1 Bakgrunn, innhold og hovedkonklusjoner1
1.1 Meldingens innhold
Ved sin behandling av St.meld. nr. 7 (2001–2002) om helse, miljø og sikkerhet i petroleumsvirksomheten ba Stortinget, jf. Innst.S. nr. 169 (2001–2002), om at det skulle fremlegges en melding om HMS-tilstanden i petroleumssektoren hvert fjerde år. 1
Samlebegrepet helse, miljø og sikkerhet som brukes i petroleumsvirksomheten (HMS-begrepet) favner vidt ved at det er forankret i åtte lover og dekker hensynet til mennesker, miljø og økonomiske verdier. Stortingsmeldingen er i all hovedsak rettet inn mot områdene sikkerhet og arbeidsmiljø. Et godt arbeidsmiljø og et høyt sikkerhetsnivå bidrar til å forebygge uheldige konsekvenser også for det ytre miljø. Det er denne dimensjonen av beskyttelsen av det ytre miljø som omfattes av denne meldingen. Øvrige spørsmål knyttet til ytre miljø, herunder forurensningsspørsmål, vil i svært liten grad bli omtalt i meldingen. Konkrete vurderinger av miljømessige forhold er for øvrig omtalt i St.meld. nr. 21 (2004–2005) Regjeringens miljøvernpolitikk og rikets miljøtilstand, St.prp. nr. 1 (2005–2006) for Miljøverndepartementet og i arbeidet med helhetlig forvaltning av norske havområder, herunder prosessen med helhetlig forvaltningsplan for Barentshavet og havområdene utenfor Lofoten.
I denne meldingen vil regjeringen i kapittel 2 presentere de sentrale utviklingstrekkene innenfor petroleumsvirksomheten på sokkelen og på de landanleggene som Petroleumstilsynet har tilsyns- og regelverksansvaret for jf. kronprinsregentens resolusjon av 19. desember 2003 og midlertidig forskrift av 19. desember 2003 om sikkerhet og arbeidsmiljø for enkelte petroleumsanlegg på land og tilknyttede rørledningssystemer. Viktige sider ved helhetlig regulering av petroleumsvirksomheten, og utfordringer for næring og myndigheter med hensyn til helhetlig ivaretakelse av HMS for virksomheten gjennomgås i kapittel 3 og 4. Egne kapitler om storulykkesrisiko og om personskader og arbeidsbetinget sykdom, herunder kjemikalieeksponering, presenteres i kapittel 5 og 6. Viktige sider ved yrkesdykking i dag gjennomgås, jf. kapittel 7.
1.2 Sentrale forutsetninger for HMS i petroleumsvirksomheten
Petroleumsvirksomheten er landets største næring. Det forventes at næringen ennå i mange tiår vil være en av de viktigste bidragsytere til verdiskaping, vekst og velferd i Norge.
Petroleumsindustrien holder et høyt nivå på helse, miljø og sikkerhet. Profesjonelle aktører med et høyt aktsomhetsnivå, samt et godt regelverk, er forutsetninger for lave skadetall, få alvorlige personskader og liten sannsynlighet for storulykke. Langsiktig satsing på utvikling av ny kunnskap om risiko, og omsetting av denne til forebyggende handling, er en annen viktig bidragsyter.
Virksomheten kjennetegnes også av et bredt anlagt partssamarbeid. Noen av de positive endringer i HMS-tilstanden i virksomheten som er oppnådd siden fremleggelsen av St.meld. nr. 7 (2001–2002), viser blant annet at en god dialog og samarbeid mellom partene, så vel som mellom partene og myndighetene, er viktige forutsetninger for å bedre HMS-nivået og gjennom dette også sikre fortsatt verdiskaping fra denne virksomheten.
Regjeringen finner likevel grunn til å peke på at petroleumsvirksomheten har et potensial for å kunne medføre betydelige negative konsekvenser og kostnader både av menneskelig og sosial, miljømessig og økonomisk karakter. Uønskede hendelser de senere årene har igjen vist dette.
Soria Moria-erklæringen uttrykker en ambisjon om at petroleumsvirksomheten skal være verdensledende på helse, miljø og sikkerhet. På denne bakgrunn er det regjeringens mål at petroleumssektoren fortsatt skal være en foregangsnæring som skaper verdier for samfunnet gjennom bevisst satsing på kvalitet og kunnskap, samtidig som den er basert på en målsetting om kontinuerlig forbedring. Sentrale årsaker til regjeringens målsettinger er at virksomheten innebærer storulykkesrisiko, fare for personskader og arbeidsbetinget sykdom og miljøforurensning. Sektoren har videre stor betydning for norsk økonomi og samfunnsliv generelt.
God HMS-styring bidrar til trygghet for den enkelte arbeidstaker, og er også en sentral forutsetning for at petroleumsvirksomhet skal kunne foregå i nye områder. Dette er også et bidrag til innpass for norsk næringsliv på andre lands kontinentalsokler, samtidig som den er med på å sikre høy regularitet og derved god leveransesikkerhet fra norsk sokkel. Omdømme, merkevarebygging og konkurranse om kompetent arbeidskraft er likeledes viktige grunner til at bedriftene må videreutvikle strategier for å være i forkant på HMS-området.
De samfunnsøkonomiske konsekvensene av en storulykke er store. For de som rammes direkte av en storulykke eller alvorlig hendelse, er konsekvensene alvorlige og tragiske og omfatter mer enn det som fremkommer i en samfunnsøkonomisk vurdering – verdien av et liv utrykkes ikke bare i penger.
Menneskelige og samfunnsøkonomiske konsekvenser som følge av at storulykker og andre uønskede hendelser i petroleumsvirksomheten kan oppstå, er derfor et hovedhensyn bak myndighetenes regulering av HMS.
Regjeringen har tro på at den norske forvaltningsmodellen fortsatt vil være et godt verktøy for myndighetenes bidrag til verdiskapingen i et samfunnsmessig perspektiv. Denne kjennetegnes ved at de kommersielle og regulerende interesser er atskilt, at alle aktørene er ansvarliggjort og sitt ansvar bevisst, at regelverket er funksjonelt, samt at myndighetstilsynet er koordinert og basert på åpenhet og tillit.
Det siste tiåret har myndighetene brukt mye ressurser på å følge opp påstander om at det norske regelverket er kostnadsdrivende. Det er spesielt pekt på kostnadsmessige implikasjoner ved petroleumsmyndighetenes håndhevingspraksis og industriens egen bruk av det funksjonelle regelverket. Etter departementets vurdering viser ulike sammenligningsstudier og rapporter at det norske HMS-regelverket i seg selv verken er spesielt kostnadsdrivende eller i utakt med andre lands regelverk. Departementet tar imidlertid signalene vedrørende håndheving og bruk av regelverket på alvor og legger til grunn at tilsynsmyndigheten og industrien går gjennom sine rutiner for å sikre at virksomheten ikke påføres unødvendige kostnader.
I St.meld. nr. 7 (2001–2002) ble det pekt på en rekke utfordringer i Petroleumsvirksomheten. Utvikling av ny kunnskap og nye metoder med hensyn til risikostyring ble fremhevet som viktige virkemidler for måloppnåelse. Det ble derfor etablert en ny stor satsing på HMS-forskning i Norges forskningsråd, først i tilknytning til Olje- og gassprogrammet, og fra 2005 innenfor rammen av Petromaks 2 -programmet. Delprogrammet HMS-petroleum har fokusert på fire hovedtemaer, som ble etablert i samråd med partene. Programmets målsetting har omfattet kunnskapsutvikling, utvikling av nye metoder og arenabygging.
Programmet har medført et betydelig løft med hensyn til utvikling av kunnskap, ekspertise og metodikk på viktige områder. Erfaringene har vist at innsatsen på forskning og utvikling (FoU), i tillegg til å fremskaffe ny kunnskap, har spilt en viktig rolle som partsarena gjennom å bidra til en mer omforent oppfatning av faktagrunnlaget. En uavhengig evaluering av HMS-petroleum gir et gjennomgående positivt bilde av innsatsen med hensyn til målretting og resultater, og peker på at alle parter ser et klart behov for videreføring av satsingen.
1.3 Helhetlig styring av helse, miljø og sikkerhet
Endringer på mange nivåer er en utfordring for målet om at petroleumsvirksomheten skal gjennomføres på en helhetlig, styrt og forsvarlig måte. Omfanget av petroleumsvirksomheten utvides ved at det åpnes for virksomhet i nye områder, der det blant annet stilles skjerpede krav til utslipp fra virksomheten. Flere felt i modent område på norsk sokkel går inn i en fase som innebærer enten fjerning av innretninger eller videre drift som følge av ny teknologi. Et annet forhold er at økt oljepris kan gjøre det kommersielt interessant å investere for å utvide levetiden. I tillegg observeres det en utvikling i retning av utbygging og drift av små felt.
Utnyttelsen av modne eller små felt fører til at aktørbildet på norsk sokkel forandres. Mindre og spesialiserte operatører og leverandører får tilgang på sokkelen, og det gjennomføres samtidig fusjoner både på oljeselskaps- og leverandørsiden. Dette har ført til at antallet aktører på norsk sokkel er fordoblet siden 2000. Flere og andre aktører deltar som følge av dette i petroleumsvirksomheten, og vil dermed gi sine bidrag til utviklingen på HMS-området.
Teknologiutviklingen gir mulighet for større integrasjon mellom operasjoner som utføres på sokkelen og den landbaserte virksomheten. Integrerte operasjoner innebærer bruk av ny informasjonsteknologi. Arbeidsprosesser endres for å oppnå bedre beslutninger, til å fjernstyre og/eller overvåke utstyr og prosesser, og til å flytte funksjoner og personell til land. Alle disse forhold har klare implikasjoner i forhold til HMS og vil medføre behov for videreutvikling av tilsynsmyndighetenes arbeidsmetoder og verktøy i oppfølging av næringen.
Økt internasjonal integrasjon av petroleumsvirksomheten har dessuten ført til endringer i selskapsstrategier og organisering av virksomhet for å kunne ta ut synergieffekter på tvers av sokler. Økt konkurranse fra andre sokler har også bidratt til fokus på forskjeller i rammevilkår mellom ulike sokkelregimer.
Denne utviklingen er krevende for aktørene selv, men utfordrer også rammebetingelsene for norsk petroleumsvirksomhet. Det er et uttalt mål at myndighetenes regulering av helse, miljø og sikkerhet (HMS) skal være forutsigbar og framtidsrettet. Reguleringen må derfor til enhver tid være tilpasset de utviklingstrekk virksomhetene står overfor.
Det er fortsatt regjeringens oppfatning at et gjennomgående regelverk for virksomheten på land og sokkel vil kunne bidra til en mer helhetlig styring av virksomheten. Dette blir stadig viktigere også når aktørene blir flere og mindre, og oppgaver og beslutningsmyndighet fordeles på flere aktører. Det er derfor viktig at myndighetene, gjennom koordinert tilsyns- og regelverksutvikling følger utviklingen, og de effektene den måtte ha på HMS-arbeidet i næringen. Departementet er videre opptatt av at internasjonalt samarbeid på myndighetssiden skal prioriteres ettersom dette er viktig for å kunne følge opp en stadig mer internasjonal industri.
1.4 Storulykkesrisiko
Erfaringene fra petroleumsvirksomheten frem til i dag har tydelig demonstrert risikoen som er forbundet med virksomheten. Katastrofene da Alexander L. Kielland kantret i 1980 og eksplosjonen og brannen på Piper Alpha på britisk sokkel i 1988 viser hvilke dramatiske konsekvenser storulykker i petroleumsvirksomheten kan ha. De siste årene har også hendelser på norsk sokkel og på landanleggene hatt potensial for å kunne bli en storulykke.
Myndighetene baserer seg på en rekke forhold når utviklingen i risiko skal beskrives. Erfaringer fra tilsyn, innrapportering av ulykker og nestenulykker, gransking av større hendelser og FoU aktiviteter er viktige kilder.
Når det gjelder utviklingen i storulykkesrisiko, er resultatene fra prosjektet Risikonivå på norsk sokkel (RNNS) helt sentrale. Vurderes utviklingen i storulykkesrisiko på områder som omfattes av RNNS-prosjektet, viser denne en underliggende negativ utvikling fra 1996 til 2004. I perioden etter år 2000 har det vært relativt store årlige variasjoner uten at det kan observeres noen underliggende trend. En ønsket vedvarende positiv utvikling i tråd med målsettingen om å være en foregangsnæring kan således ikke observeres. Det er en viktig observasjon at bedring av risikonivået på enkeltområder synes å ha en klar sammenheng med industriens og myndighetenes fokus på disse. Et slikt eksempel er hydrokarbonlekkasjer. Antall hydrokarbonlekkasjer har vist en klar nedgang siden 2002. Dette sammenfaller godt med at myndighetene i samarbeid med næringen tok initiativ til å etablere klare reduksjonsmål i 2003, og at industrien gjennom systematisk arbeid har nådd disse målene.
Media følger petroleumsvirksomheten nøye og hendelser og ulykker får mye oppmerksomhet. Departementet er kjent med påstander den senere tid om en underrapportering av hendelser i petroleumsvirksomheten. Dette er forhold som Petroleumstilsynet nå følger opp sammen med industrien for å undersøke om det medfører riktighet, og slik at tiltak i så tilfelle kan iverksettes for å rette på dette.
Petroleumsvirksomhetens potensial for storulykker medfører også sannsynlighet for store samfunnsøkonomiske konsekvenser. Myndighetene må som følge av dette legge til grunn et bredt perspektiv ved utformingen av helse-, miljø- og sikkerhetsreguleringen, hvor samfunnsøkonomiske, bedriftsøkonomiske og andre forhold avveies ved regelverkets utforming. Regjeringen mener i utgangspunktet at høy lønnsomhet og et høyt HMS-nivå er komplementære størrelser som bygger opp om hverandre. Samtidig er det viktig, også ut fra et HMS-perspektiv, å erkjenne at det kan oppstå motsetningsforhold mellom de ulike målsettingene i forbindelse med konkrete beslutninger. Avgjørelser vil i slike tilfeller ofte måtte basere seg på skjønn, og det er da regjeringens forventning at viktige krav til helse, miljø og sikkerhet ikke skal bli svekket.
1.5 Arbeidsmiljø og helse
Regjeringen ønsker et arbeidsliv som gir plass til alle. Fokus på sammenhengen mellom arbeid og helse og inkludering i arbeidslivet er viktig for å kunne oppfylle samfunnsmessige målsettinger om vekst og velferd i et langsiktig perspektiv. Norsk petroleumsvirksomhet er en svært viktig arena i denne sammenheng.
Myndighetene har de senere år satset på en helhetlig forebygging av arbeidsbetingede skader og sykdom i petroleumsvirksomheten gjennom tydeliggjøring og oppfølging av forskriftskrav til styring av arbeidsmiljø, tilrettelegging av arbeid og restitusjonsforhold, styring av endringsprosesser og oppfølging av arbeidsbetinget sykdom.
Det er ikke mulig ut fra dagens kunnskap entydig å fastslå omfang eller utviklingstrend med hensyn til uførhet eller død fra arbeid på sokkelen. Det var en positiv nedadgående trend for antall alvorlige personskader i perioden 2001–2004. I 2005 er imidlertid den nedadgående trenden snudd. Det har vært en økning i antall alvorlige personskader i 2005, og tallene per i dag er på et gjennomsnittsnivå av de foregående ti årene.
Det er i perioden utarbeidet en rapport som anslår de samlede kostnader for det norske samfunnet ved arbeidsskader, arbeidsrelatert sykefravær og uførepensjonering i petroleumsvirksomheten. Kostnadene er anslått til mellom 710 og 1415 millioner kroner pr. år (2004-prisnivå). Det er et stort usikkerhetsspenn knyttet til disse anslagene både med hensyn til omfang av ulike typer utfall som sykefravær, uførhet, død mv., og til kostnader ved hvert enkelt tilfelle. Likevel gjør de menneskelige og samfunnsøkonomiske konsekvensene av arbeidsbetinget skade og sykdom det til et viktig mål fortsatt å arbeide systematisk for å redusere disse. Målet er at flest mulig av dem som er i arbeid blir værende, at de som er i ferd med å falle ut av arbeidslivet trekkes inn igjen, og at de som ikke er i arbeid gis mulighet til å delta og bidra.
Selv om man i dag vet langt mer om potensielle helseskader ved eksponering for ulike kjemikalier enn man gjorde fra 1966–1980, står bransjen overfor utfordringer på dette feltet. Dette gjelder spesielt risikovurderinger og bevissthet i forhold til bruk av kjemikalier og personlig verneutstyr.
Departementet har i perioden etter fremleggelsen av St.meld. nr. 7 (2001–2002) gjennomgått organiseringen av dykking i petroleumsvirksomheten. Denne gjennomgangen viser at dykkingen slik den foregår i dag er forsvarlig. Den viser imidlertid også at helsemessig langtidsoppfølging av dykkerne er en utfordring som forsterkes av bl.a. ulike tilknytningsformer for ansatte i dykkevirksomheten, og aktivitet på flere lands sokler med de samme dykkerne.
1.6 Forskningsbehov og andre tiltak
Det er fortsatt viktig med en målrettet innsats fra industri og myndigheter for å opprettholde og bedre HMS-nivået. Løsning på en rekke av de utfordringer som påpekes i denne meldingen krever langsiktige tiltaksstrategier. Finansieringen av de tiltak som faller på myndighetene vil bli håndtert i forbindelse med de vanlige budsjettrunder.
1.6.1 Forskningsbehov
Med økende kompleksitet i en virksomhet med stort risikopotensial, er det betydelige kunnskapsmessige utfordringer knyttet til å sikre et best mulig faktagrunnlag for kravsetting og beslutninger. Aktiv og målrettet FoU-virksomhet i forhold til næringens og myndighetenes behov, er på denne bakgrunn et viktig element i det samlede arbeidet for å redusere risikonivået.
FoU-innsatsen har vist seg å ha særskilt nytte i de tilfeller hvor partenes behov for mer og bedre kunnskap faller sammen. Her er det mulig å oppnå ytterliggere gevinster gjennom å etablere et tettere samspill mellom forskning og utvikling på HMS, og på de teknologiske og organisatoriske områdene som foregår i øvrige deler av Petromaks-programmet og i regi av næringen. Dette er særlig aktuelt ved FoU knyttet til økt aktivitet i nordområdene, behov for bedre brønnkontroll og innføring av e-drift.
Departementet understreker at det er behov for fortsatt læring om risikostyring i petroleumsvirksomheten. Dette vil gi viktige bidrag til å sikre at Norge har tilstrekkelig risikofaglig kompetanse til å håndtere større utfordringer på området samfunnssikkerhet generelt.
Departementet peker videre på behovet for ytterligere forskning rundt årsakene til utstøting og arbeidsbetinget sykdom forbundet med arbeid i petroleumsvirksomheten. Det er et klart behov for å etablere bedre kunnskap om risiko for ulike typer av konsekvenser knyttet til dagens arbeidstidsordninger på sokkelen. I tillegg er det et behov for ytterligere kunnskap om sammenheng mellom eksponering for kjemikalier og arbeidsbetinget sykdom.
Det er videre et behov for sikrere dokumentasjon på trender og utvikling innenfor arbeidsmiljøets betydning for helse. Dette behovet gjelder ikke bare i petroleumsvirksomheten, men generelt i norsk arbeidsliv. Departementet har i den forbindelse satt i gang et overvåkingsprosjekt som skal skaffe oversikt over data og dokumentasjon om arbeidsmiljø og arbeidsrelaterte helseskader i Norge. Det overordnede målet for prosjektet er å skape grunnlag for en felles virkelighetsbeskrivelse vedrørende status og sentrale utviklingstrekk både nasjonalt og på sektornivå – med sikte på drøfting av tiltak og intervensjon.
1.6.2 Øvrige tiltak med hensyn til storulykke, arbeidsmiljø og helse
Et viktig ledd i arbeidet med å opprettholde og bedre HMS-nivået er å foreta tilstrekkelige målinger av utvikling i HMS-nivå for å identifisere viktige satsningsområder.
RNNS-prosjektet, som er et viktig verktøy ved kartlegging av risikonivå, skal derfor opprettholdes og videreutvikles. RNNS-prosjektet skal i 2007 utvides til å omfatte Petroleumstilsynets ansvarsområde på landanleggene. Det arbeides videre med indikatorer for måling av eksponering for støy, kjemisk helsefare og muskel/skjelettskader. Departementet vil i denne sammenheng understreke industriens selvstendige hovedansvar for å identifisere og iverksette forbedringstiltak.
Regjeringen er tilfreds med at en samlet næring har besluttet å fortsette arbeidet med å redusere risikobidraget fra hydrokarbonlekkasjer, men forventer at næringen også arbeider systematisk for å redusere bidraget fra andre deler av virksomheten. Dette gjelder for eksempel brønnhendelser, skip på kollisjonskurs og skader på bærende konstruksjoner. Petroleumstilsynet vil i sitt tilsyn ha et spesielt fokus på disse områdene.
For å legge til rette for en helhetlig styring av virksomheten, planlegger myndighetene å legge frem forslag til nytt helhetlig regelverk for landanleggene og sokkelvirksomheten i løpet av 2006.
Samtidig med at forskning rundt årsaker og omfang av arbeidsbetingede skader og sykdom forsterkes, må næringen ha et kontinuerlig fokus for å hindre at unge friske arbeidstakere utsettes for arbeidsforhold og enkeltbelastninger som gjør at de utstøtes tidlig. Det er også viktig å hindre at kombinasjonen av nedbemanning, aldring og langtidsslitasje fører til at den store andelen av arbeidsstyrken mellom 45 og 60 år utstøtes av arbeidslivet før pensjonsalder.
Myndighetene vil i denne sammenheng øke sitt fokus på bruken av arbeidstidsordninger i virksomheten. Bruk av overtid ut over 12 timers arbeidsdag og bruk av utvidet oppholdsperiode vil bli vurdert i forhold til omfang og mulige konsekvenser med hensyn til økt risiko for feilhandlinger og skader. Selskapenes arbeid for å redusere den samlede risiko ved nattarbeid skal dessuten følges opp.
For å møte dagens utfordringer med hensyn til kjemikalieeksponering i petroleumsvirksomheten oppfordres næringen til økt innsats for å gjennomføre risikovurderinger av kjemisk arbeidsmiljø, samt økt oppmerksomhet på helhetlig risikostyring av kjemisk arbeidsmiljø i forhold til øvrige HMS-aspekter. Departementet vil også ta initiativ til å igangsette utredning innenfor prioriterte områder for å avklare faktisk kunnskapsnivå om eksponering og helserisiko, og foreslå FoU-aktiviteter der det måtte være behov. Det vises i den forbindelse til rapport fra en partssammensatt gruppe som har sett på ulike sider ved kjemikalieeksponering i petroleumsvirksomheten.
Departementet vil ta initiativ til å følge anbefalinger fra en partssammensatt arbeidsgruppe hva gjelder organisering, tilsyn og regelverk med hensyn til dykking i petroleumsvirksomheten. Departementet har videre besluttet at det skal gjennomføres en gjennomgang av regelverket for yrkesdykking innaskjærs. Her vil det bli lagt vekt på å sikre en snarlig og større grad av harmonisering mot Petroleumstilsynets regelverk, å gi bedre oversikt over dykkeoperasjoner som foregår innaskjærs, samt å sikre en bedre oppfølgning av dykkernes helse. Departementet vurderer samtidig også å gjennomføre enkelte konkrete regelverksendringer før den store regelverksgjennomgangen er ferdigstilt.