St.meld. nr. 7 (2003-2004)

Kredittmeldinga 2002

Til innhaldsliste

8 Om verksemda til Det internasjonale valutafondet (IMF)

8.1 Innleiing

Det internasjonale valutafondet (International Monetary Fund, forkorta IMF) har 184 medlemsland og er ein sentral aktør i det internasjonale økonomiske samarbeidet. Organisasjonen har eit hovudansvar for å fremme stabiliteten i det internasjonale monetære systemet og er eit forum for internasjonalt samarbeid om penge- og valutapolitiske spørsmål.

IMF si verksemd er konsentrert om tre hovudaktivitetar: overvaking av økonomien i medlemslanda, lån ved betalingsbalanseproblem og i krisesituasjonar og teknisk assistanse. Saman med Verdsbanken spelar IMF ei viktig rolle i arbeidet for å lette gjeldsbetalingane for fattige land og setje dei i stand til betre å motarbeide fattigdom. Styresmaktene i land som ber om hjelp frå IMF, skal utarbeide ein eigen strategi for kampen mot fattigdom, i eit nært samarbeid med det sivile samfunnet. IMF yter assistanse, lån og eventuelt gåvemidlar.

For generell omtale av organiseringa av og oppgåvene til IMF, sjå kapittel 9 i St.meld. nr. 6 (2001–2002) Kredittmeldinga 2000.

8.2 Oppgåvene til IMF

8.2.1 Økonomisk overvaking

Det bilaterale overvakingssystemet er fastsett i vedtektene og gir IMF fullmakt til å konsultere alle medlemene jamleg. Statuttane slår fast at medlemslanda har ei omfattande informasjonsplikt om økonomiske spørsmål.

IMF har over eit tidsrom blitt meir open om aktivitetane sine. IMF oppmodar mellom anna medlemslanda om å offentleggjere konsultasjonsrapportar om sitt land. Dette har ført til at stadig fleire land publiserer desse. Alle landa i vår valkrins offentleggjer sine rapportar. 1

Overvakinga byggjer på ein omfattande analyse av penge- og finanspolitikken, finanssektoren og dei strukturelle forholda i medlemslanda. Overvakinga har gradvis blitt utvida som følgje av veksande økonomisk integrasjon gjennom handel og finansstraumar. Integrasjonen har gitt medlemslanda eit betre grunnlag for økonomisk vekst, men samstundes gjort dei meir utsette for alvorlege tilbakeslag. Det er derfor nødvendig å gi overvakinga eit breiare perspektiv, først og fremst må det leggjast sterkare vekt på arbeidet med å forhindre finansielle kriser.

Det siste året er den førebyggjande innsatsen forsterka:

  • Sterkare og oftare tilsyn av potensielle problemland med sikte på å oppdage ubalansar på eit tidleg stadium.

  • Meir omfattande analysar av gjelda og av utviklinga på kapitalbalansen i land med mykje gjeld spesielt i dei internasjonale kapitalmarknadene.

  • Sterkare vekt på at medlemslanda følgjer råd frå IMF og iverkset tiltak på eit tidleg tidspunkt for å korrigere utviklinga.

  • Forsterka oppfølging av at potensielle problemland føljer dei ulike standardane for «beste internasjonale praksis» særleg gjeld dette på finanssektoren og statistikkområdet.

  • Nærare samarbeid med andre multilaterale institusjonar for å motarbeide kvitvasking av pengar og finansiering av terrorisme.

  • Grundigare og oftare analysar av kapitalmarknadene med spesiell vekt på å oppdage framveksande ubalansar i det internasjonale finansielle systemet på eit tidleg stadium.

Noreg har saman med dei andre landa i valkrinsen stilt seg positiv til desse forslaga.

Det blir arbeidd vidare med å styrkje innsatsen på følgjande område:

  • Vurdere korleis ein best mogleg kan hente inn uavhengige vurderingar i diskusjonen av programtilfelle.

  • Forsterke rådgivinga frå IMF overfor systemisk eller regionalt viktige land.

  • Forsterke analysen og rapporteringa av spørsmål som gjeld politisk økonomi.

Noreg har saman med valkrinsen gått inn for å auke innsatsen på desse områda. Valkrinsen har sett det som viktig at IMF blir sett i stand til å oppdage problem på eit tidleg stadium og foreslå korrigerande tiltak før problema festar seg. Vidare er det viktig med auka innsyn fordi dette kan stimulere debatten om den økonomiske politikken i medlemslanda, og fordi marknadsdeltakarane blir sette betre i stand til å vurdere risikoen i kvart enkelt land. Det har i styret (også innanfor valkrinsen) vore delte oppfatningar om kor langt ein skal gå i å gjere program- og konsultasjonsvurderingane frå IMF uavhengige av kvarandre i lånetilfelle. Eit fullt skilje av desse aktivitetane vil truleg krevje ein sterk auke i ressursinnsatsen. Det er også delte oppfatningar i styret og til dels innanfor valkrinsen om kor langt ein kan gå i retning av å analysere politisk økonomi, utan at det vil gå ut over den tekniske kvaliteten på den økonomiske rådgivinga frå IMF.

8.2.2 Førebygging og handtering av kriser

8.2.2.1 Etterleving av standardar og kodar

Styret diskuterte i mars 2003 erfaringane med innføring av standardar og kodar. Det er utarbeidd 12 standardar for «beste internasjonale praksis» innanfor område som pengepolitikk, finanspolitikk, finansmarknadspolitikk, statistikk og styringssett. Dette arbeidet går føre seg i nært samarbeid med institusjonar som Verdsbanken, BIS (Bank for International Settlements) og andre. Det er opp til kvart enkelt land om dei vil følgje desse standardane, men IMF oppfordrar sterkt landa til å ta dei i bruk. I eigne rapportar går dei gjennom korleis landa etterlever standardane (Reports on Observance of Standard and Codes, ROSC).

Gjennomgangen viser at stadig fleire land innfører standardane, og at dei i aukande grad blir dregne inn i overvakinga. Standardane vinn stadig meir merksemd frå finansmarknadene. Vurderinga i styret var at dette initiativet har betra overvakinga.

IMF gjennomførde i november 2002 ei vurdering av om Noreg oppfyller standardane på statistikkområdet, sjå avsnitt 8.6.3.

Systemet for vurdering av den finansielle sektoren i medlemslanda (Financial Sector Assessment Program, FSAP) blei også gjennomgått i styret i mars. FSAP blei etablert av IMF og Verdsbanken i 1999 for å styrkje overvakinga av finanssektoren. Det er frivillig for medlemslanda å gjennomføre FSAP. Ein FSAP omfattar blant anna ei vurdering av iverksetjinga av ulike standardar innanfor finansmarknadsområdet. Nær 100 land har gjennomført eller sagt seg villige til å gjennomføre FSAP.

Den alminnelege oppfatninga i styret har vore at dette er eit nyttig instrument for å avdekkje veikskapar i dei finansielle systema til medlemslanda. FSAP er blitt ein viktig del av overvakingssystemet. FSAP har likevel vist seg meir ressurskrevjande enn venta.Ein hadde i utgangspunktet lagt opp til å gjennomføre FSAP i 24 medlemsland årleg, men styret har vedteke å redusere dette talet til mellom 17 og 19. IMF vil også i større grad straumlinjeforme gjennomføringa av FSAP til situasjonen i kvart enkelt land og prioritere systemviktige land og moglege problemland.

IMF har vedteke å prioritere systemviktige land og moglege problemtilfelle.

8.2.2.2 Restrukturering av statsgjeld

Med bakgrunn i dei finansielle krisene dei siste åra arbeider IMF med tiltak for å sikre at privat sektor tek større del i arbeidet for å hindre og å løyse slike kriser. Deltaking frå private er viktig for å oppnå ei rimeleg byrdefordeling mellom offentleg og privat sektor. Det er òg viktig at privat sektor sjølv ber risikoen for eigne plasseringar og ikkje forventar å bli redda ut av problema av styresmaktene og IMF.

Administrasjonen i IMF gjorde hausten 2001 framlegg om å etablere eit lovfesta internasjonalt regelverk for gjeldsforhandlingar for land med uforsvarleg høg gjeld (Sovereign Debt Restructuring Mechanism, SDRM). Samstundes intensiverte ein arbeidet med å fremme bruken av såkalla samordningsklausular (Collective Action Clauses, CACs) i internasjonale statsobligasjonslån. EU-landa har forplikta seg til å ta med slike klausular i dei internasjonale låneopptaka sine. Også fleire framveksande økonomiar har i seinare tid inkludert CACs i i sine lånekontrakter. Ei grundigare skildring av bakgrunnen for og hovudtrekka ved SDRM og CACs blei gitt i Kredittmeldinga for 2001.

SDRM og CACs er to ulike måtar å etablere eit rammeverk for restrukturering av statsgjeld. SDRM er ei overnasjonal traktatmessig tilnærming, medan CACs er ei marknadsbasert kontraktsmessig tilnærming. SDRM vil byggje på eit formelt institusjonelt regelverk for alle lån, medan CACs byggjer på frivillig bruk av særskilde reglar i kvart enkelt lån. Formålet med begge regelverka er å avgrense kostnadene ved gjeldskriser, ved at nødvendige gjeldsforhandlingar startar tidlegare enn i dag. Gjeldsforhandlingane kan dessutan bli ryddigare, raskare og meir rettferdige. Begge regelverka legg opp til å involvere privat sektor i løysinga av gjeldskriser, ved at eit større ansvar kan overlatast til kreditorane og debitorlanda. IMF kan vere meir tilbakehaldne med lån, og marknadsdisiplinen blir styrkt. Dette vil i siste instans også vere med på å førebyggje gjeldskriser.

IMFC bad hausten 2002 IMF om å utarbeide eit konkret forslag til ei gjeldsordning som kunne vurderast ved møtet våren 2003. Samstundes oppfordra komiteen dei private kreditorane, debitorlanda og den offentlege sektoren om å samarbeide nærare for å vidareutvikle CACs. Komiteen ønskte også velkomen at fleire land hadde valt å inkludere CACs i nye statslån.

Etter dette møtet var det svært omfattande utgreiingsarbeid. Internasjonalt var det etter kvart brei støtte i offentleg og privat sektor til å bøte på eit manglande rammeverk for restrukturering av statsgjeld. Motstanden mot SDRM, som var sterk frå starten, blei noko mildare då IMF gradvis modererte forslaget for å møte innvendingane blant dei private kreditorane, låntakarlanda og viktige medlemsland i IMF. Samstundes blei det likevel aukande aksept blant dei private kreditorane og låntakarlanda for at bruken av CACs var nødvendig og ønskjeleg. Fleire store låntakarland har innarbeidd CACs i statslån i 2003.

På vårmøtet 2003 i IMFC kom det fram at det ikkje var tilstrekkeleg støtte blant medlemslanda i IMF for å etablere SDRM snarleg. Det blei likevel vist til at arbeidet med SDRM hadde skapt auka forståing for dei svake sidene ved dagens system, der ein står utan eit rammeverk for restrukturering av statsgjeld. Dessutan syntest det klart at dei viktige framstega i bruken av CACs neppe hadde funne stad dersom ikkje alternativet med ei meir omfattande ordning som SDRM hadde lege i bakgrunnen. Endeleg hadde dette truleg medverka til at det er teke initiativ til å utvikle ein frivillig åtferdskode for gjeldsforhandlingar som kan støtte opp om og supplere bruken av CACs.

I tråd med kommunikeet frå vårmøtet i IMFC arbeider IMF vidare med å fremme bruken av CACs og vidareutvikle den frivillige åtferdskoden for gjeldsforhandlingar i samarbeid med kreditorane og låntakarlanda. Ein framdriftsrapport blei lagd fram ved årsmøtet hausten 2003. IMFC ønskte velkomen den auka bruken av CACs og det intensiverte arbeidet med åtferdskoda.

Nordisk-baltisk valkrins har saman med dei fleste EU-landa heile tida støtta forslaget om SDRM. CACs og utarbeidinga av ein frivillig åtferdkode har òg full støtte. Sjølv om CACs og ein velutvikla åtferdskode verkar på ein positiv måte, vil valkrinsen framleis arbeide for å etablere SDRM på lengre sikt.

8.2.2.3 Open informasjon om IMFs aktivitetar

Både IMF som institusjon og dei einskilde medlemslanda har eit særskilt ansvar for å auke informasjonen om tilstand og trekk i utviklinga i det internasjonale finansielle systemet. Informasjonsstraumen har gjennom dei siste åra auka kraftig. På heimesidene til organisasjonen (www.imf.org) ligg det mykje informasjon både om dei ulike politikkområda og analysar og vurderingar av dei enkelte medlemslanda. Mange av dei reformene som er introduserte dei siste åra, reflekterer ei vedkjenning av at effektiviteten i institusjonen er avhengig av evna og viljen til å vere open om politikken, tilrådingane og utlånsavgjerdene sine, i tillegg til dei erfaringane dei haustar under arbeidet. Ein meir open straum av informasjon gjer det lettare å kome i dialog med dei ulike interessene, og dermed til auka debatt om viktige tema internasjonalt.

Det er opp til landa sjølve om deira landrapportar skal publiserast. IMF kan berre oppmode medlemslanda til å vere meir opne. IMF har etablert ein praksis med frivillig publisering av artikkel IV-rapportar, andre landrapportar (som ROSC og FSAP), i tillegg til rapportar knytte til dei låna medlemslanda har i fondet. Sidan det er frivillig, må landet i kvart enkelt tilfelle gi samtykke til offentleggjering. Det har det siste året vore ein viss auke i publiseringsraten. Om lag 2/3 av medlemslanda offentleggjer artikkel IV-rapportane sine og andre landrapportar. Det har òg vore ein viss auke i publiseringa av rapportar knytte til låneprogram, men auken kan fullt ut knytast til program der låneutmålinga har lege innanfor dei normale lånegrensene. For «kriselån» (det vil seie lån utover dei normale grensene) har publiseringsraten gått ned.

Styret diskuterte i juni om det er mogleg å innføre ein praksis med forventa offentleggjering, som inneber publisering av rapportar dersom ikkje medlemslandet i kvart enkelt tilfelle gir melding om at det set seg mot offentleggjering. Styret var sterkt delt i denne saka, med skiljelinjer gjennomgåande med industriland på den eine sida, og utviklingsland og framveksande økonomiar på den andre. Tilhengarane av auka innsyn argumenterte med at dette kunne leggje eit sterkare press på styresmaktene om å gjennomføre ein ansvarleg økonomisk politikk, mellom anna ved å betre styringssettet, og auke informasjonen til marknadsdeltakarane som eit ledd i å førebyggje moglege kriser. Motstandarane meinte at auka innsyn kan setje det fortrulege forholdet mellom medlemslandet og IMF i fare og verke til at landet held tilbake viktige opplysningar.

Eit kompromiss kom i stand i september 2003. Det inneber at offentleggjering av konsultasjonsrapportar og lånedokument ved eksepsjonelle lån framleis skal vere opp til landa sjølv, men ein forventar at rapporten blir offentleg. Endringa skal gjelde med verknad frå 1. juli neste år. Lån gjeve før dette er ikkje omfatta av ordninga. Eit land som ikkje ynskjer publisering, treng ikkje forklare kvifor.

Det er eit faktum at kravet om auka innsyn ikkje nødvendigvis samsvarer med den politiske og kulturelle tradisjonen i ei rekkje av medlemslanda.

Valkrinsen vår har lagt stor vekt på arbeidet med auka innsyn. Vi har gått inn for alternativet med forventa publisering og også hevda at det bør vere pålagt å offentleggjere rapportar knytte til lån som overstig dei normale lånegrensene.

8.2.3 Utlån og kondisjonalitetskrav

8.2.3.1 Utlån ved kapitalbalansekriser

IMFC bad i 2002 styret om å drøfte behovet for å klarleggje politikken for lån ved kapitalbalansekriser utover den regulære ramma, såkalla «eksepsjonelle» lån. Den regulære ramma er at eit land årleg kan låne eit beløp inntil 100 prosent av kvoten sin i IMF, med ei kumulativ grense på 300 prosent. Erfaringane dei siste åra har vore at «kriselån» kan bli svært store, jf. utlåna til land som Argentina, Brasil og Tyrkia. For desse landa har låna unntaksvis vore fleire hundre prosent av kvoten.

Saka er grundig diskutert i styret og ført til klarare reglar og prosedyrer på dette området. Dei nye prosedyrene legg ei sterkare bevisbyrde på IMF-staben for å godtgjere at det er behov for eksepsjonell finansiering. Dei nye reglane sikrar vidare at styret blir trekt inn alt ved dei innleiande stadia i diskusjonen om store lån. Utlån utover vanlege lånegrenser skal i hovudsak skje gjennom den spesielle kriselånsordninga (Supplemental Reserve Facility, SRF) og ikkje ved den ordinære ordninga for land med betalingsbalanseproblem (Stand-By Arrangement, SBA). Følgjande kriterium skal vere oppfylte for at lån utover dei gjeldande rammene kan givast:

  • Medlemslandet må stå overfor eit eksepsjonelt stort press på betalingsbalansen. Finansieringsbehovet må vere så stort at det ikkje kan dekkast innanfor dei regulære rammene.

  • Grundige og systematiske analysar må vise at det er svært sannsynleg at gjeldssituasjonen er berekraftig.

  • Medlemslandet må ha gode utsikter til å gjenvinne tilgangen til dei private kapitalmarknadene innanfor nedbetalingstida for IMF-lånet. Finansieringa frå IMF er derfor mellombels.

  • Landet må forplikte seg til å føre ein økonomisk politikk med sikte på å fjerne årsakene til ubalansane. Landet må, med omsyn til den institusjonelle og politiske kapasiteten, vise vilje og evne til å gjennomføre det programmet som ligg til grunn for IMFs låneengasjement.

Om gjelda ikkje viser seg forsvarleg og omstrukturering er naudsynt, er dei rettleiande reglane for bruk av den spesielle ordninga for lån utover dei gjeldande rammene for lån ikkje oppfylte. Reglane for IMFs utlån til land som ikkje betaler til rett tid til private kreditorar, og dei normale rammene for lån vil då gjelde.

Det nye regelverket skal vere med på å skape klarare retningslinjer og generelt sett ein meir forsiktig og klar utlånspolitikk. Valkrinsen vår var blant dei landa som tok initiativ til ei omlegging av utlånspolitikken ved kapitalbalansekriser.

Erfaringane med det nye regelverket vil bli vurderte i 2004.

8.2.3.2 Kriselåneordningar

IMF oppretta i 1999 ei spesiell kriseordning (Contingent Credit Line, CCL) for land som i utgangspunktet førde ein ansvarleg økonomisk politikk, men som stod i fare for å bli smitta av finanskriser i andre land. Berre land som oppfylte visse krav, ville vere rettkomne til lån under ordninga. IMF skulle gjennom ordninga få høve til å gi tilsegn om lån før problem oppstår. Ingen land har til no brukt ordninga. Den manglande interessa kjem i hovudsak av at potensielle låntakarar fryktar at marknadsaktørane kan oppfatte ein søknad om lån under ordninga som eit veikskapsteikn og teikn på at situasjonen deira er utsett. Å gå ut av ordninga kan òg oppfattast som eit veikskapsteikn, ved at marknadene kan tolke dette som at landet ikkje lenger oppfyller krava til å få lån. CCL blei vurdert av styret i mars 2003 og det var stemning for å avvikle ordninga. Styret ville likevel, før ho formelt blei avvikla, sjå om det var mogleg å styrkje andre ordningar for lån ved kapitalbalansekriser.

Styret diskuterte i juni om IMF skulle utvide bruken av såkalla «precautionary arrangements» (som er ei form for kriselån der det er forventa at landet ikkje dreg vekslar på ordninga). Slike ordningar blir gjerne oppfatta som at IMF viser at det har tiltru til den økonomiske politikken landet fører, noko som styrkjer tilliten det har i finansmarknadene. Ei utviding av verkeområdet til også å omfatte moglege kapitalbalansekriser vil medføre at IMF pliktar å gi til dels store lån sjølv om det på tidspunktet avtalen blir inngått, ikkje ligg føre noko finansieringsbehov. Men forslaget fekk ikkje nødvendig tilslutning. Motstanden var til dels grunngitt med at ei slik ordning vil vere i strid med det nyleg vedtekne regelverket for eksepsjonelle lån, ved at det ikkje ligg føre eit akutt lånebehov. Dessutan var det ei frykt for at førehandstilsegn om store lån påverke åtferda til lånetakeren negativt og svekkje trygda til IMF.

Valkrinsen vår var skeptisk til forslaget, og framheva at det ville vere betre å styrkje overvakinga, også analysar av kor utsette landa er. På den måten kan landa på eit tidleg tidspunkt oppdage potensielle problem og unngå å kome i ein situasjon der dei må låne i IMF.

Det er venta at CCL-ordninga vil bli avvikla i november. Det er behov for vidare diskusjon om kriseordningar for moglege kapitalbalanseproblem.

8.2.3.3 Kondisjonalitetskrav

IMF knyter vilkår, kondisjonalitetskrav, til utlåna sine. Krava inneber at landet set i verk økonomiske tiltak som tek sikte på å rette opp dei økonomiske ubalansane, og som set landet i stand til å betale tilbake lånet. Det er viktig at utlånte midlar vender tilbake til IMF, slik at dei kan gi grunnlag for nye utlån til andre land som får betalingsproblem.

Kondisjonalitetskrava har utvikla seg over lengre tid. På 1990-talet skjedde det ei forskyving i retning av meir omfattande og detaljerte krav. Noko av denne forskyvinga var rettkomen ettersom problema fekk ein meir samansett karakter. Like fullt blei krava etter kvart så omfattande og kompliserte at det blei vanskeleg for medlemslanda å få eit eigarforhold til dei. Det var ei aukande semje om at krava måtte forenklast. IMF vedtok tidleg på hausten 2002 at kondisjonalitetskrava skal forenklast og konsentrerast til dei forholda som er mest avgjerande for den makroøkonomiske utviklinga. Det vil seie at IMF betre kan konsentrere seg om kjerneoppgåvene sine og gradvis kan overlate engasjementet på strukturområdet til Verdsbanken.

Strukturtiltak er rekna som eit viktig element i eit IMF-program berre når desse er vesentlege for å oppnå dei programmåla som er sette. Dei nye reglane er i ferd med å bli iverksette.

Valkrinsen vår har heile tida stilt seg positiv til arbeidet med å forenkle krava. Forenklinga vil gi auka eigarskap til reformene i programlanda sjølv og dermed verke til at desse blir iverksette. Det vil òg gi betre innsyn i krava frå omverda (sjå også avsnitt 8.2.6.3).

8.2.4 Utviklinga i kriselanda og IMF si rolle

8.2.4.1 Argentina

Argentina opplevde ei alvorleg økonomisk krise i 2002. Den økonomiske aktiviteten fall med 11 prosent, etter eit fall i verdiskapinga på vel 9 prosent samla for åra 1999–2001. Den økonomiske krisa kan karakteriserast som ei statsgjeldskrise, ei bankkrise og ei valutakrise. Det blei stor politisk uvisse med fleire presidentskifte ved årsskiftet 2001/2002 og ei overgangsregjering fram til presidentvalet i 2003. Dei sosiale problema auka kraftig, med aukande arbeidsløyse og fattigdom.

Problema i Argentina har samanheng med mange og samansette forhold. Valutakursregimet var rigid med ei fast tilknyting til den amerikanske dollaren gjennom ei setelfondsordning. Ordninga var med på å bringe inflasjonen ned i byrjinga av 1990-talet, men manglande tiltru til den nasjonale valutaen heldt fram, og dollaren blei i stor grad brukt innanlands. Statsfinansane var i ubalanse med vedvarande underskot i budsjetta og aukande statsgjeld. Liten fleksibilitet elles i den innanlandske økonomien – særleg i arbeidsmarknaden – gjorde økonomien utsett når penge-, valuta- og finanspolitikken ikkje kunne brukast aktivt til å møte eksterne sjokk. Argentina var svært ope i forhold til finansielle kapitalrørsler, men hadde ein nokså liten internasjonal handel, og var veldig utsett for endringar i tilliten i dei internasjonale kapitalmarknadene. Finanskrisene i framveksande økonomiar (Mexico i 1994/95, Asia 1997/98, Russland 1998 og Brasil 1998/99) ramma Argentina, med dyrare og mindre internasjonal kapitaltilgang. Konkurranseevna blei svekt då dollaren blei styrkt frå midten av 1990-talet, og den brasilianske valutaen blei kraftig svekt etter 1999. I tillegg kom det globale økonomiske tilbakeslaget i 2000 og den generelle nervøsiteten i dei internasjonale kapitalmarknadene etter terroråtaket mot USA hausten 2001.

IMFs program med Argentina blei stoppa i desember 2001 då det blei klart at dei argentinske styresmaktene ikkje kunne oppfylle vilkåra for den finansielle støtta. Det var gjennom heile 2002 jamn kontakt mellom argentinske styresmakter og IMF for å prøve å etablere eit nytt program som kunne takle dei akutte verknadene av den økonomiske krisa og gradvis rette opp dei grunnleggjande ubalansane i økonomien. Den usikre politiske situasjonen og det komande presidentvalet våren 2003 gjorde det til sist vanskeleg å semjast om eit program som dei argentinske styresmaktene kunne stille seg bak. Mot slutten av 2002 blei det klart at Argentina kunne kome til å forsømme gjeldspliktene i forhold til Verdsbanken og IMF. Dette ville gjere situasjonen for landet endå verre, sidan gjeldsforhandlingane med dei private kreditorane enno ikkje hadde byrja. I januar 2003 inngjekk såleis IMF og Argentina eit overgangsprogram fram til august 2003, der formålet med finansieringa berre var å dekkje komande avdrag. Vilkåra ved programmet var avgrensa og i all hovudsak innretta mot heilt nødvendige makroøkonomiske forhold.

Den nordisk-baltiske valkrinsen, saman med fire andre valkrinsar, valde å avstå frå å støtte dette programmet. Valkrinsen la vekt på at krava i programmet var utilstrekkelege i forhold til dei problema Argentina stod overfor og langt mindre enn kva retningslinjene for denne typen program set. Aksept av programmet ville innebere at Argentina blei favorisert i forhold til andre programland og ville skape uheldig presedens for framtida. Dessutan vurderte valkrinsen det slik at risikoen ved programmet – særleg det forholdet at gjelda til Argentina var for stor, og at gjeldsforhandlingane med dei private kreditorane enno ikkje hadde starta – var slik at sikkerheita for IMFs ressursar var mangelfull.

I 2003 har den økonomiske situasjonen i Argentina blitt betre. Dette kjem dels av at dei argentinske styresmaktene har makta å føre ein forsiktig makroøkonomisk politikk, men også andre forhold speler inn. Ei varig betring i økonomien vil like fullt krevje at dei argentinske styresmaktene gjennomfører grunnleggjande reformer i statsfinansane, restrukturerer banksektoren og reforhandlar statsgjelda.

IMF inngjekk eit nytt treårig program med Argentina i september 2003. Programmet inneber ikkje ny nettofinansiering frå IMF, men eksponeringa til fondet vil framleis vere uvanleg høg. Målet med programmet er å fortsette den makroøkonomiske konsolideringa samt restrukturere utanlandsgjelda. Viktige fiskale og pengepolitiske institusjonelle reformer blir òg planlagde.

Den nordisk-baltiske valkrinsen, saman med tre andre valkrinsar, valde å avstå frå å støtte dette programmet. Valkrinsen understreka at støtte til Argentina var ønskeleg for alle partar, men at dei nødvendige vilkåra for eit nytt, stort lån ikkje var oppfylde. Valkrinsen la vekt på dei same momenta som omtalt framanfor under vedtaket i januar 2003. I tillegg blei det vist til at programmet ikkje la opp til tiltak som kunne sikre ei berekraftig utvikling i offentlege finansar sjølv med ei monaleg nedskriving av gjelda til private kreditorar. Dessutan er reformplanane lite presise og utsiktene til at dei ville bli gjennomførde var dårlege då Argentina har gjennomført lite av dei strukturelle reformene i det førre programmet.

Argentina la fram eit forslag til omstrukturering av statsgjelda overfor dei private kreditorane etter at IMF-programmet blei vedteke. Forslaget innebar ei nedskriving av gjelda med om lag 75 prosent. Dei private kreditorane var misnøgde med forslaget. Men sjølv etter ei slik nedskriving av utanlandsgjelda, vil Argentina framleis ha ei høg gjeld som del av verdiskapinga.

På bakgrunn av omfattande diskusjon internt og eksternt som har vore om dei ulike engasjementa til IMF i Argentina det siste tiåret vil IMFs uavhengige evalueringsorgan (Independent Evaluation Office, IEO, sjå avsnitt 8.5) i 2004 gjennomføre ei grundig vurdering av IMF si rolle.

8.2.4.2 Brasil

Brasil har gjennom 1990-talet gjennomført mange store økonomiske reformer. Vedvarande statsfinansielle problem og underskot i utanriksøkonomien har likevel medført stor, fast utanlandsfinansiering. Uro i finansmarknadene, tilbakeslag i verdsøkonomien og politisk og økonomisk uvisse innanlands har fleire gonger ført til sviktande tillit blant internasjonale kreditorar. Brasil har såleis hatt ei rekkje IMF-program fram til i dag.

Før presidentvalet hausten 2002 opplevde Brasil atter alvorlege finansielle problem. I hovudsak var ein uviss på om den økonomiske politikken ville bli vidareførte dersom motkandidatane til den sitjande administrasjonen skulle vinne. Rentene steig kraftig, valutaen svekte seg og tilgangen på internasjonal kapital stoppa opp. Dei brasilianske styresmaktene gjekk i september 2002 inn på eit nytt IMF-program, denne gongen på nær 23 milliardar SDR 2 – det største enkeltprogrammet i IMF si historie. Formålet med programmet var å hjelpe med finansiering fram til presidentvalet og den nye presidenten overtok 1. januar 2003.

Dei akutte finansielle problema avtok utover hausten etter kvart som dei ulike presidentkandidatane gav utrykk for at dei støtta IMF-programmet. Denne positive utviklinga har halde fram utover i 2003 etter som den nye administrasjonen under president Luiz Inácio Lula da Silva har vidareført ein forsvarleg økonomisk politikk og tidleg har teke initiativ til å fremme viktige reformer for å rette opp ubalansane i statsfinansane. Sjølv om situasjonen har betra seg, står Brasil framleis overfor store økonomiske og sosiale utfordringar for å skape ein varig velstandsvekst. Erfaringane frå dei føregåande åra viser dessutan at sjølv små tilbakesteg i den økonomiske politikken og/eller uvisse om den politiske situasjonen raskt kan snu utviklinga, særleg om dette skjer samstundes med ein vanskelegare global økonomisk situasjon med nervøse finansmarknader.

8.2.4.3 Uruguay

Uruguay er blitt smitta av krisa særleg i Argentina, noko som førde til stor utgang av kapital. Landet fekk eit lån frå IMF i mars 2002 som blei auka ved to høve til 2,1 milliardar SDR tidleg i august same året. Auken i lånebeløpet blei i begge tilfella kombinert med eit revidert og styrkt økonomisk program. Siktemålet var å gjenreise tilliten på dei internasjonale finansmarknadene og etablere ein situasjon med ei berekraftig ekstern gjeld.

Den svake økonomiske situasjonen varde ved, dels som følgje av utviklinga i Argentina, dels som følgje av den generelt svake utviklinga internasjonalt. I mars 2003 blei programmet med IMF forlenga frå to til tre år, samstundes som det blei innvilga betalingsutsetjing på delar av lånet.

Nesten heile statsgjelda til Uruguay er i utanlandsk valuta. Styresmaktene gjennomførte i mai i år ei restrukturering av gjelda i utanlandsk valuta, som utgjorde vel halvparten av samla gjeld. Resten av gjelda er til multilaterale institusjonar, i første rekkje IMF og Den interamerikanske utviklingsbanken. Siktemålet var å få ein profil på nedbetaling av gjelda som passa betre til den økonomiske situasjonen i landet, noko som i hovudsak førde til ei utsetjing av rente- og avdragsbetalingane. Samstundes nytta styresmaktene høvet til å innføre samordningsklausular (CACs) i lånekontraktane. Restruktureringa blei karakterisert som svært vellukka i og med at heile 93 prosent av kreditorane valde å delta. Enkelte kredittvurderingsbyrå har oppgradert kredittvurderinga av landet etter restruktureringa.

Restruktureringa har letta finansieringsbehovet dei næraste åra. Like fullt er Uruguay framleis i ein utsett situasjon. Programmet med IMF føreset at fleire tiltak blir iverksette for å rette opp dei offentlege finansane og styrkje banksektoren. Dette er nødvendig for oppnå makroøkonomisk stabilitet.

8.2.4.4 Tyrkia

Nedgangen i verdsøkonomien og etterverknader av terroråtaka mot USA den 11. september 2001 gjorde at den økonomiske situasjonen i Tyrkia forverra seg. Ein låneavtale med IMF, som forfall i februar 2002, blei erstatta med ein ny treårsavtale med eit samla lånebeløp på inntil 13 milliardar SDR. I motsetning til det tidlegare lånet blei heile det nye lånet gitt som eit regulært betalingsbalanselån, som har lengre nedbetalingstid og lågare rente enn kriselån. Restrukturering av finanssektoren og ei konsolidering av budsjettet er viktige element i det noverande låneprogrammet.

8.2.5 Teknisk assistanse

Det tredje hovudområdet for IMF si verksemd, teknisk assistanse til medlemslanda, har auka i omfang dei siste åra. Mange land har utilstrekkelege institusjonar og manglar fagleg kompetanse til å kunne forme og gjennomføre ein berekraftig økonomisk politikk. Den tekniske assistansen blir i hovudsak gitt innanfor tre område: (a) utforming og gjennomføring av penge- og finanspolitikken, (b) hjelp til å byggje opp institusjonar, (c) lovgiving for økonomisk verksemd og finanssektoren. Assistansen tek såleis sikte på å betre det institusjonelle grunnlaget for gjennomføring av dei økonomiske tilrådingane.

Assistansen er kostnadsfri for medlemslanda. Han er dels finansiert ved IMFs eigne ressursar, men om lag 30 prosent av finansieringa kjem frå eksterne kjelder. IMF har retta ein førespurnad om Noreg vil vere med på å finansiere teknisk assistanse gjennom ein eigen konto i IMF (Norway Technical Assistance Subaccount). Spørsmålet er til vurdering i Utanriksdepartementet.

IMF har bygd opp eit nærare samband med Afrika ved å etablere to regionale senter (Africa Regional Technical Assistance Centers, AFRITAC) i Dar-es-Salaam og Bamako, Mali, som skal tene høvesvis engelskspråklege land i Aust-Afrika og franskspråklege land i Vest-Afrika. Noreg, ved Utanriksdepartementet, har innvilga NOK 9 millionar til prosjektet. IMF har hausta positive erfaringar frå slike tiltak i andre område. Dersom erfaringane frå Afrika blir tilsvarande positive, tek IMF sikte på å opne tre nye slike senter for å dekkje heile området sør for Sahara.

IMF har engasjert seg med teknisk assistanse til Irak når det gjeld innføring av ein ny valuta, organisering av sentralbanken og etablering av eit effektivt banksystem. IMF yter også assistanse til å byggje opp eit budsjettsystem og innhente statistikk.

8.2.6 Arbeid mot fattigdom

8.2.6.1 Generelt

Verdsbanken har det leiande ansvaret blant dei multilaterale institusjonane på dette området. IMF er ingen utviklingsinstitusjon, men arbeider aktivt for at medlemslanda skal oppnå ei berekraftig økonomisk utvikling. IMF baserer seg framleis på ein topilarstrategi i arbeidet sitt mot fattigdom. Strategien har som formål å leggje forholda til rette for ein vedvarande god økonomisk vekst. Det skal skje ved at det internasjonale samfunnet etablerer gunstige rammevilkår gjennom god realøkonomisk utvikling og handelsliberalisering. Landet sjølv må gjere ein stor eigeninnsats ved å føre ein ansvarleg økonomisk politikk. Det er rekna som viktig at landa har ein god eigarskap til dei reformene som må gjennomførast. Reformene må innebere at landa byggjer opp eigne strategiar og prioriteringar. Dette prøver ein å oppfylle ved at desse landa utarbeider ein strategi for korleis problema kan løysast (Poverty Reduction Strategy Papers, PRSP). IMF legg no òg stor vekt på å diskutere alternative politikkutformingar med medlemslanda. Det er viktig å utforme ein tilpassingspolitikk der sosiale omsyn blir verna om. I siste omgang ligg ansvaret for tilpassinga framleis på landa sjølv.

Innsatsen for å styrkje styringssetta i landa og nedkjempe korrupsjon er trappa opp. Vår valkrins har vore blant dei som har prioritert dette høgt. Dette har i vesentleg grad skjedd på norsk initiativ.

IMF arbeider saman med WTO for å opne dei internasjonale marknadene for produkt frå utviklingslanda. Denne tilnærminga fekk brei støtte under høgnivå-konferansen i Monterrey i mars 2002 om finansiering av utvikling. IMF vil gje finansiell assistanse til land som kjem i mellombels betalingsvanskar som fylgje av liberaliseringar.

8.2.6.2 Gjeldsinitiativet

I 1996 lanserte IMF og Verdsbanken eit felles initiativ for å løyse gjeldsproblemet for fattige land (Heavily Indebted Poor Countries, HIPC). Programmet blei revidert i 1999. Det skulle vere med på å bringe gjeldssituasjonen for dei fattige, hardt gjeldsbelasta landa ned til eit berekraftig nivå. Dette skjer dels ved at landa gjennomfører ein stor eigeninnsats gjennom ei omlegging av den økonomiske politikken, og dels gjennom ein innsats frå det internasjonale samfunnet i form av diverse gjeldslettetiltak. IMFs bidrag til gjeldsletten er omtala i Kredittmeldinga for 2000. Det blir finansiert med gåvemidlar.

IMF har ikkje høve til å ta tap på utlåna sine og kan dermed sjølv ikkje ettergi gjeld. Ein slik politikk ville heller ikkje vore ønskjeleg. I realiteten ville dette premiere dei landa som har ført ein uansvarleg økonomisk politikk, til ugunst for dei som har arbeidd hardt for å arbeide seg ut av ein vanskeleg gjeldssituasjon.

Eit sentralt element i arbeidet med gjeldssituasjonen er at gjeldslette skal gjevast til land som vil gjere ein eigeninnsats for å arbeide seg over i ein meir berekraftig gjeldssituasjon. Ein stiller òg krav om at slike land brukar dei frigjorde midlane frå gjeldslette til utviklingsfremmande og fattigdomsreduserande tiltak.

38 land er definerte som fattige og gjeldsbelasta land. 27 av desse har nådd avgjerdsstadiet og gjennomført den innleiande treårige tilpassinga, medan 11 land har vanskar med å kome inn under programmet, vesentleg som fylgje av at dei er nett komme ut av ei konfliktsituasjon. Åtte land har nådd sluttstadiet, og 19 land er i mellomstadiet under gjeldsprogrammet og gjennomfører tilpassinga av den økonomiske politikken vidare med minst eit år. Framgangen har såleis vore liten sidan førre melding. Likevel er det framleis slik at land som minst har nådd mellomstadiet, samla har oppnådd gjeldslette under programmet tilsvarande to tredjepartar av den eksterne gjelda si. Gjeldsletten viser seg å kome i tillegg til anna hjelp. Den manglande framgangen må i stor grad tilskrivast svak vekst i verdsøkonomien.

IMFC bad under møtet hausten 2003 om at det blir utarbeidd eit notat om gjeldsutviklinga etter HIPC-initiativet. Komiteen bad òg om ei utgreiing av korleis situasjonar der land blir råka av eksogene sjokk skal behandlast.

8.2.6.3 Strategiar for reduksjon av fattigdom

IMF omdanna i 1999 strukturtilpassingsordninga (ESAF) til ei låneordning som i sterkare grad legg vekt på å redusere fattigdom og fremme økonomisk vekst. «Poverty Reduction and Growth Facility» (PRGF) med låg, subsidiert rente, har blitt eit sentralt verkemiddel for IMF. Renta er 0,5 prosent.

Det har blitt nødvendig for IMF å følgje nøye med på korleis endringar i den økonomiske utviklinga internasjonalt verkar inn på finansieringsbehova under ordninga (lån og subsidiar). Spørsmålet er blant anna kva konsekvensar den internasjonale økonomiske nedgangen har hatt.

Utrekningar frå IMF-staben tyder på at det kan bli behov for auka midlar dersom den noverande høge etterspørselen etter PRGF-lån held fram. Dersom Sudan skulle falle inn under ordninga for restanseavvikling, og dersom det skulle oppstå større uføresette endringar i gjeldssituasjonen for dei aktuelle landa, slik at det blir nødvendig med høgare finansiering av gjeldsletten ved avslutningstidspunktet for HIPC-ordninga, kan det bli behov for auka midlar. Reglane opnar for auka midlar dersom det oppstår ei vesentleg forverring i den økonomiske situasjonen som ligg utanfor landet sin kontroll.

For å få lån under PRGF-ordninga må landet sjølv utforme ein særskild strategi for å redusere fattigdom og fremme økonomisk vekst. Strategiane blir nedfelte i eigne dokument (Poverty Reduction Strategy Papers, PRSP). Strategien skal bli til i nært samarbeid med det sivile samfunnet (interesseorganisasjonar, partane i arbeidslivet osb.), donorar og internasjonale organisasjonar. Formålet er å styrkje eigarskapen til tiltaka som skal motarbeide fattigdommen. Landa skal årleg leggje fram ein rapport om utviklinga og kvart tredje år ajourføre eller revidere strategien.

Det har vore framført kritikk om at PRSP (som blir utarbeidd på nasjonalt plan) og PRGF (som blir utarbeidd av IMF i samråd med medlemslanda) ikkje er godt nok tilpassa kvarandre. Det makroøkonomiske rammeverket i dei to tilfella kan sprike sterkt. Det er dessutan hevda at IMF viser manglande vilje til å innarbeide elementa frå PRSP i PRGF.

Saka er blitt grundig diskutert i styret i IMF. Den generelle oppfatninga er at den manglande konsistensen i første rekkje kan tilskrivast at målsetjingane i PRSP lett kan bli for ambisiøse i forhold til den evna landet har til å iverksetje dei skisserte tiltaka, og at føresetnadene for den økonomiske utviklinga er for optimistiske. Det var derfor brei stemning i styret for at realismen i PRSP blir vurdert. PRSP må i sterkare grad knytast til budsjettprosessen i landet for å gi ordninga eit meir operasjonelt preg. PRSP og PRGF må tilpassast kvarandre betre i tid, slik at prosessen rundt desse blir samordna betre. Det blir vidare lagt sterkare vekt på at den underliggjande dokumentasjonen viser korleis den økonomiske politikken følgjer av landet sine eigne prioriteringar. Valkrinsen vår har fullt ut slutta seg til denne nye tilnærminga.

Styret i IMF hadde i slutten av august ein innleiande diskusjon om IMF si rolle i låginntektsland på mellomlang sikt, med spesiell vekt på korleis organisasjonen kan hjelpe til å nå dei utviklingsmåla som blei sette i Monterrey. Det var brei semje om at IMF framleis har ei viktig rolle å spele i dei fattige landa. Det gjeld særleg overvaking av den økonomiske politikken og hjelp til å byggje institusjonar og fremje eit godt styresett. Men det var delte syn om kor sterkt og kor lenge IMF skulle gje finansiell assistanse, mellom anna ut frå omsynet at fondet ikkje er ein utviklingsinstitusjon. Styret meinte det var naudsynt å utvikle betre ordningar for fattige land som arbeider seg ut av ein konfliktsituasjon. Likeeins er det behov for å ha et betre system for ein situasjon der eit medlemsland går frå å ha lån i IMF til berre å vere gjenstand for overvaking. IMF burde òg vurdere om institusjonen har tilstrekkelige instrument for å hjelpe land som blir råka av eksogene sjokk, som til dømes eit kraftig fall i råvareprisane.

8.3 Påverknaden frå dei fattige landa i IMF

Utviklingskomiteen bad hausten 2002 IMF og Verdsbanken om å utarbeide bakgrunnsmateriale for ei drøfting av alternative måtar for å fremme påverknaden og representasjonen frå utviklingslanda og transformasjonsøkonomien i institusjonane. Både kortsiktige og meir langsiktige alternativ blei skisserte. Regjeringa vil arbeide aktivt for reformer som kan styrkje den reelle påverknaden til dei fattige landa i Bretton Woods-institusjonane. Noreg si haldning til tiltak for å styrkje påverknadskrafta til dei fattige landa er drøfta i St.meld. nr. 19 (2002–2003) Globaliseringsmeldinga .

Styret i IMF var samd om at det raskt burde setjast i verk administrative tiltak for å styrkje utviklingslanda sin kapasitet til å fremme synspunkta sine i styret. Dette kunne blant anna gjerast ved at det blir opna for å auke talet på tilsette ved valkrinskontora. Somme av desse har i dag avgrensa høve til å følgje opp interessene til medlemslanda sine, fordi det er så mange land i valkrinsen. Dette arbeidet blir særleg krevjande når mange av landa har eit program med IMF. For eksempel representerer dei to valkrinskontora for Afrika høvesvis 25 og 20 land 3 .

Det var også oppslutning om å arbeide vidare med sikte på å utforme konkrete tiltak for å styrkje tilgangen til ekstern ekspertise og å betre kommunikasjonslinjene mellom kontora og hovudstadene deira.

Det var derimot delte oppfatningar i styret om å auke talet på styreplassar for utviklingslanda med ein eller to plassar. Somme av motstandarane peika på at det noverande styret på 24 medlemmer var stort nok, og at ein auke ville gå ut over effektivitet og funksjon. Dei peika òg på at representasjonen framleis burde reflektere landa si økonomiske styrkje i forhold til verdsøkonomien. Slik sett var utviklingslanda overrepresenterte. Andre frykta at denne saka ville setje i gang ein vanskeleg og uønskt diskusjon om fordelinga av styreplassar, noko som særleg ville verke inn på representasjonen til dei europeiske landa, inklusive vår eigen valkrins. Vår valkrins har ikkje tatt til orde for ei utviding av talet på styremedlemar.

Det blei òg drøfta om ein kunne styrkje utviklingslanda sin representasjon i Utviklingskomiteen og i IMFC. Det var delte oppfatningar i styret om å auke representasjonen deira i komiteane, men styret var positiv til å setje i verk tiltak for å styrkje deltakinga deira ved møta. Den prinsipielle haldninga i valkrinsen vår er at samansetninga av komiteane skal reflektere samansetninga i styra i dei to institusjonane. Valkrinsen gjekk likevel inn for at representantar for låginntektslanda burde inviterast til komiteane på ad hoc-basis for å sikre at synspunkta deira blir høyrde. Valkrinsen bad leiinga i IMF om å greie nærare ut korleis dette kunne gjennomførast.

Det har vore fremma forslag om å auke talet på basisstemmer som kvart enkelt land har i styret. Stemmevekta blir fastsett av kvoten og basisstemmene. Kvart land har 1 stemme pr. 100 000 SDR kvote og 250 basisstemmer. Sidan opprettinga av Bretton Woods-institusjonane er vekta av desse stemmene redusert frå vel 11 prosent av den totale stemmevekta til i overkant av 2 prosent som følgje av fleire kvoteaukar. Ein auke i basisstemmene vil gi auka stemmevekt til dei landa som har ei stemmevekt lågare enn gjennomsnittet. Dei fleste av utviklingslanda er i denne gruppa. Styrediskusjonen viste at fleire land, herunder den nordisk-baltiske valkrinsen, var positivt innstilt til å auke talet på basisstemmer. Saka krev likevel ei endring i vedtektene til IMF, noko som vil vere ein tidkrevjande prosess 4 . Per i dag er det ikkje tilstrekkeleg oppslutning om forslaget. Blant anna set USA seg imot ei artikkelendring.

8.4 Ressursar

8.4.1 Tilgangen på finansielle ressursar

8.4.1.1 Generelt

Ressursane til IMF er for det meste midlar som medlemslanda har betalt inn i samband med tildeling av kvotar. Kapitalen, eller kvotane, som medlemslanda har skote inn, er hovudsakleg rekna ut frå den økonomiske storleiken deira.

Dei samla ressursane til IMF ved utgangen av september 2003 utgjorde 219 milliardar SDR (Special Drawing Rights) (om lag 2210 milliardar kroner). Av dette beløpet var vel halvparten rekna som ikkje tilgjengeleg. Som ikkje-tilgjengelege midlar reknar ein midlar frå land som anten er på IMF-program (og som derfor per definisjon har ein svak utanriksøkonomisk situasjon), eller land som blir vurderte til å ha ein svak ekstern balanse. Fråtrekt ein nødvendig arbeidsbalanse og allereie lova beløp stod det att om lag 63 milliardar SDR som kan nyttast til nye utlån.

IMF har òg to spesielle ordningar der somme medlemsland, deriblant Noreg, har lova å gi organisasjonen kortsiktige lån for å styrkje likviditeten i fondet i krisesituasjonar, nemleg GAB (General Arrangement to Borrow) og NAB (New Arrangement to Borrow). Ordningane sikrar at IMF i tillegg kan mobilisere 34 milliardar SDR. NAB-ordninga blei etablert i 1998 med ei løpetid på fem år. Ordninga blei fornya for fem nye år i november 2002, jf. Innst. nr. 90 2002–2003, jf. St.prp.nr. 40 2002–2003. Samstundes blei Chile ny medlem av NAB, men den samla ramma blei ikkje auka.

8.4.1.2 Kvotar

Det er kvoten eit medlemsland har, som avgjer dei finansielle relasjonane til IMF. 5 Kvoten set ramma for kor mykje landet sjølv kan låne i IMF dersom det kjem i betalingsvanskar, og kor mykje valuta eit land må stille til rådvelde når andre land får slike vanskar. Både bruttonasjonalproduktet i eit land, utanrikshandelen, valutareservane og variasjonar i eksporten og importen er med på å avgjere kor stor kvote eit land får.

I samsvar med vedtektene i IMF går ein gjennom behovet for justeringar av den samla kvotestorleiken kvart femte år. Det blir kravd 85 prosent majoritet i styret og samtykke frå minst 60 prosent av medlemslanda for at kvotane skal kunne endrast.

IMF avslutta drøftingane sine under den 12. revisjonen i slutten av januar 2003. Den blei fullført utan noko kvoteauke. Behovet for auke blei grundig vurdert i lys av auka globalisering, integrering av finansielle marknader og dei oppgåvene IMF har med å løyse og førebyggje finansielle kriser. Det var delte oppfatningar i styret om behovet for auka ressursar, men ein auke fekk ikkje på langt nær den oppslutninga som trengst i slike tilfelle. Arbeidet med den 13. kvoterevisjonen er formelt sett i gang, men enno ikkje starta i praksis.

Arbeidet med å forenkle kvoteformlane held fram.

8.4.1.3 Spesielle trekkrettar

Under årsmøtet i 1997 vedtok Guvernørrådet i IMF ei eingongstildeling av spesielle trekkrettar (SDR) som alle medlemslanda skulle få, men som i første rekkje var retta mot dei nye medlemslanda i IMF 6 . Tildelinga krev ei endring av IMFs statuttar. Artikkelendringa tek ikkje til å gjelde før 60 prosent av medlemslanda (110 land) med ei stemmevekt på 85 prosent har godkjent henne. I midten av september hadde 126 medlemsland med 76 prosent av stemmevekta godteke endringa. USA med ei stemmevekt på 17,1 prosent har ikkje godteke endringa.

8.4.2 Bruken av ressursane

8.4.2.1 Samla utlån

Ved utgangen av finansåret 2002/03 (30. april) hadde IMF uteståande lån på 66 milliardar SDR (om lag 670 milliardar norske kroner). Utlåna auka med om lag 14 milliardar SDR frå 2002, i hovudsak som følgje av større kriselån. Av dei samla utlåna var 34 milliardar SDR-lån under Stand-By Arrangement-ordninga, 15,7 milliardar SDR-lån under Supplemental Reserve Facility, medan 15 milliardar var lån under Extended Fund Facility og 1,3 milliardar lån under dei andre ordningane. I tillegg kom 6,7 milliardar SDR i lån under PRGF-ordninga.

Utlåna er i aukande grad samla om nokre få land. Uvanleg store lån er gitt til land som har fått vanskar med kapitalbalansen. Dei fem største låntakarane er Brasil, Tyrkia, Argentina, Indonesia og Russland. Deira samla lån er 56 milliardar SDR, eller om lag 85 prosent av IMF sine totale utlån. Argentina, Brasil og Tyrkia åleine står for om lag 2/3 av låna.

8.4.2.2 Restansar

Dei totale restansane har falle noko og utgjer om lag 2 milliardar SDR. Heile nedgangen kan tilskrivast at nedbetalingane frå Sudan har vege opp for ein auke frå andre land og meir til. Halvparten av restansane knyter seg til Sudan. Sudan arbeider framleis for å kvalifisere seg til strategien for avvikling av restansar. Reformarbeidet for Sudan har vore tilfredsstillande, men har ikkje vart så lenge og vore så godt at styret har innlemma landet i restansestrategien.

Zimbabwe er det første nye landet sidan 1993 med store restansar til IMF. Stemmeretten i styret blei suspendert i juni i år som følgje av landet ikkje har følgt opp pliktene sine overfor IMF.

To land har sidan førre melding klarert restansane sine til IMF. Det gjeld Den demokratiske republikken Kongo og Afghanistan.

8.5 Evaluering av verksemda til IMF

8.5.1 Generelt

Sidan andre halvdel av 1990-talet er det blitt gjennomført fleire grundige evalueringar av viktige sider ved IMF sitt arbeid både internt i organisasjonen og av eksterne ekspertar. For å styrkje dette arbeidet blei det i 2000 etablert eit uavhengig evalueringskontor (Independent Evaluation Office, IEO) i IMF. Kontoret rapporterer direkte til styret og er uavhengig av administrasjonen. Formålet med IEO er å stimulere lærekulturen innanfor IMF, styrkje truverdet til institusjonen, auke forståinga for arbeidet IMF gjer, og støtte styret i arbeidet med å leie og overvake institusjonen. IEO har tre ulike tilnærmingar: systematiske evalueringar av IMFs ulike politikkområde, samanliknande analyse av landerfaringar med IMFs rådgiving både i overvakings- og utlånspolitikken og i tillegg inngåande evalueringar av erfaringane med enkeltland. IEO har gode føresetnader for å gjennomføre og følgje opp utførde evalueringar, fordi kontoret har uavgrensa tilgang til interne dokument i IMF, nær kjennskap til korleis IMF fungerer, og er permanent til rådvelde for styret i oppfølginga av dei tilrådingane dei fremmar.

Så langt er tre rapportar frå IEO lagde fram: om langvarig bruk av ressursar frå IMF i visse land, erfaringane med IMF si rolle i kapitalbalansekrisene i Thailand, Sør-Korea og Brasil og ei evaluering av IMFs rådgiving om finanspolitikk i programland. Neste år skal det leggjast fram ei evaluering av låneordninga for dei fattige landa og ei evaluering av rolla IMF har hatt i forhold til krisa i Argentina.

Alle rapportane frå IEO blir offentleggjorde.

8.5.2 Langvarig bruk av ressursar frå IMF

IEO har gjort ei grundig vurdering av forlengd bruk av IMFs ressursar. Den konkluderte med at problema med forlengd bruk var store, og at dette representerte ein risiko for institusjonen. Arbeidsdelinga mellom dei multilaterale institusjonane blei dessutan utydelege.

IEO la fram desse tilrådingane:

  • Heilhjarta iverksetjing av dei nye retningslinjene for kondisjonalitetskrav.

  • Auka vekt på realisme i dei økonomiske måla og føresetnader som er sette i programma.

  • Meir selektivitet i utlånspolitikken der ein også gjer ei sterkare vurdering av risiko (evna og viljen til å gjennomføre tilpassing i landa).

  • Meir effektiv og konsistent bruk av reglane for å avgrense lånetilgangen ved forlengd bruk av ressursar frå IMF.

  • Meir strategiplanlegging for å sikre raskare omlegging av politikken ved skiftande rammevilkår.

  • Meir systematisk innsats for å sikre at medlemslanda set i verk preventive tiltak, og at dei lærer av dei feila dei gjer.

  • Forsterke rapporteringa og analysane av dei politiske spørsmåla som kan verke inn på utforming og iverksetjinga av program.

Tilrådingane frå IEO er generelle og fekk i prinsippet stor oppslutning i styret, inklusive valkrinsen vår. Tilrådingane frå gruppa må likevel diskuterast vidare i styret før dei kan iverksetjast. Det gjeld ikkje minst tilrådinga om meir selektivitet i utlånspolitikken og analysen av politiske spørsmål.

8.5.3 IMFs rolle ved kapitalbalansekriser

IEO har vurdert rolla IMF har hatt ved kapitalbalansekrisene i Indonesia, Sør-Korea og Brasil på slutten av 1990-talet. Evalueringa omfattar IMFs overvaking i framkant av krisene, utforminga og iverksetjinga av låneprogramma, og dei interne prosessane i IMF.

Analysane viser at når det gjeld overvakinga før krisa, hadde IMF best grep på dei tradisjonelle makroøkonomiske ubalansane. Det blei peika på problem i finans- og bedriftssektorane, men desse blei kraftig undervurderte. Veikskapar ved styresett («governance») blei også undervurdert. Generelt framhevar IEO at overvakingspolitikken leid av utilstrekkeleg kritisk haldning, og at landa i liten grad følgde opp politikktilrådingar.

Det var ein veikskap ved programutforminga at søkjelyset var retta mot tradisjonelle makroøkonomiske ubalansar, men kapitalbalansekriser krev ei anna tilnærming. Krava til strukturelle reformer var for omfattande. Fleire av krava retta seg mot marknadsimperfeksjonar, men var ikkje kritisk viktige for å gjenvinne tilliten i finansmarknadene.

Tilrådingane frå IEO er at:

  • Overvakingspolitikken må styrkjast, blant anna ved auka bruk av analysar av kor utsett økonomien i dei ulike landa er. Analysen av systemviktige land bør også omfatte ein gjennomgang av synspunkta til marknadsaktørane og faktorar knytte til politisk økonomi. Det er viktig med opnare forhold kring analysane, og det bør vere ei meir systematisk vurdering av korleis landa følgjer opp tilrådingane frå IMF.

  • Programutforminga må vere fleksibel, med ei klar identifisering av risikofaktorane. Kondisjonalitetskrava må avgrensast til forhold som er avgjerande for gjenoppretting av økonomisk stabilitet og må kunne endrast raskt dersom forholda tilseier det.

  • IMF må vere aktiv i rolla som krisekoordinator. Administrasjonen må vere open overfor styret om sjansane for å lukkast med redningspakkar og risiki knytte til dei. Kommunikasjonen internt og eksternt må betrast.

Styret kunne i hovudsak slutte seg til analysen i rapporten frå IEO, men peika på at rapporten hovudsakleg ser på IMF si rolle i den tidlege fasen av krisene og såleis ikkje får med seg dei seinare verknadene av IMF-programma. Når det gjeld tilrådingane, var styret gjennomgåande samd med IEO. Mange av tiltaka som IEO skisserer, som styrking av overvakinga på ulike område og forenkla kondisjonalitetskrav, er allereie i ferd med å bli iverksette.

8.5.4 Finanspolitikken i programland

IEO har òg vurdert IMFs rådgiving om finanspolitikken i programland. Rapporten avviser påstandar om at programma generelt ikkje er tilpassa den økonomiske situasjonen i dei einskilde landa, og at dei har eit unødig innstrammande preg som rammar helse og utdanning. Derimot blir IMF-staben kritisert for manglande klarlegging av sitt val av dosering og tempo i tilpassinga. Staben blir òg kritisert for ikkje å klarlegge godt nok om endringane av programma har si bakgrunn i eksogene sjokk eller svakare tilpassing. IEO meiner vidare at det blir lagt for liten vekt på institusjonelle reformer.

Vår valkrins og fleirtalet i styret kunne slutte seg til de viktigaste konklusjonane i rapporten. Nokre av styremedlemmene meinte likevel at IMF i for liten utstrekning tek omsyn til dei spesifikke problema i dei einskilde landa ved utforminga av låneprogram.

8.6 Særskilde forhold som gjeld Noreg

8.6.1 Deltaking i PRGF

Noregs Bank har inngått låneavtalar med IMF om å finansiere ein del av kapitaldelen av PRGF-låneordninga. Sentralbanken har ytt eit kapitalinnskot på til saman 150 millionar SDR (90 millionar SDR i 1988 og 60 millionar SDR i 1994). Det svarar til 0,97 prosent av innskota, medan Noreg sin del av dei samla kvotane i IMF er 0,79 prosent. Kapitalmidlane blir betalte tilbake til Noregs Bank i takt med at låntakarane betaler ned lånet til IMF. Av det første kapitalinnskotet blei heile beløpet trekt før 31. desember 1997. Uteståande beløp per september 2003 var redusert til 19,5 millionar SDR. Av den andre transjen på 60 millionar SDR var heile beløpet trekt per april 2001. Her er 56,5 millionar SDR uteståande.

8.6.2 Artikkel IV-konsultasjon

IMF gjennomfører årleg ei vurdering av norsk økonomi. Den såkalla artikkel IV-konsultasjonen blir gjennomført ved at ein delegasjon frå IMF har møte med Finansdepartementet, Noregs Bank, andre offentlege styresmakter og representantar for partane i arbeidslivet, akademia og den finansielle sektoren.

Noreg har samtykt i at rapportane som blir utarbeidde i samband med artikkel IV-konsultasjon, kan offentleggjerast. Det gjeld både den mellombelse vurderinga som delegasjonen skriv ved avslutninga av konsultasjonen i Noreg, og den meir omfattande stabsrapporten som ligg til grunn for diskusjonen i styret.

Den siste artikkel IV-konsultasjonen blei gjennomført i månadsskiftet november/desember 2002. Etter ønske frå IMF blei konsultasjonen gjennomført etter ein forenkla prosedyre som i første rekkje innebar ein mindre omfattande rapport og diskusjon i styret. Dei mellombelse vurderingane blei lagde fram 11. desember 2002. Stabsrapporten og ei oppsummering av styret sine vurderingar (Public Information Notice, PIN) blei offentleggjorde 18. mars 2003.

Det er planlagt at den neste artikkel IV-konsultasjonen skal gjennomførast i desember 2003.

8.6.3 Gjennomgang av standarden for statistikkområdet

Ein delegasjon frå IMF gjesta i november 2002 Finansdepartementet, Noregs Bank og Statistisk sentralbyrå for å vurdere om Noreg oppfyller standarden utarbeidd av IMF for statistikkområdet. Følgjande seks viktige delområde blei vurderte: nasjonalrekneskap, konsumprisindeksar, produsentprisindeksar, statistikk for offentlege finansar, monetær statistikk og utanriksrekneskapen. I samband med arbeidet blei det i juli 2003 publisert ein omfattande rapport på IMF sine heimesider på Internett. Rapporten har tre hovuddeler: Report on the Observance of Standards and Codes (ROSC), Response by the Authorities og Data Quality Assessment Framework (DQAF). Statistikkprodukta er vurderte i forhold til fastsette kriterium for «beste» internasjonale praksis, og ut frå eit karaktersystem, som er utarbeidd av IMF slik at resultata skal kunne samanliknast med tilsvarande undersøkingar gjorde i andre land. Ein hovudkonklusjon frå rapporten er at dei makroøkonomiske statistikkane frå Noreg generelt sett held eit høgt kvalitetsnivå, men at enkelte justeringar blir tilrådde for at Noreg – etter IMF si vurdering – kan seiast å utøve «beste» internasjonale praksis på alle område. Norske styresmakter har sjølv verka til at rapporten gir ei mest mogleg reell skildring av dei statistikkområda som blei vurderte, og har sagt seg samd i dei fleste kommentarane og tilrådingane som kjem fram i rapporten. Dei fleste tilrådingane vil derfor bli innarbeidde i dei ulike statistikksystema i tida framover, og på somme område er tilrådingane allereie iverksette.

Fotnotar

1.

Dei nordiske og baltiske landa utgjer ein felles valkrins. På norsk side skjer samordninga av IMF-saker gjennom nær kontakt mellom Noregs Bank og Finansdepartementet. Ordninga er likeins i dei andre landa. Utanriksdepartementet, som har ansvaret for regjeringa si behandling av Verdsbanksaker, blir òg trekt inn i arbeidet.

2.

Per 14. oktober var 1 SDR = 10,11 NOK

3.

Som følgje av at Zimbabwe over fleire år har forsømt pliktene sine overfor IMF, blei stemmeretten deira suspendert i juni i år. Dette inneber at den eine afrikanske valkrinsen blei redusert til 19 land.

4.

Ei endring i vedtektene krev tilslutning frå 3/5 av medlemslanda med minst 85 prosent av stemmevekta. Det vil seie at USA med sine vel 17 prosent av stemmene åleine kan blokkere eit slikt forslag.

5.

Kvart medlemsland yter eit innskot i IMF som er lik kvoten landet har.

6.

Spesielle trekkrettar er eit instrument IMF kan nytte for å tilføre internasjonal likviditet.

Til forsida av dokumentet