6 Oppfølging av tiltaksplan mot fattigdom
Som et ledd i gjennomføringen og oppfølgingen av tiltaksplan mot fattigdom, vil regjeringen følge utviklingen av fattigdomsproblemet nøye og ha en løpende oppfølging og dokumentasjon av iverksatte tiltak. Hovedelementene i oppfølgingen av tiltaksplanen er utvikling av et sett med sosiale indikatorer som grunnlag for sosial rapportering, evaluering av enkelttiltak og en systematisk gjennomgang av eksisterende velferdsordninger og nye tiltak («sosial revisjon»). Det avsettes i 2003-budsjettet 5 mill. kroner til disse formålene. Regjeringen vil videre legge til rette for en målrettet satsing på forskning og utvikling på feltet. Norsk deltakelse i EUs rammeprogram for sosial inkludering vil tilføre kunnskap og erfaringer til gjennomføringen av tiltaksplanen og det nasjonale arbeidet for å forebygge og redusere fattigdom.
6.1 Sosial rapportering
En målrettet innsats mot fattigdom forutsetter at en har kunnskap om omfanget og utviklingen av fattigdom, levekår og sosial utstøting i befolkningen. Regjeringen vil utvikle et system for sosial rapportering for å fremskaffe systematisk og regelmessig informasjon om utviklingen. Formålet med et system for sosial rapportering er å danne grunnlag for en evaluering av om iverksatt politikk har hatt ønsket effekt og for målretting av ny innsats.
Sosialdepartementet innledet i 2001 et samarbeid med Statistisk sentralbyrå om statistikk og analyse av inntekt og levekår for ulike grupper trygdemottakere. Avtalen er i 2002 utvidet til å omfatte også mottakere av økonomisk sosialhjelp. Denne rapporteringen vil bli videreført, og utvidet med informasjon om andre grupper som er sentrale i levekårssammenheng. Hovedvekten i rapporteringen vil bli lagt på inntekt og arbeid, men også nøkkeltall om utdanning, helse, bolig mv. vil bli inkludert. Systemet skal gi informasjon om omfanget av og utviklingen i vedvarende lavinntekt og andre indikatorer på fattigdom. Systemet skal i tillegg omfatte indikatorer for levekår og sosial utstøting, slik at fattigdom kan analyseres og ses i en bredere sammenheng. Det er i denne sammenhengen særlig viktig at det utvikles et system som også kan gi grunnlag for en mer systematisk levekårsrapportering for barn. I dag må mesteparten av informasjonen om barns situasjon innhentes via foreldrene.
Innenfor EUs rammeprogram for sosial inkludering, se kapittel 6.4, er det utviklet et sett av sosiale indikatorer for å måle utviklingen i fattigdom og sosial utstøting. Indikatorene skal blant annet benyttes av medlemsstatene i forbindelse med rapportering på de nasjonale handlingsplanene. Som et ledd i norsk deltakelse i programmet, vil det nasjonale systemet for sosial rapportering, så langt det er hensiktsmessig, tilpasses EU-indikatorene. Dette vil gjøre det mulig å sammenligne utviklingen i Norge med andre land.
En ny europeisk inntekts- og levekårsundersøkelse, EU Statistics on Income and Living Conditions (EU-SILC), vil fra 2003 være hoveddatakilden for konstruksjon av indikatorene innenfor EU. EU-SILC vil i Norge erstatte den årlige panelundersøkelsen, og inngå som en del av Statistisk sentralbyrås samlede levekårsundersøkelser. Det sosiale rapporteringssystemet vil i tillegg bygge på data fra andre nasjonale statistikkilder.
Levekårsundersøkelsene og annen offisiell statistikk gir begrensede muligheter for å belyse levekårene til utsatte grupper. Dette skyldes blant annet at disse gruppene er relativt små, og har stort frafall i svargrunnlaget i levekårsundersøkelsene. For å få belyst levekårene til en del svært marginaliserte grupper, som bostedsløse og personer med psykiske problemer og/eller rusmiddelmisbrukere, er det aktuelt å iverksette blant annet utvalgsundersøkelser for å fremskaffe informasjon.
6.2 Forskning og utvikling
Regjeringen vil føre en kunnskapsbasert politikk for å forebygge fattigdom og hjelpe personer ut av fattigdom. Tiltak mot fattigdom skal i størst mulig grad være begrunnet i kunnskap om faktiske forhold og hva som virker. Mangel på dokumentert kunnskap skal imidlertid ikke hindre tiltak som forventes å ha god effekt.
Som et ledd i utarbeidelsen av tiltaksplan mot fattigdom, har regjeringen invitert ulike forsknings- og kompetansemiljøer til en idédugnad om effektive strategier og tiltak. Forskerinnspillene utgjør et viktig grunnlag for tiltaksplanen, gir en kunnskapsstatus på feltet og peker samtidig på kunnskapsmangler. De skriftlige bidragene er tilgjengelige på Odin (www.dep.no/sos). Forskere og representanter for de berørte departementene var samlet til en spennende fagdugnad i januar 2002 på bakgrunn av de innsendte bidragene. Den brede deltakelsen viser at det både finnes kunnskap og forskningsmessig engasjement på feltet.
Det utføres mye forskning om levekår og tjenester som har relevans og sammenheng med fattigdom som samfunnsproblem og individuelt problem. Fattigdom har imidlertid i liten grad vært et selvstendig forskningstema. Når det gjelder sosialtjenesten, som er den delen av tjenesteapparatet som er nærmest i kontakt med de mest vanskeligstilte, har det i de senere årene vært en svekkelse av forskningen. Forskningen bærer preg av svak organisatorisk og faglig forankring, med fokus på enkeltprosjekter. Regjeringen vil, med bakgrunn i at fattigdom er et prioritert innsatsområde, stimulere til forskning om fattigdom.
Gjennom Velferdsprogrammet i Norges forskningsråd er det i 2002 utlyst midler til to forskningsmiljøer for å styrke forskning om sosialhjelp og fattigdom (2003-2008). Hensikten er å bygge opp konsentrert, fokusert og langsiktig forskningsinnsats med målsetting om å komme opp på et godt internasjonalt nivå, og hvor forskerutdanning og -rekruttering inngår som en sentral del. Utvikling av nettverk og samarbeid mellom andre aktører på feltet skal vektlegges. Satsingen styrkes i 2003.
Som et ledd i norsk deltakelse i EUs rammeprogram om sosial inkludering, se kapittel 6.4, kan norske forskningsmiljøer søke om støtte til prosjekter der målet er å bekjempe fattigdom og sosial utstøting. To forskningsinstitusjoner har søkt om prosjektmidler fra EU i 2002.
Forskerne som har vært engasjert av departementet til å gi innspill til tiltaksplan mot fattigdom, har identifisert kunnskapshull og forskningsbehov på feltet. Det pekes blant annet på at det er behov for økt kunnskap om årsaker til og konsekvenser av fattigdom, som grunnlag for å finne frem til treffsikre tiltak. Det er behov for mer dynamisk fattigdomsforskning: Kunnskap om veier inn i og ut av fattigdom, fattigdom i et livsløpsperspektiv og hvilke forhold som bidrar til å opprettholde fattigdom over tid. Kunnskap om sammenhengen mellom inntektsfattigdom og levekårsdeprivasjon er et annet aspekt som bør belyses bedre. Mange av forskerne påpeker at det er særlig viktig å få belyst hvilke konsekvenser det har for barns levekår og livskvalitet å vokse opp i husholdninger med vedvarende økonomisk knapphet, hvilke mestringsstrategier barna selv drar nytte av og hvilke tiltaksområder som bør prioriteres fra samfunnets side.
I tillegg til forskningsbasert kunnskap, er forsøk, utviklingsarbeid og effektevalueringer viktige virkemidler for å fremskaffe kunnskap om effekt av tiltak. Det er blant annet innenfor sosialtjenesteområdet statlige øremerkede tilskuddsordninger hvor formålet er å stimulere til lokalt utviklings- og fornyelsearbeid. Forsøk med et helhetlig kommunalt ansvar for arbeidsrettede tiltak overfor langtids sosialhjelpsmottakere og Prosjekt bostedsløse, omtalt i kapittel 5, er to eksempler på statlig initierte utviklingsprosjekter med lokal forankring. Det må stilles krav til evaluering av og erfaringsformidling fra slike prosjekter. Når det gjelder effektevalueringer, er det både aktuelt med sammenligninger av ulike tiltak for å finne frem til «beste metode», men også en lokal, systematisk oppfølging av iverksatte tiltak med sikte på forbedringsarbeid og bedre måloppnåelse.
Det utføres mye forskning og utvikling som har berøringsflater ved ulike sider av fattigdomsproblemet. Regjeringen vil vri den samlede FoU-innsatsen slik at denne underbygger arbeidet med å bekjempe fattigdom.
Et av de sentrale virkemidlene innenfor EUs rammeprogram om sosial inkludering er utveksling av kunnskap om «beste praksis». Norge vil gjennom sin deltakelse i programmet bidra i denne utvekslingen, og dermed kunne trekke veksler på andre lands kunnskap og erfaringer på området. Dialogen med frivillige organisasjoner vil også kunne tilføre mye nyttig kunnskap.
6.3 Sosial revisjon – et permanent system for å vurdere nye og eksisterende velferdsordninger og tiltak
Det finnes i dag en rekke universelle og mer målrettede velferdsordninger. De ulike ordningene er preget av historiske føringer og de ulike målene som er lagt inn til forskjellige tider. I mange tilfeller vil det primære målet være noe annet enn å bekjempe fattigdom. Likevel bidrar ordningene til å hindre at folk opplever fattigdom, fordi fattigdomsproblemet ville vært langt større dersom ordningene ble fjernet. Disse ordningene er likevel ikke nok for å forhindre fattigdom. Regjeringen har derfor i forbindelse med arbeidet med tiltaksplanen mot fattigdom hatt en foreløpig gjennomgang av eksisterende velferdsordninger. Formålet med denne gjennomgangen har vært å skaffe grunnlag for en bedre målretting av eksisterende ordninger. Regjeringen vil følge opp med mer omfattende vurderinger, og foreslå endringer i velferdsordningene.
Målet er å legge til rette for en mer systematisk gjennomgang som sikrer at ordninger innrettes slik at de virker i tråd med målsettinger og intensjoner om å forebygge og hjelpe folk ut av fattigdom. Det er særlig viktig å sikre at tiltaksapparatet ikke har flaskehalser, at innrettingen av ordningene gir insentiver til arbeid, og bidrar til å redusere faren for å havne i en «fattigdomsfelle». Hvis ordningene skal styre flere mot arbeid og aktivitet, må de gi brukerne økonomiske og andre insentiver til å komme i arbeid, kombinert med ressurstilførsel i form av kvalifisering, arbeidstrening og kompetansegivende tiltak, samt bistand til å løse helsemessige og sosiale problemer. Det skal vurderes i hvilken grad velferdsordningene faktisk treffer målgruppene.
6.4 EUs rammeprogram for sosial inkludering
Stortinget sluttet seg 30. mai 2002 til regjeringens forslag om norsk deltakelse i EUs program for sosial inkludering. Den formelle godkjenningen av norsk deltakelse skjedde på møte i EØS- komiteen den 12. juli 2002. Programmet har hjemmel i Amsterdamtraktatens artikkel 137, som slår fast at fellesskapet skal støtte og komplettere medlemslandenes arbeid for å integrere personer som er ekskludert fra arbeidsmarkedet. Programmet åpner for deltakelse fra EØS/EFTA-landene innenfor enkelte deler av programmet. Norsk deltakelse i programmet vil gi utvidede muligheter for kunnskapsoverføring og samarbeid, og åpner muligheten for å utvikle felles sosiale indikatorer som gir grunnlag for å vurdere effekten av tiltak, sammenligning og utveksling av erfaringer på tvers av landegrensene. Som en del av programmet utarbeider det enkelte medlemsland to-årige nasjonale handlingsplaner basert på et sett omforente indikatorer, sammen med krav om å utvikle prioriterte tiltak rettet mot spesielle målgrupper, der medlemsstatene selv velger målgruppe ut fra sin spesielle situasjon. Selv om norsk deltakelse i programmet er begrenset til delprogrammet «Community Action Program», vil dette støtte opp under regjeringens arbeid med tiltaksplanen mot fattigdom. Deltakelsen vil ikke minst gi muligheter til regelmessig kontakt på europeisk nivå gjennom at det dannes nettverk, ikke bare mellom medlemsstatene på regjeringsnivå, men mellom alle andre aktører som er involvert i arbeidet med å bekjempe fattigdom. Ikke minst er arbeidslivets parter, ikke-statlige og frivillige organisasjoner verdifulle aktører i en slik sammenheng. Samarbeidet har som siktemål å øke aktørenes rolle i arbeidet med å bekjempe fattigdom gjennom å tilegne seg nye tilnærmingsmåter og ved å utvikle dialogen mellom alle involverte, også på nasjonalt og lokalt nivå.
Norsk deltakelse i programmet åpner for at norske statlige og kommunale organer og institusjoner, forskningsmiljøer og frivillige organisasjoner kan søke om prosjektstøtte til ulike utviklings- og samarbeidstiltak, der formålet er å bekjempe fattigdom og sosial utstøting.
Sosialdepartementet har ansvaret for å koordinere dette arbeidet på nasjonalt nivå og har opprettet en nasjonal koordineringskomite bestående av en rekke departementer, andre offentlige myndigheter og organer, humanitære og frivillige organisasjoner, forskningsinstitusjoner og arbeidslivets parter.
Det er også innledet en dialog mellom de nordiske landene for å støtte opp under den pågående prosessen i EU og de respektive landenes nasjonale innsats når det gjelder fattigdom og sosial utstøting. Sosialministrene i de nordiske landene har identifisert felles utfordringer knyttet til arbeid, sykdom og uførhet, helseproblemer (rusmiddelmisbruk og psykiske problemer), ekskludering, integrasjon av etniske minoriteter og bostedsløshet. Det legges opp til å styrke det nordiske samarbeidet og forskning på disse feltene, og utveksle gode tiltak, kunnskap og erfaringer. Det kan bli aktuelt å utvikle felles forskernettverk, arrangere ekspertkonferanser og gjennomføre felles nordiske undersøkelser.
6.5 Oppfølging i de årlige statsbudsjettene
Tiltaksplan mot fattigdom har en tidsramme fra 2002 til 2005. Tiltakene som er gjennomført i forbindelse med statsbudsjettet for 2002 er sammen med tiltakene som foreslås i 2003-budsjettet, de første trinnene i en målrettet og langsiktig strategi for å bekjempe fattigdom i Norge og vil bli fulgt opp i forbindelse med de årlige statsbudsjettene i resten av planperioden.