3 Den økonomiske politikken

3.1 Budsjettpolitikken

3.1.1 Retningslinjene for budsjettpolitikken

I samsvar med den brede enigheten i Stortinget legges budsjettpolitikken opp etter følgende retningslinjer:

• Petroleumsinntektene fases gradvis inn i økonomien om lag i takt med utviklingen i forventet realavkastning av Petroleumsfondet.

• Det legges vekt på å jevne ut svingninger i økonomien, for å sikre god kapasitetsutnyttelse og lav arbeidsledighet.

Handlingsregelen for budsjettpolitikken trekker opp en bane for utviklingen i budsjettbalansen framover. Også mange andre land har formulert målsettinger for utviklingen i budsjettbalansen over tid. For eksempel har de landene som er med i EUs pengepolitiske union, forpliktet seg til å ha balanse i budsjettene over konjunktursykelen, mens våre naboland Danmark og Sverige for tiden har målsettinger om et overskudd på rundt 2 prosent av BNP som gjennomsnitt over tid. De store innbetalingene fra petroleumsvirksomheten innebærer imidlertid at Norge i en periode framover bør ha betydelig større overskudd i de samlede offentlige budsjetter enn de fleste andre land.

Olje og gass er ikke-fornybare ressurser. Med priser som i årene etter 1973, gir oljevirksomheten en meravkastning utover normalavkastningen ved annen næringsvirksomhet. Denne merinntekten gir grunnlag for et varig høyere forbruk i Norge enn det vi kunne hatt uten petroleum. Dagens høye innbetalinger fra petroleumsvirksomheten kan imidlertid ikke betraktes som inntekter i vanlig forstand, men innebærer for en vesentlig del en omplassering av våre olje- og gassressurser. Skal vi ha glede av oljeinntektene på varig basis, må derfor bruken av dem frikoples fra de løpende innbetalingene til staten. Dette er et hovedformål med Statens petroleumsfond. Ved å overføre netto kontantstrømmen til Statens petroleumsfond og bruke realavkastningen av fondet, legges det opp til en gradvis opptrapping av bruken av petroleumsinntekter over statsbudsjettet. Samtidig opprettholder staten en betydelig sparing i årene framover for å kunne møte en sterk vekst i pensjonsutbetalingene fra rundt år 2015. En slik forsiktig bruk av oljeinntektene reduserer risikoen for at det senere skal bli nødvendig med store innstramminger i budsjettpolitikken.

Det er få eksempler på at land har klart å håndtere en så stor naturressursrikdom til varig glede. Manglende evne til å holde igjen i offentlige budsjetter og for liten oppmerksomhet mot verdiskaping kan være forklaringer på dette. En hovedutfordring for budsjettpolitikken er derfor å etablere troverdighet for de nye retningslinjene. En ansvarlig budsjettpolitikk er også avgjørende for stabilitet i penge- og valutamarkedene.

Handlingsregelen innebærer en avveiing av ønsket om å videreutvikle det norske velferdssamfunnet nå mot behovet for å dekke store framtidige utgifter, blant annet til pensjoner. Den sikter mot en langsiktig forsvarlig innfasing av oljeinntektene i norsk økonomi og er en regel for samlet bruk av petroleumsinntekter over statsbudsjettet det enkelte år, uavhengig av hvordan pengene anvendes.

Med den anslåtte utviklingen i Petroleumsfondet innebærer handlingsregelen at bruken av petroleumsinntekter vil øke betydelig de nærmeste årene. I lys av de langsiktige utfordringene for budsjettpolitikken legger Regjeringen stor vekt på ikke å fravike de retningslinjene som er etablert for bruken av oljeinntektene og for forvaltningen av Petroleumsfondet. Beregninger av utviklingen i budsjettbalansen fram til 2050 illustrerer at det om en del år vil bli nødvendig å begrense veksten i utgiftene og bedre ressursutnyttelsen i offentlig sektor, selv om bruken av petroleumsinntekter gjennom hele perioden holdes innenfor de grensene handlingsregelen trekker opp.

Økt bruk av oljeinntekter vil over tid føre til omstillinger og overføring av ressurser fra konkurranseutsatte sektorer til skjermede næringer. Derfor tilsier også hensynet til en balansert utvikling i økonomien, der konkurranseutsatt sektor opprettholdes i et tilstrekkelig omfang, at en bør legge stor vekt på å unngå en for rask innfasing av oljeinntektene. Presset i retning av omstillinger som følge av økt bruk av petroleumsinntekter, vil imidlertid kunne dempes i den grad en samtidig greier å øke effektiviteten i offentlig sektor, slik at et gitt nivå på de offentlige tjenestetilbudene kan finansieres med et lavere skattenivå. Budsjettpolitikken må derfor innrettes slik at den både styrker grunnlaget for et vekstkraftig næringsliv og gjør offentlig virksomhet mer effektiv. En gradvis reduksjon i skatte- og avgiftsnivået kan bidra til å øke arbeidstilbudet og bedre utnyttelsen av våre samlede ressurser. I tillegg er det viktig å prioritere tiltak for å forbedre infrastrukturen, styrke kunnskapsgrunnlaget og fremme teknologiutvikling. Moderniseringsarbeidet i offentlig forvaltning må ha som siktemål at produktiviteten øker, kvaliteten og brukervennligheten bedres og ressursene kanaliseres til de områdene der behovene er størst, jf. avsnitt 3.1.7.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

De nye retningslinjene for den økonomiske politikken innebærer at pengepolitikken klarere enn før vil understøtte budsjettpolitikken i å jevne ut utviklingen i produksjon og sysselsetting. Når rentenivået i utgangspunktet er relativt høyt, er det viktig at det i første omgang er pengepolitikken som reagerer dersom utsiktene for den økonomiske utviklingen forverres. Samtidig kan det oppstå situasjoner der en aktiv bruk av finanspolitikken er påkrevet, enten fordi arbeidsledigheten øker markert, eller motsatt - fordi kapasitetsutnyttelsen blir svært høy. Handlingsregelen innebærer at budsjettpolitikken i utgangspunktet vil være ekspansiv i årene framover. Et stramt arbeidsmarked har ført til at lønnsveksten er høyere i Norge enn hos våre handelspartnere. Med relativt høy rente og utsikter til om lag normal vekst i norsk økonomi i 2002 og 2003, bør det derfor ikke brukes mer oljepenger over statsbudsjettet enn det handlingsregelen tilsier. En mer ekspansiv finanspolitikk vil kunne føre til at renten blir satt ytterligere opp.

Den løpende anvendelsen av handlingsregelen for budsjettpolitikken er basert på følgende:

• For det enkelte budsjettår skal det strukturelle budsjettunderskuddet om lag tilsvare forventet realavkastning av kapitalen i Petroleumsfondet ved inngangen til budsjettåret.

• Forventet realavkastning av Petroleumsfondet anslås på basis av en rate på 4 pst.

• Retningslinjen om å bruke forventet realavkastning av kapitalen i Petroleumsfondet tar utgangspunkt i en normal konjunktursituasjon. I en situasjon med særskilt høy aktivitet i økonomien bør en vise tilbakeholdenhet i budsjettpolitikken, mens det ved et konjunkturtilbakeslag kan være behov for noe større bruk av oljeinntekter enn det som følger av handlingsregelen.

• Ved særskilt store endringer i fondskapitalen eller i faktorer som påvirker det strukturelle underskuddet, bør en endret innfasing av petroleumsinntekter fordeles over flere år, basert på et anslag på størrelsen på realavkastningen i Petroleumsfondet noen år fram i tid.

Bruken av budsjettregler i enkelte andre land er omtalt i boks 3.1. Sammenhengen mellom det strukturelle og det oljekorrigerte budsjettunderskuddet er beskrevet i boks 3.2.

Kilde: OECD, Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

3.1.2 Statsregnskapet for 2001

Statsregnskapet for 2001 viser et samlet overskudd på statsbudsjettet og i Statens petroleumsfond på 258,8 mrd. kroner, jf. tabell 3.1. Dette er 2,5 mrd. kroner mer enn anslått i tilleggsproposisjonen. I det salderte statsbudsjettet for 2001 som ble vedtatt av Stortinget høsten 2000, ble overskuddet anslått til 192,2 mrd. kroner. Økningen i overskuddet fra saldert budsjett til regnskap skyldes først og fremst at statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten er justert opp med 54,3 mrd. kroner, til 243,2 mrd. kroner i statsregnskapet for 2001.

Det oljekorrigerte underskuddet i regnskapet for 2001 ble 1,6 mrd. kroner, som er 10,3 mrd. kroner lavere enn anslått i det salderte budsjettet. Nedjusteringen av underskuddet skyldes at inntektene utenom petroleumsvirksomheten ble 16,1 mrd. kroner høyere enn anslått i saldert budsjett, mens utgiftene ble justert opp med 5,8 mrd. kroner. Oppjusteringen av inntektene er primært knyttet til at skatte- og avgiftsinntektene ble 13,0 mrd. kroner høyere enn anslått i saldert budsjett.

Da statsbudsjettet for 2001 ble lagt fram, tok en sikte på at budsjettet skulle virke om lag nøytralt på norsk økonomi, målt ved endringen i det olje-, rente- og aktivitetskorrigerte budsjettunderskuddet. Regnet i pst. av trend-BNP for Fastlands- Norge ble det således lagt opp til at det strukturelle underskuddet skulle være uendret fra 2000 til 2001. Det framgår av tabell 3.1 i boks 3.2 at det strukturelle underskuddet er beregnet til 17,8 mrd. kroner i 2001, tilsvarende 1,6 pst. av trend- BNP for Fastlands-Norge. Dette er om lag samme prosentandel som i 2000.

Den reelle, underliggende veksten i statsbudsjettets utgifter fra 2000 til 2001 er anslått til 2¼ pst., som er ¼ prosentpoeng mindre enn lagt til grunn da Nasjonalbudsjettet 2001 ble lagt fram. Nedjusteringen kan i hovedsak forklares ved sterkere prisvekst for statsbudsjettets utgifter enn opprinnelig antatt.

I forhold til Nysaldert budsjett for 2001, som Stortinget vedtok i desember 2001, er det samlede overskuddet på statsbudsjettet og i Statens petroleumsfond nedjustert med 1,4 mrd. kroner. Anslaget for det oljekorrigerte underskuddet er økt fra 0,4 mrd. kroner i Nysaldert budsjett til 1,6 mrd. kroner i regnskapet for 2001.

Kapitalen i Statens petroleumsfond ved utgangen av 2001 er i statsregnskapet anslått til 619,3 mrd. kroner. Det er om lag 30 mrd. kroner mer enn anslått i Nasjonalbudsjettet 2001, men drøyt 30 mrd. kroner mindre enn anslått i Nasjonalbudsjettet 2002.

3.1.3 Endringer i statsbudsjettet for 2002

I arbeidet med Revidert nasjonalbudsjett for 2002 har Regjeringen lagt til grunn at bruken av oljeinntekter, målt ved det strukturelle budsjettunderskuddet, skal være lik forventet realavkastning på Statens petroleumsfond. Basert på statsregnskapet for 2001 kan forventet realavkastning av kapitalen i Statens petroleumsfond anslås til 24,8 mrd. kroner i 2002. Dette er 1,2 mrd. kroner mindre enn anslaget i Nasjonalbudsjettet 2002, som også ble lagt til grunn ved salderingen av 2002- budsjettet. I tråd med handlingsregelen for budsjettpolitikken innebærer dette at det strukturelle underskuddet for 2002 justeres tilsvarende ned, fra 26,0 til 24,8 mrd. kroner, som utgjør 2,2 pst. av trend-BNP for Fastlands-Norge.

Ny informasjon om skatteinngangen mv. i 2001, tilsier på den annen side at skatteanslaget for 2002 justeres opp i forhold til saldert budsjett. Informasjonen for 2001 tyder på at det i hovedsak er etterskuddsskatter fra bedrifter og inntekter fra merverdiavgiften som kan bli høyere i 2002 enn anslått i saldert budsjett. Som omtalt i kapittel 2, er dessuten anslaget for årslønnsveksten i 2002 økt fra 4¼ pst. til 5 pst. (eksklusive det særskilte læreroppgjøret, jf. avsnitt 3.6). Dette trekker også i retning av at skatteinngangen i 2002 blir høyere enn tidligere lagt til grunn. Samlet sett er anslaget for statens skatte- og avgiftsinntekter mv. fra Fastlands-Norge økt med om lag 6,9 mrd. kroner i forhold til anslaget i saldert budsjett. I dette tallet er det også tatt hensyn til endringer i aktivitetskorreksjonene og i korreksjonene knyttet til netto renteinntekter mv. Økningen i skatteanslaget mv. på 6,9 mrd. kroner og nedjusteringen av anslaget for forventet avkastning av Statens petroleumsfond på 1,2 mrd. kroner gir samlet sett rom for økte utgifter eller reduserte inntekter på 5,7 mrd. kroner i 2002, sammenliknet med saldert budsjett.

Økningen i skatteinntektene som følge av høyere lønnsvekst har en motpost på utgiftssiden i form av økte utbetalinger til lønn og stønader. Deler av det økte handlingsrommet er også bundet opp av økte utgifter under regelverksstyrte ordninger (folketrygden mv.). Videre har Regjeringen tidligere i år fremmet forslag om tilleggsbevilgninger bl.a. til Forsvaret og til helse. Samlet sett medfører disse forholdene økte utgifter på om lag 5,6 mrd. kroner.

Ut over dette fremmer Regjeringen i forbindelse med denne meldingen økte bevilgninger på til sammen 1,6 mrd. kroner., hvorav vel 0,9 mrd. kroner er økte overføringer til kommunesektoren. Samlet sett medfører dette opplegget at statsbudsjettets underliggende utgifter øker med 7,2 mrd. kroner i forhold til saldert budsjett for 2002. Da er den ekstra gjeldsletten mv. til fylkeskommunene i forbindelse med sluttoppgjøret for statens overtakelse av helseforetakene holdt utenom. Videre er overføringer fra Utenriksdepartementet til Kommunal- og arbeidsdepartementet og Utdannings- og forskningsdepartementet for å dekke flyktningeutgifter holdt utenom.

Den reelle, underliggende veksten i statsbudsjettets utgifter fra 2001 til 2002 anslås til om lag 2½ pst. Dette er om lag 1¼ prosentpoeng mer enn lagt til grunn i tilleggsproposisjonen.

Det foreslås skatte og avgiftslettelser på til sammen knapt 110 mill. kroner bokført i 2002. I tillegg fremmer Regjeringen i forbindelse med denne meldingen forslag som innebærer økte inntekter for statsbudsjettet på 1,6 mrd. kroner, blant annet økte utbytteinntekter fra Statkraft.

Den samlede nedbetalingen av fylkeskommunal gjeld mv. i forbindelse med statens overtakelse av helseforetakene anslås nå til drøyt 21 mrd. kroner. Når en tar hensyn til dette, samt til regnskapsmessige korreksjoner knyttet til nettobudsjettering av høgskoler, anslås det oljekorrigerte budsjettunderskuddet til 38,6 mrd. kroner, en økning på 1,7 mrd. kroner i forhold til saldert budsjett.

Statens netto inntekter fra petroleumsvirksomheten i 2002 anslås nå til 182,5 mrd. kroner. Dette er 4,3 mrd. kroner mindre enn antatt ved salderingen av budsjettet. En legger nå til grunn en gjennomsnittlig oljepris på 200 kroner pr. fat i inneværende år, mot 185 kroner pr. fat ved salderingen. Sammen med anslåtte innbetalinger fra salg av SDØE-andeler på 8,4 mrd. kroner bidrar dette isolert sett til å trekke anslaget på netto kontantstrømmen opp. Et antatt høyere nivå på oljeinvesteringene og lavere anslag for petroleumsproduksjonen bidrar likevel til at inntektene fra petroleumsvirksomheten i 2002 anslås å bli 4,3 mrd. kroner lavere enn i saldert budsjett.

Inklusive rente- og utbytteinntekter i Statens petroleumsfond anslås nå et samlet overskudd i statsbudsjettet og i Statens petroleumsfond på 164,6 mrd. kroner i 2002, som er 8,8 mrd. kroner mindre enn i saldert budsjett. Tillagt valutakurs- og verdipapirgevinster kan kapitalen i fondet ved utgangen av 2002 anslås til 776 mrd. kroner.

3.1.4 Utviklingen i offentlige finanser

Tabell 3.7 viser utviklingen i offentlig forvaltnings budsjettoverskudd (nettofinansinvesteringer), basert på definisjonene i nasjonalregnskapet. Nettofinansinvesteringer tilsvarer overskuddsbegrepet som benyttes i Maastricht-kriteriene for offentlige finanser. I tillegg til statsbudsjettet og Statens petroleumsfond omfatter dette overskuddsbegrepet andre stats- og trygderegnskaper, bl.a. Folketrygdfondet, Statens Banksikringsfond, Statens Bankinvesteringsfond og andre statlige fond. I tillegg inngår kommuneforvaltningen som et eget forvaltningsnivå.

Statsforvaltningens samlede nettofinansinvesteringer anslås å falle fra 217,4 mrd. kroner i 2001 til 169,7 mrd. kroner i 2002. Det høye nivået på statsforvaltningens samlede nettofinansinvesteringer i 2001 må ses i sammenheng med det store overskuddet i Statens petroleumsfond. For 2002 trekkes statsforvaltningens nettofinansinvesteringer ned av gjeldsoppgjøret overfor fylkeskommunene i forbindelse med sykehusreformen.

Foreløpige regnskapstall fra Statistisk sentralbyrå viser at kommuneforvaltningens underskudd økte fra 5,5 mrd. kroner i 2000 til 6,9 mrd. kroner i 2001, målt til bokført verdi. For 2002 anslås det et overskudd på 14,4 mrd. kroner. Det store omslaget i de kommunale nettofinansinvesteringene fra 2001 til 2002 skyldes i hovedsak statlig nedbetaling av fylkeskommunal gjeld på drøyt 21 mrd. kroner i forbindelse med at staten overtar ansvaret for spesialisthelsetjenesten.

De samlede nettofinansinvesteringene i offentlig forvaltning antas å bli redusert fra 212,0 mrd. kroner i 2001 til 180,0 mrd. kroner i 2002, tilsvarende 12,0 pst. av BNP. Nedgangen er i stor grad knyttet til lavere statlige netto inntekter fra petroleumsvirksomheten i 2002 enn året før.

Offentlig forvaltnings nettofordringer ved utgangen av 2002, medregnet kapitalen i Petroleumsfondet og kapitalinnskudd i statlig forretningsdrift, anslås til om lag 1125 mrd. kroner, tilsvarende rundt 75 pst. av BNP. Oppbyggingen av statens finansformue er i hovedsak knyttet til inntektene fra olje- og gassvirksomheten, og har dermed delvis en motpost i uttapping av petroleumsreservene i Nordsjøen.

Figur 3.2 C viser utviklingen i offentlige utgifter for Norge, EU-landene og landene i OECD- området samlet. Tallene for Norge er basert på anslagene i denne meldingen. Det framgår av figuren at de offentlige utgiftene i Norge sank fra rundt 52 pst. av BNP i 1992 til 46,4 pst. av BNP i 1998. De offentlige utgiftene som andel av BNP for Fastlands-Norge ble redusert fra 61,4 pst. av BNP i 1992 til 53,7 pst. i 1998. Som følge av avdempet vekst i fastlandsøkonomien de siste årene og relativt høy vekst i offentlige utgifter anslås utgiftene igjen å øke i forhold til Fastlands-Norges BNP, til 56,5 pst. i 2002.

Målt som andel av BNP har utgiftsnivået for offentlig forvaltning i Norge de siste årene vært på linje med gjennomsnittet for EU-landene, men høyere enn gjennomsnittet for landene i OECD- området. Relativt lave utgiftsnivåer i land som USA og Japan bidrar til at gjennomsnittet for OECD-området trekkes ned i forhold til gjennomsnittet for EU-landene. Ved sammenlikning av nivået på offentlige utgifter må en ta hensyn til at landenes gjeldssituasjon kan variere betydelig. For EU-landene under ett bidrar høy offentlig gjeld til at renteutgifter utgjør en betydelig del av de offentlige utgiftene.

3.1.5 Handlingsrommet i budsjettpolitikken framover

Handlingsrommet i budsjettpolitikken bestemmes i hovedsak av fire forhold:

• Innfasingen av petroleumsinntekter

• Utviklingen i skattegrunnlagene i fastlandsøkonomien

• Bindinger på utgifts- og inntektssiden fra tidligere vedtak

• Forskjellen mellom prisutviklingen for utgift- ene på statsbudsjettet og den generelle prisveksten i økonomien

Ved handlingsregelen for budsjettpolitikken styres innfasingen av petroleumsinntekter av utviklingen i Statens petroleumsfond. For hele inneværende stortingsperiode tilsier tallene i dette dokumentet en samlet økning i bruken av oljeinntekter på 22 mrd. kroner eller vel 5 mrd. kroner i gjennomsnitt pr. år, målt i 2002-priser, jf. tabell 3.8. For årene deretter tilsier anslagene en økt bruk av petroleumsinntekter på 3-4 mrd. kroner pr. år fram mot 2010. På lengre sikt vil den årlige innfasingen avta ytterligere, etter hvert som veksten i fondskapitalen gradvis ebber ut.

Som følge av vekst i økonomien øker normalt skattegrunnlagene over tid. I en normal konjunktursituasjon tilsier dette for de nærmeste årene økte inntekter på rundt 10 mrd. kroner pr. år i faste priser. Det er da forutsatt at skattegrunnlagene i gjennomsnitt følger den reelle, underliggende veksten i Fastlands-Norges BNP, som kan anslås til om lag 2 pst. pr. år.

Etablerte velferdsordninger medfører isolert sett betydelige økninger i utgiftene på statsbudsjettet i årene framover. Dette er i hovedsak et resultat av folketrygdens regelverk og vedtatte planer om opptrapping på enkelte områder. Endringer i alderssammensetningen i befolkningen bidrar ikke så mye til utgiftsøkninger de nærmeste årene, men vil få stor betydning på lengre sikt, jf. avsnitt 3.1.6. For 2003 er videre en betydelig del av det samlede handlingsrommet «brukt opp» gjennom skatte- og avgiftsvedtak på 2002- budsjettet, som først får helårsvirkning neste år. Disse vedtakene gir isolert sett en nedgang i bokførte skatter og avgifter på over 9 mrd. kroner fra 2002 til 2003.

Økonomisk vekst har ikke bare betydning for budsjettets inntektsside, men trekker også med seg økte utgifter, bl.a. gjennom økte reallønninger. I tillegg blir mange utgiftsposter under folketrygden prisregulert med utgangspunkt i lønnsutviklingen. Samlet sett trekker dette i retning av at prisveksten for statsbudsjettets utgifter er sterkere enn økningen i det generelle prisnivået, og sterkere enn veksten i prisindeksen for skattegrunnlagene. Denne merprisveksten for offentlige utgifter legger beslag på en del av handlingsrommet i budsjettpolitikken. Mekanismen forsterkes dersom lønnsveksten blir høyere i offentlig sektor enn i resten av økonomien. Den innebærer også at statsbudsjettets utgifter vil kunne øke som andel av BNP for Fastlands- Norge, selv om den reelle, underliggende utgiftsveksten i statsbudsjettet holdes lavere enn veksten i verdiskapingen i Fastlands-Norge.

3.1.6 Langsiktige utfordringer i budsjettpolitikken

Innfasing av petroleumsinntektene i tråd med handlingsregelen innebærer at handlingsrommet i budsjettpolitikken gradvis vil øke i årene framover. Befolkningsutviklingen og utviklingen i pensjonsutgiftene etter 2010 innebærer likevel at det over tid vil være krevende å opprettholde og videreutvikle det offentlige tjenestetilbudet og samtidig få plass til skattelettelser.

Med den utviklingen i petroleumsinntektene som nå legges til grunn, innebærer handlingsregelen at det strukturelle underskuddet i statsbudsjettet på lang sikt utvikler seg som vist i figur 3.4. Denne utviklingen må ses opp mot sentrale utviklingstrekk på utgiftssiden:

• Forpliktelsene knyttet til folketrygdens alders- og uførepensjon øker sterkt. I løpet av de neste 30 årene ventes utbetalingene til alders- og uførepensjon å mer enn dobles som andel av samlet verdiskaping, jf. figur 3.3.

• Veksten i antall eldre, spesielt over 80 år, vil etter hvert kreve økte ressurser til pleie- og omsorgstjenester. Vedtatte velferdsreformer vil også isolert sett bidra til å øke ressursbehovet i offentlig tjenesteyting i årene framover.

De langsiktige utfordringene i budsjettpolitikken kan illustreres ved å sammenlikne utviklingen i det strukturelle budsjettunderskuddet når en følger handlingsregelen, med utviklingen i underskuddet i Referansealternativet i Langtidsprogrammet 2002-2005. I Referansealternativet øker sysselsettingen i offentlig sektor om lag i takt med det som kreves for å opprettholde standard og dekningsgrad på etablerte velferdstjenester. Det legges videre til grunn at en videreføring av folketrygdens regelverk vil gi en vekst i trygdeutgiftene fra vel 7 pst. av BNP i 2001 til om lag 18 pst. i 2050, mens statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten vil falle fra over 16 til rundt 2 pst. av BNP i samme periode (jf. figur 3.3). Skattenivået forutsettes om lag uendret gjennom perioden. Det framgår av figur 3.4 at det strukturelle underskuddet i Referansealternativet stiger med i størrelsesorden 6 prosentpoeng fra 2020 til 2050, regnet som andel av BNP for Fastlands- Norge. Dette reflekterer først og fremst den anslått sterke veksten i pensjonene i denne perioden.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Handlingsregelen gir en noe raskere innfasing av petroleumsinntekter fram til 2020 enn Referansealternativet. På den annen side innebærer den kun en moderat økning i det strukturelle underskuddet de påfølgende 30 årene. Beregningene gjengitt i figur 3.4 illustrerer dermed at en innfasing av petroleumsinntektene i tråd med handlingsregelen krever at veksten i offentlige utgifter etter hvert dempes, eventuelt i kombinasjon med en styrking av inntektssiden i budsjettet. Eksempler på tilpasninger på utgiftssiden kan være endringer i offentlige stønader, overføring av ansvar for finansiering av deler av dagens offentlige tjenesteproduksjon til privat sektor eller tiltak for å effektivisere offentlig sektor, jf. avsnitt 3.1.7. Modernisering og effektivisering av offentlig sektor vil bidra til at det kommer mer velferdstjenester ut av hver krone som bevilges over offentlige budsjetter. Det økte presset på offentlige utgifter knyttet til aldringen av befolkningen vil i så fall kunne møtes uten å øke samlede offentlige utgifter tilsvarende. En omlegging av pensjonssystemet vil også kunne dempe utgiftsveksten, for eksempel ved å gi incentiver til å stå lenger i yrkeslivet.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Dersom det i årene framover skulle brukes mer av petroleumsinntektene enn det som følger av handlingsregelen, vil innstrammingsbehovet øke ytterligere på lengre sikt. Vegringsalternativet i Langtidsprogrammet 2002-2005 illustrerer de problemene som kan oppstå, dersom en legger opp til en sterk økning i bruken av petroleumsinntekter de nærmeste årene. Vegringsalternativet forutsetter uendret skattenivå, samtidig som veksten i sysselsettingen i offentlig sektor følger sin historiske trend fram til midt på 2020-tallet. Dette gir en rask økning i bruken av petroleumsinntekter de nærmeste årene som motsvares av høy reallønnsvekst og nedbygging av konkurranseutsatt næringsliv. Denne svekkelsen av konkurranseevnen vil senere måtte reverseres gjennom en kraftig innstramming i budsjettpolitikken.

I sin siste vurdering av utviklingen i norsk økonomi fra mars i år understreket Det internasjonale pengefondet (IMF) behovet for innstramminger av hensyn til den langsiktige utviklingen i offentlige finanser. IMF pekte i denne sammenheng blant annet på behovet for en reform av pensjonssystemet.

Også OECD har rettet oppmerksomhet mot pensjonssystemets betydning for offentlige finanser, og har i denne forbindelse sammenliknet framskrivinger av offentlige pensjonsutgifter for de fleste medlemslandene. Ifølge OECD har Norge den klart sterkeste økningen i alderspensjonene fram til 2050, regnet som andel av BNP. For Norge står økningen i pensjonsytelsene pr. pensjonist for en relativt stor del av utgiftsøkningen. Regnet i faste grunnbeløp innebærer en videreføring av dagens regelverk at gjennomsnittlig alderspensjon øker med vel 30 prosent. I de fleste andre landene er det lagt til grunn en reduksjon av ytelsesnivået. Virkningen av en videreføring av dagens pensjonssystem på statens finanser i årene framover drøftes nærmere i boks 3.3

I Sem-erklæringen pekte Regjeringen på noen sentrale utfordringer knyttet til utviklingen i folketrygdens utgifter, herunder spørsmålet om å fondere deler av pensjonsforpliktelsene. Problemstillingene rundt folketrygdens framtid vurderes for tiden av et utvalg under ledelse av Sigbjørn Johnsen (Pensjonskommisjonen). Kommisjonen skal etter planen avgi sin innstilling i oktober 2003. En foreløpig rapportering er planlagt i august 2002.

3.1.7 Moderniseringen av offentlig sektor

Som omtalt ovenfor, bidrar befolkningsutviklingen og modningen av folketrygdsystemet til økte utgifter til pensjoner, helse og eldreomsorg i årene framover. Av hensyn til en langsiktig balansert utvikling i norsk økonomi er det derfor behov for å redusere utgiftene på andre områder, øke inntektene og/eller bedre den samlede ressursutnyttelsen gjennom modernisering av offentlig sektor.

Regjeringen har lagt fram et program for modernisering, effektivisering og forenkling av offentlig sektor. Gjennom moderniseringsarbeidet skal de enkelte tjenestene tilpasses brukernes behov og kvalitetskrav samtidig som produksjonen skjer til lavest mulige kostnader. I tillegg må ressursbruken på de enkelte områdene styres slik at offentlig sektor omstilles i takt med endringer i etterspørselen. Rammebetingelsene må derfor også sikre god kontroll med ressursbruken på enkeltområder.

I privat sektor vil disse hensynene bli ivaretatt av markedene når disse fungerer godt. For å hevde seg i konkurransen må den enkelte produsent bruke ressursene effektivt. Prisene gir produsentene signaler om endringer i sammensetningen av etterspørselen, og bidrar til omstillinger fra produksjon av varer og tjenester med avtakende etterspørsel til produksjon der etterspørselen øker. Samtidig vil prisene tilpasse seg slik at produksjon og etterspørsel balanseres. Gjennom strukturpolitikken kan myndighetene om nødvendig bidra til å bedre markedenes funksjonsmåte og dermed til en mer effektiv utnyttelse av ressursene.

Boks 3.3 Pensjonsbyrden

Folketrygden er i dag ikke fondert, men organisert som et såkalt «pay-as-you-go» system, dvs. at utgiftene finansieres løpende over offentlige budsjetter. Dersom pensjonsutgiftene og andre offentlige utgifter vokser i takt med skattegrunnlagene, og statens finanser er i rimelig balanse i utgangspunktet, vil veksten i pensjonsutgiftene i et slikt system normalt kunne møtes uten å øke skattenivået. Ved en videreføring av dagens folketrygdsystem vil imidlertid pensjonsutgiftene etter hvert øke sterkt som andel av BNP for Fastlands-Norge. Veksten i pensjonsutgiftene utover veksten i skattegrunnlagene (her representert ved veksten i BNP for Fastlands-Norge) må finansieres ved høyere skattenivå, økninger i andre inntekter (herunder avkastningen på oppsparte midler) eller ved innstramming på andre deler av budsjettet. Figur 3.5 viser den neddiskonterte verdien av denne delen av de framtidige utgiftene til folketrygdens alders- og uførepensjon regnet i prosent av BNP. Størrelsen gir en indikasjon på merbelastningen på offentlige budsjetter i framtiden av en videreføring av dagens pensjonssystem. Denne merbelastningen omtales nedenfor som pensjonsbyrden. Det framgår av figur 3.5 at pensjonsbyrden i 2000 tilsvarer om lag 170 prosent av BNP, og at den er anslått å øke til et nivå på vel 300 prosent av BNP mot slutten av beregningsperioden. Det er da lagt til grunn at pensjonsutgiftene stabiliserer seg som andel av BNP for Fastlands-Norge etter 2050.

En måte å håndtere disse økende utgiftene på er å bygge opp en finansiell formue (fond) tilsvarende pensjonsbyrden. Renteinntektene fra denne formuen gir grunnlag for å finansiere stigende pensjonsutgifter uten at en må høyne skattenivået eller stramme inn på andre deler av statsbudsjettet. Figur 3.5 illustrerer at den statlige finansformuen som kreves for å finansiere de økende pensjonsutgiftene på denne måten, klart overstiger den beregnede oppsparingen i Statens petroleumsfond når budsjettpolitikken følger handlingsregelen. Dette betyr at Petroleumsfondet ikke blir stort nok til alene å kunne finansiere den økningen i pensjonsutgiftene som følger ved en videreføring av dagens pensjonssystem. Veksten i pensjonsutgiftene må dermed dekkes gjennom økte inntekter eller kutt i utgiftene på andre områder. Alternativet er endringer i pensjonssystemet som reduserer pensjonsbyrden.

Kilde: Bureau of Economic Analysis.

I offentlig sektor har markedene et mer begrenset spillerom. Produksjonen innenfor store tjenestesektorer som helse, omsorg og skole er ofte organisert som lokale monopoler og styres i stor utstrekning gjennom administrative beslutninger. Styringssystemer med svak kopling mellom resultat og belønning, fravær av konkurranse og innslag av uklar oppgavefordeling mellom ulike deler av forvaltningen kan både svekke effektiviteten og bidra til redusert kvalitet i offentlig tjenesteproduksjon. Der produksjon, brukerpriser og fordeling bestemmes administrativt mangler dessuten markedets signaler om behov for omstillinger. Prisene kan ikke sikre balanse mellom etterspørsel og tilbud på disse områdene, og køer kan lett oppstå. Køer og ressursmangel innen offentlig sektor innebærer derfor ikke nødvendigvis at det settes inn for lite ressurser i produksjonen av de enkelte tjenestene. Det kan også gjenspeile at brukerne ikke konfronteres med kostnadene i tjenesteproduksjonen.

På noen områder, som kraftsektoren og telesektoren, er offentlige monopoler erstattet med private konkurransemarkeder. For store deler av offentlig sektor knytter det seg imidlertid sterke fordelingspolitiske mål til tjenesteproduksjonen, noe som tilsier at det offentlige må ha et overordnet ansvar. I tillegg kan ulik fordeling av informasjon mellom produsenter og brukere i noen tilfeller gjøre det krevende å utvikle effektivt fungerende markeder.

Et overordnet offentlig ansvar for tjenestetilbudet utelukker imidlertid ikke at markedsmekanismer kan bidra til økt effektivitet. Kommunene har i mange år benyttet konkurranseutsetting innenfor samferdsel og tekniske tjenester. Ved konkurranseutsetting har myndighetene et overordnet ansvar for å spesifisere hva som skal produseres, mens selve produksjonen settes ut på anbud. En rekke kommuner er nå i ferd med å prøve ut konkurranseutsetting innen eldreomsorgen, blant annet på grunnlag av positive erfaringer fra Sverige.

En kan også utsette offentlige produsenter for konkurranse ved å introdusere finansieringssystemer som belønner resultater og effektivitet på liknende måte som i et privat marked. Det nye finansieringsopplegget for høyere utdanning og systemet med innsatsstyrt finansiering av sykehusene inneholder elementer av slik resultatbasert styring. Disse systemene bidrar til konkurranse mellom offentlige tjenesteprodusenter. Resultatbaserte finansieringssystemer kan også gi grunnlag for å utfylle den offentlige produksjonen med private tilbud. Erfaringsmessig gir dette ikke bare økt valgfrihet for brukerne, men også økt effektivitet gjennom mer konkurranse.

Selv om markedsmekanismer på mange områder er et viktig virkemiddel for å forbedre offentlig tjenesteproduksjon, vil det på andre områder fortsatt være ønskelig å regulere produksjonen administrativt. Målet må da være å innrette styringssystemene slik at de i størst mulig utstrekning gir incentiver til kostnadseffektivitet og kvalitet.

Det er viktig å anlegge et flerårig perspektiv i moderniseringsarbeidet. Enkelte reformer, som regelverksendringer og konkurranseutsetting av ny virksomhet, kan gi umiddelbare gevinster. I andre tilfeller kan reformer medføre omstillingskostnader, for eksempel ved at en del av arbeidsstokken i en periode blir ledig, at gjennomføringen krever økte investeringer eller fordi det tar tid før nye organisasjonssystemer gir uttelling i form av økt effektivitet. I slike tilfeller kan det ta tid før reformer gir nettogevinster i form av bedret offentlig tjenestetilbud.

Strukturpolitikken for offentlig sektor har flere grenseflater mot andre politikkområder:

• Det er en nær sammenheng mellom handlingsrommet i budsjettpolitikken og effektiviteten i offentlig sektor. Desto bedre utnyttelse av ressursene en oppnår, jo bedre resultater i form av kvantitet og kvalitet kan virkeliggjøres innenfor en gitt budsjettramme.

• Systemene for finansiering av offentlig tjenesteproduksjon påvirker incentivene for effektivitetsforbedringer. Alternative finansierings- systemer må imidlertid vurderes både ut fra hensynet til effektivitet og ut fra hensynet til kostnadskontroll og makroøkonomisk styring.

• Større fleksibilitet i lønnsdannelsen i offentlig sektor kan bidra til et bedre fungerende arbeidsmarked innen sektoren. Samtidig må en unngå at en nødvendig tilpasning av relative lønninger utløser en lønns-lønns-spiral som svekker økonomiens konkurranseevne.

• Som ledd i moderniseringsprogrammet vil det bli lagt vekt på at offentlige reguleringer, offentlige innkjøp og organisering av offentlig virksomhet fremmer konkurranse og dermed bidrar til en bedre ressursutnyttelse i privat sektor.

• Private eiere har i utgangspunktet bedre forutsetninger enn staten til å møte krav om aktivt eierskap innenfor næringsvirksomhet. Staten bør bare eie næringsvirksomhet dersom det er et virkemiddel for å oppnå spesifikke mål eller som en del av statens formuesforvaltning. I samsvar med dette åpner Regjeringen for å avvikle eller redusere det statlige eierskapet i flere selskaper. For de selskapene der staten opprettholder eierskap, skal det skilles klarere mellom myndighets- og tilsynsrolle og eierrolle.

3.2 Nærmere om kommuneforvalt- ningens økonomi

3.2.1 Noen bakgrunnstall

Det har vært sterk vekst i kommunesektorens aktivitet det siste tiåret, jf. figurene 3.6. Dette skyldes både forbedringer av eksisterende tjenestetilbud og at sektorens oppgaver er blitt mer omfattende. Blant annet har det vært satset sterkt på barnehageutbygging, og det er blitt gjennomført omfattende reformer i grunnskolen og i videregående utdanning. Reformen for psykisk utviklingshemmede, utbygging av sykehussektoren og eldresatsingen har også krevd store ressurser.

Fra 1991 til 2001 var den reelle inntektsveksten i kommunesektoren knapt 20 pst., eller i underkant av 39 mrd. 2002-kroner, tilsvarende en gjennomsnittlig årlig vekst på om lag 1,8 pst. Økningen må ses i sammenheng med at det i denne perioden er lagt nye oppgaver til kommuner og fylkeskommuner. Utviklingen i kommunesektorens inntekter og utgifter framgår av tabell 2.1 i vedlegg 2, Detaljerte anslagstall.

Kommunesektorens samlede inntekter økte reelt sett med over 4 pst. i 1997. Dette ble etterfulgt av svak vekst i inntektene i 1998. I 1999 og 2000 tok inntektsveksten seg opp, men var likevel noe lavere enn gjennomsnittlig realvekst på 1990-tallet. Foreløpige regnskapstall viser at samlede inntekter økte reelt med ¾ pst. i 2001.

I figur 3.6B er aktivitetsveksten i kommunesektoren sammenholdt med veksten i Fastlands-Norges BNP fra 1980 og fram til i dag. For å måle utviklingen i den økonomiske aktiviteten i kommuneforvaltningen bruker bl.a. Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi en indikator der endringer i sysselsetting målt i timeverk, produktinnsats (vareinnsats) i faste priser og bruttorealinvesteringer i faste priser veies sammen.

Aktiviteten i kommunesektoren økte betydelig mer enn BNP for Fastlands-Norge i andre halvdel av 1980-årene og fram til 1992. I de etterfølgende årene fram til og med 1996 økte den økonomiske aktiviteten i kommunene svakere enn BNP for Fastlands-Norge, noe som må ses i sammenheng med den kraftige veksten i privat etterspørsel i denne perioden. I 1997 økte aktiviteten i kommunesektoren med vel 5 pst., i første rekke som følge av høye investeringer i forbindelse med grunnskolereformen. I 1998 økte aktiviteten i kommunesektoren klart langsommere enn verdiskapingen i fastlandsøkonomien, mens det var motsatt i 1999. I 2000 var det en svak nedgang i aktivitetsnivået i kommunesektoren, pga. et fall i investeringene på knapt 8 pst. Til sammenlikning var veksten i Fastlands-Norges BNP dette året på 1,8 pst. For 2001 er veksten i aktiviteten i kommunesektoren anslått til 0,9 pst., som er om lag på linje med veksten i BNP for Fastlands-Norge.

Kommunal sysselsetting økte som andel av total sysselsetting på begynnelsen av 1990-tallet, mens den var relativt stabil fra 1993 til 1998. Dette må ses i sammenheng med motkonjunkturpolitikken de første årene på 1990-tallet og den sterke generelle sysselsettingsveksten i de etterfølgende årene. De siste årene har den kommunale sysselsettingsandelen igjen økt noe. Sysselsettingen i kommunene økte ifølge foreløpige regnskapstall med 1,3 pst. fra 2000 til 2001, målt i timeverk. Dette er noe mer enn året før, da veksten var 0,7 pst. I perioden fra 1991 til 2001 økte sysselsettingen målt i timeverk med om lag 21 pst., eller gjennomsnittlig vel 1,9 pst. pr. år. Antall personer ansatt i kommuneforvaltningen økte i samme periode med om lag 125 000 til 571 000, jf. figur 3.6C. Nivået i 2001 utgjorde knapt 25 pst. av samlet sysselsetting, mens tilsvarende andel i 1991 var om lag 22 pst. Overføringen av spesialisthelsetjenesten til staten fra 1.1.2002 bidrar til at den kommunale sysselsettingsandelen vil falle kraftig i 2002, jf. figur 3.6C.

Med unntak av 2000 har aktiviteten i kommunesektoren de siste årene økt klart sterkere enn inntektene. Dette reflekteres i økte underskudd mot slutten av 1990-tallet, jf. figur 3.6D. Kommuneforvaltningens underskudd utgjorde i 2001 anslagsvis 2,8 pst. av samlede inntekter. Underskuddene skyldes både høye investeringer og svake driftsresultater. Fra og med 1996 må nivået på underskuddene ses i sammenheng med grunnskolereformen og eldresatsingen. Finansieringsmåten for disse reformene medfører at kommunesektorens investeringsutgifter direkte reduserer overskuddet i investeringsperioden, mens størstedelen av de statlige overføringene knyttet til å dekke disse utgiftene tilføres kommunene over en lengre tidsperiode.

Figur 3.6D viser at kommuneforvaltningens nettogjeld på slutten av 1980-tallet utgjorde nærmere 50 pst. av sektorens inntekter. Gjeldsandelen falt deretter fram til 1997, og har etter dette ligget stabilt på et betydelig lavere nivå enn på begynnelsen av 1990-tallet. For 2002 anslås kommunenes netto gjeld å utgjøre i underkant av 28 pst. av inntektene. Reduksjonen i gjeldsandelen fra 2001 til 2002 må ses i sammenheng med oppgjøret i forbindelse med sykehusreformen, hvor fylkeskommunene samlet sett får tilført 21,1 mrd. kroner.

3.2.2 Kommuneforvaltningens inntekter og utgifter i 2002

I tilleggsproposisjonen ble det lagt til grunn en reell økning i kommunesektorens inntekter fra 2001 til 2002 på om lag 3¾ mrd. kroner eller om lag 2 pst., regnet i forhold til tallgrunnlaget i Revidert nasjonalbudsjett 2001.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Stortingets behandling av Regjeringens budsjettforslag for 2002 medførte ingen større endringer i kommuneopplegget, verken på inntekts- eller utgiftssiden.

Følgende forhold av betydning for kommunenes inntekter i 2002 er innarbeidet i kommuneopplegget etter salderingen av statsbudsjettet for 2002:

• Skatteanslaget for kommunesektoren er oppjustert med knapt 1 mrd. kroner, basert på skatteinngangen hittil i år og en oppjustering av anslått lønnsvekst i 2002.

• Prisveksten på kommunal tjenesteyting (deflatoren) er økt med 0,5 prosentpoeng til 4 pst. som følge av det nye lønnsvekstanslaget. Oppjusteringen av prisveksten bidrar isolert sett til å redusere realveksten i kommunesektorens inntekter fra 2001 til 2002 med i underkant av 1 mrd. kroner.

• Det foreslås netto økte bevilgninger over statsbudsjettet til kommuner og fylkeskommuner på vel 0,9 mrd. kroner. Av dette bevilges 750 mill. kroner til generell styrking av kommuneøkonomien, samt 100 mill. kroner til fylkeskommunene til å betjene gjeld knyttet til merforbruk innenfor spesialisthelsetjenesten i 2001.

Utover postene nevnt ovenfor foreslås det økte bevilgninger til asylsøkere og flyktninger på 67 mill. kroner og en bevilgning på 75 mill. kroner i økt ramme for Husbankens boligtilskudd øremerket flyktningeboliger. Disse midlene holdes utenom kommuneopplegget.

Den reelle veksten i kommunenes samlede inntekter fra 2001 til 2002 anslås etter dette til knapt 1 pst., eller om lag 1¾ mrd. kroner, regnet i forhold til regnskap for 2001. Kommunesektorens frie inntekter anslås nå å være om lag reelt uendret fra 2001 til 2002. Dette må ses i sammenheng med at kommunene i fjor fikk en merskattevekst som ikke er videreført i anslagene for 2002.

Pensjonskostnader

Som følge av en økning i de kommunale pensjonspremiene, steg kommunesektorens pensjonsutgifter (inklusive sykehusene) med anslagsvis 3 mrd. kroner i 2001. Regjeringen varslet i tilleggsproposisjonen at den ville komme tilbake med en gjennomgang av kommunenes pensjonskostnader i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 2002. På denne bakgrunn ble det nedsatt en arbeidsgruppe med representanter fra staten og kommunesektoren for å vurdere utviklingen i kommunesektorens pensjonskostnader. Arbeidsgruppen la fram sin rapport i april 2002.

Arbeidsgruppens vurdering er at det må forventes en økning i premienivået på mellomlang sikt. Det innebærer at det økte nivået på pensjonskostnadene i 2001 må antas å bli videreført. I 2001 bidro merskattevekst til å kompensere for merutgiftene til pensjoner, men disse inntektene hadde engangskarakter og er ikke videreført til 2002.

Arbeidsgruppen peker på at det er stor usikkerhet om det framtidige nivået på de kommunale pensjonspremiene. Premienivået vil bl.a. avhenge av forutsetninger om framtidig finansavkastning og framtidig lønnsvekst. Dersom finansavkastningen i livselskapene blir om lag på samme nivå framover som i gjennomsnitt for perioden 1993- 2001, og forutsatt en lønnsvekst på 4,5 pst., anslår arbeidsgruppen premieøkningen til 2 prosentpoeng, fra om lag 10 pst. til 12 pst. av premiegrunnlaget. Dette utgjør om lag 1½ mrd. kroner i økte utgifter for kommunesektoren. Dersom lønnsveksten skulle bli liggende på 5 pst., øker anslått pensjonspremie til 13 pst. av premiegrunnlaget. Denne økningen fra premienivået i 1999 og 2000, som utgjorde rundt 10 pst. av premiegrunnlaget, skyldes særlig to forhold: For det første ble det faktiske premienivået undervurdert i disse årene. Videre ligger livselskapenes bufferkapital nå på et lavt nivå, etter to år med lav finansavkastning i finansmarkedene. Det er derfor behov for oppbygging av denne bufferkapitalen de nærmeste årene.

En nærmere redegjørelse for utviklingen i kommunesektorens pensjonskostnader gis i Kommuneproposisjonen for 2003.

Varig økte pensjonsutgifter innebærer at arbeidskraften i kommunene blir dyrere framover enn tidligere lagt til grunn. Kommunene står selv ansvarlig for sine pensjonskostnader. Innenfor de inntektsrammer som fastsettes av Stortinget, innebærer dette at kommunene enten må effektivisere driften eller redusere aktivitetsnivået. Forslaget om økte bevilgninger over statsbudsjettet til kommunesektoren i denne meldingen innebærer imidlertid at staten bidrar til å lette kommunesektorens tilpasning til høyere pensjonsutgifter.

Sluttoppgjør i forbindelse med sykehusreformen

I tilleggsproposisjonen varslet Regjeringen at den i Revidert nasjonalbudsjett 2002 ville komme tilbake med en samlet gjennomgang av oppgjøret overfor fylkeskommunene knyttet til overføringen av spesialisthelsetjenesten til staten.

Fylkeskommunene fikk i januar 2002 utbetalt tilskudd til gjeldsslette mv. på til sammen 15,6 mrd. kroner. Beløpet ble beregnet på grunnlag av gjeld relatert til spesialisthelsetjenesten pr. 31.12.2000. Utover beløpet på 15,6 mrd. kroner besto oppgjøret i forbindelse med sykehusreformen av en engangsbevilgning på 2,3 mrd. kroner knyttet til feriepenger for ansatte som flyttes over til de nye helseforetakene og en bevilgning på 764 mill. kroner til etterskuddsvis refusjon av fylkeskommunenes utstyrsinvesteringer i sykehus, til sammen om lag 18,7 mrd. kroner i samlet oppgjør.

Det justerte gjeldsoppgjøret som nå legges fram, er basert på data for 2001. KRD har bedt fylkeskommunene om nødvendige opplysninger om lånegjeld til spesialisthelsetjenesten pr. 31.12.2001. Gjennomgangen av fylkeskommunenes tilbakemeldinger tilsier at tilskudd til sletting av gjeld skal oppjusteres med 2 132 mill. kroner. Når gjeld til fylkeskommunene slettes, vil behovet for inntekter til å dekke kapitalkostnader knyttet til gjelden bli redusert tilsvarende. Det er derfor beregnet et uttrekk fra inntektsrammen knyttet til reduserte renter og avdrag på 100 mill. kroner. Helårsvirkningen er 200 mill. kroner.

Vedrørende refusjon av fylkeskommunenes utstyrsinvesteringer i sykehus tilsier innsendte refusjonskrav fra fylkeskommunene et behov for oppjustering av den etterskuddsvise refusjonen på 256 mill. kroner.

Bevilgningsendringene knyttet til gjeldsoppgjøret inngår ikke i beregningen av inntektsveksten for kommunene.

Bevilgning knyttet til underskudd i fylkeskommunene

Med utgangspunkt i tall som Kommunenes Sentralforbund (KS) har innhentet, anslås et regnskapsmessig underskudd for fylkeskommunene (utenom Oslo) i 2001 på om lag 1,8 mrd. kroner. Ifølge KS skyldes underskuddet i hovedsak et betydelig merforbruk innenfor spesialisthelsetjenesten gjennom fjoråret.

KRD har fastlagt retningslinjer knyttet til sykehusoverdragelsen som i stor grad gir fylkeskommunene anledning til å konvertere akkumulerte underskudd til langsiktig gjeld. Når fylkeskommunene har hatt underskudd i 2001, har dette derfor primært medført at den langsiktige gjelden i fylkeskommunene i 2001 har blitt høyere enn tidligere lagt til grunn. Dette innebærer en noe høyere rente- og avdragsbelastning for fylkeskommunene. På denne bakgrunn er det som nevnt ovenfor, foreslått at fylkeskommunene får tilført 100 mill. kroner i økte skjønnsmidler i 2002.

3.3 Enkelte skatte- og avgiftspolitiske spørsmål

3.3.1 Innledning

Det ble vedtatt en rekke endringer i skatte- og avgiftssystemet for 2002 i forbindelse med behandlingen av budsjettet i fjor høst. Blant annet ble skatten på arbeid redusert, flere avskrivningssatser ble hevet, og både flypassasjeravgiften og utbytteskatten ble fjernet. I tillegg ble det innført en skattefradragsordning for FoU-kostnader. Videre blir investeringsavgiften fjernet fra 1. oktober i år. Samlet utgjør de vedtatte skatte- og avgiftslettelsene om lag 12,8 mrd. kroner påløpt og knapt 7,5 mrd. kroner bokført i 2002. Skatte- og avgiftsvedtakene som allerede er fattet, innebærer i tillegg en lettelse fra 2002 til 2003 på om lag 5,2 mrd. kroner påløpt og vel 9,2 mrd. kroner bokført.

I forbindelse med denne meldingen foreslår Regjeringen enkelte justeringer i skatte- og avgiftsreglene for 2002:

• Tollsatsene på en del industrivarer foreslås fjernet fra 1. juli 2002. Tollinntektene foreslås redusert med 100 mill. kroner bokført og 120 mill. kroner påløpt. Om lag 630 tollsatser kan da avvikles. Forslaget er nærmere omtalt i St.prp. nr. 63 (2001-2002) Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet medregnet folketrygden 2002.

• Det foreslås at tjenester som gjelder opplysninger om rutegående trafikk unntas fra den generelle merverdiavgiftsplikten fra 1. juli 2002. Forslaget vil gi et provenytap på om lag 3 mill. kroner på 2002-budsjettet, og om lag 10 mill. kroner på årsbasis. Forslaget er nærmere omtalt i Ot.prp. nr. 75 (2001-2002) om lov om endringar i skatte- og avgiftslovgivninga mv.

• Det foreslås endringer i arveavgiftsloven for å oppnå avgiftsmessig likebehandling av ektefeller og samboere etter folketrygdlovens definisjon. Definisjonen omfatter samboerpar som tidligere har vært gift med hverandre og samboerpar som har eller har hatt felles barn. Endringen er nærmere omtalt i Ot.prp. nr. 75. Regjeringen vil også foreslå økt fradrag i arveavgiftsgrunnlaget for barn under 21 år. Dette forslaget framgår av St.prp. nr. 63. På usikkert grunnlag anslås det samlede provenytapet av begge forslagene til om lag 30 mill. kroner påløpt og om lag 5 mill. kroner bokført i 2002.

• Det foreslås en ordning som kompenserer frivillige organisasjoner for virkningene av merverdiavgiftsreformen i 2001. Ordningen er nærmere omtalt i St.prp. nr. 63.

Utover dette foreslås kun mindre justeringer i skatte- og avgiftsreglene for 2002. Forslagene til endringer i skatte- og avgiftsreglene gir isolert sett en lettelse på knapt 110 mill. kroner bokført i 2002 og 155 mill. kroner påløpt. De samlede skatte- og avgiftslettelsene fra 2001 til 2002 utgjør dermed nærmere 13 mrd. kroner påløpt og om lag 7,6 mrd. kroner bokført.

Aktuelle skatte- og avgiftssaker for EFTAs overvåkningsorgan (ESA) omtales i avsnitt 3.3.2.

Regjeringen vil i 2003-budsjettet fremme forslag om å øke fradraget for gaver til frivillige organisasjoner, jf. avsnitt 3.3.3. I 2003-budsjettet vil Regjeringen også legge fram forslag om å øke det særskilte fradraget i inntekten fra jord- og hagebruksvirksomhet ved beregning av alminnelig inntekt, jf. avsnitt 3.3.4.

I januar 2002 ble det oppnevnt et offentlig utvalg for å vurdere forslag til løsninger som gjør at merverdiavgiftsregelverket virker nøytralt for kommunenes beslutninger. Utvalget leverte 22. mars en delrapport, jf. avsnitt 3.3.5.

Det er for tjenesteområder innenfor alternativ medisin behov for å se nærmere på avgrensningen av merverdiavgiftsunntaket for helsetjenester. Dette er omtalt nærmere i avsnitt 3.3.6.

3.3.2 Skatte- og avgiftssaker overfor ESA

ESAs nye retningslinjer for miljøstøtte

23. mai 2001 vedtok EFTAs overvåkingsorgan (ESA) nye retningslinjer for miljøstøtte med frist til 1. januar 2002 for å bringe nasjonale ordninger i samsvar med retningslinjene. Retningslinjene setter delvis strengere betingelser for å tillate fritak/lettelser fra miljøavgifter, jf. omtale i Revidert nasjonalbudsjett 2001. Norge har forpliktet seg til å tilpasse avgiftsregelverket etter retningslinjene, og i brev til ESA av 31. januar 2002 ble det gitt en gjennomgang av gjeldende fritak fra norske miljøavgifter.

I brev av 28. februar 2002 ber ESA om tilleggsinformasjon og eventuelt forslag der dette er nødvendig. Generelt mener ESA at det ikke er påvist at fritakene i avgiftsregelverket er i samsvar med formålet med avgiften, at fritakene og lettelsene ikke er midlertidige, samt at det ikke er inngått forpliktende avtaler om miljøtiltak, men kun intensjonsavtaler. De fleste merknadene går i retning av at fritakene må defineres som statsstøtte etter EØS-avtalen artikkel 61 (1). Brevet vil bli besvart i midten av mai.

I det kommende svarbrevet vil Finansdepartementet gå nærmere inn på de punktene som ESA tar opp i sitt brev. Departementet vil også utdype sitt syn på grensen mellom hva som er statsstøtte etter artikkel 61 (1) i EØS-avtalen, og hva som må anses som unntak/avgrensninger som enten ikke er selektive i forhold til bestemte virksomheter eller produksjon av bestemte varer, eller som faller utenfor bestemmelsen fordi unntaket/avgrensningen må anses som en del av avgiftsregelverkets generelle natur. Det vil bli åpnet formell undersøkelsesprosedyre dersom ESA ikke finner svaret tilfredsstillende.

Regjeringen har satt ned en interdepartemental arbeidsgruppe som skal redegjøre for hvilke konsekvenser ESAs nye retningslinjer kan få for el-avgiften og avgiften på fyringsolje. Arbeidsgruppen vil avslutte sitt arbeid innen utgangen av 2002. I forbindelse med budsjettet for 2003, vil Regjeringen vurdere nødvendige tilpasninger av miljøavgiftene til de nye retningslinjene for miljøstøtte.

Geografisk differensiert arbeidsgiveravgift

Dagens hovedregel er at arbeidsgiveravgiften er geografisk differensiert etter arbeidstakerens bosted. Landet er inndelt i fem soner basert på indikatoren for bl.a. sentralitet, demografi, inntekt og arbeidsmarkedsforhold. Avgiftssatsen varierer fra 14,1 pst. i sone 1 (sentrale strøk) til 0 pst. i sone 5 (Finnmark og Nord-Troms).

I mai 1999 fikk ESA medhold av EFTAs domstol i at systemet med differensiert arbeidsgiveravgift var statsstøtte og dermed måtte tilpasses EØS- avtalens regler om dette. Senere i 1999 godkjente ESA systemet for differensiert arbeidsgiveravgift bl.a. etter en fleksibel fortolkning av ESAs retningslinjer for støtte til ekstra transportkostnader i tynt befolkede områder, dvs. som en indirekte transportstøtteordning. Dette innebar bl.a. at visse aktiviteter fra 1. januar 2000 måtte betale høyeste avgift uansett arbeidstakers bosted. Av ESAs vedtak framgikk det at den norske ordningen ville gjennomgås på nytt innen utløpet av 2003.

I 2000 behandlet Kommisjonen en svensk ordning med reduserte sosiale avgifter for deler av tjenestesektoren i Nord-Sverige. Kommisjonen la da til grunn en mer ordlydstro tolkning av gjeldende retningslinjer for regional transportstøtte enn tidligere, og Sverige fikk ikke godkjent ordningen.

ESA har i brev av 29. november 2001 meddelt at de vil gjennomgå den norske ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift med sikte på å identifisere visse sektorer som ikke lenger kan omfattes av ordningen. Formålet er å sikre lik håndheving av statsstøtteregelverket i EØS-området. Norge ble samtidig bedt om å foreslå endringer i ESAs og Kommisjonens retningslinjer for regionalstøtte, spesielt retningslinjene for regional transportstøtte, i forbindelse med at Kommisjonen skulle ha en midtveisgjennomgang av disse retningslinjene. En hovedrevisjon kommer senere. Kommisjonen har senere signalisert at midtveisgjennomgangen, om den finner sted, bare vil åpne for mindre endringer i dagens retningslinjer.

Norske myndigheter er nå i dialog med ESA. I et brev datert 6. mai 2002 fra departementet til ESA er det bl.a. framholdt at differensiert arbeidsgiveravgift er et mer treffsikkert regionalpolitisk virkemiddel enn andre mer selektive virkemidler. Avgiftsreduksjonen innvilges automatisk som en fast andel av lønnskostnadene til alle bedrifter med arbeidstakere bosatt innenfor en sone med nedsatt avgift. Samtidig har Norge foreslått visse endringer i Kommisjonens retningslinjer med sikte på å påvirke muligheten for å opprettholde hovedtrekkene i dagens ordning.

ESAs vedtak med forslag til videre prosess er ventet i løpet av sommeren 2002. Det forventes at eventuelle endringer tidligst må settes i verk 1. januar 2004.

Differensiert arbeidsgiveravgift er et av de viktigste virkemidlene for å bevare hovedtrekkene i bosettingsmønsteret i Distrikts-Norge. Det er derfor Regjeringens mål at hovedtrekkene i den gjeldende ordningen opprettholdes også etter 2003. Det er imidlertid usikkerhet knyttet til hvor store endringer ESA vil kreve i det gjeldende regelverket. Det er derfor naturlig at det arbeides parallelt med mulige alternativer til differensiert arbeidsgiveravgift. Eventuelle alternative ordninger bør være treffsikre og kostnadseffektive. Dette taler for at ordningene utformes mest mulig generelt og at de er målrettet i forhold til bosetting og sysselsetting i distriktene.

3.3.3 Gaver til frivillige organisasjoner

Fra og med inntektsåret 2000 har alle skattytere kunnet kreve fradrag for gaver til visse frivillige organisasjoner, jf. skatteloven § 6-50. Det er en forutsetning at gaven minst utgjør 500 kroner det året gaven gis. Fradraget kan, sammen med fradrag for betalt fagforeningskontingent etter skatteloven § 6-20, ikke utgjøre mer enn 900 kroner. Fradragsretten omfatter bidrag til organisasjoner som ikke har erverv til formål, og som driver:

1. omsorgs- og helsefremmende arbeid for barn eller ungdom, og for eldre, syke, funksjonshemmede eller andre svakstilte grupper,

2. barne- og ungdomsrettet arbeid innen musikk, teater, litteratur, dans, idrett, friluftsliv o.l.,

3. religiøs eller annen livssynsrettet virksomhet,

4. virksomhet til vern av menneskerettigheter eller utviklingshjelp,

5. katastrofehjelp og virksomhet til forebygging av ulykker og skader, eller

6. kulturvern, miljøvern, naturvern eller dyrevern.

Videre er ordningen begrenset til organisasjoner som har et nasjonalt omfang. Stiftelser må oppfylle vilkårene i lov om stiftelser m.m. § 14 og motta offentlig støtte.

I St.prp. nr. 1 Tillegg nr. 4 (2001-2002) ble det varslet at Regjeringen ville komme tilbake til spørsmålet om endringer i reglene om fradrag for gaver til visse frivillige organisasjoner i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 2002. Regjeringen tar sikte på at den maksimale beløpsgrensen for fradrag for gaver til frivillige organisasjoner økes til 6 000 kroner med virkning fra og med inntektsåret 2003. Samtidig vil Regjeringen også foreslå at dette blir et eget fradrag, det vil si at samordningen med fradraget for fagforeningskontingent opphører. Et endelig forslag vil bli fremmet i forbindelse med statsbudsjettet for 2003. På svært usikkert grunnlag anslås skattelettelsen isolert til i størrelsesorden 100 mill. kroner påløpt i 2003.

3.3.4 Jordbruksfradrag

Norsk jordbruk står overfor store utfordringer i årene som kommer, ikke minst som følge av WTO-prosessen og utviklingen i EU. Støttenivået til norsk jordbruk er generelt høyt, og det er behov for en helhetlig omstilling og effektivisering i jordbruket. Som et ledd i denne prosessen vil Regjeringen foreslå at det gis en skattelettelse på 200 mill. kroner på årsbasis til landbruket f.o.m. inntektsåret 2003. Det er en forutsetning at skattelettelsen, sammen med årets jordbruksoppgjør, bidrar til omstilling og effektivisering av næringen. Skattelettelsen tilsvarer om lag en samlet brutto inntektsøkning på 300 mill. kroner.

Regjeringen vil foreslå at skattelettelsen gis ved å øke det særskilte fradraget i næringsinntekten fra jord- og hagebruksvirksomhet ved beregning av alminnelig inntekt. Fradraget ble innført f.o.m. inntektsåret 2000 og utgjør i dag 36 000 kroner pr. driftsenhet (eiendom med felles næringsoppgave).

Fradraget på 36 000 kroner i næringsinntekt fra jord- og hagebruk beholdes som i dag. I tillegg vil Regjeringen foreslå at det gis et fradrag på 16 pst. av overskytende næringsinntekt inntil det samlede fradraget maksimalt utgjør 55 000 kroner. Bønder med inntil 36 000 kroner i samlet næringsinntekt fra jord- og hagebruk vil dermed ikke bli påvirket av forslaget, mens de med næringsinntekt utover 36 000 kroner isolert sett vil få inntil 5 320 kroner i skattelette i forhold til gjeldende fradragsregler. For å oppnå maksimalt fradrag må næringsinntekten fra jord- og hagebruk minst utgjøre 154 750 kroner.

Endelig utforming av forslaget presenteres i budsjettet for 2003 til høsten.

3.3.5 Merverdiavgiften og kommunenes anskaffelser

Ved kongelig resolusjon av 11. januar 2002 ble det oppnevnt et offentlig utvalg for å vurdere forslag til løsninger som medfører at merverdiavgiftsregelverket virker mer nøytralt for kommunenes beslutninger. Utvalget leverte 22. mars 2002 en delrapport, hvor utvalget skisserte tre løsninger som synes mest aktuelle og som utvalget vil vurdere videre og konkretisere nærmere i sin endelige innstilling.

Den ene løsningen som utvalget vil se nærmere på, innebærer at kommunene gis utvidet fradragsrett for inngående merverdiavgift innenfor merverdiavgiftssystemet. Utvalget viser til at løsningen kan gi nye konkurransevridninger og bryte med prinsippene i merverdiavgiftssystemet. På den annen side vil en slik løsning basere seg på et etablert system og må samlet antas å medføre mindre administrative kostnader enn en fritaksordning, særlig for leverandører til kommunene og avgiftsmyndighetene. Utvalget har på denne bakgrunn valgt å se nærmere på denne løsningen i det videre arbeidet.

Utvalget vil også vurdere nærmere om det kan utformes egnede kompensasjonsordninger utenfor merverdiavgiftssystemet. Utvalget peker på at Sverige, Finland og Danmark har generelle kompensasjonsordninger utenfor merverdiavgiftssystemet. Det vil også bli vurdert om eksisterende ordning kan utvides og forbedres, eller om dagens ordning skal erstattes av en annen ordning av mer generell karakter. Utvalget viser til at det synes å være betydelig rom for forbedringer av gjeldende kompensasjonsordning for kommunene. Også en forbedret eller generell kompensasjonsordning utenfor merverdiavgiftssystemet kan gi nye konkurransevridninger.

Som en tredje løsning vil utvalget vurdere om hele eller deler av kommunenes virksomhet bør komme innenfor merverdiavgiftssystemet og dermed få fradragsrett for inngående merverdiavgift. Dette kan etter utvalgets oppfatning gjennomføres gjennom fristilling av enkelte kommunale virksomheter ved å skille dem ut som egne regnskapsenheter som omsetter med merverdiavgift. Utvalget mener at en løsning med utvidet avgiftsplikt kan være aktuell og vil se nærmere på denne i den endelige utredningen. En løsning hvor man vurderer avgiftsplikt for flere kommunale virksomheter, krever nærmere utredning på flere områder.

I mandatet er utvalget også bedt om å vurdere regelverket for offentlig virksomhet som drives i fellesskap og tjenesteomsetning mellom kommunene. Utvalget anser at dagens merverdiavgiftsregelverk kan påvirke organiseringen av interkommunalt samarbeid. Utvalget har vurdert de aktuelle løsningene i forhold til dette, og viser til at særskilte lempinger i regelverket for virksomheter som driver kommunalt samarbeid, kan medføre nye konkurransevridninger i disfavør av private tilbydere. Utvalget vil foreta en bredere gjennomgang av denne problemstillingen i sin endelige innstilling. Utgangspunktet vil være at merverdiavgiften ikke bør ha noen betydning for om tjenester utføres med kommunenes egne ansatte, i et interkommunalt selskap, eller av private næringsdrivende.

Utvalget ble i mandatet også bedt om å vurdere hvordan de løsninger som foreslås for kommunene kan være egnet til å fjerne konkurransevridninger innenfor statsforvaltningen. Utvalget anser at den systemmessig beste løsningen er at større deler av statsforvaltningen blir avgiftspliktige. En løsning der statsforvaltningen budsjetterer og avregner sine utgifter eksklusive merverdiavgift er også vurdert som en mulig løsning. Videre utredning av løsninger for statsforvaltningen vil skje parallelt med at det arbeides med løsninger for kommunene.

Utvalget skal avlevere sin endelige innstilling i løpet av 2002. Innstillingen vil sendes på offentlig høring, og Regjeringen vil komme tilbake med eventuelle forslag til endringer tidligst i forbindelse med budsjettet for 2004. Det tas i den forbindelse sikte på å presentere løsninger også for statsforvaltningen.

3.3.6 Merverdiavgiftsreglene for alternativ medisin

For tjenesteområder innenfor alternativ medisin er det behov for å se nærmere på avgrensingen av merverdiavgiftsunntaket for helsetjenester, jf. omtale i Ot.prp. nr. 21 (2001-2002) Om lov om endringer i skatte- og avgiftslovgivningen (endret skatte- og avgiftsopplegg 2002) avsnitt 7.5.2.

Arbeidet med å unnta flere alternative behandlingsformer fra merverdiavgiftsplikt må imidlertid ses i sammenheng med Regjeringens oppfølging av NOU 1998: 21 Alternativ medisin (Aarbakke-utvalget). Ytterligere unntak fra merverdiavgiftsplikten reiser flere problemstillinger som det er behov for å få vurdert nærmere. Innenfor skolemedisinen stilles det krav både til utdannelse og til utførelsen av tjenestene. I dag stilles det ikke tilsvarende krav når det gjelder tjenester innenfor alternativ medisin. Siden det er lagt fram en utredning av ulike sider ved alternativ medisin, er det hensiktsmessig å avvente en helsefaglig oppfølging av denne, før det fremmes forslag om ytterligere merverdiavgiftsunntak på dette området.

Regjeringen varslet i Sem-erklæringen at en stortingsmelding om alternativ medisin basert på Aarbakke-utvalgets innstilling ville bli lagt fram. Det tas sikte på å legge fram en slik melding til høsten. Regjeringen legger opp til å fremme forslag om å unnta flere former for alternativ medisin fra merverdiavgiftsplikten i budsjettet for 2003.

3.4 Pengepolitikken

I St.meld. nr. 29 (2000-2001) Retningslinjer for den økonomiske politikken, som ble lagt fram 29. mars 2001, ble det trukket opp nye retningslinjer for pengepolitikken. Bakgrunnen for dette var at Norge nå er i en periode hvor finanspolitikken skal tilpasses en gradvis og opprettholdbar økning i bruken av petroleumsinntektene i norsk økonomi. Dette må skje på en måte hvor en legger stor vekt på å sikre en fortsatt sterk konkurranseutsatt sektor, og slik at en får en langsiktig balansert utvikling i norsk økonomi.

I denne situasjonen var det behov for en klarere forankring av pengepolitikkens rolle i å støtte opp om en stabil økonomisk utvikling. Nye retningslinjer for pengepolitikken ble fastsatt i forskrift ved kronprinsregentens resolusjon av 29. mars 2001, jf. boks 3.4.

Pengepolitikken skal sikte mot stabilitet i den norske krones nasjonale og internasjonale verdi, herunder også bidra til stabile forventninger om valutakursutviklingen. Pengepolitikken skal samtidig understøtte finanspolitikken ved å bidra til å stabilisere utviklingen i produksjon og sysselsetting. Over tid vil det normalt være en klar og gjensidig sammenheng mellom utviklingen i kronens kjøpekraft i Norge og utviklingen i kronens verdi målt i forhold til våre handelspartnere. Stabil valutakurs kan bidra til forventninger om fortsatt lav inflasjon, som igjen har betydning for både pris- og lønnsfastsettingen. En stabil økonomisk utvikling, med moderat pris- og kostnadsvekst, vil samtidig være en forutsetning for en stabil valutakursutvikling over tid.

Norges Banks operative gjennomføring av pengepolitikken skal i samsvar med første ledd i forskriften rettes inn mot lav og stabil inflasjon. Det operative målet for pengepolitikken skal være en årsvekst i konsumprisene som over tid er nær 2,5 pst. Det forventes at konsumprisveksten som en hovedregel vil ligge innenfor et intervall på +/- 1 prosentpoeng rundt målet for prisstigningen. Bestemmelsen skal forstås slik at avvik mellom den faktiske prisutviklingen og målet i en periode ikke skal kompenseres i en senere periode. Dersom prisstigningen i en periode avviker vesentlig fra målet, skal Norges Bank sette renten med sikte på at konsumprisveksten gradvis bringes tilbake til målet, slik at en unngår unødige svingninger i produksjon og sysselsetting.

I St.meld. nr. 29 (2000-2001) står det videre at Norges Banks rentesetting skal være framoverskuende og ta tilbørlig hensyn til usikkerheten knyttet til makroøkonomiske anslag og vurderinger. Den skal ta hensyn til at det kan ta tid før politikkendringer får effekt, og den bør se bort fra forstyrrelser av midlertidig karakter som ikke vurderes å påvirke den underliggende pris- og kostnadsveksten. Pengepolitikken skal således i utgangspunktet ikke reagere på direkte effekter på prisnivået som skyldes endringer i rentenivået, skatter, avgifter og særskilte, midlertidige forstyrrelser.

Et mål på årlig vekst i konsumprisene nær 2,5 pst. over tid er om lag som gjennomsnittet for prisstigningen i Norge i 1990-årene. Den europeiske sentralbanken har definert et prisstigningsmål på under 2 pst. Samtidig har eksempelvis Storbritannia og Australia tilsvarende mål for inflasjonen som Norge. USA har ikke et tallfestet mål for inflasjonen, men den gjennomsnittlige prisstigningstakten på 1990-tallet lå på rundt 3 pst.

Norges Bank legger vekt på å være forutsigbare i utøvelsen av pengepolitikken, og har gjennom inflasjonsrapport og media kommunisert hvordan banken vil gjennomføre pengepolitikken.

Norges Bank reduserte styringsrenten én gang i 2001, med 0,5 prosentpoeng den 12. desember, til 6,5 pst. Bakgrunnen for rentenedsettelsen var bl.a. tegn til klart svakere utvikling i internasjonal økonomi. Etter siste årsskifte har faren for et kraftig internasjonalt tilbakeslag blitt redusert. I Norge har risikobildet mht. inflasjonsanslagene, etter Norges Banks vurdering, blitt mer balansert. Norges Bank holdt styringsrenten uendret på 6,5 pst. på bankens siste rentemøte den 10. april 2002. Banken uttrykte i den forbindelse at det med uendret rente framover er like sannsynlig at inflasjonen på to års sikt blir høyere enn 2,5 pst. som at den blir lavere, jf. nærmere omtale i avsnitt 2.1.

3.5 Statens petroleumsfond og Folketrygdfondet

3.5.1 Statens petroleumsfond

3.5.1.1 Hovedlinjer i forvaltningen av fondet

Statens petroleumsfond ble opprettet i 1990, da Stortinget vedtok petroleumsfondsloven. Fondets inntekter er i loven definert som statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten og avkastningen fra fondets plasseringer. Petroleumsfondsloven ble endret i 2001 bl.a. ved at også inntekter fra salg av aksjer i Statoil ble tatt med i inntektene til Petroleumsfondet. Fondets utgifter består av en årlig overføring til statskassen etter vedtak i Stortinget. Denne overføringen tilsvarer etter gjeldende praksis det oljekorrigerte underskuddet på statsbudsjettet. Den første nettoavsetningen til fondet på i underkant av 2 mrd. kroner skjedde på bakgrunn av et overskudd på statsbudsjettet i 1995.

Petroleumsfondets kapital skal etter loven anbringes som statens øvrige midler. Finansdepartementet er gitt i oppgave å forvalte fondet. Departementet har delegert den operative forvaltningen av fondets midler til Norges Bank. Retningslinjene for forvaltningen er regulert gjennom en egen forskrift, og gjennom retningslinjer og bestemmelser som er meddelt Norges Bank i brev fra Finansdepartementet. Det er videre inngått en avtale mellom Finansdepartementet og Norges Bank om forvaltningen av Petroleumsfondet.

Formelt er Petroleumsfondet en kronekonto i Norges Bank. Denne kronekontoen har sitt motstykke i at Norges Bank samtidig har investert et tilsvarende beløp i utenlandske verdipapirer. Avkastningen på disse utenlandske verdipapirene bestemmer avkastningen på Petroleumsfondet.

Petroleumsfondet er et finanspolitisk styringsmiddel som synliggjør statens bruk av petroleumsinntekter. Det er understreket i forarbeidene til petroleumsfondsloven at avsetningen av fondsmidler må inngå i en helhetlig budsjettprosess. Ved etableringen av fondet ble det derfor lagt vekt på at det ikke skal skje noen fondsoppbygging uten at dette gjenspeiler faktiske overskudd på statsbudsjettet.

Forskriften for forvaltningen av Petroleumsfondet angir bl.a. hvor Petroleumsfondet kan plasseres, og hvilke typer verdipapirer fondet kan investeres i. Den gjeldende forskriften spesifiserer at 50-70 pst. av fondets portefølje skal investeres i rentebærende verdipapirer, og 30-50 pst. i aksjer. Investeringene skal fordeles på valutaer og markeder med 40-60 pst. i Europa, 20-40 pst. i Amerika og 10-30 pst. i Asia og Oceania. Fordelingen av fondets plasseringer mellom de enkelte land innenfor regionene er bestemt av størrelsen på markedene i de enkelte landene.

Som et ledd i risikostyringen av forvaltningen er det etablert en såkalt referanseportefølje for Petroleumsfondet. Denne referanseporteføljen er en tenkt portefølje som er satt sammen av aksje- og obligasjonsindekser fra de landene fondet investeres i. Indeksene inneholder representative utvalg av verdipapirer, slik at utviklingen til disse indeksene reflekterer verdiutviklingen i markedene som er dekket av indeksene. For aksjer benyttes FTSE-indeksene for hvert land, mens Lehman Global Aggregate benyttes for obligasjoner. Ved å sammenlikne Petroleumsfondets avkastning med avkastningen på referanseporteføljen over tid, får man en indikasjon på hvor godt midlene forvaltes.

Referanseporteføljen anvendes som et risiko- styringsverktøy ved at det settes grenser for hva som aksepteres av forskjeller i risiko mellom de faktiske investeringene og referanseporteføljen. Finansdepartementet har fastsatt rammen for avvik til 1,5 prosentpoeng relativ volatilitet. Litt forenklet betyr dette at Petroleumsfondet i to av tre år vil ha en avkastning som ikke avviker fra referanseporteføljens avkastning med mer enn pluss/minus 1,5 prosentpoeng, hvis Norges Bank utnytter risikorammen fullt ut.

Det har vært bred enighet i Stortinget om fondets investeringsstrategi. Petroleumsfondet skal forvaltes på en forsvarlig måte, hvor siktemålet er høy avkastning innenfor moderat risiko, for på den måten å bidra til å sikre grunnlaget for framtidig velferd, herunder pensjoner. Dette kan best oppnås ved at fondet opptrer som en finansiell investor. Eierandelen i enkeltselskaper er liten, og fondet plasseres slik at det gir en avkastning på linje med bredt sammensatte aksje- og obligasjonsindekser i land med velutviklet selskaps-, børs- og verdipapirlovgivning.

3.5.1.2 Forvaltningen av fondet i 2001

Ved utgangen av 2001 utgjorde Petroleumsfondet 619,3 mrd. kroner, jf. St.meld. nr. 3 (2001- 2002) Statsrekneskapen 2001. Avkastningen for totalfondet (inkl. Miljøfondet) for 2001 var -2,5 pst. målt i utenlandsk valuta i samsvar med valutasammensetningen til fondets referanseportefølje. Denne måten å måle avkastningen på viser utviklingen i fondets internasjonale kjøpekraft. Målt i norske kroner var avkastningen på -5,3 pst. Forskjellen mellom de to avkastningstallene skyldes at den norske kronen styrket seg i verdi i forhold til fondets valutakurv i løpet av perioden. Gjennomsnittlig årlig realavkastning, dvs. etter fradrag for forvaltningskostnader og prisstigning, var i perioden 1998 - 2001 på 3,6 pst.

Det var særlig den svake utviklingen i aksjemarkedene som gjorde at Petroleumsfondet i 2001 for første gang fikk en negativ avkastning. Avkastningen av den ordinære aksjeporteføljen (dvs. ekskl. Miljøfondet) var i 2001 på -14,6 pst. målt i referanseporteføljens valutakurv. Obligasjonsporteføljen hadde en positiv avkastning på 5,0 pst. i 2001 målt i valutakurven.

Kilde: Norges Bank.

Fram til utgangen av 2001 hadde Miljøfondeten avkastning på -18,9 pst. siden etableringen 31. januar 2001 målt i referanseporteføljens valutakurv. Fondet kan investeres i selskaper som antas å ha liten negativ innflytelse på miljøet samt i selskaper som oppfyller gitte krav til miljørapportering og miljøstyringssystem. Miljøkravene er basert på analyser fra det britiske konsulentselskapet Ethical Investment Research Service (EIRIS). Avkastningen av Miljøfondet var vel 2 prosentpoeng lavere enn avkastningen av en sammenliknbar portefølje der ingen selskaper er tatt ut etter miljøkriterier. Dette skyldes i hovedsak at sektorene teknologi, media og telekommunikasjon, som har hatt en dårligere kursutvikling enn de tradisjonelle sektorene i perioden, utgjør en større andel av Miljøfondet.

Avkastningen av Petroleumsfondet avhenger i vesentlig grad av de retningslinjer for forvaltningen som fastsettes av Finansdepartementet. Norges Banks bidrag til avkastningen måles løpende ved at resultatet av fondet sammenliknes med referanseporteføljen som Finansdepartementet har definert. I 2001 var avkastningen av Petroleumsfondets ordinære portefølje (ekskl. Miljøfondet) 0,02 prosentpoeng høyere enn referanseporteføljens avkastning. Over den siste fire-årsperioden har den gjennomsnittlige meravkastningen vært på 0,39 prosentpoeng. Transaksjons- og skattekostnader gjør at meravkastningen til Norges Banks portefølje blir noe undervurdert i forhold til referanseporteføljen, særlig i år med store tilførsler til fondet som i 2001.

Forvaltningsavtalen mellom Finansdepartementet og Norges Bank om Petroleumsfondet fastsetter prinsippene for den godtgjøringen Norges Bank skal motta for forvaltningen av Petroleumsfondet. Honoraret for 2001 ble fastsatt i desember 2000, og baserte seg på budsjetterte kostnader ved forvaltningen. I tillegg ble Norges Bank i 2001 godtgjort for den del av honoraret til eksterne forvaltere som fulgte av oppnådd meravkastning.

Norges Banks godtgjøring i 2001 var på 0,101 pst. av den gjennomsnittlige verdien som i henhold til referanseporteføljen kunne plasseres i aksjer, og 0,046 pst. av verdien som kunne plasseres i rentebærende instrumenter. I tillegg fikk Norges Bank godtgjøring til å dekke honorarer til eksterne forvaltere som følger av oppnådd meravkastning. Totalt mottok Norges Bank 372 mill. kroner som godtgjøring i 2001.

Godtgjøringsstrukturen til Norges Bank er fra og med 2002 endret, jf. omtale i St.meld. nr. 1 (2001-2002) Nasjonalbudsjettet 2002. Finansdepartementets godtgjøring skal i henhold til de nye retningslinjene dekke de faktiske forvaltningskostnadene inntil en øvre grense, som for 2002 er satt til 0,10 pst. av fondets gjennomsnittlige markedsverdi. I tillegg til kostnadsdekningen innenfor den øvre grensen godtgjøres Norges Bank for den del av honoraret til eksterne forvaltere som følger av oppnådd meravkastning. Den øvre grensen for godtgjøring er satt på grunnlag av informasjon om hva den type forvaltning Petroleumsfondet har, koster i pensjonsfond av tilsvarende størrelse. Finansdepartementet benytter det kanadiske selskapet Cost Effectiveness Measurement Inc. (CEM) til å utarbeide analysene som ligger til grunn for kostnadssammenlikningene.

For å evaluere Norges Banks forvaltning av Petroleumsfondet benytter Finansdepartementet konsulentselskapet Bacon & Woodrow. Det utarbeides kvartalsvise rapporter om forvaltningen av fondet. For 2001 er avkastningsmålingene i disse rapportene i samsvar med avkastningsmålingen utført av Norges Bank. Årsrapportene fra Bacon & Woodrow er tilgjengelige på internettsidene til Finansdepartementet (www.odin.dep.no/fin).

Petroleumsfondets kapital anslås i denne meldingen å vokse til 776 mrd. kroner ved utgangen av 2002. En har i dette anslaget lagt til grunn referanseporteføljens avkastning i 1. kvartal 2002, samt en forutsetning om 4 pst. realavkastning det resterende av året. Samlet netto overføringer fra statskassen til Petroleumsfondet i løpet av året er anslått til 143,8 mrd. kroner, jf. avsnitt 3.1. Det vises for øvrig til avsnitt 2.2 for en nærmere omtale av forutsetninger om oljepris og statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten.

3.5.1.3 Regionvekter for Petroleumsfondet

Formålet med retningslinjene og forvaltningen av Petroleumsfondet er å plassere midlene slik at fondets internasjonale kjøpekraft ivaretas best mulig. Petroleumsfondet har en lang investeringshorisont. Valg av regionfordelingen for fondet bør derfor baseres på vurderinger av fondets avkastning og risiko på lang sikt.

Opprinnelig gjenspeilte valuta- og markedsfordelingen på denne bakgrunn sammensetningen av norsk import. En fordeling i tråd med importvektene vil redusere den risikoen som er knyttet til at det finner sted endringer mellom de valutakursene fondet er investert i.

I Nasjonalbudsjettet 1998 ble det imidlertid også vist til hensyn som tilsier at en ikke utelukkende bør legge importvekter til grunn for landfordelingen. Enkelte forhold trekker i retning av at valutakursrisikoen knyttet til Norges import blir mindre viktig når investeringshorisonten øker. For det første er det rimelig å forutsette at varer som handles internasjonalt, over tid vil ha omtrent samme prisutvikling regnet i felles valuta. For det andre vil risikoen knyttet til eventuelle avvik fra kjøpekraftsparitet begrenses ved at importen kan vris mot de varene som har hatt den gunstigste prisutviklingen. Dette innebærer at en i valg av valuta- og markedsfordeling for Petroleumsfondet kan legge mindre vekt på importvekter.

Det er også viktig at Petroleumsfondets valuta- og markedsfordeling gir en tilstrekkelig spredning av den risikoen som skyldes at aksje- og obligasjonskurser endres. Dette kan gjøres ved å spre investeringene på land hvor kursendringene i liten grad samvarierer. Slik samvariasjon er ofte sterkere mellom land i samme region enn mellom land i ulike regioner, noe som taler for å spre investeringene på ulike regioner i større grad enn det rene importvekter tilsier. Fondets lange investeringshorisont innebærer i tillegg at en bør legge en viss vekt på risiko knyttet til hendelser som naturkatastrofer, teknologiske gjennombrudd, kriger og andre politiske begivenheter. Det er vanskelig å tallfeste sannsynligheter for slike begivenheter, men det er likevel viktig å forholde seg til at slike hendelser kan forekomme. Dette tilsier også at en bør spre investeringene på ulike regioner.

Mesteparten av Norges nasjonalformue består av realkapital og menneskelig kapital, men også olje- og gassressursene i Nordsjøen og våre fordringer på utlandet gjennom Petroleumsfondet er deler av vår nasjonalformue. En bør se forvaltningen av de ulike delene av denne formuen i sammenheng. I praksis kan det være vanskelig å gjøre dette på en konsistent måte. En bør likevel søke å forvalte Petroleumsfondet slik at avkastningen til fondet ikke samvarierer sterkt med avkastningen til de andre formueskomponentene. Siden de europeiske landene både ligger geografisk nært oss og er lik oss i økonomisk struktur, vil avkastningen på disse investeringene være sterkt korrelert med avkastningen på andre deler av vår nasjonalformue. Det kan tilsi at en større andel av Petroleumsfondet bør plasseres utenfor Europa enn hva tilfellet ville være med en fordeling basert på rene importvekter.

En landfordeling basert på rene importvekter ville videre kunne innebære at fondet ville bli en for dominerende aktør i små markeder som Norge importerer mye fra, særlig i Europa (f.eks. Sverige og Danmark). Aksjeinvesteringene i disse markedene ville kunne føre til at fondet ble sittende med store eierandeler i enkeltbedrifter, noe som ville være i strid med intensjonen om at fondet skal være en finansiell investor. En annen ulempe med å ha store markedsandeler er at markedskursene kan påvirkes dersom en skal kjøpe eller selge betydelige beløp.

På denne bakgrunn ble fondets fordeling mellom Europa, Amerika og Asia fastsatt i 1998 som en kombinasjon mellom importvekter og globale BNP-vekter. I forhold til rene importvekter, fikk Europa en lavere vekt, mens Amerika og Asia ble vektet opp. I forskriften for forvaltningen av Petroleumsfondet ble regionvektene fastsatt som 40-60 pst. i Europa, 30-50 pst. i Amerika og 10-30 pst. i Asia. Referanseporteføljens regionvekter ble samtidig fastsatt til midtpunktene i intervallene, dvs. til hhv. 50 pst. for Europa, 30 pst. for Amerika og 20 pst. for Asia.

Innen de enkelte regionene ble aksjeporteføljen fordelt mellom land etter størrelsen på aksjemarkedene i landene, mens obligasjonsporteføljen ble fordelt etter størrelsen på landenes økonomier (BNP-vekter). Grunnen til at ikke landfordelingen også på obligasjonssiden fulgte størrelsen på obligasjonsmarkedene, var at en ville unngå at fondet automatisk skulle få en økende eksponering mot land med en økende statsgjeld. Når en har inkludert ikke-statsgaranterte obligasjoner i fondets referanseportefølje, veier dette hensynet mindre. Landvektene for obligasjoner bestemmes derfor nå på bakgrunn av obligasjonenes markedskapitaliseringsvekter.

Disse regionvektene for Petroleumsfondet innebar at Petroleumsfondet fikk en høy eksponering mot enkeltutstedere, og særlig mot japanske statsobligasjoner. Det skyldes bl.a. at Japan utgjør nær hele Asia-regionen. Retningslinjer for kredittrisiko i Petroleumsfondet baserer seg på vurderinger fra kredittvurderingsselskapene Moody's og Standard & Poor's. Disse selskapene har nedgradert kredittvurderingen av japansk statsgjeld flere ganger den senere tiden. Japanske statsobligasjoner vurderes imidlertid fortsatt å ha høy kredittverdighet.

Finansdepartementet bestemte i brev til Norges Bank av 9. januar i år å redusere vekten til Asia i fondets referanseportefølje for obligasjonsinvesteringene fra 20 til 10 pst., mens vekten til Amerika og Europa ble justert opp til henholdsvis 35 pst. og 55 pst. Disse justeringene ble foretatt innenfor forskriften.

Etter denne justeringen av vektene og etter at innfasingen av ikke-statsgaranterte obligasjoner er fullført, vil den amerikanske stat være den største enkeltutsteder med en andel på i overkant av 13 pst. Deretter følger den tyske, franske, italienske og japanske stat, hver med rundt seks-syv pst.

Finansdepartementet varslet i brevet av 9. januar til Norges Bank at en tar sikte på å ha en bred gjennomgang av regionvektene for Petroleumsfondet i Revidert nasjonalbudsjett 2002. I brevet het det videre at en i denne gjennomgangen vil vurdere om en bør supplere retningslinjene for kredittrisiko ved for eksempel å sette grenser for eksponering mot enkeltutstedere. I en drøfting av regionvektene på bred basis må en også legge stor vekt på hensynet til fondets markedsrisiko, dvs. valutakursrisiko og risiko for endringer i aksje- og obligasjonskurser. Finansdepartementet ba Norges Bank om innspill til dette arbeidet.

I brev til Finansdepartementet av 10. april har Norges Bank vurdert regionvektene for Petroleumsfondet.

Norges Bank gir i dette brevet uttrykk for at obligasjonsporteføljens referanseportefølje har en hensiktsmessig regionfordeling etter den justeringen som ble foretatt i januar i år. Denne regionfordelingen synes å gi en god diversifikasjon av både markedsrisiko og kredittrisiko. I lys av den kraftige veksten i fondet bør det imidlertid etableres retningslinjer for kredittrisiko som hindrer at eksponeringen mot enkeltutstedere blir for stor.

For aksjer peker Norges Bank på at størrelsen til fondet gjør at det kan være grunner for å legge større vekt på markedsverdivektene ved fastsettelsen av regionvektene. Norges Bank foreslår at vekten i referanseporteføljen for aksjer på 50 pst. for Europa bør videreføres. Norges Bank foreslår videre at man ikke lenger har faste regionvekter mellom Asia og Amerika, men at fordelingen følger markedsverdivektene i disse regionene samlet.

Ved siden av aktivasammensetningen for Petroleumsfondet, er spørsmålet om regionfordeling blant de mest sentrale, strategiske investeringsretningslinjene fondet har. Norges Bank foreslår forholdsvis betydelige endringer i regionfordelingen for Petroleumsfondet. Norges Banks analyse danner et godt grunnlag for departementets vurderinger av spørsmålet. Problemstillingen er imidlertid omfattende, og departementet ønsker å bruke mer tid for å vurdere spørsmålet. Finansdepartementet vil komme tilbake til dette.

3.5.1.4 Uttrekksmekanismen

Det ble i fjor etablert en uttrekksmekanisme for Petroleumsfondet, slik at Finansdepartementet kan utelukke investeringsmuligheter fra fondet hvis slike investeringer kan innebære et brudd på Norges folkerettslige forpliktelser. Norges folkerettslige forpliktelser følger blant annet av konvensjoner Norge er part i. Det ble opprettet et råd som etter anmodning fra Finansdepartementet skal vurdere om fondets plasseringsmuligheter i finansielle instrumenter kan innebære brudd på disse forpliktelsene.

Rådet har vurdert om investeringer i selskapet Singapore Technologies Engineering, som kan være involvert i produksjon av antipersonell landminer, kan innebære et brudd på Norges folkerettslige forpliktelser. Rådet mener at dette kan være tilfelle. Finansdepartementet har på denne bakgrunn utelukket dette selskapet fra fondets investeringsunivers. Finansdepartementet vil undersøke om Petroleumsfondet kan ha eierandeler også i andre selskaper som produserer antipersonell landminer. Bestemmelsene i konvensjonene om kjemiske og biologiske våpen kan tilsi at også eventuelle investeringer i slike virksomheter vil kunne innebære brudd på folkeretten. Så langt det er mulig vil det bli lagt opp til å undersøke systematisk om Petroleumsfondet er investert i selskaper som produserer slike våpen.

Rådet har også fått i oppdrag å vurdere om investeringer i regi av Petroleumsfondet kan innebære brudd på våre folkerettslige forpliktelser når det gjelder menneskerettigheter. Brev av 22. mars fra rådet følger vedlagt. Rådet mener investeringer av Petroleumsfondet i utenlandske bedrifter i utgangspunktet ikke vil utgjøre et brudd på forpliktelsene etter menneskerettighetskonvensjoner. Rådet skriver bl.a.:

«Petroleumsfondets Folkerettsråd vil etter dette konkludere med at det generelle utgangspunktet er at statene kun har ansvar for menneskerettighetsoppfyllelse der hvor de selv har jurisdiksjon. Jurisdiksjonsbegrepet er i all hovedsak territorielt. Statene har derfor ikke plikt etter menneskerettighetskonvensjonene til å bidra til gjennomføringen av menneskerettigheter i andre stater. Forpliktelsene etter menneskerettighetskonvensjonene innebærer heller ikke at stater har plikt til å unnlate å medvirke til andre staters menneskerettighetsbrudd. Investeringer av Petroleumsfondet i utenlandske bedrifter vil derfor i utgangspunktet ikke utgjøre brudd på forpliktelsene etter menneskerettighetskonvensjoner.»

Rådet trekker imidlertid fram enkelte bestemmelser som pålegger partene en særlig aktivitetsplikt:

«Den ovennevnte hovedregel om at menneskerettighetsforpliktelser er avgrenset til egen jurisdiksjon kan i visse tilfeller tenkes å bli noe modifisert. Enkelte menneskerettighetskonvensjoner inneholder særlige bestemmelser som tilsier at statenes forpliktelser strekker seg lengre enn det som er hovedregelen. Dette kan være bestemmelser som pålegger statene å bidra til internasjonalt samarbeid for å bekjempe f.eks. seksuell utnyttelse av barn (FNs konvensjon om barns rettigheter, av 20. november 1989, artikkel 34), eller barnearbeid (ILO-konvensjon 182 av 17. juni 1999 om forbud mot og umiddelbare tiltak for å avskaffe de verste former for barnearbeid, artikkel 8). Når statene er pålagt en plikt til å delta i internasjonalt samarbeid for å bekjempe noe, vil det kunne gjøres gjeldende at det stemmer dårlig overens med denne forpliktelsen hvis den samme staten skulle stille kapital til disposisjon for bedrifter som er involvert i produksjon eller annen virksomhet som man har påtatt seg å bekjempe.»

Rådet skriver om aktivitetsplikten i barnekonvensjonens artikkel 34 og 35:

«Det som skiller disse bestemmelsene fra de andre bestemmelser i konvensjonen, er pålegget om å treffe ikke bare nasjonale, men også bilaterale og multilaterale tiltak. Med multilaterale tiltak må man i denne sammenheng anta at det menes internasjonalt mellomstatlig samarbeid for å bekjempe og forhindre bl.a. alle former for seksuell utnytting av barn. Partene har altså en folkerettslig plikt til å «treffe tiltak», det vil si en aktivitetsplikt. Etter ordlyden vil passivitet på dette punktet i teorien altså kunne betraktes som brudd på konvensjonen. I realiteten vil det imidlertid være svært vanskelig å påpeke konkrete brudd på aktivitetsplikten fordi den i seg selv er så uklar. Konvensjonen gir anvisning på at statene skal treffe «alle nødvendigenasjonale, bilaterale og multilaterale tiltak» for å hindre seksuell utnyttelse av barn i ulike sammenhenger (vår utheving). Det må antas at det i stor grad er opp til statene selv å avgjøre hvilke nasjonale tiltak som til enhver tid er nødvendige eller mest hensiktsmessige for å bekjempe barneprostitusjon m.v. Dette gjelder også de ulike formene for multilateralt samarbeid som det vises til i bestemmelsen. Det er ingen anvisninger på hva dette samarbeidet skal bestå i. Når aktivitetsplikten er såvidt uklar, vil det etter forholdene være vanskelig å påpeke konkrete brudd på disse bestemmelsene. Så vidt Rådet kjenner til, har ikke Barnekonvensjonens overvåkningsorgan (Barnekomiteen) hittil påtalt brudd etter bestemmelsene.

Det rettsligeutgangspunktet er likevel at ren passivitet fra statenes side vil kunne utgjøre brudd på artikkel 34 og 35. Faktisk motarbeiding av konvensjonens formål gjennom f.eks. investeringer i selskaper som er involvert i produksjon av barneporno e.l. vil derfor kunne sies å harmonere svært dårlig med bestemmelsene. Spørsmålet er om en slik mangel på harmoni vil kunne utgjøre et konvensjonsbrudd. I henhold til Wienkonvensjonen om traktater, artikkel 31, skal en traktat tolkes i samsvar med ordlyden.Man skal derfor være svært tilbakeholden med utvidende fortolkninger av traktattekster. At passivitetpå det multilaterale plan kan være forbudt, betyr ikke at man fra det kan slutte at visse former for konvensjonsundergravende aktivitet i utlandet også må være forbudt.

Imidlertid skal man i henhold til samme bestemmelse i Wienkonvensjonen også tolke traktaten i overensstemmelse med traktatens gjenstand og formål. Dette trekker naturligvis i retning av å innfortolke et pålegg om ikke aktivt å motarbeide konvensjonens formål gjennom å tjene penger på konvensjonsstridige tiltak i andre land. Det er tvilsomt om slike formålsbetraktninger alene kan føre til konstatering av rettsbrudd når det ikke ellers objektivt foreligger brudd på en konvensjonsforpliktelse. Det må imidlertid legges til grunn at aktivitetspliktsbestemmelsen er noe mer enn en ren formålsbestemmelse.»

Rådet skriver videre om barnekonvensjonens artikkel 34 og 35:

«Rådet finner det etter dette svært lite sannsynlig at investeringer gjennom Petroleumsfondet vil føre til at det konstateres brudd på artikkel 34 eller 35 i Barnekonvensjonen. Konvensjonen sier som nevnt ingenting om at konvensjonspartene plikter å unnlate å medvirke til andre staters menneskerettighetsbrudd. Likevel er det vanskelig å kategorisk avvise at finansiering av aktiviteter som strider mot aktivitetspliktens formål kanhevdes å utgjøre brudd på konvensjonen. Det er ikke utenkelig at Barnekomiteen vil kunne komme til å avgi uttalelser som går langt i retning av å konstatere brudd på artikkel 34 eller 35 for en stat hvis det kunne godtgjøres at den aktuelle staten faktisk bidro til finansiering av f.eks. barnepornografi.

Selv om en investering ikke nødvendigvis utgjør konvensjonsbrudd, vil investeringer som strider mot aktivitetspliktens formål konstituere en lite lojal oppfølging av konvensjonen. Slike betraktninger vil kunne utgjøre et rettslig argument mot å foreta investeringer i selskaper som driver aktivitet som fører til seksuell utnyttelse av barn. Bestemmelsen om internasjonal samarbeidsplikt sammen med konvensjonens formål bør derfor tas i betraktning av Finansdepartementet i en eventuell helhetsvurdering av hvorvidt enkelte investeringsobjekter bør trekkes ut av Petroleumsfondets investeringsunivers.»

Rådet konkluderer med at investeringer av Petroleumsfondet i utenlandske bedrifter i utgangspunktet ikke vil utgjøre brudd på forpliktelsene etter menneskerettighetskonvensjoner. Enkelte konvensjoner inneholder særskilte regler om aktivitetsplikt i internasjonalt samarbeid for å fremme konvensjonens formål. Rådet skriver at det finnes få holdepunkter for å anta at investeringer i utenlandske selskaper som medvirker til konvensjonsstridige formål vil kunne komme til å bli klassifisert som brudd på aktivitetsplikten. Imidlertid kan det ikke utelukkes at f.eks. internasjonale overvåkningsorganer i særlige tilfeller vil kunne komme til en slik konklusjon. Regjeringen vil følge opp dette. Finansdepartementet vil så langt det er mulig undersøke systematisk om det finnes selskaper i Petrolumsfondet med virksomhet som er i strid med de menneskerettighetskonvensjonene folkerettsrådet har påpekt som pålegger statene en særskilt aktivitetsplikt. Selskaper som eventuelt vil bli identifisert, vil bli behandlet innenfor de etablerte prosedyrene for uttrekksmekanismen. Finansdepartementet vil vurdere hvert enkelt selskap, bl.a. basert på en vurdering fra det folkerettslige rådet for Petroleumsfondet.

Uttrekksmekanismen er juridisk forankret i folkeretten. Stortingsrepresentant Øystein Djupedal foreslo i brev av 12. april 2002 til Statsministeren å endre forskriften for forvaltning av Statens petroleumsfond slik at Finansdepartementet også kan endre fondets investeringsmuligheter ved å utelukke selskaper med virksomhet som «kan være i strid med offisiell norsk utenrikspolitikk». Stortingsrepresentant Djupedal viste spesielt til selskaper som produserer klasebomber i denne sammenhengen. Regjeringen støtter aktivt internasjonalt arbeid som kan lede fram til et forbud mot klasebomber i tråd med Stortingets vedtak. Utenriksministeren gjorde 4. mars i år rede for status for dette arbeidet for Stortinget.

Det er ingen internasjonal konvensjon om klasebomber. Stortingsrepresentant Djupedals forslag innebærer således at en beveger seg bort fra den juridiske forankringen for uttrekksmekanismen. Det å knytte uttrekksmekanismen til norsk utenrikspolitikk ville ikke gi en klar avgrensing og være svært vanskelig å praktisere. Innføring av slike retningslinjer har blitt drøftet og avvist flere ganger i Stortinget. Det er da blant annet blitt lagt vekt på:

• Fondet plasseres i land og selskaper Norge har omfattende samhandel med, og er underlagt de generelle retningslinjene utenrikspolitikken legger for økonomisk samkvem med omverdenen. På samme måte som statens øvrige økonomiske samkvem med andre land bygger Petroleumsfondets investeringer på at selskaper forholder seg til hjemlandets lover og regler.

• Statens petroleumsfond er et finanspolitisk styringsredskap for å synliggjøre bruken av petroleumsinntektene og å sette til side en stor del av de løpende inntektene for å dekke framtidige utgifter. Siktemålet med fondets plasseringer er å oppnå høy avkastning med moderat risiko. En bør være varsom med å anvende Statens petroleumsfond som et aktivt virkemiddel til å fremme andre mål enn å sikre statens og fellesskapets finansielle sparing.

• Staten er en betydelig eier i norsk næringsliv, enten direkte eller gjennom bl.a. Folketrygdfondet. Det bør være konsistens i praktiseringen av etiske retningslinjer på alle statens områder. Det bør således være like standarder for statens eierskap innenlands og utenlands gjennom Petroleumsfondet. Dersom det gjaldt andre retningslinjer for Petroleumsfondet, ville en kunne oppleve at staten kjøper varer og tjenester fra selskap som ville være utestengt fra Petroleumsfondets portefølje, eller at norske selskaper med statlig eierandel ville være involvert med selskaper som Petroleumsfondet ikke kunne investere i.

• Det ville være vanskelig å finne en egnet avgrensning for hvilke aktiviteter som eventuelt skulle omfattes av regler som på forhånd begrenser fondets investeringsmuligheter. Selv om en velger ett eller flere kriterier, vil det likevel kunne trekkes fram kritikkverdige forhold om enkeltbedrifter. Videre ville det være vanskelig å komme fram til kriterier som er objektive og behandler alle selskaper likt. Virksomheter i ulike deler av næringslivet er sterkt innvevd i hverandre.

Regjeringen mener på denne bakgrunn at man må være varsom med å etablere regler om å utelukke selskaper fra Petroleumsfondet løsrevet fra folkeretten. Slike retningslinjer vil være svært vanskelig å praktisere. Det vil ikke være mulig å finne klart avgrensede og objektive kriterier, og eventuelle beslutninger ville i stor grad måtte baseres på skjønn. Slike regler ville videre lett medføre inkonsistens i forhold til annen statlig virksomhet. Uansett hva slags kriterier man skulle velge, vil det kunne trekkes fram kritikkverdige forhold som angår enkeltbedrifter i fondets portefølje. Regjeringen vil på dette grunnlag holde fast på at uttrekksmekanismen for Petroleumsfondet skal være forankret i våre folkerettslige forpliktelser.

3.5.2 Folketrygdfondet

Folketrygdfondet ble opprettet i forbindelse med innføringen av folketrygden. Folketrygdfondet er imidlertid i dag fristilt fra folketrygden i den forstand at det ikke blir overført midler til eller fra fondet, og det finnes ikke regler som hjemler bruk av fondet som likviditetsreserve for folketrygden.

Folketrygdfondet har rettslig status som offentlig fond. Staten har, i egenskap av å være Folketrygdfondets eier, eierrådighet over fondet. Finansdepartementet er ansvarlig for oppfølgingen av fondet. Fokus for departementets oppgaver i denne forbindelse er resultatoppfølging av fondet, samt å påse at fondet etterfølger de retningslinjer og plasseringsrammer som er fastsatt av Stortinget og Finansdepartementet. Fondet rapporterer sine resultater til Finansdepartementet, som i sin tur informerer Stortinget gjennom de årlige kredittmeldingene.

I henhold til ny folketrygdlov § 23-11, fjerde ledd, gir Stortinget bestemmelser om Folketrygdfondet. Gjeldende «Regler for administrasjon av Folketrygdfondet og om forvaltning av midlene, revisjon mv.» ble fastsatt av Stortinget 20. juni 1997. Det gis her bl.a. bestemmelser om hvordan midlene kan anbringes, om ansettelse av personale og om avgivelse av beretning om Folketrygdfondets virksomhet.

Folketrygdfondet kan i henhold til retningslinjene plassere sine midler i aksjer mv., obligasjoner og sertifikater, som kontolån til statskassen og som bankinnskudd. Aksjeplasseringer kan utgjøre inntil 20 pst. av fondets samlede kapital, og inntil fem pst. av rammen for aksjeplasseringer kan gjøres på børser i Danmark, Finland og Sverige.

Folketrygdfondets kapital utgjorde 133,7 mrd. kroner målt til markedsverdi ved utgangen av 2001. Av dette utgjorde plasseringer i egenkapitalinstrumenter 24 mrd. kroner, som tilsvarer 18,5 pst. av markedsverdien av de samlede plasseringene. I overkant av 60 pst. av fondets verdipapirportefølje er plassert i stats- og statsgaranterte instrumenter, og av dette utgjør kontolån til staten det meste.

Folketrygdfondet oppnådde en avkastningsrate på 4,1 pst. i 2001. Avkastningen for fondets egenkapitalplasseringer var på - 9,6 pst., mens renteplasseringene hadde en avkastning på 6,7 pst. Over de siste fire årene har fondet hatt en gjennomsnittlig årlig, nominell avkastning på totalkapitalen på 4,7 pst. Det vil bli gitt en nærmere omtale av resultatene for Folketrygdfondet i Kredittmeldinga 2001 som legges fram til høsten.

I medhold av § 9 i retningslinjene kan Kongen gi nærmere regler om fondsforvaltningen. Denne adgangen er ved kgl. res. av 17. januar 1992 delegert til Finansdepartementet. For 2002 har Finansdepartementet fastsatt en øvre ramme på 1,5 mrd. kroner for Folketrygdfondets samlede beholdningsøkning av private og kommunale obligasjoner og sertifikater (uten statsgaranti), bankinnskudd og aksjer mv. Øvrig plasseringsøkning skal skje i stats- og statsgaranterte papirer eller som kontolån til statskassen.

I forbindelse med refinansieringen av Kværner ASA høsten 2001 ble det satt som betingelse for å få tilført ny egenkapital at selskapets eksisterende gjeld ble restrukturert. Dette innebar at Kværners eksisterende gjeld på om lag 8,6 mrd. kroner ble delt i et ordinært lån på ca. 4,1 mrd. kroner og et ansvarlig lån på ca. 4,5 mrd. kroner. Begge lånene er i ettertid blitt børsnotert. Deler av Folketrygdfondets lån til Kværner ble i denne forbindelse omgjort til et ansvarlig lån pålydende ca. 390 mill. kroner. Folketrygdfondets reglement gir ikke eksplisitt anledning til å investere i ansvarlige lån. På denne bakgrunn ba Folketrygdfondet i brev av 2. januar 2002 om en midlertidig dispensasjon fra nevnte reglement. Folketrygdfondets reglement vedtas av Stortinget, og Finansdepartementet har ikke myndighet til å gi slik midlertidig dispensasjon. Finansdepartementet har på denne bakgrunn fremmet forslag om at § 9 i reglementet for Folketrygdfondet endres slik at Kongen gis myndighet til å dispensere fra reglementets § 5 i særlige tilfeller, jf. St.prp. nr. 52 (2001-2002) som ble lagt fram 22. mars i år.

Hvis forslaget til endring av reglementet får tilslutning i Stortinget, tas det sikte på å gi Folketrygdfondet midlertidig dispensasjon til å beholde det ansvarlige lånet til Kværner. Folketrygdfondet får ikke en utvidet plasseringsadgang med den foreslåtte endringen i reglementet, men Kongen gis mulighet for å dispensere i særlige tilfeller. Omstendighetene rundt den aktuelle saken gjorde at fondet ba om en dispensasjon etter at det ansvarlige lånet var gitt. Folketrygdfondet skrev i brevet av 2. januar 2002 at dersom obligasjonseierne ikke aksepterte den foreslåtte refinansieringspakken, ville selskapet melde oppbud. Det framstod derfor som lite aktuelt for fondet å gå i mot forslaget. Finansdepartementet er innforstått med dette. Det forutsettes imidlertid at dette var et unntakstilfelle. Dersom det senere skulle oppstå behov for dispensasjon fra reglementet, legger departementet til grunn at Folketrygdfondet ber om dette på forhånd. Finansdepartementet vil behandle eventuelle forespørsler fra sak til sak.

Folketrygdfondet skal ut fra retningslinjer fastsatt av Stortinget opptre som en finansiell investor, og investere på bakgrunn av forventet avkastning og risiko. Ved behandlingen av St. prp. nr. 61 (1999-2000) Omprioriteringer og tilleggsbevilgninger på statsbudsjettet 2000 vedtok Stortinget følgende tilføyelse til § 5, første ledd i reglementet for Folketrygdfondet:

«Styret skal påse at det er etablert et betryggende risikostyringssystem for fondets forvaltning.»

Reglementet for Folketrygdfondet angir at øvre grense for eierandel i enkeltselskaper er 15 pst. av selskapskapitalen. Reglementet inneholder ikke eksplisitte krav til øvre grense for fondets samlede engasjement i enkeltselskaper der også obligasjoner er medregnet. Det kan være vanskelig å definere en slik øvre grense for samlet eksponering i enkeltselskaper, ettersom det er vanskelig å veie sammen ulike plasseringstyper på en enkel måte. I omtalen av risikostyringssystemet for fondet er det i budsjettdokumenter bl.a. blitt pekt på behovet for å etablere referanseporteføljer for fondets plasseringer og risikorammer for avvik fra referanseporteføljene. Finansdepartementet legger til grunn at også retningslinjer om kredittrisiko og diversifisering omfattes av den generelle bestemmelsen i reglementet om at det er etablert et betryggende risikostyringssystem for fondets forvaltning. Finansdepartementet har tatt dette opp med fondet. Folketrygdfondet er i ferd med å revidere interne retningslinjer på området, og vil komme tilbake til Finansdepartementet om dette senere.

Folketrygdfondet har i brev til Finansdepartementet av 17. januar 2002 bedt om utvidet plasseringsadgang på enkelte områder. Fondet ber om at adgangen til å investere i Danmark, Finland og Sverige utvides til å kunne utgjøre inntil 5 pst. av fondets samlede kapital. Fondet kan i dag plassere inntil 1 pst. av samlet kapital i aksjer i disse landene. Folketrygdfondet ber i denne sammenhengen også om at øvre grense for eierandel i enkeltselskaper utvides fra 0,5 til 5 pst. av selskapskapitalen i disse landene. Fondet ber videre om å få adgang til å plassere i unoterte norske selskaper innenfor en ramme på 2,5 pst. av fondets kapital.

I behandlingen av Folketrygdfondets brev er det behov for mer informasjon fra fondet på enkelte punkter. Finansdepartementet er i dialog med fondet om dette. Departementet vil komme tilbake til Stortinget med en vurdering av de problemstillinger som Folketrygdfondet tar opp.

3.6 Sysselsettings- og inntektspolitikken

Arbeidsstyrken er vår viktigste ressurs. En høy framtidig verdiskaping krever at yrkesdeltakelsen er høy, at arbeidstakerne er godt kvalifiserte og at arbeidsmarkedet fungerer effektivt. Sysselsettingspolitikkenskal bidra til at disse målene nås.

Betydningen av en stor og velkvalifisert arbeidsstyrke illustreres ved at verdien av vår menneskelige kapital er anslått til å være rundt 13 ganger høyere enn petroleumsformuen, jf. figur 3.8. Det betyr at en varig reduksjon av arbeidsstyrken med 7 pst., for eksempel gjennom lavere avgangsalder eller kortere arbeidstid, vil redusere vår framtidige verdiskaping like mye som om hele petroleumsformuen ble borte.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Det er i denne sammenheng urovekkende at det siden begynnelsen av 1990-tallet har funnet sted en sterk økning i avgangen fra arbeidsmarkedet i form av tidligpensjonering og uføretrygding, samt at sykefraværet har vokst kraftig. Selv om antallet uførepensjonister har vist en noe lavere vekst de siste årene, har antallet personer på andre trygdeordninger (attføring og rehabilitering) økt sterkt, jf. figur 3.9A.

Kilde: Rikstrygdeverket, Aetat og Finansdepartementet.

For å redusere sykefraværet og tidligavgangen fra arbeidsmarkedet til bl.a. uføretrygd inngikk regjeringen Stoltenberg i begynnelsen av oktober 2001 en 4-årig intensjonsavtale med partene i arbeidslivet om et mer inkluderende arbeidsliv, jf. omtale i St.prp. nr. 1 Tillegg nr. 4 (2001-2002).

Målsettingen med avtalen er å redusere sykefraværet og tidligavgangen fra arbeidsmarkedet og få flere personer med redusert funksjonsevne tilbake i arbeid. Regjeringen mener at det er viktig å få flere uføre og yrkeshemmede tilbake til arbeidsstyrken samtidig som tilstrømmingen av nye tilfeller inn i uførepensjonsordningen må reduseres. Myndighetene har i samarbeid med partene i arbeidslivet iverksatt en rekke tiltak, bl.a. en planlagt informasjonskampanje, for å bidra til at målene i avtalen nås.

Sykefraværet har imidlertid fortsatt å øke siden avtalen ble undertegnet. I 4. kvartal 2001 var sykefraværet ifølge SSBs sykefraværsstatistikk 6,5 pst. høyere enn i 4. kvartal 2000. Det trygdefinansierte sykefraværet anslås i denne meldingen å øke med 3 pst. fra 2001 til 2002. Dette tilsvarer om lag 3000 årsverk, jf. figur 3.9B. Regjeringen vil følge utviklingen på dette området nøye. Avtalen skal evalueres etter 2. kvartal 2003. Dersom målene for redusert fravær ikke nås, vil en måtte vurdere innstramminger i regelverket for sykepenger.

I tråd med intensjonsavtalen har Regjeringen intensivert arbeidet med å reaktivisere uføre samtidig som en har skjerpet kravet til attføring før uførepensjon kan innvilges. Dette har bidratt til at antallet yrkeshemmede registrert i Aetat har økt med om lag 20 pst. de to siste årene. For å møte den økte tilstrømmingen og tilby målrettede tiltak ble bevilgningen til spesielle arbeidsmarkedstiltak for yrkeshemmede på kapittel 1592 økt med 250 mill. kroner, svarende til om lag 1750 tiltaksplasser, i budsjettet for 2002 sammenliknet med 2001-budsjettet. Så langt i 2002 ligger imidlertid Aetat noe under måltallet i forhold til å trappe opp tiltaksplassene for yrkeshemmede. For å bidra til bedre måloppnåelse og mer effektiv ressursbruk tar Aetat sikte på å øke sine kjøp av eksterne tjenester innenfor gjeldende bevilgning og regelverk. Aetat kjøper i dag nær alle tiltaksplasser fra eksterne leverandører. Etaten vil i større grad også kjøpe tjenester som for eksempel avklaring/veiledning, motivering og jobbsøkingsaktiviteter fra eksterne leverandører.

For å redusere antallet yrkeshemmede som venter på avklaring i forhold til attføringstiltak, foreslår Regjeringen å sette i verk en forsøksordning i andre halvår hvor Aetat mottar et fast beløp pr. avklaring utover budsjettert ramme, jf. omtale i St.prp. nr. 63 (2001-2002). Forslaget har sammenheng med at ventetiden for yrkeshemmede, før de får plass på tiltak, har økt gjennom 1. halvår. Det foreslås at forsøket finansieres over kapittel 1592 Spesielle arbeidsmarkedstiltak for yrkeshemmede.

Regelverket for attføringsytelserble fra årsskiftet endret for bl.a. å understreke at ytelsene til yrkesrettet attføring er korttidsytelser, og at målet for attføringen er å få mottakerne av ytelsen tilbake til arbeidslivet. Samtidig var det behov for et enklere regelverk som er lettere å forstå for den enkelte stønadsmottaker. Sammen med innføringen av nytt saksbehandlingssystem i Aetat har innføringen av nytt regelverk og nye rutiner knyttet til dette regelverket i en overgangsfase bidratt til betydelig merarbeid i etaten knyttet til yrkesrettet attføring. Dette har bidratt til forsinkede utbetalinger av attføringsytelser. For å yte bedre og raskere service til Aetats brukere er det foreslått å styrke bevilgningen til Aetat med 15 mill. kroner i inneværende år mot en tilsvarende inndekning under de ordinære arbeidsmarkedstiltakene. Dette innebærer at disse tiltakene reduseres med om lag 150 plasser på årsbasis.

En stor andel av de registrerte yrkeshemmede i Aetat vil motta ytelser under folketrygdens bevilgning til yrkesrettet attføring. Hittil i år har tilstrømmingen av attføringspengemottakere vært større enn forventet. Bevilgningen til yrkesrettet attføring foreslås økt med 200 mill. kroner.

For å få flere yrkeshemmede og langtidsledige i jobb settes det i gang forsøk med konkurranse om arbeidsformidling av personer som krever ekstra tilrettelegging og oppfølging i arbeidsmarkedet i første halvår 2002. Forsøket innebærer blant annet at en tar i bruk flere typer tiltak og tiltakstilbydere.

Målrettet formidlingsbistand er sentrale oppgaver for arbeidsmarkedsetaten. Til tross for lav arbeidsledighet og mangel på arbeidskraft i flere sektorer har enkelte grupper vansker med å få fotfeste i arbeidsmarkedet. De ordinære arbeidsmarkedstiltakenesettes derfor i første rekke inn overfor ungdom, innvandrere og langtidsledige som har behov for kvalifisering og arbeidstrening for å komme i ordinært arbeid. Vedtatt budsjett gir rom for 8200 plasser under de ordinære arbeidsmarkedstiltakene som gjennomsnitt for inneværende år. Den forventede utviklingen på arbeidsmarkedet, med om lag uendret ledighet og en vekst i sysselsettingen om lag på nivå med veksten i arbeidsstyrken, tilsier at en holder fast ved bevilgningen til ordinære arbeidsmarkedstiltak.

I Ot.prp. nr. 70 (2001-2002) foreslo Regjeringen endringer i sysselsettingslovens bestemmelser om organisering av Aetat.De foreslåtte endringene, som bl.a. består i delegasjon av større myndighet til arbeidsdirektøren i organisatoriske spørsmål, innebærer at Aetat får større frihet til å organisere seg på en effektiv og hensiktsmessig måte. Dette vil kunne gi rom for overføring av ressurser fra administrasjon til brukerrettede oppgaver.

For å stimulere tilbudet av arbeidskraft er det foretatt forenklinger i utlendingslovgivningensom gjør det lettere å rekruttere faglært arbeidskraft fra land utenfor EØS-området til Norge. Regelverksendringene trådte i kraft 1. januar 2002. Endringene omfatter blant annet innføring av jobbsøkervisum for personer med dokumentert fagutdannelse, lettelser i adgangen til å fremme søknad om arbeidstillatelse fra riket og forenkling i reglene om foreløpig arbeidstillatelse. Det er i tillegg innført en kvote på 5000 personer som kan få spesialistarbeidstillatelse uten en særskilt arbeidsmarkedsmessig vurdering for inneværende år. I 1. kvartal 2002 fikk 359 personer arbeidstillatelse under denne ordningen.

For å bidra til et mer fleksibelt arbeidsmarked har Arbeids- og administrasjonsdepartementet, i tråd med Sem-erklæringen, sendt ut på høring et forslag om endring av arbeidsmiljølovens bestemmelser om overtid og stillingsvernet for toppledere med etterlønnskontrakter.

I høringsbrevet foreslås det å oppheve dagens rammer for tillatt overtid for én uke og fire sammenhengende uker. Disse reglene foreslås avløst av en generell regel om gjennomsnittlig ukentlig arbeidstid (inkludert overtid) på 48 timer regnet over en periode på 4 måneder. Etter avtale med tillitsvalgt kan perioden for gjennomsnittsberegning av ukentlig arbeidstid forlenges til ett år. Det foreslås videre å innføre adgang til å inngå avtale med den enkelt arbeidstaker om overtid på inntil 400 timer pr. kalenderår. På samme måte som i dag vil imidlertid arbeidsgiver ikke kunne pålegge overtid utover 200 timer. I tråd med dette forslaget blir dagens adgang til å inngå avtale med tillitsvalgte om utvidet overtid, dvs. fra 200 til 300 timer, samt Arbeidstilsynets adgang til å gi dispensasjon for overtid opptil 400 timer, overflødige. Forslaget vil kunne bidra til økt fleksibilitet samtidig som det øker innflytelsen for arbeidstakerne over egen arbeidstid.

Regjeringen foreslår i høringsbrevet at toppledere med etterlønnsavtaler unntas stillingsvernsreglene i arbeidsmiljøloven. Bakgrunnen er tendensen i retning av at toppledere som ikke er fornøyd med sine avtaler, har brukt stillingsvernsreglene og risikoen for å føre bedriften inn i langvarige og kostbare prosesser som pressmiddel overfor selskapets styre for å forhandle fram økt kompensasjon. Etter Regjerings syn vil en opphevelse av stillingsvernet kunne bidra til å demme opp for denne utviklingen.

Kilde: OECD, Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

En sterk, konkurranseutsatt sektor er en nødvendig forutsetning for å få til god vekst og en langsiktig balansert utvikling i norsk økonomi. Det inntektspolitiske samarbeidetsikter mot å skape forståelse for at kostnadsveksten i Norge ikke bør komme ut av kurs i forhold til våre handelspartnere slik at arbeidsvilkårene for konkurranseutsatt sektor blir sterkt svekket. Dersom forskjellen i kostnadsnivå mellom Norge og våre konkurrentland blir for stor, vil dette over tid svekke mulighetene til å holde høy sysselsetting og lav ledighet. Gjennomføring av de enkelte inntektsoppgjørene er imidlertid partenes ansvar.

Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene har anslått den gjennomsnittlige årslønnsveksten fra 2000 til 2001 for alle grupper under ett til 4,8 pst., svarende til 4,6 pst. når det særskilte oppgjøret i skoleverket holdes utenom. I tillegg kommer virkningen av utvidet ferie slik at timelønnskostnadene i industrien økte med 5,5 pst. i 2001. Til sammenlikning er lønnskostnadsveksten hos våre handelspartnere i fjor anslått til 3,8 pst.

Årets inntektsoppgjør gjennomføres forbundsvist i LO/NHO-området. Hovedvekten av tariffområdene innen LO/NHO-området hadde forhandlet ferdig ved utgangen av april. En del av oppgjørene gikk til mekling, bl.a. for verkstedoverenskomsten og bygg- og anleggssektoren, før partene kom til enighet. Forhandlingsresultatet i verkstedoverenskomsten og bygg- og anleggssektoren ble godkjent i uravstemning 30. april. I hotell og restaurant-området endte forhandlingene med streik. I andre oppgjør i LO/NHO-området kom en fram til avtaler gjennom forhandlinger uten bruk av mekling. Området handel og kontor har kommet fram til anbefalte forhandlingsresultater både med HSH og Samfo. I bank- og forsikringsvirksomhet foreligger det også et anbefalt forhandlingsresultat.

Kilde: OECD, Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

I offentlig sektor kom partene til enighet i det statlige tariffområdet, mens oppgjøret i det kommunale tariffområdet gikk til mekling etter at alle organisasjonene, unntatt Akademikerne, brøt forhandlingene. Akademikerne inngikk en ny tariffavtale med KS som innebærer at all lønnsfastsettelse skal foregå lokalt. I staten ble en betydelig andel av den økonomiske rammen satt av til lokale forhandlinger, samtidig som det generelle tillegget i stor grad ble gitt som et prosentvis tillegg. I NAVO-området, der sykehusene inngår for første gang, er forhandlingene ennå ikke avsluttet.

I denne meldingen anslås årslønnsveksten fra 2001 til 2002 til om lag 5 pst. når de særskilte tilleggene for lærerne holdes utenom. Avtalen med lærerne bidrar isolert sett til å øke årslønnsveksten for lønnstakere i alt med om lag ¼ prosentpoeng fordelt på årene 2002 og 2003. Dette har imidlertid sin motpost bl. a. i at lærerne skal øke den ukentlige undervisningstiden. Avtalen vil dermed ikke påføre kommunene merkostnader. Anslaget for årslønnsveksten for industriarbeidere i LO/NHO-oppgjøret er om lag 5 pst. Den kraftige styrkingen av kronen siden mai 2000 trekker i retning av at de lokale tilleggene kan bli noe lavere enn i de siste årene. I byggfagene og i transportsektoren ser lønnsveksten ut til å bli noe sterkere enn i industrien. I andre sektorer som IT, telekommunikasjon og luftfart er inntjeningen svak, noe som vil kunne legge en demper på lønnsveksten.

Lønnskostnadsveksten i industrien har siden 1997 vært høyere i Norge enn hos våre handelspartnere. Ser en fem-årsperioden 1997-2001 under ett, har timelønnskostnadene økt med 2,2 prosentpoeng mer pr. år i norsk industri enn hos våre handelspartnere, jf. figur 3.10. Fra 1997 til 2000 svekket kronen seg med i gjennomsnitt nesten 1 pst. pr. år slik at tapet av kostnadsmessig konkurranseevne ikke ble like stort som forskjell i lønnsvekst skulle tilsi. Siden sommeren 2000 har imidlertid kronen styrket seg med om lag 10 pst., og svekkelsen av konkurranseevnen er dermed blitt synliggjort. Som i de fleste andre industriland har industrisysselsettingen i Norge falt markert gjennom de siste tiårene, jf. figur 3.11. Med de forutsetningene for lønnsvekst og valutakurs som er lagt til grunn i denne meldingen vil lønnskostnadene for arbeidere i norsk industri i år kunne ligge 28 pst. over våre handelspartnere. Tall for enkelte EU-land tyder likevel på at forskjellen i lønnskostnader mellom Norge og handelspartnerne ville vært vesentlig mindre dersom funksjonærer også hadde vært inkludert i sammenlikningen. Dersom forskjellen i kostnadsnivå mellom Norge og våre konkurrentland blir for stor, vil dette over tid svekke mulighetene til å holde høy sysselsetting og lav ledighet. Det er derfor avgjørende at partene i arbeidslivet gjennom moderate lønnsoppgjør bidrar til å opprettholde konkurranseevnen.