen i konkurranseutsatt virksomhet. På lang sikt må derfor den kostnadsmessige konkurranseevnen tilpasses behovet for å finansiere import.

¹) Korrigert for oppgaveendringer, innlemminger m.v.

²) Endringen i sysselsettingen fra 2001 til 2002 er påvirket av at ansatte innenfor spesialisthelsetjenesten har gått over fra fylkeskommunen til staten ved helseforetakene.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

3.3 Nærmere om kommuneforvaltningens økonomi

3.3.1 Utviklingen i kommuneøkonomien de siste årene

Det har vært sterk vekst i aktiviteten i kommunesektoren det siste tiåret. Dette skyldes både forbedringer av eksisterende tjenestetilbud og at sektorens oppgaver er blitt mer omfattende. Blant annet har det vært satset sterkt på barnehageutbygging, og det er blitt gjennomført omfattende reformer i grunnskolen og i videregående utdanning. Reformen for psykisk utviklingshemmede, utbygging av sykehussektoren og eldresatsingen har også krevd store ressurser.

Den økonomiske virksomheten i kommuneforvaltningen styres i første rekke gjennom de inntektsrammene som Stortinget fastsetter. Kommunene må tilpasse utgiftene til inntektene innenfor de lover og regler som gjelder for de ulike kommunale ansvarsområdene, og innenfor det regelverket som gjelder for den kommunale økonomiforvaltningen.

I figur 3.6 illustreres utviklingen de siste årene for enkelte hovedstørrelser for kommuneforvaltningen. Over perioden 1991 til 2001 økte kommunenes realinntekter med om lag 41 mrd. 2003-kroner, tilsvarende en årlig vekstrate på om lag 1,9 pst. For 2002 anslås inntektene til kommunesektoren til knapt 192 mrd. kroner. I forhold til året før er det en reell nedgang på om lag 47 mrd. 2003-kroner, noe som må ses i sammenheng med at ansvaret for spesialisthelsetjenesten ble overført fra fylkeskommunene til staten fra 1.1.2002. I forbindelse med denne overføringen ble det foretatt et betydelig uttrekk av fylkeskommunenes inntektsramme Det er korrigert for dette uttrekket ved beregningen av kommuneforvaltningens inntekter i figur 3.6.

For å måle utviklingen i den samlede aktiviteten i kommuneforvaltningen bruker bl.a. Det tekniske beregningsutvalget for kommunal og fylkeskommunal økonomi en indikator der endringer i sysselsetting målt i timeverk, produktinnsats i faste priser og brutto realinvesteringer i faste priser veies sammen. Som vekter brukes de andelene som lønnskostnader (inkludert pensjonsutgifter), produktinnsats og brutto realinvesteringer utgjør av samlede utgifter for de tre kostnadsartene. Siden indikatoren er basert på ressursinnsatsen i kommunesektoren, fanger den ikke opp vekst i aktiviteten som følge av at en får mer ut av en gitt ressursinnsats.

Målt ved indikatoren beskrevet ovenfor har aktiviteten i kommunesektoren i gjennomsnitt økt om lag på linje med verdiskapingen i fastlandsøkonomien gjennom de siste 20 årene. For 2001 tilsa inntektsrammene for kommuneforvaltningen en betydelig lavere vekst i aktiviteten enn i fastlandsøkonomien som helhet.

Samlet for perioden 1991-2001 har den kommunale sysselsettingen målt i timeverk steget med om lag 18 pst., tilsvarende om lag 1,7 pst. i gjennomsnitt pr. år. Kommunesektorens andel av totalt antall timeverk økte fra 18 pst. i 1991 til knapt 20 pst. i 2001. Antall sysselsatte personer i kommunesektoren gikk i denne perioden opp med i underkant av 120 000 personer, og kommunesektorens andel av samlet sysselsetting økte fra 22 pst. i 1991 til anslagsvis 24,5 pst. i 2001. Siden en relativt stor andel av de kommuneansatte jobber deltid, er kommunesektorens andel av samlet sysselsetting større målt i personer enn i timeverk.

I andre halvdel av 1990-tallet økte aktiviteten og utgiftene i kommunene klart raskere enn inntektene. Dette førte til store underskudd og økt gjeldsandel. Foreløpige tall for 2001 viser et underskudd før lånetransaksjoner på 2,8 pst. av inntektene. Dette er noe lavere enn gjennomsnittet for perioden 1998-2000.

Nasjonalregnskapets overskuddsbegrep viser forskjellen mellom kommunesektorens samlede inntekter og samlede utgifter medregnet investeringer, men utenom gjeldsavdrag. Målt på denne måten øker derfor isolert sett underskuddet betydelig i år med sterk vekst i investeringene. Nivået på bruttorealinvesteringene i kommunesektoren steg med anslagsvis 9,5 mrd. kroner i perioden 1995-1999. Den sterke veksten i underskuddene i 1998 og 1999 hadde også sammenheng med svake driftsresultater i disse årene. Nivået på underskuddene fra og med 1996 må ellers ses i sammenheng med grunnskolereformen og eldresatsingen. Finansieringsmåten for disse satsingene innebærer at kommunesektoren får redusert overskuddet i investeringsperioden tilsvarende investeringsutgiftene, mens mesteparten av de statlige overføringene som skal dekke disse utgiftene, tilføres kommunene over en lengre periode. Dersom investeringskostnadene knyttet til eldresatsingen alternativt hadde blitt kompensert fortløpende, ville underskuddet blitt om lag 3 mrd. kroner lavere både i 2000 og 2001.

Nettogjelden i kommuneforvaltningen nådde et toppnivå på nærmere 50 pst. av inntektene på slutten av 1980-tallet. Gjeldsandelen ble deretter kraftig redusert fram til 1997. Etter dette har nettogjelden ligget stabilt på 28-30 pst. av inntektene, og anslås til om lag 29 pst. i 2001.

Endringer i befolkningens alderssammensetning tilsier at etterspørselen etter kommunale tjenester vil fortsette å stige i årene framover. Samtidig vil det være klare begrensninger på hvor mye inntektsrammene til kommunene kan øke. Situasjonen innebærer store utfordringer, og kommunene vil måtte legge fortsatt stor vekt på effektivisering og prioritering mellom ulike formål. Regjeringens arbeid med å modernisere offentlig sektor støtter opp under det omstillingsarbeidet som skjer i kommunesektoren. Reformarbeidet skal bl.a. baseres på desentralisering og delegering, hvor kommunene skal gis større frihet.

3.3.2 Kommunenes inntekter i 2002

I Revidert nasjonalbudsjett 2002 ble veksten i kommunesektorens inntekter anslått til knapt 1 pst. fra 2001 til 2002, eller om lag 1¾ mrd. kroner. Nivået på de frie inntektene ble anslått å være om lag reelt uendret fra 2001 til 2002. Stortingsbehandlingen av Revidert nasjonalbudsjett 2002 medførte økte bevilgninger til kommunesektoren på om lag 100 mill. kroner.

Prisveksten (deflatoren) på kommunale tjenester ble i Revidert nasjonalbudsjett 2002 anslått til 4 pst. fra 2001 til 2002. Ny informasjon om bl.a. lønnsutviklingen i kommunesektoren for inneværende år tilsier noe sterkere kostnadsvekst enn det som tidligere er lagt til grunn. På den annen side bidrar svakere prisvekst på varekjøp, bl.a. som følge av lavere importpriser, til å trekke ned kostnadsveksten. Prisveksten på kommunale tjenester anslås etter dette til 4,2 pst. i 2002. Oppjusteringen innebærer isolert sett at realverdien av kommunesektorens inntekter i 2002 reduseres med anslagsvis 400 mill. kroner sammenliknet med det som ble lagt til grunn i Revidert nasjonalbudsjett 2002.

Kostnadsøkningen for kommunesektoren siden Revidert nasjonalbudsjett blir imidlertid mer enn oppveid av at skatteanslaget for 2002 er oppjustert med om lag 1 mrd. kroner.

De endringene som har funnet sted etter at Kommuneproposisjonen for 2003 og Revidert nasjonalbudsjett 2002 ble lagt fram, innebærer samlet sett en økning i det reelle inntektsnivået i kommunesektoren i 2002 på i underkant av ¾ mrd. 2002-kroner i forhold til anslaget i Revidert nasjonalbudsjett. Kommunesektorens samlede inntekter forventes etter dette å øke reelt med i underkant av 2½ mrd. 2002-kroner fra 2001 til 2002, tilsvarende vel 1¼ pst. De frie inntektene anslås nå å øke reelt med i underkant av ¾ mrd. kroner, eller om lag ½ pst., fra 2001 til 2002.

Det anslås en vekst i kommunenes aktivitet i inneværende år om lag på linje med sektorens realinntekter. Dette bidrar isolert sett til at underskudd før lånetransaksjoner er om lag uendret fra 2001 til 2002. I 2002 er imidlertid underskudd før lånetransaksjoner sterkt påvirket av sluttoppgjøret i forbindelse med sykehusreformen på anslagsvis 21,6 mrd. kroner til ekstraordinær nedbetaling av gjeld. Samlet anslås et overskudd før lånetransaksjoner i 2002 på vel 15 mrd. kroner. Hvis den ekstraordinære gjeldsnedbetalingen holdes utenom, anslås underskudd før lånetransaksjoner å gå ned fra 6,9 mrd. kroner i 2001 til om lag 6,4 mrd. kroner i 2002. Dette tilsvarer 3,1 pst. av sektorens samlede inntekter.

3.3.3 Kommuneopplegget for 2003

I Kommuneproposisjonen for 2003 ble det lagt opp til en reell vekst i kommunesektorens samlede inntekter på 2-2½ mrd. kroner fra 2002 til 2003, eller om lag 1¼ pst. Videre ble det lagt opp til en reell vekst i kommunesektorens frie inntekter på om lag 750 mill. kroner. Det ble presisert at veksten var regnet fra det nivået på kommunesektorens inntekter i 2002 som var lagt til grunn i Revidert nasjonalbudsjett 2002.

Budsjettopplegget i denne meldingen innebærer en reell vekst i kommunesektorens samlede inntekter fra 2002 til 2003 på om lag 2,6 mrd. kroner, eller vel 1¼ pst., når veksten regnes fra det nivået på kommunesektorens inntekter i 2002 som ble lagt til grunn i Kommuneproposisjonen for 2003 og Revidert nasjonalbudsjett 2002. Når det tas hensyn til de oppjusterte inntektsanslagene for 2002, innebærer opplegget en reell økning i inntektene på om lag ¾ pst. fra 2002 til 2003, eller om lag 1,6 mrd. kroner, regnet i forhold til anslag på regnskap. Kommuneopplegget innebærer videre en reell vekst i de frie inntektene på 500 mill. kroner fra 2002 til 2003, eller vel ¼ pst., regnet i forhold til det inntektsnivået som ble lagt til grunn i Revidert nasjonalbudsjett 2002. Regnet i forhold til anslag på regnskap, som tar hensyn til oppjusteringen av skatteinntektene i 2002 på om lag 1 mrd. kroner, anslås en reell reduksjon i kommunesektorens frie inntekter på om lag 500 mill. kroner.

Kommuneopplegget for 2003 innebærer at den reelle veksten i de frie inntektene er om lag 250 mill. kroner lavere enn det som ble lagt til grunn i Kommuneproposisjonen. Dette må ses i sammenheng med følgende forhold:

• Stortinget har vedtatt en betydelig økning i øremerkede tilskudd, jf. spesielt barnehagesatsingen. Innenfor et stramt budsjettopplegg for 2003 har det derfor vært behov for å redusere veksten i frie inntekter i forhold til det som ble signalisert i Kommuneproposisjonen.

• Et stramt økonomisk opplegg overfor kommunesektoren i 2003 vil fortsatt innebære en vanskelig økonomisk situasjon i noen kommuner og fylkeskommuner. På den annen side bidrar et stramt statsbudsjett til å dempe presset på renten.

Kommuneopplegget for 2003 innebærer at kommunene og fylkeskommunene blir kompensert for økte pensjonspremier for lærere i 2003 på i alt 1 675 mill. kroner (inkludert arbeidsgiveravgift). Beløpet kommer i tillegg til den foreslåtte veksten i kommunesektorens frie inntekter på 500 mill. kroner.

Nærmere om de ulike inntektskomponentene

For inneværende år er skatteinntektenes andel av kommunesektorens samlede inntekter anslått til 48,5 pst. Det er signalisert at skatteandelen skal trappes videre opp til 50 pst. innen 2006. Kommuneopplegget for 2003 innebærer at skatteandelen for kommunesektoren trappes ytterligere opp til om lag 49 pst. i 2003.

Skattørene for kommunene foreslås i tråd med dette økt med 0,4 prosentpoeng til 12,8 pst. Den fylkeskommunale skattøren foreslås økt med 1,3 prosentpoeng, fra 1,9 pst. i 2002 til 3,2 pst. i 2003. At den foreslåtte økningen i skattøren for fylkeskommunene er såvidt stor skyldes tekniske forhold vedrørende sykehusreformen i 2002.

Det foreslås innlemmet øremerkede tilskudd på til sammen om lag 330 mill. kroner i rammetilskuddet. Dette gjelder i hovedsak øremerkede tilskudd til kommunene.

Korrigert for denne innlemmingen innebærer budsjettopplegget en reell vekst i de øremerkede overføringene til kommunene på i underkant av 13 pst., eller om lag 1,9 mrd. kroner. De største øremerkede satsingene er innen barnehagesektoren, investeringer innen eldreomsorgen og oppfølging av psykiatriplanen. Som et ledd i arbeidet med å styrke fylkeskommunen som en regional utviklingsaktør, foreslås det i denne meldingen å desentralisere knapt 1,2 mrd. kroner av bevilgningen til regional- og distriktspolitikk til fylkeskommunene.

Det anslås at nivået på gebyrinntektene reelt sett vil øke med om lag 200 mill. kroner fra 2002 til 2003. Det er da forutsatt at økte satser i barnehagetilskuddet skal gå til redusert foreldrebetaling. Dette vil isolert sett bidra til lavere gebyrinntekter til kommunene.

Momskompensasjon

Finansdepartementet har mottatt refusjonskrav fra kommuner og fylkeskommuner knyttet til momsutgifter på kjøp av visse tjenester. Det innmeldte beløpet for 2003 knytter seg til søknadsåret 2001. Kravene innebærer en økning i momskompensasjonen til kommunesektoren på om lag 289 mill. kroner i forhold til 2002, og utgjør til sammen om lag 1,5 mrd. kroner for budsjettåret 2003.

Momskompensasjonsordningen er en lovfestet ordning (lov av 17. februar 1995), og innebærer at kommunene og fylkeskommunene kompenseres etterskuddsvis for merverdiavgift som påløper ved kjøp av visse tjenester fra registrerte næringsdrivende. Ordningen er begrunnet bl.a. ut fra hensynet til konkurransen i markedet. Kommunesektoren er utenfor merverdiavgiftssystemet og har ikke fradragsrett for inngående merverdiavgift. Kommunene har derfor i utgangspunktet et incentiv til å produsere tjenestene med egne ansatte, noe som virker konkurransevridende.

Det foreslås i denne meldingen at tilskuddet til kommuner og fylkeskommuner knyttet til ordningen med momskompensasjon økes med om lag 289 mill. kroner i 2003, til et nivå på om lag 1,5 mrd. kroner. Det økte tilskuddet i momskompensasjon på 289 mill. kroner holdes utenom ved beregning av inntektsveksten i kommunesektoren i 2003.

Det er oppnevnt et utvalg under ledelse av professor Jørn Rattsø som skal evaluere ordningen med momskompensasjon. Utvalget skal avgi sin innstilling innen utgangen av 2002.

Pensjonskostnader

I en vurdering av kommunesektorens pensjonskostnader i Kommuneproposisjonen for 2003 og Revidert nasjonalbudsjett 2002 ble det pekt på at kommunesektoren må forvente et noe høyere nivå på pensjonspremiene framover enn tilfellet har vært fram til 2000. Vurderingen var basert på en rapport fra en arbeidsgruppe med representanter for staten og kommunesektoren, avgitt i april 2002.

I arbeidsgruppens rapport ble det pekt på at det er stor usikkerhet om det framtidige nivået på de kommunale pensjonspremiene. Premienivået vil bl.a. avhenge av forutsetninger om framtidig finansavkastning og lønnsvekst. Dersom finansavkastningen i livselskapene blir om lag på samme nivå framover som i gjennomsnitt for perioden 1993-2001, og forutsatt en lønnsvekst på 4,5 pst., anslo arbeidsgruppen premieøkningen til 2 prosentpoeng, fra om lag 10 pst. til 12 pst. av premiegrunnlaget. Dette utgjør om lag 1½ mrd. kroner i økte utgifter for kommunesektoren. Dersom lønnsveksten skulle bli liggende på 5 pst., øker anslått pensjonspremie til 13 pst. av premiegrunnlaget, noe som tilsvarer vel 2 mrd. kroner i økte utgifter for kommunesektoren, målt i forhold til premienivået i 2000.

Kommunal Landspensjonspasse (KLP) har nå sendt ut premievarsel for 2002. Premievarslet innebærer ifølge Kommunenes Sentralforbund (KS) at kommunesektorens pensjonsinnbetalinger øker med 3,5 mrd. kroner i forhold til nivået i 2001. Til sammenlikning var kommunesektorens premieinnbetalinger til pensjon i 2001 om lag 3 mrd. kroner høyere (inkludert sykehusene) enn premienivået i 2000. I 2001 bidro merskattevekst til å kompensere for merutgiftene til pensjoner, men disse inntektene er ikke videreført til 2002. Imidlertid bidrar ny merskattevekst i 2002 til å kompensere for økte pensjonsutgifter.

I forbindelse med behandlingen av Kommuneproposisjonen 2003, ble det varslet at Kommunal- og regionaldepartementet vil fastsette regler for regnskapsføring av pensjonsutgifter i kommuner og fylkeskommuner. Reglene vil gis virkning fra og med regnskapsåret 2002, og innebærer at kommuner og fylkeskommuner for 2002 i sine drifts- og investeringsregnskap kan føre et lavere beløp enn det som nå innkreves som pensjonspremie, bl.a. av KLP.

De nye reglene vil innebære at store svingninger i pensjonspremien fordeles over flere år. Utkast til nye regler for føring av pensjoner vil bli sendt på høring i løpet av høsten.

3.4 Pengepolitikken

I St.meld. nr. 29 (2000-2001) ble det trukket opp nye retningslinjer for pengepolitikken. Stortinget sluttet seg til disse. Bakgrunnen for omleggingen var at Norge nå er i en periode hvor budsjettpolitikken skal tilpasses en gradvis og opprettholdbar økning i bruken av petroleumsinntektene i norsk økonomi. Budsjettpolitikken er nærmere omtalt i avsnitt 3.2. I denne situasjonen var det behov for en klarere forankring av pengepolitikkens rolle i å støtte opp om en stabil økonomisk utvikling. Nye retningslinjer for pengepolitikken ble fastsatt i forskrift ved kronprinsregentens resolusjon av 29. mars 2001, jf. boks 3.2.

I tråd med forskriften skal pengepolitikken sikte mot stabilitet i den norske krones nasjonale og internasjonale verdi, herunder også bidra til stabile forventninger om valutakursutviklingen. Norges Banks operative gjennomføring av pengepolitikken skal i samsvar med dette rettes inn mot lav og stabil inflasjon definert som en årsvekst i konsumprisene som over tid er nær 2½ pst. Det forventes at konsumprisveksten som en hovedregel vil ligge innenfor et intervall på +/- 1 prosentpoeng rundt målet for prisstigningen. I St.meld. nr. 29 (2000-2001) står det videre at Norges Banks rentesetting skal være framoverskuende og ta tilbørlig hensyn til usikkerheten knyttet til makroøkonomiske anslag og vurderinger. Den skal ta hensyn til at det kan ta tid før politikkendringer får effekt, og den bør se bort fra forstyrrelser av midlertidig karakter som ikke vurderes å påvirke den underliggende pris- og kostnadsveksten.

Retningslinjene for pengepolitikken av 29. mars 2001 innebærer at pengepolitikken har fått en klar rolle i å stabilisere den økonomiske utviklingen. Lav og stabil inflasjon er viktig for å sikre stabilitet i produksjon og sysselsetting og vil også bidra til stabilitet i valutakursen over tid.

Norges Bank reduserte styringsrenten én gang i 2001, med 0,5 prosentpoeng den 12. desember, til 6,5 pst. Bakgrunnen for rentenedsettelsen var tegn til klart svakere utvikling i internasjonal økonomi, lavere oljepris og økt usikkerhet etter terrorhandlingene i USA 11. september i fjor. Rentereduksjonen fra desember 2001 ble reversert på hovedstyremøtet 3. juli i år da styringsrenten ble hevet med 0,5 prosentpoeng, til 7 pst. Banken uttrykte samtidig at den med uendret rente framover anså det som mer sannsynlig at inflasjonen på to års sikt blir høyere enn 2½ pst. enn at den blir lavere. Norges Bank begrunnet rentehevingen i stor grad med resultatene fra årets lønnsoppgjør. Banken anslår også at lønnsveksten de neste årene blir høy. Norges Bank holdt styringsrenten uendret på 7 pst. på bankens rentemøte 18. september. Banken endret samtidig sin vurdering av risikobildet framover, og uttrykte at det med uendret rente slik Norges Bank nå ser det, er like sannsynlig at inflasjonen på to års sikt blir høyere enn 2½ pst. som at den blir lavere.

Verdien av norske kroner har styrket seg markert den siste tiden. Industriens effektive kronekurs (konkurransekursindeksen) styrket seg med 4 pst. gjennom 2001, og så langt i år har kronekursen styrket seg effektivt med ytterligere 8,6 pst. Dette er forholdsvis store bevegelser sammenliknet med utviklingen gjennom store deler av 1990-tallet. Kronekursen var da langt mer stabil enn valutakursen til andre små åpne økonomier. Svingningene en har sett den siste tiden, skiller seg imidlertid ikke ut i forhold til hva andre sammenliknbare økonomier har opplevd.

Styrkingen av kronekursen kan reflektere at norsk økonomi vurderes som sterk sammenliknet med situasjonen i andre land. Kapasitetsutnyttingen er høy, ledigheten lav og oljeinntektene gir store overskudd i utenriksøkonomien og på statsbudsjettet. Gjennom Petroleumsfondet blir en stor del av oljeinntektene plassert i utlandet. Dette er avgjørende for å hindre at svingninger i oljeinntektene slår direkte ut i kronekursen.

Økt bruk av petroleumsinntekter vil medføre omstillinger i økonomien og en overflytting av ressurser fra konkurranseutsatte virksomheter til skjermede sektorer. Dette vil kunne skje enten gjennom høyere pris- og kostnadsvekst enn i andre land eller gjennom en sterkere valutakurs, eller ved en kombinasjon av disse mekanismene. Handlingsregelen for budsjettpolitikken innebærer en forsiktig og gradvis innfasing av petroleumsinntektene. Dette innebærer at de nødvendige omstillingene kan skje gradvis over flere år. Norge har et inflasjonsmål for pengepolitikken som medfører at forventet, gjennomsnittlig prisstigning vil være noe høyere enn hos våre handelspartnere, noe som over tid bidrar til å dempe presset på kronekursen.

Beregninger som er utført i departementet, indikerer at økningen i bruken av petroleumsinntekter som følger av handlingsregelen, medfører en svekkelse av den kostnadsmessige konkurranseevnen (realappresiering) over en tiårsperiode på i størrelsesorden 4-10 pst, jf. avsnitt 3.2.8. Dersom det økte handlingsrommet i budsjettpolitikken benyttes til skattelette, slik Regjeringen legger opp til for de nærmeste årene, vil behovet for realappresiering ligge i nedre del av dette intervallet. Til sammenlikning har kronekursen målt mot et gjennomsnitt av våre handelspartnere nominelt styrket seg med rundt 12 pst. siden begynnelsen av 2001, samtidig som lønnskostnadene i denne perioden har steget i underkant av 3 pst. mer i Norge enn hos våre handelspartnere. Målt på denne måten har den reelle valutakursen således styrket seg med i størrelsesorden 15 pst. siden årsskiftet 2001. Aktørene i valutamarkedet vil kunne foregripe en svekkelse av konkurranseevnen som følger av en gradvis økning i bruken av petroleumsinntekter. Den nominelle styrkingen av kronekursen den siste tiden bidrar imidlertid til en svekkelse av den kostnadsmessige konkurranseevnen som er vesentlig større enn det som ifølge de utførte beregningene følger av økt bruk av petroleumsinntekter i tråd med handlingsregelen for budsjettpolitikken.

Finansdepartementet anslår en prisvekst i 2003 på 2¼ pst. Som en teknisk forutsetning for disse anslagene har en bl.a. lagt til grunn en kronekurs framover lik gjennomsnittet de siste 6 månedene (dvs. rundt 2½ pst. svakere kronekurs enn kursen pr. 20. september). Som en teknisk forutsetning er det videre lagt til grunn en renteutvikling framover som samsvarer med markedsaktørenes forventninger. Lønnsveksten er anslått til 5 pst. i 2003. I perioden 2004-2006 er det i denne meldingen forutsatt at lønnsveksten bringes videre ned slik at den blir i samsvar med inflasjonsmålet. Dette er imidlertid høyere enn anslått lønnsvekst internasjonalt. For en nærmere omtale av anslagene for pris- og lønnsutviklingen framover vises det til kapittel 2.

3.5 Statens petroleumsfond og Folketrygdfondet

3.5.1 Statens petroleumsfond

3.5.1.1 Hovedlinjer i forvaltningen av fondet

Statens petroleumsfond ble opprettet i 1990 da Stortinget vedtok petroleumsfondsloven. Fondets inntekter er i loven definert som statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten og avkastningen fra fondets plasseringer. Petroleumsfondsloven ble endret i 2001 bl.a. ved at også inntekter fra salg av aksjer i Statoil ble tatt med i inntektene til Petroleumsfondet. Fondets utgifter består av en årlig overføring til statskassen etter vedtak i Stortinget. Denne overføringen tilsvarer det oljekorrigerte underskuddet på statsbudsjettet. Den første nettoavsetningen til fondet på i underkant av 2 mrd. kroner skjedde på bakgrunn av et overskudd på statsbudsjettet i 1995.

Petroleumsfondet er et finanspolitisk styringsmiddel som synliggjør statens bruk av petroleumsinntekter. Det er understreket i forarbeidene til petroleumsfondsloven at avsetningen av fondsmidler må inngå i en helhetlig budsjettprosess. Ved etableringen av fondet ble det derfor lagt vekt på at det ikke skal skje noen fondsoppbygging uten at dette gjenspeiler faktiske overskudd på statsbudsjettet.

Finansdepartementet er gitt i oppgave å forvalte Petroleumsfondets kapital. Departementet har delegert den operative forvaltningen av fondets midler til Norges Bank. Retningslinjene for forvaltningen er regulert gjennom en egen forskrift og gjennom retningslinjer og bestemmelser som er meddelt Norges Bank i brev fra Finansdepartementet. Det er videre inngått en avtale mellom Finansdepartementet og Norges Bank om forvaltningen av Petroleumsfondet.

Formelt er Petroleumsfondet en kronekonto i Norges Bank. Denne kronekontoen har sitt motstykke i at Norges Bank samtidig har investert et tilsvarende beløp i utenlandske verdipapirer. Avkastningen på disse utenlandske verdipapirene bestemmer avkastningen på Petroleumsfondet.

Forskriften for forvaltningen av Petroleumsfondet angir bl.a. hvor Petroleumsfondet kan plasseres, og hvilke typer verdipapirer fondet kan investeres i. Den gjeldende forskriften spesifiserer at 50-70 pst. av fondets portefølje skal investeres i rentebærende verdipapirer og 30-50 pst. i aksjer. Investeringene skal fordeles på valutaer og markeder med 40-60 pst. i Europa, 20-40 pst. i Amerika og 10-30 pst. i Asia og Oceania. Fordelingen av fondets plasseringer mellom enkelte land innenfor regionene er bestemt av størrelsen på markedene i de enkelte landene. Finansdepartementet legger opp til å justere regionfordelingen for plasseringene noe i forhold til gjeldende fordeling. Det vises til avsnitt 3.5.1.4 for en nærmere omtale av dette.

Som et ledd i risikostyringen av forvaltningen er det etablert en såkalt referanseportefølje for Petroleumsfondet. Denne referanseporteføljen er en tenkt portefølje som er satt sammen av aksje- og obligasjonsindekser fra de landene fondet investeres i. Indeksene inneholder representative utvalg av verdipapirer, slik at utviklingen til disse indeksene reflekterer verdiutviklingen i markedene som er dekket av indeksene. For aksjer benyttes FTSE-indeksene for hvert land, mens Lehman Global Aggregate benyttes for obligasjoner. Ved å sammenlikne Petroleumsfondets avkastning med avkastningen på referanseporteføljen over tid får man en indikasjon på hvor godt midlene forvaltes.

Referanseporteføljen anvendes som et risikostyringsverktøy ved at det settes grenser for hva som aksepteres av forskjeller i forventet avkastning mellom de faktiske investeringene og referanseporteføljen. Finansdepartementet har fastsatt risikorammen til 1,5 prosentpoeng relativ volatilitet. Litt forenklet betyr dette at Petroleumsfondet i to av tre år vil ha en avkastning som ikke avviker fra referanseporteføljens avkastning med mer enn pluss/minus 1,5 prosentpoeng, hvis Norges Bank utnytter risikorammen fullt ut.

Det har vært bred enighet i Stortinget om fondets investeringsstrategi. Petroleumsfondet skal forvaltes på en forsvarlig måte hvor siktemålet er høy avkastning innenfor moderat risiko, for på den måten å bidra til å sikre grunnlaget for framtidig velferd, herunder pensjoner. Dette kan best oppnås ved at fondet opptrer som en finansiell investor. Eierandelen i enkeltselskaper er liten (øvre grense på 3 pst.), og fondet plasseres slik at det gir en avkastning på linje med bredt sammensatte aksje- og obligasjonsindekser i land med velutviklet selskaps-, børs- og verdipapirlovgivning.

I Revidert nasjonalbudsjett 2001 står det:

«En vil i 2002 på ny starte en vurdering av landlisten for investering av aksjer i framvoksende markeder, og det vil samtidig være naturlig også å vurdere obligasjonsinvesteringer i framvoksende markeder.»

Finansdepartementet har bedt Norges Bank om en vurdering av dette.

I 2001 ble den såkalte uttrekksmekanismen, som skal sikre at fondets investeringer ikke er i strid med folkeretten, etablert. På grunnlag av vurderinger fra Petroleumsfondets folkerettsråd varslet Regjeringen i Revidert Nasjonalbudsjett 2002 at Finansdepartementet ville undersøke systematisk om det finnes selskaper i Petroleumsfondets portefølje som er involvert i produksjon av landminer, kjemiske eller biologiske våpen eller har virksomhet som er i strid med FNs barnekonvensjons artikkel 34 og 35 om bl.a. seksuell utnyttelse av barn eller ILO-konvensjon nr. 182 om de verste former for barnearbeid. Finansdepartementet legger opp til å benytte en ekstern konsulent til å identifisere selskaper med virksomhet i strid med disse konvensjonene. I samsvar med forskriften om offentlige anskaffelser er Finansdepartementet i ferd med å gjennomføre en anbudskonkurranse for denne konsulenttjenesten. Det er lagt opp til å gjennomgå porteføljen for første gang på grunnlag av fondets plasseringer ved kommende årsskifte.

Selskaper som eventuelt blir identifisert, vil bli undersøkt nærmere innenfor de prosedyrene som følger av uttrekksmekanismen. Finansdepartementet vil i denne sammenhengen be Petroleumsfondets folkerettsråd om en vurdering.

Finansdepartementet utelukket 26. april 2002 selskapet Singapore Technologies Engineering fra Petroleumsfondets investeringsmuligheter fordi det er antatt at dette selskapet kan være involvert i produksjon av antipersonellandminer. Dette selskapet har som en stor eier et selskap som eies av den singaporske stat. Finansdepartementet ba i brev av 1. juli 2002 Petroleumsfondets folkerettsråd om å vurdere om det er et brudd på Norges forpliktelser etter landminekonvensjonen å investere i selskaper som har samme hovedeier som Singapore Technologies Engineering, selv om disse ikke produserer antipersonell landminer. I sitt brev av 11. september 2002 har rådet særskilt vurdert situasjonen for ett av disse selskapene, Chartered Semiconductors Manufactoring Ltd. Rådet skriver blant annet:

«Spørsmålet er om investeringer i selskapet Chartered Semiconductors Manufacturing Ltd (CSM) kan oppfattes som medvirkning i konvensjonens forstand. For at dette skal kunne hevdes må slike investeringer kunne utgjøre et økonomisk eller annen form for bidrag til selskapene Singapore Technologies Engineering (STE)/Singapore Technologies Kinetics (STK). Dette kan vanskelig sies å være tilfelle. Selv om begge selskaper har samme hovedeier, staten Singapore i siste instans, vil neppe investeringer i det ene selskapet få virkninger i det andre.»

Rådet skriver videre:

«Bortsett fra at de har samme hovedeier, er det ingen åpenbare forbindelse mellom de to selskapene. Investering i aksjer i det ene selskapet vil verken direkte eller indirekte få betydning for det andre selskapet. Selv om staten Singapore har eierandeler i ett selskap som produserer antipersonellminer, kan ikke dette føre til at alle andre selskaper Singapore har eierandeler i er å betrakte som medvirkende til denne produksjonen.»

Petroleumsfondets folkerettsråd konkluderer altså med at det ikke er grunnlag for å anta at investeringer i selskaper med samme hovedeier som Singapore Technologies Engineering innebærer et brudd på folkeretten hvis disse selskapene selv ikke er involvert i produksjon av antipersonellminer. Finansdepartementet vil på denne bakgrunn ikke trekke Petroleumsfondet ut av de aktuelle selskapene.

3.5.1.2 Forvaltningen av fondet i 2002

Statens petroleumsfond utgjorde ved utgangen av første halvår 2002 605,4 mrd. kroner. Avkastningen for totalfondet (inkl. Miljøfondet) i første halvår 2002 var -2,3 pst. målt i utenlandsk valuta i samsvar med valutasammensetningen til fondets referanseportefølje. Denne måten å måle avkastningen på viser utviklingen i fondets internasjonale kjøpekraft. Målt i norske kroner var avkastningen i første halvår -13,0 pst. Forskjellen mellom de to avkastningstallene reflekterer at den norske kronen styrket seg i verdi i forhold til fondets valutakurv i løpet av perioden. En sterkere kronekurs påvirker imidlertid ikke hvor mye man kan importere av varer og tjenester fra utlandet for Petroleumsfondet. Gjennomsnittlig, årlig realavkastning, dvs. etter fradrag for forvaltningskostnader og prisstigning, var fra inngangen av 1998 og fram til utgangen av første halvår 2002 på 2,6 pst.

Det var særlig den svake utviklingen i aksjekursene i de tre hovedmarkedene USA, Europa og Japan i andre kvartal som gjorde at Petroleumsfondet i første halvår 2002 fikk en negativ avkastning. Avkastningen av den ordinære aksjeporteføljen (dvs. ekskl. Miljøfondet) var i første halvår 2002 på -10,0 pst. målt i referanseporteføljens valutakurv. Obligasjonsporteføljen hadde i samme periode en positiv avkastning på 2,9 pst. målt i valuta.

Kilde: Norges Bank.

Miljøfondet er blitt tilført midler i to omganger, først 31. januar 2001 motsvarende 1 mrd. kroner, og deretter 31. januar 2002 med et like stort beløp. Miljøfondet kan investeres i selskaper som antas å ha liten negativ innflytelse på miljøet, samt i selskaper som oppfyller gitte krav til miljørapportering og miljøstyringssystem. Miljøkravene er basert på analyser fra det britiske konsulentselskapet Ethical Investment Research Service (EIRIS). I første halvår 2002 hadde Miljøfondet en avkastning på -11,2 pst. målt i referanseporteføljens valutakurv. Avkastningen på Miljøfondet var i denne perioden 0,5 prosentpoeng lavere enn avkastningen for en sammenliknbar portefølje der ingen selskaper er tatt ut etter miljøkriterier. Verdien av Miljøfondet motsvarte 1,4 mrd. kroner ved utgangen av første halvår 2002.

Avkastningen av Petroleumsfondet avhenger i hovedsak av retningslinjene for forvaltningen som fastsettes av Finansdepartementet. Norges Banks bidrag til avkastningen måles løpende ved at resultatet av fondet sammenliknes med referanseporteføljen som Finansdepartementet har definert. I første halvår 2002 var avkastningen av Petroleumsfondets ordinære portefølje (ekskl. Miljøfondet) 0,2 prosentpoeng høyere enn referanseporteføljens avkastning. Fra begynnelsen av 1998 og fram til utgangen av første halvår 2002 har den gjennomsnittlige årlige meravkastningen vært på 0,4 prosentpoeng. Transaksjons- og skattekostnader gjør at meravkastningen til Norges Banks portefølje blir noe undervurdert i forhold til referanseporteføljen.

Forvaltningsavtalen mellom Finansdepartementet og Norges Bank om Petroleumsfondet fastsetter prinsippene for den godtgjøringen Norges Bank skal motta for forvaltningen av Petroleumsfondets porteføljer. Finansdepartementets godtgjøring skal i henhold til retningslinjene dekke de faktiske forvaltningskostnadene inntil en øvre grense som for 2002 er satt til 0,1 prosentpoeng av fondets gjennomsnittlige markedsverdi. I tillegg til kostnadsdekningen innenfor den øvre grensen godtgjøres Norges Bank for den del av honoraret til eksterne forvaltere som følger av oppnådd meravkastning. Den øvre grensen for godtgjøring er bl.a. satt på grunnlag av informasjon om hva denne type forvaltning koster i pensjonsfond av tilsvarende størrelse. Finansdepartementet benytter det kanadiske selskapet Cost Effectiveness Measurement Inc. (CEM) til å utarbeide analysene som ligger til grunn for kostnadssammenlikningene.

I første halvår 2002 var Norges Banks forvaltningskostnader, eksklusive avkastningsavhengige honorarer og regnet som årsrate, 0,07 pst. av Petroleumsfondets gjennomsnittlige markedsverdi.

For å evaluere Norges Banks forvaltning av Petroleumsfondet benytter Finansdepartementet konsulentselskapet Hewitt Bacon & Woodrow. Det utarbeides kvartalsvise rapporter om forvaltningen av fondet. Årsrapportene fra Hewitt Bacon & Woodrow er tilgjengelige på internettsidene til Finansdepartementet www.odin.dep.no/fin.

Finansdepartementet mottar råd om investeringsstrategi mv. fra Norges Bank. Departementet er dessuten i ferd med å knytte til seg en ekstern konsulent som skal gi råd om plasseringsstrategi, samt bistå departementet med å evaluere forvaltningen av fondet. Etter en anbudskonkurranse har Finansdepartementet valgt det londonbaserte selskapet Mercer Investment Consulting til disse oppgavene.

Petroleumsfondets kapital anslås i denne meldingen å vokse til 666 mrd. kroner ved utgangen av 2002. En har i dette anslaget lagt til grunn fondskapitalen ved utgangen av første halvår, samt referanseporteføljens avkastning i juli. For resten av året er det forutsatt 4 pst. realavkastning. Samlet netto overføring fra statskassen til Petroleumsfondet i løpet av året er anslått til 127 mrd. kroner, jf. avsnitt 3.1. Det vises for øvrig til avsnitt 2.4 for en nærmere omtale av oljeprisforutsetninger og anslag på statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten.

3.5.1.3 Utredning av etiske retningslinjer for Statens petroleumsfond

Stortinget fattet 21. juni 2002 følgende vedtak:

«Stortinget ber Regjeringen nedsette et utvalg som skal ha som mandat å fremme forslag om et sett av etiske retningslinjer for Petroleumsfondet og legge frem sak våren 2004. Utvalget skal bestå av personer med folkerettslig kompetanse, i tillegg til kunnskap om etiske retningslinjer, samt faglig kompetanse innen miljø, og menneskerettighetsområdet.»

Regjeringen er i ferd med å oppnevne et slikt utvalg. Regjeringen har lagt vekt på at utvalget skal inneha de kvalifikasjoner som Stortinget har angitt i anmodningsvedtaket. Regjeringen har i tillegg sett det som viktig at utvalget har kompetanse innen kapitalforvaltning. Utvalgets mandat er gjengitt i boks 3.3. Utvalget vil avgi sin innstilling innen 1. juni 2003. Innstillingen vil deretter bli sendt på høring, og Regjeringen tar sikte på å legge fram saken for Stortinget i Revidert nasjonalbudsjett 2004.

Det er tidligere lagt til grunn at Miljøfondet skal evalueres på nytt etter tre år med tanke på en eventuell utvidelse av kapitalen. Vurderingen skal gjøres på grunnlag av en evaluering av de økonomiske og miljømessige resultatene. Miljøfondet ble opprettet 31. januar 2001. Regjeringen legger opp til å starte evalueringen av Miljøfondet allerede i 2003 slik at Miljøfondet kan ses i sammenheng med eventuelle andre forslag om etiske retningslinjer for Statens petroleumsfond når Regjeringen legger fram dette for Stortinget i Revidert nasjonalbudsjett 2004.

3.5.1.4 En vurdering av regionfordelingen for Petroleumsfondet

Finansdepartementet varslet i brev av 9. januar 2002 til Norges Bank at en tar sikte på å ha en bred gjennomgang av regionvektene for Petroleumsfondet. Finansdepartementet ba Norges Bank om innspill til dette arbeidet. I brev til Finansdepartementet av 11. april har Norges Bank vurdert regionvektene for Petroleumsfondet. Norges Banks brev ble kort omtalt i Revidert nasjonalbudsjett 2002.

Formålet med retningslinjene og forvaltningen av Petroleumsfondet er å plassere midlene slik at fondets internasjonale kjøpekraft ivaretas best mulig. Petroleumsfondet har en lang investeringshorisont. Valg av regionfordeling for fondet bør derfor baseres på vurderinger av fondets avkastning og risiko på lang sikt.

Opprinnelig gjenspeilte valuta- og markedsfordelingen for Petroleumsfondet sammensetningen av norsk import. En fordeling i tråd med importvekter vil redusere den risikoen som er knyttet til at det finner sted endringer i kursene til de valutaene fondet er investert i.

I Nasjonalbudsjettet 1998 ble det imidlertid også vist til hensyn som tilsier at en ikke utelukkende bør legge importvekter til grunn for landfordelingen. Enkelte forhold trekker i retning av at valutakursrisikoen knyttet til Norges nåværende importmønster blir mindre viktig når investeringshorisonten øker. For det første er det rimelig å forutsette at varer som handles internasjonalt, over tid vil ha omtrent samme prisutvikling regnet i felles valuta. For det andre vil risikoen knyttet til eventuelle avvik fra kjøpekraftsparitet begrenses ved at importen kan vris mot de varene som har hatt den gunstigste prisutviklingen. Dette innebærer at en i valg av valuta- og markedsfordeling for Petroleumsfondet kan legge mindre vekt på importvekter.

Det er også viktig at Petroleumsfondets valuta- og markedsfordeling gir en tilstrekkelig spredning av den risikoen som skyldes at aksje- og obligasjonskurser endres. Dette kan gjøres ved å spre investeringene på land hvor kursendringene i mindre grad samvarierer. Slik samvariasjon er ofte sterkere mellom land i samme region enn mellom land i ulike regioner, noe som taler for å spre investeringene på ulike regioner i større grad enn det rene importvekter tilsier.

Mesteparten av Norges nasjonalformue består av realkapital og menneskelig kapital, men også olje- og gassressursene i Nordsjøen og våre fordringer på utlandet gjennom Petroleumsfondet er deler av vår nasjonalformue. En bør se forvaltningen av de ulike delene av denne formuen i sammenheng. I praksis kan det være vanskelig å gjøre dette på en konsistent måte. En bør likevel søke å forvalte Petroleumsfondet slik at avkastningen til fondet ikke samvarierer sterkt med avkastningen til de andre formueskomponentene. Siden de europeiske landene både ligger geografisk nært oss og er lik oss i økonomisk struktur, vil avkastningen på plasseringer i Europa sannsynligvis være sterkt korrelert med avkastningen på andre deler av vår nasjonalformue. Det kan tilsi at en større andel av Petroleumsfondet bør plasseres utenfor Europa enn hva tilfellet ville være med en fordeling basert på rene importvekter.

En landfordeling basert på rene importvekter ville videre kunne innebære at fondet ble en for dominerende aktør i små markeder som Norge importerer mye fra, særlig i Europa (f.eks. Sverige og Danmark). Aksjeinvesteringene i disse markedene ville kunne føre til at fondet ble sittende med store eierandeler i enkeltbedrifter, noe som ville være i strid med intensjonen om at fondet skal være en finansiell investor. En annen ulempe med å ha store markedsandeler er at markedskursene kan påvirkes dersom en skal kjøpe eller selge betydelige beløp.

På denne bakgrunn ble fondets fordeling mellom Europa, Amerika og Asia fastsatt i 1998 som en kombinasjon mellom importvekter og globale BNP-vekter. I forhold til rene importvekter, fikk Europa en lavere vekt, mens Amerika og Asia ble vektet opp. I forskriften for forvaltningen av Petroleumsfondet ble regionvektene fastsatt som 40-60 pst. i Europa, 20-40 pst. i Amerika og 10-30 pst. i Asia. Referanseporteføljens regionvekter ble samtidig fastsatt til midtpunktene i intervallene, dvs. til hhv. 50 pst. for Europa, 30 pst. for Amerika og 20 pst. for Asia.

Innen de enkelte regionene ble aksjeporteføljen fordelt mellom land etter størrelsen på aksjemarkedene i landene, mens obligasjonsporteføljen ble fordelt etter størrelsen på landenes økonomier (BNP-vekter). Grunnen til at ikke landfordelingen også på obligasjonssiden fulgte størrelsen på obligasjonsmarkedene, var at en ville unngå at fondet automatisk skulle få en økende eksponering mot land med en voksende statsgjeld. Når en har inkludert ikke-statsgaranterte obligasjoner i fondets referanseportefølje, veier dette hensynet mindre. Landvektene for obligasjoner bestemmes derfor nå på bakgrunn av obligasjonenes markedskapitaliseringsvekter.

Opprettholdelse av kjøpekraften til Petroleumsfondet over tid bør fortsatt være det sentrale hensyn ved fastsettelsen av plasseringsretningslinjene for Petroleumsfondet. Selv om denne målsettingen ligger fast, kan endringer i rammebetingelsene for fondet likevel innebære at man bør vurdere visse sider ved retningslinjene på nytt.

De gjeldende regionvektene innebar etter hvert at Petroleumsfondet fikk en høy eksponering mot enkeltutstedere, og særlig mot japanske statsobligasjoner. Det skyldes bl.a. at Japan utgjør nær hele Asia-regionen i referanseporteføljen. Retningslinjer for kredittrisiko i Petroleumsfondet baserer seg på vurderinger fra kredittvurderingsselskapene Moody's og Standard & Poor's. Disse selskapene har nedgradert kredittvurderingen av japansk statsgjeld flere ganger den senere tiden.

Finansdepartementet bestemte i brev til Norges Bank av 9. januar i år å redusere vekten til Asia i fondets referanseportefølje for obligasjonsinvesteringene fra 20 til 10 pst., mens vekten til Amerika og Europa ble justert opp til henholdsvis 35 pst. og 55 pst. Disse justeringene ble foretatt innenfor forskriften.

Etter denne justeringen av vektene og etter at innfasingen av ikke-statsgaranterte obligasjoner er fullført, vil den amerikanske stat være den største enkeltutsteder i Petroleumsfondets portefølje med en andel på i overkant av 10 pst. Deretter følger den tyske, franske, italienske og japanske stat, hver med rundt seks-syv pst.

Tabell 3.11 viser gjeldende regionvekter for Petroleumsfondets referanseportefølje sammen med regionvektene slik de følger av henholdsvis markedsverdivekter, BNP-vekter og importvekter.

Tabellen viser at de gjeldende regionvektene for fondets referanseportefølje avviker en del fra hva både BNP-vekter og markedsverdivekter skulle tilsi. Den største forskjellen er at Europa har en høyere vekt og Amerika en lavere vekt enn BNP- og markedsverdivekter ville gitt.

Norges Bank gir i brev til Finansdepartementet av 11. april i år uttrykk for at obligasjonsporteføljens referanseportefølje har en hensiktsmessig regionfordeling etter den justeringen som ble foretatt i januar i år. Denne regionfordelingen synes å gi en god diversifikasjon av både markedsrisiko og kredittrisiko. Finansdepartementet er enig i dette.

For aksjer peker Norges Bank på at størrelsen til fondet gjør at det kan være grunner for å legge større vekt på markedsverdivektene ved fastsettelsen av regionvektene. Norges Bank peker i brevet av 11. april på at mange investorer de senere årene har begynt å fokusere mer på hvilken sektor en aksje tilhører enn i hvilket land aksjen er notert. Det har sammenheng med at studier viser at den økte integrasjonen av vare- og kapitalmarkedene har medført at sektortilhørighet synes å ha blitt en viktigere forklaringsfaktor for aksjekursutviklingen til en bedrift. Land synes imidlertid fortsatt å være en viktig forklaringsfaktor for aksjekursutviklingen. Dessuten er det et mer entydig samsvar mellom land og valutaeksponering enn det er mellom sektor og valutaeksponering.

Norges Bank foreslår at vekten i referanseporteføljen for aksjer på 50 pst. for Europa videreføres. Norges Bank foreslår videre at man ikke lenger har faste regionvekter mellom Asia og Amerika, men at fordelingen følger markedsverdivektene i disse regionene samlet. Siden regionvektene ble fastsatt i 1997, har aksjemarkedet i USA hatt en gunstigere markedsutvikling og vokst mer enn det asiatiske markedet. Regionvektene har imidlertid vært faste. Dette har ført til at fondets eierandeler i asiatiske bedrifter nå er om lag tre ganger så høye som i amerikanske bedrifter. Norges Bank foreslår at en ikke lenger har faste regionvekter mellom Asia og Amerika, men at fordelingen over tid justeres i takt med den relative markedsutviklingen til regionene.

Finansdepartementet er enig i at fondets størrelse gjør at det i valg av regionfordeling for fondets aksjeportefølje er naturlig å legge større vekt på markedsverdivekter. Hensynet til Norges framtidige importmønster kan imidlertid tilsi at Europa bør ha en høyere andel i fondet enn hva markedsverdivekter alene skulle tilsi. Finansdepartementet legger på denne bakgrunn opp til at en holder fast på 50 pst. vekt for Europa framover i fondets referanseportefølje. Departementet legger videre opp til å følge Norges Banks anbefaling om at man ikke lenger har faste regionvekter mellom Asia og Amerika, og at fordelingen følger markedsverdivektene i disse regionene samlet. Dette medfører at Amerika får en større vekt og Asia en mindre vekt i forhold til dagens regionvekter for aksjer. Fordelingen mellom Asia og Amerika blir da slik at fondet i gjennomsnitt får de samme eierandelene i bedriftene i de to regionene.

Regionfordeling i henhold til dette er vist i tabell 3.12.

Referanseporteføljen får vekter tilsvarende midtpunktene i disse intervallene. Finansdepartementet vil endre forskriften for forvaltning av Petroleumsfondet i tråd med dette. Den operative implementeringen avtales nærmere mellom Norges Bank og Finansdepartementet.

Fortsatt kraftig vekst i fondet kan tilsi at det etableres retningslinjer for kredittrisiko som hindrer at eksponeringen mot enkeltutstedere blir for stor. En vil komme tilbake til dette.

Norges Bank har i brev av 9. juli i år forelagt for Finansdepartementet endringer i retningslinjene for bankens internasjonale reserver. Retningslinjene for plasseringen av valutareservene utformes av Norges Bank, og forelegges Finansdepartementet som en sak av særlig viktighet, jf. sentralbankloven § 2.

Valutareservene er delt opp i fire porteføljer, som forvaltes etter separate retningslinjer:

1. Likviditetsporteføljen, som skal kunne benyttes til intervensjoner i valutamarkedet som ledd i gjennomføringen av pengepolitikken eller ut fra hensynet til finansiell stabilitet.

2. Den langsiktige porteføljen, som plasseres med sterkere vekt på langsiktige avkastningshensyn enn de øvrige porteføljene.

3. Immuniseringsporteføljen, som er plassert med samme valuta- og renterisiko som statens gjenværende utenlandsgjeld

4. Petrobufferporteføljen, hvor valuta som skal overføres til Petroleumsfondet på månedlig basis blir midlertidig plassert.

Foreleggelsen fra Norges Bank gjelder i all hovedsak den langsiktige porteføljen.

Den langsiktige investeringsporteføljens formål og investeringshorisont kan sammenliknes med Petroleumsfondets. Norges Bank ønsker å endre retningslinjene for investeringsporteføljen til å bli like retningslinjene som gjelder for Petroleumsfondet, herunder at regionfordelingen endres i tråd med Norges Banks tilrådning for Petroleumsfondet i brev av 10. april i år. Norges Bank legger videre opp til at den praksis som følger av uttrekksmekanismen i forskriften for Petroleumsfondet vedrørende de folkerettslige forpliktelsene, blir implementert for valutareservene.

Endringene i retningslinjene for valutareservene innebærer videre at aksjeandelen i den langsiktige porteføljen økes fra 20 pst. i dag til 40 pst., og at porteføljen også investeres i ikke-statsgaranterte obligasjoner. Grensen for kredittrisiko settes lik det som gjelder for Petroleumsfondet.

Finansdepartementet har i brev til Norges Bank av 20. september opplyst om at en ikke har innvendinger til endringene i retningslinjene for plassering av valutareservene.

3.5.2 Folketrygdfondet

3.5.2.1 Folketrygdfondets plasseringsadgang

Plasseringsrammen for Sverige, Danmark og Finland

I budsjettavtalen mellom Fremskrittspartiet og regjeringspartiene om Revidert nasjonalbudsjett 2002 ble det enighet om følgende:

«Grensen for Folketrygdfondets plasseringsadgang i Danmark, Finland og Sverige utvides fra grensen på 5 pst. av Folketrygdfondets samlede ramme for aksjeplasseringer til 20 pst. av aksjerammen. Regjeringen bes om å komme tilbake med forslag om en eventuell utvidelse av eierandelsbegrensningen i enkeltselskaper i forbindelse med Nasjonalbudsjettet for 2003.»

Finanskomiteens flertall sluttet seg til dette i punkt 20.2.22 i Innst. S. nr. 255 (2001-2002).

Regjeringen legger med dette fram forslag om økt ramme for nordiske plasseringer i henhold til ovenstående, jf. forslag til vedtak i St.prp. nr. 1 Statsbudsjettet medregnet folketrygden (2002-2003). I denne forbindelse er også grensen for eierandel i enkeltselskaper i disse landene vurdert.

Folketrygdfondet kan plassere 20 pst. av forvaltningskapitalen i børsnoterte aksjer. Fem pst. av aksjerammen kan plasseres på børser i Sverige, Danmark og Finland. Grensen foreslås økt til 20 pst. av aksjerammen (tilsvarende fire pst. av samlet kapital i fondet). Dette betyr en økning fra 1,3 til 5,2 mrd. kroner basert på fondets kapital per 31.12.2001.

Fastsettelse av øvre grense for eierandel i enkeltselskaper i Sverige, Danmark og Finland må ses i sammenheng med hvilken forvaltningsstrategi Folketrygdfondet skal ha. Dagens grense for eierandel i enkeltselskaper i disse landene er satt til 0,5 pst. av selskapskapitalen. Folketrygdfondet skriver i brev til Finansdepartementet av 24. juni 2002 at hvis fondet fortsetter å legge til grunn en passiv forvaltningsstil, dvs. at investeringene gjøres forholdsvis nært opp til nærmere definerte referanseindekser, kan den foreslåtte økningen av investeringsrammen gjennomføres uten at det er behov for å øke grensen for maksimal eierandel på 0,5 pst. av selskapskapitalen. Folketrygdfondet ønsker imidlertid å drive en mer aktiv forvaltning i disse landene enn det fondet har gjort fram til nå. Fondet ber i lys av dette om at grensen for eierandel i enkeltselskaper økes til fem pst. av selskapene for å kunne foreta enkelte større investeringer.

Da det i Nasjonalbudsjettet 2001 ble åpnet for å la Folketrygdfondet investere i Sverige, Danmark og Finland, ble det lagt til grunn følgende:

«I Revidert nasjonalbudsjett står det at det er naturlig at Folketrygdfondet gis vesentlig videre rammer enn Petroleumsfondet for hva som bør aksepteres av forskjeller i risiko mellom faktiske investeringer og referanseporteføljen. Dette har bl.a. sammenheng med at Folketrygdfondet er en forholdsmessig stor aktør i det norske markedet, og at mulighetene til enhver tid å tilpasse seg til referanseporteføljen er begrenset. Dette vil imidlertid ikke være tilfellet for Folketrygdfondets plasseringer i utlandet. Dette tilsier at grensen for relativ volatilitet settes langt lavere for utenlandsplasseringene enn for de norske plasseringene. En kan ikke se grunner for at grensen for relativ volatilitet for Folketrygdfondet bør settes høyere enn det som gjelder for Petroleumsfondet på 1,5 prosentpoeng.»

Strategien for forvaltningen av Petroleumsfondet innebærer at en stor del av fondet forvaltes etter såkalt indeksforvaltning. Investeringene følger da bredt sammensatte aksje- og obligasjonsindekser. Indeksforvaltning innebærer at en mer eller mindre passivt sprer investeringene på de verdipapirer som inngår i referanseporteføljens markedsindekser, og avkastningen vil da følge indeksens avkastning. Denne strategien bygger på at markedene er forholdsvis effisiente, og at det vil være vanskelig å drive en aktiv forvaltning som over tid gir bedre resultater enn å følge en indekseringsstrategi. Dersom en skal skape meravkastning som står i forhold til den ekstra risiko en tar gjennom aktiv forvaltning, forutsetter dette at en har bedre forutsetninger enn gjennomsnittet for å lykkes.

Å drive med betydelig grad av aktiv forvaltning i Sverige, Danmark og Finland ville være kostnadskrevende. Finansdepartementet ser det ikke som hensiktsmessig at Folketrygdfondet skal bygge opp organisasjonen med sikte på å tilegne seg de nødvendige ressurser og den spisskompetanse som kreves for å kunne skape meravkastning i Sverige, Danmark og Finland gjennom økt risikoeksponering. Grensen for maksimal eierandel i enkeltselskaper bør på denne bakgrunn fastsettes basert på at fondet utenfor Norge fortsatt i stor grad skal drive passiv forvaltning. Finansdepartementet fastholder de vurderinger som er gjengitt over fra Nasjonalbudsjettet 2001 om risikorammene for fondet utenfor Norge.

Folketrygdfondet opplyser i brevet av 24. juni at fondet med sitt nåværende investeringsnivå i Sverige, Danmark og Finland ikke har eierandeler over 0,1 pst., og at det ved en passiv forvaltningsstrategi ikke vil være behov for å øke nåværende grense på 0,5 pst., jf. over. Petroleumsfondets aksjeinvesteringer i Danmark, Sverige og Finland var på rundt 8,8 mrd. kroner pr. 31.12.2001. Den høyeste eierandelen i ett enkelt selskap var på vel 1 pst. pr. 31.12.2001.

Finansdepartementet foreslår at grensen for maksimal eierandel for Folketrygdfondets investeringer i Sverige, Danmark og Finland settes lik den som gjelder for Petroleumsfondet, dvs. tre pst. av selskapskapitalen.

Plassering i unoterte aksjer

Ved behandlingen av St.meld. nr. 22 (2001-2002) om et mindre og bedre statlig eierskap (Eierskapsmeldingen), jf. Innst. S. nr. 264, fattet Stortinget følgende anmodningsvedtak:

«Stortinget ber Regjeringen i forbindelse med statsbudsjettet for 2003 fremme forslag om å utvide Folketrygdfondets plasseringsmuligheter til også å omfatte plasseringer i unoterte aksjer.»

Folketrygdfondet ba i brev av 17. januar i år om en ramme for plassering i unoterte aksjer i norske selskaper på 2,5 pst. av fondets bokførte kapital. I beløp tilsvarte dette en investeringsramme på 3,3 mrd. kroner basert på fondets kapital ved utgangen av 2001.

Folketrygdfondets adgang til å foreta aksjeinvesteringer er avgrenset til børsnoterte aksjer. Plasseringer i unoterte aksjer godtas unntaksvis under betingelser som framgår av reglementets § 5. I reglementet heter det at deltakelse i emisjoner i ikke-børsnoterte aksjer er tillatt dersom det på emisjonstidspunktet er klargjort at aksjene børsnoteres kort tid etter emisjonen. Det er også tillatt å gå inn i ikke-børsnoterte papirer når fondet står i fare for å lide betydelige tap på plasseringer i obligasjoner.

Folketrygdfondet er en finansiell investor. I reglementet som Stortinget har vedtatt, heter det at «styret [...] har ansvaret for at fondets midler anbringes med sikte på best mulig avkastning under hensyntaken til betryggende sikkerhet og den nødvendige likviditet». Dette tilsier at hovedregelen for Folketrygdfondets aksjeplasseringer bør være i likvide instrumenter hvor det eksisterer vel fungerende og oversiktlige markeder og priser, hvilket i praksis vil bety børsnoterte markeder.

Da forslaget om å åpne for at fondet skulle kunne plassere i aksjer ble lagt fram for Stortinget i St.prp. nr. 69 (1990-91), ble det forutsatt at fondet ikke skulle være en kredittorganisasjon. Plasseringer i papirer som ikke er børsnoterte vil gjennomgående kreve mer omfattende individuelle vurderinger av utstederne av papirene og større ressursbruk i forvaltningen enn ved de plasseringsformer som fondet nå har adgang til. Unoterte papirer er videre langt mindre likvide enn børsnoterte aksjer.

Det er nylig etablert et risikostyringssystem for fondets forvaltning, hvor fondets styre fastsetter årlige risikogrenser for forvaltningen i forhold til definerte referanseporteføljer. Referanseindeksen i Norge er Hovedindeksen på Oslo Børs. En utvidelse til plasseringer i unoterte selskaper vil innebære en mer aktiv forvaltning fra fondets side. Utvidede investeringer i unoterte aksjer vil etter departementets syn kunne medføre betydelige utfordringer for fondets risikostyring og for departementets oppfølging av fondet.

Folketrygdfondet mener at muligheten som reglementet i dag gir til å kunne investere i unoterte aksjer i liten grad er anvendbar. I reglementets § 5 heter det om dette at:

«Fondet kan delta i emisjoner i ikke-børsnoterte aksjer i norske selskaper umiddelbart før børsintroduksjon, dersom det er klargjort på emisjonstidspunktet at de eventuelle aksjene vil bli børsnotert kort tid etter emisjonen.»

Ifølge fondet er det et problem at reglementet ikke åpner for at fondet kan delta i emisjoner i ikke-børsnoterte selskaper som har som mål å bli børsnotert, men hvor dette ikke er endelig avklart på emisjonstidspunktet. Finansdepartementet ser at formuleringen om investeringer i unoterte aksjer i reglementet kan være utformet på en slik måte at investeringer i ikke-børsnoterte aksjer blir vanskeligere å gjennomføre enn det som var intensjonen da bestemmelsen ble tatt inn i reglementet.

Departementet vil på denne bakgrunn - samt i lys av Stortingets anmodningsvedtak - tilrå at reglementet justeres på dette punktet. Konkret foreslår en at fondet gis adgang til å investere i unoterte aksjer som er notert på den såkalte OTC-listen og hvor det er søkt om eller foreligger konkrete planer om børsnotering. OTC-listen for Norge administreres av Norges Fondsmeglerforbund og består av norske unoterte selskaper som oppfyller visse krav til markedsverdi, historikk og antall aksjonærer. Investeringer i slike selskaper foreslås begrenset til 2,5 pst. av aksjerammen.

Det vises til forslag til vedtak om endring av reglementet i St.prp. nr. 1 Statsbudsjettet medregnet folketrygden (2002-2003).

3.6 Sysselsettings - og inntektspolitikk

Sysselsettingspolitikken

God tilgang på arbeidskraft og en effektiv bruk av arbeidskraftressursene er avgjørende for fortsatt god vekst i norsk økonomi. Svak utvikling i arbeidstilbudet, bl.a. som følge av økt sykefravær og tidligavgang, bidrar til press i arbeidsmarkedet og en svekkelse av tjenestetilbudet i offentlig sektor.

Arbeidsledigheten ventes å øke svakt fra i år til neste år, jf. nærmere omtale i kapittel 2, og arbeidsmarkedet er det siste året blitt noe mindre stramt. Det er imidlertid store bransjevise forskjeller. Det er først og fremst innenfor enkelte tjenesteytende næringer i privat sektor at sysselsettingen har falt markert det siste året. Samtidig er det fortsatt flere virksomheter som melder om problemer med å få tak i kvalifisert arbeidskraft. I denne situasjonen rettes sysselsettingspolitikken inn mot tiltak som bidrar til at arbeidskraften kanaliseres dit det er behov for den, og at flest mulig beholder sin tilknytning til arbeidslivet.

En rekke offentlige stønadsordninger påvirker tilgangen på arbeidskraft. Erfaringer, både fra Norge og andre land, viser at utformingen av offentlige stønadsordninger kan bidra til å låse mottakerne inne i passive stønadsmottak snarere enn å stimulere til overgang til arbeid. Det er viktig at offentlige støtteordninger stimulerer til deltakelse i arbeidslivet framfor passiv mottakelse av stønader. Dette gir høyest velferd, både for den enkelte og for samfunnet som helhet.

Den sterke veksten i yrkesdeltakelsen som fant sted på midten av 1990-tallet, har flatet ut de siste årene, og potensialet for ytterligere økning i yrkesfrekvensene er trolig begrenset. Samtidig jobber hver sysselsatt stadig færre timer, jf. figur 3.8A. Det er viktig for vekstevnen i norsk økonomi i årene framover at yrkesaktive forblir lenge i arbeidsstyrken. Det er i denne sammenheng bekymringsfullt at avgangen fra arbeidslivet i form av uførepensjonering og AFP-pensjonering har økt sterkt siden midten av 1990-tallet, jf. figur 3.8B. Samtidig har sykefraværet økt kraftig, jf. figur 3.8C. Totalt sykefravær, målt som andel av dagsverk for alle arbeidstakere, utgjorde i 2. kvartal 2002 6,5 pst. Dette innebærer en vekst i sykefraværet på nesten 5 pst. sammenliknet med samme periode året før.

¹) Legemeldt sykefravær i prosent av dagsverk for alle arbeidstakere. For perioden 1990-2000 og 2002-2003 er det lagt til grunn samme utvikling i sykefraværsprosenten som i det trygdefinansierte sykefraværet.

Kilde: Rikstrygdeverket, Statistisk Sentralbyrå og Finansdepartementet.

Dette avsnittet gir en oversikt over Regjeringens tiltak for å opprettholde yrkesdeltakelsen og øke det effektive arbeidstilbudet.

Tiltak for å øke det effektive arbeidstilbudet

Regjeringen la 21. juni i år fram en odelstingsproposisjon med forslag til endringer i uførepensjonsordningen basert på Sandmanutvalgets forslag til endringer i uførepensjonsordningen. Formålet er å redusere antallet nye uførepensjonister og forebygge varig uførhet. De viktigste forslagene er:

• Den nåværende uførepensjon deles i en tidsbegrenset uførestønad og en varig uførepensjon. Tidsbegrenset uførestønad innvilges i mellom ett og fire år og skal ytes når framtidig arbeidsevne er usikker, men det er en viss mulighet for at stønadsmottaker kan komme tilbake i arbeid. Gjennom oppfølging i stønadsperioden, og eventuell tilrettelegging i form av attføringstiltak ved revurdering av stønaden, er målet at flest mulig skal komme tilbake i arbeid på heltid eller deltid. Hvis stønadsmottakeren ved utløp av den innvilgede stønadsperioden ikke er kommet over i arbeid eller på andre ordninger (for eksempel attføring), kan ny tidsbegrenset uførestønad innvilges hvis det vurderes som hensiktsmessig. Den varige uførepensjonen skal som hovedregel bare innvilges personer som er 100 pst. uføre uten utsikt til bedring i arbeidsevnen.

• For å markere at den nye stønaden ikke er en pensjonsytelse foreslås det at beregningen av denne løsrives fra pensjonssystemet og knyttes nærmere opp til reglene for attførings- og rehabiliteringspenger. For å motivere til aktive tiltak foreslås å sette kompensasjonsnivået i den tidsbegrensede uførestønaden til 60 pst. av beregningsgrunnlaget i den tidsbegrensede perioden mot 66 pst. i attførings- og rehabiliteringsordningen.

• Det foreslås å iverksette en treårig forsøksordning i utvalgte fylker med rett til tidsbegrenset uførestønad når uføregraden er lavere enn 50 pst. Målet med forsøket er at flere skal gis mulighet til å utnytte sin restarbeidsevne fullt ut.

Det tas sikte på at endringene kan iverksettes 1. juli 2003.

Intensjonsavtalen om et inkluderende arbeidsliv, som ble inngått av partene i arbeidslivet og Regjeringen Stoltenberg i oktober 2001, har som målsetting, hovedsaklig gjennom holdningsskapende arbeid, å redusere sykefraværet, å øke yrkesaktiviteten blant personer med redusert funksjonsevne og øke den reelle pensjoneringsalderen. Så langt, ett år etter at avtalen ble inngått, er det vanskelig å se konkrete resultater av avtalen, men Regjeringen vil følge utviklingen nøye. Spesielt vil utviklingen i sykefraværet stå sentralt. Bedriftene som til nå har tegnet samarbeidsavtale med trygdeetaten om et inkluderende arbeidsliv sysselsetter om lag 15 pst. av alle arbeidstakere. Det store flertallet av disse arbeidstakerne, rundt 80 pst., er ansatt i virksomheter i offentlig sektor. Sykefraværet har fortsatt å øke etter at avtalen ble inngått, jf. figur 3.8C. Regjeringen understreker betydningen av økt innsats fra partene i arbeidslivet for å bidra til at målene i avtalene nås. Avtalen skal evalueres etter 2. kvartal 2003. Hvis den bekymringsfulle utviklingen i sykefraværet varer ved, vil en måtte vurdere økt bruk av økonomiske virkemidler.

Med virkning fra 1. januar 2002 ble det gjennomført en rekke forenklinger i utlendingslovgivningen for å legge til rette for økt arbeidsinnvandring fra land utenfor EØS-området, særlig av spesialister. Det er bl.a. innført en kvote for inneværende år på 5000 personer som kan få spesialistarbeidstillatelse uten en særskilt arbeidsmarkedsvurdering. Ved utgangen av juli hadde 928 personer fått arbeidstillatelse under denne ordningen. Regjeringen legger til grunn at det vil være større behov for rekruttering av arbeidskraft fra utlandet i årene framover. Regelverket vil bli ytterligere forenklet med sikte på å lette rekruttering av etterspurt utenlandsk arbeidskraft, både faglært og ufaglært. Det er bl.a. foreslått en generell regel om at arbeidsgiver skal kunne søke om arbeidstillatelse på vegne av utenlandsk arbeidstaker. Kommunal- og regionaldepartementet har i tillegg lagt fram et høringsdokument som drøfter hvordan regelverket kan legge til rette for bedre tilgang på ufaglært arbeidskraft fra land utenfor EØS-området når behovet ikke kan dekkes på annen måte. En ny ordning for ufaglærte kan avgrenses på ulike måter for å forhindre at innenlandsk arbeidskraft fortrenges. Etter høringsrunden vil det bli vurdert hvilke forslag som det er aktuelt å gå videre med og legge fram for Stortinget.

Regjeringen la 21. juni i år fram en odelstingsproposisjon. blant annet med forslag om å endre arbeidsmiljølovens bestemmelser om overtid. Arbeidsmiljøloven inneholder i dag detaljerte bestemmelser om rammer for overtid for én uke og fire sammenhengende uker. Disse reglene virker unødig beskrankende på virksomheter som har til dels store variasjoner i aktiviteten over året. For å bidra til økt fleksibilitet for virksomhetene og større innflytelse for arbeidstakere over egen arbeidstid foreslo Regjeringen i proposisjonen å oppheve dagens rammer for tillatt overtid for én uke og fire sammenhengende uker. Disse reglene foreslås avløst av en generell regel om gjennomsnittlig ukentlig arbeidstid (inkludert overtid) på 48 timer regnet over en periode på 4 måneder, eller 6 måneder på visse vilkår. Etter avtale med tillitsvalgt kan perioden for gjennomsnittsberegning av ukentlig arbeidstid forlenges til ett år. Det foreslås videre å innføre adgang til å inngå avtale med den enkelte arbeidstaker om overtid på inntil 400 timer pr. kalenderår. På samme måte som i dag vil imidlertid ikke arbeidsgiver kunne pålegge overtid utover 200 timer.

Den aktive arbeidsmarkedspolitikken

Den aktive arbeidsmarkedspolitikken skal bidra til at arbeidssøkere hurtigst mulig kommer i arbeid og at yrkeshemmede føres tilbake til arbeidslivet. Aetat spiller en avgjørende rolle i gjennomføringen av arbeidsmarkedspolitikken. Etaten har som hovedoppgave, gjennom personlig oppfølging og organiserte arbeidsmarkedstiltak, å kvalifisere og hjelpe arbeidssøkere ut i ledige jobber. Samtidig skal etaten sørge for at økonomisk støtte, i form av dagpenger og attføringsytelser, blir raskt og korrekt utbetalt. For å styrke Aetats oppfølging av dagpenge- og attføringsmottakere foreslår Regjeringen å styrke Aetat med knappe 220 årsverk i 2003. Oppfølgingen av arbeidsledige vil i tillegg bli styrket gjennom frigjøring av personell fra andre deler av virksomheten som følge av effektivisering. Utformingen av ulike overføringsordninger som påvirker arbeidsmarkedet, bl.a. dagpengeordningen og regelverket for attføringsstønader, er avgjørende for hvor effektivt den aktive arbeidsmarkedspolitikken virker.

Dagpengesystemet skal gi økonomisk trygghet for arbeidsledige mens de finner nytt arbeid, men skal samtidig oppmuntre den enkelte til å søke arbeid. For å balansere disse hensynene mener Regjeringen det er viktig å holde på en høy grad av inntektskompensasjon ved ledighet, men begrense den maksimale stønadsperioden. Systemet skal samtidig være innrettet mot personer som har hatt fast og reell tilknytning til arbeidslivet og arbeidsinntekt som viktigste kilde til livsopphold. Regjeringen vil derfor foreslå justeringer i systemet som i større grad målretter ordningen mot denne gruppen. Forslagene har støtte i nyere forskning og bygger på erfaring fra Norge og andre land om hvordan utformingen av dagpengesystemet påvirker insentivene til å søke arbeid. De er samtidig motivert ut fra ønsket om å få en mer kostnadseffektiv dagpengeordning.

På denne bakgrunn foreslår Regjeringen følgende endringer i dagpengeordningen:

• Reduksjon av maksimal stønadsperiode fra 3 til 2 år. Det er dokumentert at reduksjon i dagpengeperiodens varighet øker avgangen fra ledighet til arbeid. En slik reduksjon vil være en delvis reversering av økningen i maksimal stønadsperiode som fant sted i løpet av 1990-tallet.

• Avvikling av ferietillegget i dagpengeordningen. Dette tillegget, som kommer i tillegg til dagpengeutbetalingen og tilsvarer 9,5 pst. av utbetalingen, gis til ledige som har mottatt dagpenger lengre enn 8 uker. Ferietillegget kommer til utbetaling året etter opptjening. I dagens situasjon, der over halvparten av de arbeidsledige er ledige i mindre enn 3 måneder, vil de fleste mottakerne være tilbake i jobb når de mottar ferietillegget. Ferietillegget har således karakter av å være en lite målrettet overføring. For ledige som velger å ta ut ferie, skal dagpengeutbetalingen stenges av i ferieperioden. Svært få melder imidlertid fra om at de tar ferie, og mottar både dagpenger og ferietillegg.

• Økning av antall ventedager før en mottar dagpenger fra tre til fem dager. Dette vil øke egenandelen for stønadssøkeren og således motivere til mer aktiv arbeidssøking.

• Økning av kravet til delvis ledighet fra 40 til 50 pst. for delvis sysselsatte. Delvis sysselsatte er ofte lite aktive arbeidssøkere, kan ha kombinasjonen delvis sysselsetting/delvis trygd som en ønsket tilpasning. En stor andel av delvis sysselsatte dagpengemottakere jobber innenfor privat og offentlig tjenesteyting, bl.a. innen helse- og omsorgssektoren. En slik endring vil gjøre det mindre attraktivt å tilpasse seg som delvis sysselsatt og kan bidra til at disse arbeidstakerne øker sitt arbeidstilbud.

• Heving av kvalifikasjonskravet til minsteinntekt fra 1,25 G (67 700 kroner) til 1,5 G (81 300 kroner). Dagpengeregelverket skal primært gi midlertidig inntektssikring for dem som har hatt en fast og reell tilknytning til arbeidslivet og arbeidsinntekt som viktigste kilde til livsopphold. En skjerping av kravet til tidligere tilknyting til arbeidslivet kan bidra til raskere overgang til arbeid for ungdom som har avsluttet utdanningsløp.

Permitteringsordningen benyttes i dag regelmessig av mange bedrifter, noe som kan tyde på at det i et visst omfang finner sted en tilpasning der bedriftens lønnskostnader veltes over på trygdesystemet. Erfaringer viser at det er relativt liten avgang fra permittering og over i annen jobb. For at permitteringsordningen i større grad skal forbeholdes situasjoner der virksomhetene opplever reelt sett uventede endringer i aktiviteten, foreslås det å utvide arbeidsgivers periode med lønnsplikt i permitteringsperioden fra 3 til 20 dager.

For å bidra til økt fleksibilitet i innrettingen av arbeidsmarkedstiltakenelegger Regjeringen opp til at bevilgningene til slike tiltak, som tidligere har vært fordelt på kapitlene 1591 (ordinære arbeidsmarkedstiltak) og 1592 (spesielle arbeidsmarkedstiltak for yrkeshemmede), samles under ett nytt kapittel 1594. En opprettholder to separate poster (post 70 og 71), tilsvarende den eksisterende kapittelinndelingen, men foreslår økt omdisponeringsadgang mellom disse postene.

Regjeringen foreslår et samlet tiltaksnivå på om lag 30 500 plasser for 2003, hvorav 8 650 plasser er ordinære arbeidsmarkedstiltak og 21 850 plasser er spesielle arbeidsmarkedstiltak for yrkeshemmede. Dette er en økning på 600 plasser sammenlignet med 2002-budsjettet. De ordinære arbeidsmarkedstiltakene settes i første rekke inn overfor ungdom, innvandrere og langtidsledige som har behov for kvalifisering og arbeidstrening for å komme i arbeid. Rammen for tiltak for yrkeshemmede gir et godt grunnlag for å møte den økte tilstrømmingen av yrkeshemmede og tilby målrettede tiltak til disse. Arbeidet med å reaktivisere uføre og gjennomføre utprøving på attføring før eventuell uføretrygding vil fortsette. Situasjonen på arbeidsmarkedet og behovet for ordinære arbeidsmarkedstiltak vil bli vurdert fortløpende.

I de senere årene har ytelsene til yrkesrettet attføring under kapittel 2543 vokst sterkt. Disse ytelsene består av attføringspenger, dvs. stønad til livsopphold til personer som fyller vilkårene for yrkesrettet attføring etter folketrygdloven, og attføringsstønader, dvs. ytelser til dekking av utgifter som for eksempel kursavgifter og kursmateriell ved deltakelse på godkjent attføringstiltak. Det er ingen begrensninger på hvor lenge en kan motta attføringsstønad eller hvor dyre kurs slik stønad kan dekke. Mange har fått finansiert kostbare utdanningsløp over flere år ved å motta attføringsstønad. De siste årene har utgiftene til attføringsstønad vokst betydelig sterkere enn antall mottakere av slik stønad, blant annet fordi utbetalinger til private arrangører av kostbare kurs, herunder IT-kurs, har økt sterkt. Det er ikke klare indikasjoner på at dette fører til raskere overgang til ordinært arbeid. På denne bakgrunn foreslår Regjeringen at det innføres et kostnadstak på 50 000 kroner pr. år for støtte til skolegang, og en øvre grense for stønad for hele utdanningsløpet på 100 000 kroner pr. person. I tillegg vil Aetat utarbeide retningslinjer for inngåelse av rammeavtaler med leverandører av kurstilbud for yrkeshemmede. Rammeavtaler vil kunne bidra til lavere priser og gi Aetat mulighet til å påvirke utformingen av opplæringstilbud slik at disse blir mest mulig tilpasset de yrkeshemmedes behov. Regjeringen vil fram mot Nasjonalbudsjettet 2004 foreta en grundig og helhetlig gjennomgang av regelverket for attføringspenger og attføringsstønader med sikte på å foreslå endringer som bringer personer på attføring raskere tilbake til arbeidslivet.

Som omtalt i Revidert nasjonalbudsjett 2002 ønsker Regjeringen å øke aktiviteten og oppnå mer effektiv ressursbruk ved å innføre ulike former for resultat- og aktivitetsbasert finansiering i Aetat, i første omgang som forsøksordninger. Slike ordninger vil kunne bidra til å heve kvaliteten på tjenestene som tilbys den enkelte arbeidssøker. For å redusere antallet yrkeshemmede som venter på avklaring i forhold til attføringstiltak, foreslo Regjeringen i Revidert nasjonalbudsjett å sette i verk en forsøksordning i andre halvår 2002, finansiert over kapittel 1592, hvor Aetat mottar et fast beløp pr. avklaring utover budsjettert ramme. En foreslår å videreføre dette forsøket i 2003. For å motvirke at enklere tilfeller behandles før mer krevende tilfeller, legges det opp til at yrkeshemmede blir avklart fortløpende. En legger opp til å gjennomføre dette forsøket innenfor de ordinære rammer, men foreslår at det gis fullmakt til å omdisponere inntil 40 mill. kroner fra bevilgningen til spesielle arbeidsmarkedstiltak for å styrke avklaringen av yrkeshemmede.

Lønnsdannelsen og det inntektspolitiske samarbeidet

Et velfungerende system for lønnsdannelseer kjennetegnet ved at det bidrar til at arbeidsledigheten holdes lav og yrkesdeltakingen høy. Hvis lønnsdannelsen bidrar til høyere lønnskostnadsvekst enn det som er økonomisk bærekraftig over tid, vil den økonomiske politikken måtte strammes inn for å bringe økonomien inn i en balansert bane. I en slik situasjon kan ledigheten øke.

Basert på juni-rapporten til Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene og foreløpig informasjon fra de lokale forhandlingene i industrien kan den gjennomsnittlige årslønnsveksten fra 2001-2002 anslås til 5½ pst., jf. nærmere omtale i 2.7.2. Fortsatt sterk vekst i sykefraværet innebærer at lønnskostnadene vokser mer enn dette. Siden 1998 har lønnskostnadsveksten i Norge vært betydelig høyere enn hos handelspartnerne. Fram til mai 2000 ble merlønnsveksten i Norge i forhold til våre handelspartnere langt på vei motvirket av at kronekursen svekket seg. Siden mai 2000 har imidlertid kursen styrket seg betydelig, og svekkelsen av den kostnadsmessige konkurranseevne er dermed forsterket. I felles valuta har lønnskostnadene til sammen økt med 16 pst. mer i norsk industri enn hos handelspartnerne siden 1996. Tapet av kostnadsmessig konkurranseevne de siste årene har vært større enn gevinsten gjennom første del av 1990-tallet. Årslønnsveksten fra 2002 til 2003 anslås i denne meldingen til 5 pst.

Den høye lønnsveksten har bidratt til høy rente. Da renten ble hevet med 0,5 prosentpoeng til 7 pst. på Norges Banks hovedstyremøtet 3. juli, begrunnet banken rentehevingen i stor grad med resultatene fra årets lønnsoppgjør og utsikter til høy lønnsvekst også de neste årene.

Gjennomføringen av inntektsoppgjørene er partenes ansvar. Hvis den høye lønnsveksten i norsk økonomi vedvarer, vil pengepolitikken trolig forbli stram. Dette vil kunne gi stigende ledighet som etter hvert bringer lønnsveksten ned på et nivå som er forenlig med inflasjonsmålet. Partene i arbeidslivet kan imidlertid selv bidra til å holde ledigheten lav ved å inngå avtaler som innebærer moderat lønnsvekst. En lønnsvekst i tråd med inflasjonsmålet vil legge grunnlag for lavere rente framover og en stabilisering av kronekursen. Det er viktig at alle grupper viser moderasjon. Det er av særlig betydning at lederne her går foran.

Regjeringen ønsker å videreføre det inntektspolitiske samarbeidet. Erfaringene med årets lønnsoppgjør og utfordringene for lønnsdannelsen framover ble diskutert i et møte 9. september mellom Regjeringen og partene i arbeidslivet.

Som en del av det økonomiske opplegget for 2003, foreslås bl.a. følgende tiltak som vil støtte opp under det inntektspolitiske samarbeidet:

• Et stramt budsjett

• Betydelige skatte- og avgiftslettelser

• Tiltak for å øke kapitaltilgangen til næringslivet i distriktene

• Bedre FoU-betingelser for bedriftene

• Styrking av Aetat med 220 årsverk

• 600 flere tiltaksplasser

• Økning av fradrag for fagforeningskontigent fra 900 til 1100 kroner

• Endring i stønadsordninger for å fremme yrkesdeltaking

Budsjettet legger således et godt grunnlag for mer moderate lønnsoppgjør i 2003 enn i inneværende år. Dette er nødvendig for å sikre rammevilkårene for konkurranseutsatt sektor.

Boks 3.4 Endringer i organisasjonslandskapet

Organisasjonsgraden, dvs. andelen sysselsatte som er fagorganisert, har holdt seg høy i Norge gjennom etterkrigstiden. Organisasjonslandskapet har imidlertid blitt mer mangfoldig, særlig på arbeidstakersiden. Mens LO organiserte nesten 40 pst. av alle sysselsatte i 1980, organiserer organisasjonen nå vel en fjerdepart av alle sysselsatte. Denne nedgangen har sitt motstykke i sterk rekruttering til arbeidstakerorganisasjonene som organiserer høyt utdannet arbeidskraft innen privat tjenesteyting og offentlig sektor.

Siden lønnsoppgjøret 2000 har det skjedd en rekke endringer i organisasjonslandskapet, både på arbeidstaker- og arbeidsgiversiden. På arbeidstakersiden ble Akademikernes Fellesorganisasjon (AF) nedlagt f.o.m. 1. juli 2001. Lærerforbundet, som tidligere var tilsluttet AF, og Norsk lærerlag gikk fra 1. oktober sammen i Utdanningsforbundet. Fra 1. januar 2002 dannet Utdanningsforbundet og de tre tidligere AF-forbundene Norsk Sykepleierforbund, Norsk Fysioterapeutforbund og Norsk Ergoterapeutforbund, samt Politiets Fellesforbund, Udanningsgruppenes Hovedorganisasjon (UHO). Norsk Helse- og Sosialforbund trådte ut av Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS) 1. januar 2002 og utreder sammen med Kommuneforbundet en modell for et nytt sammenslått forbund.

På arbeidsgiversiden har den største endringen funnet sted ved den sterke veksten i NAVO. NAVO overtok fra 1. januar 2002 forhandlingsansvaret for de ansatte i sykehusene fra Kommunenes Sentralforbund (KS), Oslo kommune og staten. Posten Norge BA og NSB BA sluttet seg til NAVO fra 1. november 2001.

Kilde: Stokke (2002) og NOU 2001:21.

Tabell 3.13 Antall ansatte i de største arbeidsgiversammenslutningene. 2000 og 2002.

	2000 (pr. 31.12.99)	2002 (pr. 01.01.02)1)
Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)2)	423 362	447 815
Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon (HSH)	150 000	114 020
Kommunenes Sentralforbund (KS)3)	355 643	300 000
Det statlige tariffområdet4)	265 000	225 000
NAVO	37 532	180 000
Finansnæringens arbeidsgiverforening	36 514	37 693

¹) Tall for KS, det statlige tariffområdet og NAVO er anslag.

²) I årsverk.

³) Tallene inkluderer ikke Oslo kommune.

⁴) Ansatte i staten samt undervisningspersonell i kommuner og fylkeskommuner. Reduksjonen fra 2000 til 2002 skyldes helseforetakenes overgang til NAVO.

Kilde: Statistisk Sentralbyrå, NOU 2000:21 og Arbeids- og administrasjonsdepartementet.

3.7 Pensjonskommisjonens foreløpige rapport

3.7.1 Innledning

Regjeringen Stoltenberg nedsatte ved kongelig resolusjon av 30. mars 2001 Pensjonskommisjonen. I kommisjonens mandat heter det at:

«Kommisjonen skal avklare hovedmål og prinsipper for et samlet pensjonssystem. Arbeidet skal ta utgangspunkt i de problemer og utfordringer dagens pensjonssystem står overfor. Et framtidig pensjonssystem må ivareta hensynet til langsiktighet, stabilitet og oversiktlighet, og bidra til å møte utfordringer knyttet til en aldrende befolkning og tiltakende tidligpensjonering.[...]»

Det heter videre at:

«[...] Kommisjonen skal blant annet vurdere utviklingen i tidligpensjoneringen og behovet for slike ordninger i framtiden. Kommisjonen må avveie hensynet til at et framtidig pensjonssystem skal sikre eldre arbeidstakere valgfrihet med hensyn til pensjoneringstidspunkt, samtidig som rettighetene sikres for arbeidstakere som har behov for å trappe ned eller slutte.

En gjennomgang av pensjonssystemet må baseres på at man trekker opp hva som skal være statens ansvar og hva som kan omfattes av arbeidsmarkedsbaserte ordninger og individuelle ordninger. Et spørsmål som må vurderes, er om en fondering av pensjonsytelsene kan bidra til å sikre et bærekraftig pensjonssystem på sikt. Kommisjonen skal også vurdere forholdet til supplerende ordninger, samt hvilken betydning endringer i familie- og samlivsmønstre kan ha for utformingen av pensjonssystemet. Kommisjonen skal vurdere hvordan pensjonsordningene kan bidra til å ivareta fordelings- og likestillingshensyn.

[...]

[...]Kommisjonen må vurdere tiltak som kan bidra til forenklinger og gjøre et framtidig pensjonssystem mer oversiktlig.

Regelverket for folketrygdens uførepensjon og pensjoner til etterlatte er knyttet sammen med regelverket for alderspensjon. I den grad kommisjonen foreslår å endre folketrygdens alderspensjon må den også vurdere hvilke systemendringer dette gir for folketrygdens uføre- og etterlattepensjoner.

Eventuelle endringer vil måtte gjelde for framtidig opptjening av pensjon. Ved alternative utforminger av pensjonssystemet, bør kommisjonen derfor også utrede overgangsordninger. [...]»

Kommisjonen skal legge fram sin utredning for Finansdepartementet og Sosial- og helsedepartementet innen 1. oktober 2003.

Kommisjonen ledes av fylkesmann Sigbjørn Johnsen, og består av representanter fra de politiske partiene og uavhengige eksperter. I tillegg er det opprettet et råd med representanter fra hovedorganisasjoner i arbeidslivet, finansnæringen og de trygdedes organisasjoner.

Etter anmodning fra Finansministeren og Sosialministeren i regjeringen Bondevik II, la Pensjonskommisjonen 4. september i år fram en foreløpig rapport om mål, prinsipper og veivalg for pensjonssystemet i framtida.

3.7.2 Utfordringer for pensjonssystemet

Langsiktige økonomiske framskrivinger viser at utgiftene til pensjoner i folketrygden vil kunne øke fra 7-8 pst. av BNP i dag til om lag 18 pst. av BNP fram mot 2050. Den forventede veksten er om lag tre ganger sterkere enn gjennomsnittet for andre OECD-land. Oljeinntektene setter Norge i en noe gunstigere situasjon enn andre land, men også i Norge oppstår et behov for endringer i pensjonssystemet for å sikre at det er økonomisk bærekraftig. Pensjonskommisjonen skriver i denne forbindelse:

«Antydningsmessig har Pensjonskommisjonen lagt til grunn at en bør illustrere mulige innstramminger i det offentlige pensjonssystemet tilsvarende om lag 2-3 prosent av BNP i et langsiktig perspektiv i forhold til om dagens system opprettholdes»

Hvor sterke innstramminger som er nødvendige, avhenger blant annet av på hvilket tidspunkt de foretas. Jo lengre man venter med nødvendige tiltak, desto større kan behovet for innstramming bli senere.

Pensjonskommisjonen understreker at den viktigste finansieringen av både pensjoner og andre velferdsordninger i framtiden fortsatt vil være den løpende verdiskapingen i økonomien. Vår evne til å ta vare på og bygge ut produksjonsgrunnlaget og å ha nok arbeidskraft tilgjengelig er avgjørende for å kunne opprettholde et godt pensjonssystem. Relativt sett lave fødselstall og tapping av arbeidsstyrken gjennom uførepensjon, tidligpensjonering og ulike andre velferdsordninger er den største utfordringen for mulighetene for å opprettholde gode velferdsordninger framover. Pensjonskommisjonen mener derfor at det må det føres en økonomisk politikk som fremmer vekst i verdiskapingen og balanse i økonomien både på kort og lang sikt. Politikken må videre støtte opp under målene om høy sysselsetting, lav arbeidsløshet og et inkluderende arbeidsliv, samt legge til rette for høy og stabil fødselshyppighet.

For å få til dette er det viktig å begrense tilveksten til førtidspensjon, og stimulere til at flere eldre fortsetter lenger i arbeid. Pensjonskommisjonen påpeker videre at det bør bygges inn stabiliserende elementer i pensjonssystemet som bl.a. tar hensyn til vesentlige endringer i befolkningens alderssammensetning og levealder.

I tillegg til de økonomiske utfordringene pensjonssystemet står overfor diskuterer Pensjonskommisjonen ulike pensjonspolitiske utfordringer. Folketrygden har over tid utviklet seg mot en flatere pensjon. Sammenhengen mellom arbeidsinntekt og avgiftsinnbetaling på den ene siden og pensjonsytelsen på den andre siden er blitt stadig svakere. Endringene i folketrygden siden etableringen i 1967, har samlet sett bidratt til at folketrygden har utviklet seg i retning av å legge større vekt på omfordelingshensyn enn forsikringshensyn. Trygdeavgiftene er følgelig nærmest å betrakte som ordinær skatt og ikke som en forsikringspremie. Pensjonskommisjonen stiller spørsmål ved om folketrygden har funnet en hensiktsmessig form, eller om en skal gjenreise folketrygdens inntektssikring med større grad av forholdsmessighet mellom premieinnbetaling og pensjon. Alternativet er, slik kommisjonen ser det, å videreutvikle folketrygden til en lik, flat pensjon for alle, basert på botid, jf. nærmere omtale av Pensjonskommisjonens to mulige veivalg nedenfor.

Pensjonsnivået i folketrygden utgjør nå noe i overkant av 50 pst. av inntekter på gjennomsnittsnivå. Kompensasjonsgraden er prosentvis høyere for lavere inntekter og lavere for høyere inntekter. Den er videre høyere etter skatt enn før skatt, bl.a. som følge av de særskilte skattereglene for pensjonister. Pensjonskommisjonen peker på at spørsmålet om pensjonsnivået i folketrygden ikke bør vurderes isolert, men må ses i sammenheng med hvilken rolle de supplerende pensjonsordningene skal spille.

Endringer i familie- og samlivsstrukturen tilsier ifølge Pensjonskommisjonen at det kan bli vanskeligere å bygge en pensjonspolitikk basert på at forsørgelse gjennom ekteskap er den dominerende familietypen, slik folketrygden i stor grad gjør. Utviklingen går heller i retning av at hver enkelt voksen forutsettes å forsørge seg selv, og at kvinner og menn har individuelle rettigheter og plikter, uten hensyn til ekteskapsstatus. Alternativet til familie- eller husholdsenheten er et mer individualisert pensjonssystem. I en rendyrket form vil et slikt system behandle alle likt, uten hensyn til familiesituasjonen.

3.7.3 To mulige veivalg for et framtidig pensjonssystem

Pensjonskommisjonen legger fram to mulige veivalg for et framtidig pensjonssystem. Uavhengig av hvilken modell som velges, mener kommisjonen at pensjonssystemet fortsatt bør legge til rette for standardsikring i form av en pensjon som står i forhold til tidligere arbeidsinntekt, innbetaling og pensjonsopptjening som yrkesaktiv. Grunnsikringen i pensjonssystemet bør gis gjennom folketrygden og finansieres ved generell beskatning. Etter Pensjonskommisjonens mening er dagens minstepensjon et naturlig utgangspunkt for nivået på grunnsikringen, men det understrekes at dette må vurderes nærmere når et veivalg er foretatt. Det forutsettes at opptjente rettigheter ivaretas ved overgangsordninger.

Pensjonskommisjonens hovedbegrunnelse for å beholde en allmenn, offentlig grunnsikring er at:

«[...] en ønsker å sikre en varig, grunnleggende økonomisk og sosial trygghet for alle pensjonister, uavhengig av tidligere inntekt og innbetalinger til pensjonssystemet. [...]»

Den ene hovedretningen som Pensjonskommisjonen beskriver, er en lik statlig basispensjontil alle pensjonister. Denne basispensjonen vil være uavhengig av den enkeltes inntekt som yrkesaktiv, og kun være basert på botid. En lik, statlig basispensjon til alle vil ifølge Pensjonskommisjonen:

«[...] gi en enkel og klar ansvarsfordeling mellom folketrygden og supplerende pensjoner. [...]»

Videre heter det at:

«[...] Modellen kan utformes med eller uten minstekrav til obligatorisk tjenestepensjon. Standardsikringen i det samlede pensjonssystemet overlates uansett fullt ut til tjenestepensjoner og individuelle pensjoner. [...]»

Kommisjonen anbefaler videre at:

«[...] Alternativet bør følges av en reduksjon i arbeidsgiver- eller trygdeavgifter til folketrygden i framtida.»

I modellen med en modernisert folketrygd styrkes sammenhengen mellom arbeidsinntekt og pensjon. Grunnsikringen gis i form av et garantitillegg som avtrappes mot opptjent inntektspensjon, eventuelt også mot supplerende pensjoner i arbeidsforhold og individuelle pensjoner. Avtrappingen kan foretas krone for krone mot den egenopptjente pensjonen, eller som en prosentvis andel.

I Pensjonskommisjonens rapport vises det at dagens besteårsregel og 40-årsregelen for tilleggspensjon i folketrygden til sammen innebærer at personer med like stor livsinntekt kan få svært ulik pensjon, avhengig av opptjeningsprofilen. Pensjonskommisjonen finner dette urimelig, og anbefaler at:

«[...] inntektspensjonen i større grad bør gjenspeile den samlede inntekten som yrkesaktiv ved at alle opptjeningsår teller likt. En tettere sammenheng mellom arbeidsinntekt, premie og pensjon vil dessuten gi økte insentiver til arbeid. Blant annet vil det stimulere til lengre yrkeskarrierer og utsatt pensjonering ved at hvert ekstra år i arbeid gir full uttelling i form av økt pensjon. [...]»

Kommisjonen konkluderer med at:

«I en modernisert folketrygd bør inntektspensjonen bygge på et livsløpsbasert opptjeningsprinsipp der alle yrkesaktive år teller likt. [...] Pensjonsprosenten bør fastsettes slik at systemet gir de som ikke får garantitillegg en rimelig standardsikring i forhold til tidligere arbeidsinntekt. [...]»

Kommisjonen viser videre til at:

«[...] Livsløpsopptjening ansees som et godt opptjeningsprinsipp, men kombinert med proporsjonal inntektspensjon vil dette i en overgangsperiode gi enkelte fordelingsvirkninger som det kan være ønskelig å kompensere for. [...]»

Mulig tiltak er ifølge kommisjonen innføring av tilbakevirkende omsorgspoeng fra 1967 for omsorg for egne barn og deling av pensjonsrettigheter mellom ektefeller.

3.7.4 Mulige tiltak for et mer økonomisk bærekraftig pensjonssystem

Tidligpensjonering og fleksibel pensjonering

Pensjoneringsalderen har de siste årene falt betydelig. Selv om avgangsmønsteret blant eldre arbeidstakere har mange og sammensatte årsaker, viser utviklingen at det er en klar tendens i retning av pensjonering tidligere enn den ordinære pensjonsalderen i folketrygden på 67 år.

Pensjonskommisjonen viser til at:

«Folk er forskjellige og arbeidsplasser og arbeidsinnhold er forskjellige. Forskning tyder på at det ikke er noe biologisk grunnlag for en felles pensjonsalder for alle. Samtidig er det vel slik for de fleste at helsa, arbeidsevnen og arbeidslysten avtar med alderen. Dette taler for at det bør gis adgang til en mer individuelt tilpasset overgang til pensjonisttilværelsen for alle yrkesaktive. Pensjonskommisjonenhar foreløpig ikke foretatt noen nærmere vurdering av fra hvilken alder en slik adgang bør gis. Av praktiske grunner er det en nærliggende mulighet å ta utgangspunkt i 62 år, som er den nedre grensen for uttak av AFP.

Det er et velferdsgode å kunne velge mellom arbeid og fritid. Dette gjelder også med hensyn til pensjonering. For at dette også skal være en fordel for samfunnet, bør imidlertid den eller de som velger tidlig pensjonering, være med på å dele kostnadene ved det. Tilsvarende bør de som velger sen pensjonering og lang yrkeskarriere få uttelling for det i den pensjonen som tjenes opp.»

Det konkluderes med at:

«Pensjonssystemet bør gi adgang til fleksibelt og selvvalgt uttak av opptjent alderspensjon for alle yrkesaktive mellom for eksempel 62 og 70 år, forutsatt at de tilfredsstiller bestemte krav om tidligere yrkesdeltaking og pensjonsopptjening.»

og at:

«Prinsippet bør være at arbeid alltid skal lønne seg økonomisk framfor pensjon, og at lang yrkesdeltaking og sen pensjonering gir høyere årlig pensjon.

Forholdet mellom en eventuell allmenn, fleksibel pensjonsordning og AFP og andre førtidspensjonsordninger bør vurderes nærmere i samråd med partene i arbeidslivet.»

Selv om utformingen av pensjonssystemet og de incentivene som gis der er viktige, må en strategi for høyere yrkesdeltaking ifølge Pensjonskommisjonen omfatte mer enn utformingen av pensjonsordninger:

«Det er særlig viktig å legge til rette for at flere med varige helseproblemer kan få og beholde inntektsgivende arbeid [...].»

Særaldersgrenser for bestemte yrkesgrupper i offentlige og private tjenestepensjonsordninger bør etter Pensjonskommisjonens mening gjennomgås og moderniseres. Kommisjonen uttaler at:

«Det er [...] grunn til å reise spørsmål om alder alene er tilstrekkelig kriterium til å fratre tidlig av helsemessige eller sikkerhetsmessige grunner. [...] Et alternativ kan være å vurdere å erstatte særaldersgrenser med krav om opphør av oppgaver av bestemt art etter en viss alder. Vedkommende bør da få tilbud om andre oppgaver og tilrettelegging.

[...]

Prinsippet bør være at arbeidets art og risiko avgjør behovet for tidlig pensjonering, og at det så langt mulig legges til rette for alternative oppgaver.»

Pensjonsalder og delingstall

Pensjonskommisjonen tilrår at det bygges inn stabiliserende elementer i pensjonssystemet som kan ta hensyn til vesentlige endringer i befolkningens alderssammensetning og levealder og i den generelle økonomiske utviklingen i samfunnet. I rapporten omtales bl.a. muligheten for å innføre en mekanisme der årlig pensjon vil avhenge av forventet, gjennomsnittlig levealder for de aktuelle årskull. En slik mekanisme er lagt inn i det nye svenske pensjonssystemet, der den samlede pensjonsformuen fordeles på årlige pensjoner ved hjelp av et såkalt delingstall.

Delingstallet har to funksjoner: For det første sørger det for at en som på et gitt tidspunkt går av tidlig med pensjon, får flere år å dele den oppsparte pensjonsformuen på, og omvendt. Dette innebærer at det svenske systemet gir lavere årlig pensjon ved tidlig pensjonering. For det andre fører det til at en generelt økende levealder over tid må innebære reduserte ytelser, lengre yrkeskarrierer eller økte innbetalinger til pensjonssystemet. I Sverige er det lagt til grunn at en økning i levealderen over tid ikke skal medføre økte innbetalinger til systemet, og delingstallet innebærer at en økning i forventet levealder belastes kommende pensjonister i form av lavere årlige ytelser. Delingstallet beregnes med utgangspunkt i gjennomsnittlig forventet gjenstående levealder for hele befolkningen. Dette innebærer at menn og kvinner får lik årlig pensjon for like årlige avgifter, selv om kvinner i gjennomsnitt lever lenger enn menn. Beregninger indikerer at ved innføring av et delingstall vil endringer i forventet levealder kunne redusere pensjonsutbetalingene en del for gitt pensjonsalder, og effektene vil bli sterkere jo sterkere økningen i forventet levealder blir.

Verdisikring av pensjonsopptjening og pensjoner

Pensjoner tjenes opp og utbetales over lang tid. Innenfor pensjonssystemet er det derfor nødvendig å etablere mekanismer for å sikre realverdien av opptjente pensjonsrettigheter som yrkesaktiv, og de løpende pensjonsutbetalingene som pensjonist. Beregningene av utviklingen i pensjonsutgifter i folketrygden er basert på at både opptjeningen av pensjoner og de løpende pensjonsutbetalingene indekseres med gjennomsnittlig vekst i reallønn pr. årsverk. Mange land har gjennomført et skille mellom indekseringsreglene for henholdsvis opptjening og utbetaling av offentlige pensjoner, og der det kun er opptjeningen som indekseres i forhold til lønn, mens utbetalingene i større grad er indeksert i forhold til prisutviklingen. I Sverige indekseres for eksempel løpende pensjoner med en faktor som er 1,6 prosentpoeng lavere enn lønnsutviklingen pr. år. I Finland indekseres løpende alderspensjoner med en blanding av pris- og lønnsindeksering, med 80 pst. vekt på prisindeksering og 20 pst. vekt på lønnsindeksering.

Statistisk sentralbyrå har ved hjelp av modellen MOSART beregnet at en indeksering av løpende alderspensjoner med en faktor som er 0,5 prosentpoeng lavere enn lønnsveksten pr. årsverk isolert sett vil kunne redusere gjennomsnittlig alderspensjon med om lag 5 pst. på lang sikt. Det forutsettes da at opptjeningen av pensjon i folketrygden fortsatt lønnsindekseres. Innsparingene vil bli mindre enn dette hvis pensjonister med garantipensjon fortsatt skal ha full lønnsindeksering av de løpende pensjonene. I referansebanen til Langtidsprogrammet 2002-2005 er det forutsatt en reallønnsvekst pr. årsverk på om lag 1,5 pst. pr. år på lang sikt. Prisindeksering av løpende alderspensjoner vil da kunne redusere pensjonsutgiftene med om lag 15 pst. på lang sikt.

En overgang til større grad av prisindeksering av løpende pensjoner vil alternativt gjøre det mulig å sette kompensasjonsgraden ved overgang til pensjon høyere enn i et system som er basert på lønnsindeksering av løpende pensjoner. Ved gjennomføringen av den svenske pensjonsreformen ble det antatt at mange ville foretrekke et system med noe høyere kompensasjonsgrad ved overgang til pensjon og en lavere indeksering av pensjonen enn lønnsindeksering, framfor et system som gir lavere kompensasjonsgrad ved overgang til pensjon og lønnsindeksering.

Verdisikringen kan enten bygge på årlige politiske vedtak, eller på faste indekser for lønns- og/eller prisstigningen. Verdisikringen av pensjonene i folketrygden skjer i dag ved årlige reguleringer av grunnbeløpet (G). Stortingets retningslinjer for G-reguleringen går ut på:

«å gi pensjonister med folketrygdpensjon ei inntektsutvikling om lag på linje med utviklinga for yrkesaktive og i tråd med dei prinsipp og mål som er lagt til grunn for gjennomføringa av det inntektspolitiske opplegget elles.»

En verdisikring som ikke følger klare regler, vil over tid kunne gi en lite forutsigbar realverdi for pensjonsopptjeningen og pensjonene. Når det gjelder verdisikring av offentlige pensjoner tilrår pensjonskommisjonen følgende prinsipper:

• «Pensjonssystemet bør ha klare regler og retningslinjer for verdisikring av opptjente pensjonsrettigheter som yrkesaktiv og løpende pensjonsutbetalinger som pensjonist.

• I folketrygden bør det vurderes nærmere å skille mellom verdisikringen av henholdsvis pensjonsopptjeningen som yrkesaktiv og pensjonsutbetalingen som pensjonist.

• Opptjente pensjonsrettigheter som yrkesaktiv bør da indekseres i samsvar med den gjennomsnittlige lønnsutviklingen i landet.

• Utbetalt alderspensjon bør reguleres i takt med prisstigningen, lønnsstigningen eller en kombinert lønns- og prisindeks.

• Utbetalt uførepensjon bør lønnsindekseres»

3.7.5 Fondering

Pensjonskommisjonen viser til at de økonomiske utfordringene for pensjonssystemet både knytter seg til nivået på de framtidige offentlige pensjonsutgiftene og til hvordan den finansielle belastningen knyttet til disse utgiftene bør fordele seg over tid. En hovedutfordring er å etablere et bærekraftig system i den forstand at det gir en rimelig byrdefordeling mellom generasjoner, der bidraget fra hver generasjon står i et rimelig forhold til de pensjonsytelsene generasjonen mottar. Kommisjonen viser til at et pensjonssystem som ikke sikrer en rimelig byrdefordeling mellom generasjonene før eller senere vil måtte endres, og at kravene til omstillinger vil øke jo lenger en utsetter de omstillingene som er nødvendig. Dette forsterkes av at aldringen av befolkningen vil føre til betydelig vekst også i andre aldersrelaterte offentlige utgifter knyttet til tidligpensjonering og helse- og omsorgstjenester for eldre.

Pensjonskommisjonen viser til at pensjonsforpliktelsene i folketrygden anslås å øke fra om lag 225 pst. av BNP i dag til om lag 360 pst. av BNP i 2050. Dette må imidlertid ses i sammenheng med at det har skjedd en betydelig formuesoppbygging i Statens petroleumsfond og at de offentlige budsjettene viser betydelige overskudd. Kommisjonen peker på at en klarere fondering av de offentlige pensjonsforpliktelsene vil kunne bidra til dette ved å synliggjøre de reelle kostnadene knyttet til pensjonssystemet, og at dette kan gjøre det lettere å føre en økonomisk politikk som er bærekraftig på lengre sikt.

Pensjonskommisjonen peker på at en i vurderingen av ulike fonderingsløsninger må ta hensyn til hvordan valg av fonderingsløsning vil påvirke insentivene til arbeid og hvordan det vil påvirke forståelsen for at en stor del av oljeinntektene må settes til side for å dekke framtidige utgifter, bl.a. til pensjoner. Kommisjonen uttaler at det mest grunnleggende spørsmålet er hvilken rolle det offentlige skal spille når det gjelder pensjoner, og hva som skal overlates til arbeidsmarkedsbaserte eller individuelle ordninger.

Pensjonskommisjonen gir i sin rapport uttrykk for at en ved valg av fonderingsløsning for de offentlige pensjonsforpliktelsene bør sikte mot å unngå en ytterligere økning i de ufonderte pensjonsforpliktelsene i folketrygden, og at det i denne sammenheng er de samlede pensjonsforpliktelsene som er sentrale, og ikke fordelingen på minstepensjon, tilleggspensjon mv.

Pensjonskommisjonen peker imidlertid på at større vekt på fondsbasering av de statlige pensjonsforpliktelsene ikke i seg selv vil være en garanti for at den økonomiske politikken er opprettholdbar på lang sikt, men at dette vil avhenge av balansen i de samlede statsfinansene.

I den foreløpige rapporten fremmes ikke konkrete forslag til fondsløsning for de offentlige pensjonsforpliktelsene, og Pensjonskommisjonen uttaler om dette:

«Generelt vil valget av fonderingsmodell måtte avhenge av hvordan det samlede pensjonssystemet utformes. Spesielt vil den arbeidsdelingen som velges mellom offentlig og privat sektor i framtiden være av betydning for hvilke krav en bør stille til fondering av de offentlige pensjonsforpliktelsene. Størrelsen på de offentlige pensjonsfondene som er nødvendige i de ulike alternativene vil igjen kunne ha betydning for hvilken arbeidsfordeling mellom offentlig og privat ansvar en finner hensiktsmessig. Som vist i forrige avsnitt, vil en videreføring av dagens pensjonssystem med omfattende offentlig fondering kunne gi svært store offentlige pensjonsfond.»

Behovet for å fondere de offentlige pensjonsforpliktelsene vil etter kommisjonens vurdering avhenge av hvor stort ansvar det offentlige skal ha for standardsikringen i pensjonssystemet i framtiden:

«I en modell med proporsjonal, statlig inntektspensjon med garantipensjon vil det være mer aktuelt å bygge opp statlige pensjonsfond øremerket for å finansiere en del av framtidige pensjonsutbetalinger. En slik fondsoppbygging vil delvis måtte skje på bekostning av en videre oppbygging av Statens petroleumsfond.

Prinsippene for en modell med øremerkede statlige pensjonsfond og forholdet til resten av statsbudsjettet må utredes nærmere, og det kan tenkes ulike alternativer. Modellen med inntektsrelatert pensjon med garantipensjon innebærer at den inntektsrelaterte pensjonen vil bli opptjent fra første krone, mens dagens tilleggspensjon i folketrygden opptjenes på grunnlag av inntekter utover grunnbeløpet. Systemet vil dermed ikke ha en tilleggspensjon på samme måte som i dag. Fondering av hele den inntektsrelaterte pensjonen vil isolert sett kreve større fondsavsetninger enn fondering av tilleggspensjonen i dagens folketrygd. [...]»

Videre uttales det at:

«Få land har valgt å bygge opp omfattende statlige pensjonsfond. Dette må ses i sammenheng med at mange av landene har hatt svake offentlige finanser, slik at det har vært vanskelig å bygge opp reelle fond ved hjelp av overskudd i statsbudsjettet. Det kan også ha sammenheng med en oppfatning av at offentlige fond kan bli forvaltet etter andre målsettinger enn høyest mulig avkastning for en gitt risiko. Videre kan det være en politisk målsetting i mange land å unngå et for omfattende offentlig eierskap i næringslivet. Alternativer som innebærer en gradvis økt vekt på oppbygging av private fonderte pensjonsordninger og private pensjonsplasseringer vil derfor være mer på linje med utviklingen i andre land.

[...]

Forvaltning av et statlig pensjonsfond kan i prinsippet skje etter de samme retningslinjer som Petroleumsfondet forvaltes etter i dag. En sentralisert forvaltning kan ha visse fordeler når det gjelder administrasjonskostnader i forhold til mer desentraliserte løsninger. En modell med statlige pensjonsfond behøver imidlertid ikke være til hinder for at forvaltningen av midlene i større eller mindre grad settes ut til private.»

Behovet for statlige pensjonsfond anses derimot mindre hvis en går over til en flat pensjon til alle uavhengig av tidligere arbeidsinntekt:

«I denne modellen vil staten ha ansvar for en lik basispensjon til alle pensjonister, mens standardsikring overlates til arbeidsmarkedsbaserte ordninger og individuell pensjonssparing. Offentlig sektor vil på lang sikt ha et mindre ansvar for pensjonene enn ved en videreføring av dagens system. [...] I perioden fram mot 2050 vil likevel denne modellen kunne gi en betydelig jevnere utvikling i de offentlige pensjonsutgiftene målt som andel av BNP enn en videreføring av dagens system. Innenfor en slik modell vil det derfor være mindre behov for statlige pensjonsfond. Behovet for statlig fondsoppbygging vil i dette tilfellet først og fremst knytte seg til tidsprofilen for oljeinntektene, og ikke de statlige pensjonsutgiftene. Statlig fondsoppbygging vil derfor mest hensiktsmessig kunne skje i Petroleumsfondet eller på tilsvarende måte.»

Pensjonskommisjonen viser videre til at kostnadene i et fondert pensjonssystem blant annet vil avhenge av hvilken avkastning en oppnår på pensjonsmidlene og den framtidige utviklingen i befolkning og yrkesdeltakelse, og en peker på at et bærekraftig pensjonssystem må omfatte elementer som fordeler risikoen knyttet til slike forhold på en rimelig og forutsigbar måte mellom de yrkesaktive og pensjonistene.

I rapporten drøftes også kort hvilke konsekvenser fondering vil ha for andre deler av den økonomiske politikken. Pensjonskommisjonen peker på at overgang til større grad av fondsbasering av de offentlige pensjonsforpliktelsene vil bidra til å redusere den fondsoppbyggingen som nå skjer i Petroleumsfondet. I tillegg vil Petroleumsfondet bli redusert hvis deler av det brukes til å fondere allerede opparbeidede pensjonsrettigheter. Etablering av egne pensjonsfond vil dermed bidra til å redusere den forventede realavkastningen på Petroleumsfondet, og følgelig ha konsekvenser for gjeldende retningslinjer for budsjettpolitikken.

Pensjonskommisjonen viser videre til at Statens petroleumsfond i dag også bidrar til at en vesentlig del av valutainntektene fra oljevirksomheten blir replassert i valuta, slik at fastlandsøkonomien blir mindre påvirket. Etablering av et fondert pensjonssystem kan føre til at det ikke lenger vil skje en slik automatisk replassering i utlandet av oljeinntektene. Dette har sammenheng med at et pensjonsfond vil ha sine forpliktelser i kroner, slik at fondet vil ta en risiko hvis fondets midler plasseres i valuta. Over tid kan dette føre til en betydelig ekstra etterspørsel etter kronebaserte verdipapirer. Pensjonskommisjonen peker på at dette vil stille pengepolitikken overfor nye utfordringer.

Fondsoppbygging og kapitalmarkedet

Pensjonskommisjonen viser til at det med en modernisert folketrygd vil være opp til myndighetene å bestemme organisering og plassering av pensjonskapitalen. Kommisjonen viser til at det her kan tenkes ulike løsninger, fra svært sentraliserte ordninger med statlige, kollektivt forvaltede fond som Petroleumsfondet og Folketrygdfondet til helt individuelle ordninger med individuell kontoføring og omfattende valgrett for den yrkesaktive med hensyn til plasseringsform. Det kan også tenkes mellomformer, der den enkelte yrkesaktive kan velge mellom et begrenset antall godkjente plasseringsformer. Dersom individene av ulike grunner ikke selv aktivt velger en bestemt plasseringsform, bør det være et statlig administrert alternativ med høy grad av sikkerhet i plasseringsformene.

Pensjonskommisjonen viser til at individuelle ordninger kan føre til at den enkelte får økt kunnskap om og økende bevissthet i forhold til egen pensjon og det norske egenkapitalmarkedet, og at et bredere basert individuelt eierskap kan ha positive virkninger for kapitalmarkedene. Det vises i den sammenheng til internasjonale sammenlikninger, som viser at pensjonsinnretninger og andre finansielle aktører og privatpersoner har en klart mindre eierrolle i det norske verdipapirmarkedet enn i andre land, mens staten har en betydelig mer dominerende rolle. Kollektive ordninger kan imidlertid innebære lavere forvaltnings- og administrasjonskostnader enn helt individuelle ordninger. I den foreløpige rapporten går en i liten grad inn på en nærmere drøfting av disse forholdene i forhold til alternative måter å organisere arbeidsmarkedsbaserte eller individuelle pensjonsordninger på. Kommisjonen uttaler om dette:

«[...] Pensjonskommisjonen har så langt i liten grad drøftet sammenhengen mellom individuell plasseringsadgang, avkastning og risiko samt kostnader ved slike løsninger. Pensjonskommisjonen har derfor foreløpig ikke tatt stilling til om det bør åpnes for et opplegg med adgang til individuell plassering av pensjonskapitalen i det obligatoriske pensjonssystemet. Pensjonskommisjonen vil komme tilbake til dette i sin endelige innstilling høsten 2003.»

En uttaler videre:

«Generelt er det neppe mangel på kapitaltilgang for norsk næringsliv til lønnsomme investeringsprosjekter. Formålet med økt fondering av pensjonene vil generelt være å sikre framtidige pensjonsytelser, og å bidra til å lette finansieringsbyrden for framtidige generasjoner. Med andre ord må forvaltningen av pensjonssparemidlene skje til beste for og ut fra pensjonssparernes premisser. For å oppnå dette er det nødvendig med god avkastning på midlene, og at de plasseres etter forretningsmessige kriterier. Det bør ikke være noe delmål å «øremerke» fond med sikte på å framskaffe rimelig kapital til spesielle prosjekter, distrikter etc. Således er det vanskelig å tenke seg at pensjonsinnretninger bør utøve mer aktive og strategiske industrielle eierroller i næringslivet, og det kan ikke være noen prioritert oppgave for pensjonsinnretninger å direkte engasjere seg i særlig risikofylte prosjekter.

Gjennom å stimulere de mer profesjonelle og velorganiserte kapitalmarkeder i sin alminnelighet, vil imidlertid en pensjonsreform med økt grad av fondering mer indirekte kunne gi positive ringvirkninger, blant annet gjennom mer effektive markeder for håndtering av finansiell risiko.»

3.7.6 Forholdet til arbeidsmarkedsbaserte pensjoner

Pensjonskommisjonen viser i sin rapport til at tjenestepensjonsordningene i privat og offentlig sektor er utformet på ulik måte. Tjenestepensjonene i offentlig sektor er bruttoordninger, som garanterer en samlet pensjon fra folketrygden og tjenestepensjonsordningen på minst 66 pst. av sluttlønnen. Dette skjer ved en samordning av de to ytelsene, der folketrygden kommer til utbetaling i sin helhet, mens et tilsvarende beløp helt eller delvis går til fradrag i tjenestepensjonen. Tjenestepensjonene i privat sektor er derimot utformet som nettoordninger, dvs. at ytelsene beregnes som direkte tillegg til folketrygden. Kommisjonen viser til at regelverket for disse ordningene nylig er gjennomgått og fornyet gjennom lov om foretakspensjon og lov om innskuddspensjon i arbeidsforhold. Mens samtlige arbeidstakere i offentlig sektor er sikret pensjon utover folketrygden gjennom obligatorisk medlemskap i de offentlige tjenestepensjonsordningene, er bare rundt en tredjedel av arbeidstakerne i privat sektor omfattet av tjenestepensjonsordninger.

Pensjonskommisjonen viser til at de offentlige tjenestepensjonsordningene oppfattes som gode og sikre og at de har bred oppslutning blant arbeidstakerne, men gir uttrykk for at det likevel er et klart behov for tiltak som kan bidra til forenklinger og gjøre et framtidig pensjonssystem mer oversiktlig. Kommisjonen peker bl.a. på at regelverket for samordning av offentlige tjenestepensjoner med folketrygden er svært komplisert, og av mange oppfattes som urimelig og urettferdig. Blant annet vil mange personer med lav inntekt eller kort opptjeningstid oppleve at de får lite eller ingenting igjen for innbetalingen til offentlig tjenestepensjon etter bruttoprinsippet. Samordningen gjør det også vanskelig å se hva den enkelte får fra tjenestepensjonsordningen, og i enkelte tilfeller er samordningen så komplisert at det er vanskelig å beregne total pensjon. På grunn av det kompliserte regelverket og fordi det er en stor mengde data som må utveksles mellom trygdekontorene og de ulike pensjonsordningene, skjer det også en god del feilutbetalinger.

Kommisjonen peker videre på at bruttogarantien i de offentlige tjenestepensjonsordningene innebærer at folketrygden i dag har liten eller ingen betydning for pensjonen for offentlig ansatte. Kommisjonen viser til at dette vil bety at eventuelle reformer innenfor folketrygden i utgangspunktet ikke vil ha betydning for offentlig ansatte, dersom det ikke samtidig foretas endringer i de offentlige tjenestepensjonsordningene.

Pensjonskommisjonen viser videre til at dagens forskjell mellom tjenestepensjonsordningene i offentlig og privat sektor slår negativt ut på mobiliteten av arbeidskraft mellom privat og offentlig sektor. For eksempel vil en arbeidstaker som skifter arbeid fra offentlig til privat sektor kunne tape en del av sine opparbeidede pensjonsrettigheter, som følge av at oppsatte pensjonsretter beregnes etter en opptjeningstid på inntil 40 år mot 30 år for de som fortsetter og pensjoneres i offentlig sektor. Tilsvarende vil en arbeidstaker fra privat sektor som søker seg over til offentlig sektor, ikke kunne ta med seg sin pensjonsrett og få denne medregnet i den offentlige ordningen.

På bakgrunn av dette uttaler en bl.a. følgende:

«Det kan i denne sammenheng være aktuelt og hensiktsmessig å vurdere løsninger som tar sikte på å gjøre de offentlige tjenestepensjonsordningene om til mer rendyrkede supplerende ordninger. Siktemålet bør være en samlet ytelse fra folketrygden og tjenestepensjonen på om lag dagens nivå.»

Pensjonskommisjonen viser til at hensynet til opparbeidete pensjonsrettigheter må ivaretas ved overgangsordninger, og at dette må utredes nærmere. Videre går en inn for at regelverket for flytting av pensjoner og oppsatte pensjonsrettigheter mellom offentlige og private tjenestepensjoner bør harmoniseres og forenkles. Det pekes også på at de offentlige tjenestepensjonene er lovfestet eller hjemlet i tariffavtale, og at en mulig overgang til et nettoprinsipp i et framtidig pensjonssystem derfor må tas opp med partene i arbeidslivet og forhandles fram gjennom tariffavtale.

Kommisjonen går også inn for at det i sammenheng med en harmonisering og forenkling av rammevilkårene for tjenestepensjoner i offentlig og privat sektor bør vurderes å gjennomføre en fondering av Statens Pensjonskasse.

3.7.7 Regjeringens oppfølging

Etter Regjeringens syn gir Pensjonskommisjonen i sin rapport en god drøfting av de utfordringene pensjonssystemet står overfor i de kommende tiårene. Siktemålet med den foreløpige rapporten fra Pensjonskommisjonen har ikke vært å fremme konkrete forslag til endringer, men å skissere viktige veivalg for pensjonssystemet. Som et ledd i dette legger Pensjonskommisjonen fram to hovedalternativer. Det ene er en lik statlig basispensjon til alle pensjonister, mens det andre er en modernisert folketrygd med sterkere sammenheng mellom arbeidsinntekt og pensjon enn i dagens folketrygd. I alternativet med modernisert folketrygd gis grunnsikringen i form av et garantitillegg som avtrappes mot opptjent inntektspensjon og eventuelt også mot supplerende pensjoner i arbeidsforhold og individuelle pensjoner. Regjeringen legger vekt på at Pensjonskommisjonen skal stå fritt i sitt videre arbeid, og vil derfor ikke ta stilling til hva slags pensjonsmodell en bør velge før Pensjonskommisjonen legger fram sin endelige innstilling i oktober 2003.

Regjeringen ønsker å gjennomføre en bredt forankret trygghetsreform av folketrygden. For å gi trygghet for den enkeltes pensjon og alderdom, må pensjonssystemet være økonomisk bærekraftig. Samtidig må en pensjonsreform ivareta pensjonsrettigheter som allerede er opparbeidet. Regjeringen vil gi uttrykk for følgende hovedmål for en reform:

• Pensjonssystemet må gi trygghet for folketrygdens framtid ved at systemet gjøres økonomisk bærekraftig.

• Pensjonssystemet må stimulere til økt arbeidsinnsats.

• Pensjonssystemet må fortsatt sikre alle pensjonister en garantert minstepensjon.

Pensjonskommisjonen viser i rapporten til at utgiftene til pensjon i folketrygden vil øke kraftig i tiårene framover. Hvis dagens system videreføres, vil pensjonsutgiftene målt som andel av BNP kunne øke med om lag 10 prosentpoeng fram til 2050. Dette er nesten tre ganger sterkere enn for gjennomsnittet av andre OECD-land. Oljeinntektene setter Norge i en gunstigere finansiell stilling enn de fleste andre land, men også vi vil måtte gjennomføre tiltak for å sikre en bærekraftig økonomi. Dette kan skje ved å begrense veksten i de offentlige pensjonsutgiftene eller andre offentlige utgifter, eller ved å øke statens inntekter. Det viktigste bidraget for å sikre et bærekraftig pensjonssystem er imidlertid å ta vare på den viktige ressursen arbeidskraften er, blant annet gjennom at arbeidsføre eldre står lenger i arbeid.

Et nøkkelelement i en reform må være tiltak som sikrer at pensjonssystemet er opprettholdbart over tid. Bare på den måten vil vi kunne gi trygghet for pensjonsutbetalingene til morgendagens pensjonister, samtidig som vi unngår at belastningen på framtidige yrkesaktive blir for stor. I det videre arbeidet i Pensjonskommisjonen vil det bl.a. være naturlig å studere de systemendringer som er gjort i forbindelse med den svenske pensjonsreformen og de erfaringene man har gjort seg så langt i Sverige.

I sin rapport peker Pensjonskommisjonen på at veksten i folketrygdens pensjonsutgifter kan føre til en betydelig ekstrabelastning for de yrkesaktive framover, hvis det ikke allerede nå gjennomføres tiltak for å møte denne utviklingen. Pensjonskommisjonen anbefaler på bakgrunn av dette at det etableres en fondsløsning for deler av folketrygdens pensjonsforpliktelser. Regjeringen er inneforstått med at valg av fondsløsning vil avhenge av valg av pensjonssystem, og vil avvente Pensjonskommisjonens endelige forslag høsten 2003. Regjeringen legger til grunn at Pensjonskommisjonen arbeider videre med spørsmålet om fondering av pensjonsforpliktelser i ulike former, herunder en vurdering av fordeler og ulemper med individuelt ansvar for, og eierskap til, pensjonsrettigheter. Dette innbefatter også en drøftelse av virkningene for det norske kapitalmarkedet og norsk privat eierskap.

Som Pensjonskommisjonen påpeker i sin rapport, vil det bli en sterk økning i antall pensjonister i forhold til antall arbeidstakere framover. Et hovedmål med endringer i pensjonssystemet bør derfor være å stimulere til økt arbeidsinnsats, ikke minst blant eldre arbeidstakere.

Regjeringen støtter opp om Pensjonskommisjonens tilråding om økt fleksibilitet i valg av pensjoneringsalder og at prinsippet bør være at arbeid alltid skal lønne seg. I denne sammenheng bør det vurderes overgang til en mer livsløpsbasert opptjening av pensjonsrettigheter. Det er også avgjørende at forholdene legges bedre til rette for å kunne kombinere arbeid og pensjon. Dette stiller krav til både pensjonssystemet og arbeidslivet, slik at det blir lettere å trappe arbeidsinnsatsen noe ned, samt å få nye arbeidsoppgaver.

En strategi for høyere yrkesdeltaking må også omfatte mer enn utformingen av pensjonsordninger. Den demografiske utviklingen innebærer i seg selv at eldre vil måtte bli en viktig arbeidskraftressurs i årene som kommer. I tillegg er det viktig at arbeidslivet ikke tappes for den kunnskap og erfaring som eldre arbeidstakere sitter inne med etter mange år i arbeidslivet. Aldersmangfold skaper også i seg selv variasjon og grunnlag for kreativitet og nytenkning.

Regjeringen vil i den forbindelse vise til at det er gjennomført ulike tiltak som vil kunne bidra til å gjøre det enklere for eldre å stå lenger i arbeidslivet. Intensjonsavtalen om et mer inkluderende arbeidsliv har blant annet som mål å bidra til at flere arbeidstakere med redusert funksjonsevne skal kunne delta i arbeidslivet og at folk står lenger i arbeid før de går av med pensjon. Regjeringen har videre i Ot.prp. nr. 102 (2001-2002) foreslått å innføre en tidsbegrenset uførestønad. Det legges der også opp til bedre oppfølging og vurdering av de trygdede i stønadsperioden med sikte på tilrettelegging for tilbakevending til arbeid. Også innføringen av redusert arbeidsgiveravgift for eldre arbeidstakere har bidratt til å gjøre det mer attraktivt å beholde og ansette eldre arbeidstakere.

Uavhengig av hovedveivalg ønsker Pensjonskommisjonen å sikre en varig, grunnleggende økonomisk og sosial trygghet for alle pensjonister som ikke er avhengig av tidligere inntekt og innbetalinger til pensjonssystemet. Kommisjonen mener at dette er en oppgave som bare kan ivaretas av en offentlig ordning. Regjeringen er enig med Pensjonskommisjonen i dette, og mener at grunnsikringen i pensjonssystemet fortsatt må være en sentral statlig oppgave.