Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

St.meld. nr. 9 (2006-2007)

Arbeid, velferd og inkludering

Til innholdsfortegnelse

Del 1
Hovedinnhold

1 Hovedinnhold i meldingen

1.1 Regjeringens utgangspunkt

Norge er mulighetenes samfunn. De aller fleste som lever i Norge har en trygg økonomi og en høy materiell velferd. Arbeidsløsheten er lav og yrkesdeltakingen er høy. Vi har et høyt utdanningsnivå, en effektiv økonomi og relativt små forskjeller mellom folk.

Rettferdighet, god fordeling og utjamning er grunnleggende verdier for Regjeringen. Likeverdighet og frihet for alle avhenger av viljen til reell omfordeling. Det er behov for en målrettet politikk med satsing på flere tiltak for at flere skal komme i arbeid. Dette gjøres gjennom en videreføring av arbeidslinjen, en generell politikkendring for å skape mindre økonomiske forskjeller og bedring av økonomiske ytelser for mennesker som i dag lever på så lave inntekter at det må betegnes som fattigdom.

Regjeringen ønsker å skape flere arbeidsplasser og styrke sentrale velferdstjenester som helse, omsorg og utdanning. Regjeringens oppgave er å styrke, fornye og videreutvikle velferdssamfunnet. Vårt mål er å gi alle mennesker i hele landet mulighet til å utvikle sine evner og leve gode og meningsfylte liv.

Grunnlaget for verdiskapingen er høy arbeids­innsats i samfunnet som helhet. Skal vi sikre høy yrkesdeltakelse, lav ledighet og redusert fattigdom, må det føres en aktiv arbeidslivspolitikk som både legger til rette for at arbeidssøkere kommer i arbeid og motvirker utstøting fra arbeidslivet. I dette inngår tilrettelegging for de som av ulike grunner ikke kan delta i det ordinære arbeidsmarkedet.

Å sikre og utvikle velferdssamfunnet er en krevende oppgave. Alderssammensetningen av befolkningen vil endres i årene framover, slik at det blir færre i yrkesaktiv alder som skal finansiere pensjon og trygd til stadig flere. Vi vil sikre et godt og omfattende velferdssamfunn, også på lang sikt, ved å bidra til økt verdiskaping, en ansvarlig økonomisk politikk med en langsiktig forvaltning av petroleumsformuen, et bærekraftig pensjonssystem og en sterk offentlig sektor. Regjeringen vil bygge videre på den nordiske modellen, med godt utbygde og universelle velferdsordninger, nært samarbeid med partene i arbeidslivet og en konkurransedyktig privat sektor. En effektiv og godt utbygd velferdsstat er også med på å sikre verdiskapingen. Vi vil hele tiden forbedre, fornye og omstille offentlig virksomhet i samarbeid med de ansatte, slik at tjenestene tilpasses folks behov.

Store deler av velferdsstatens utgifter har sammenheng med mangelfull forebygging av skader og at mange støtes ut av arbeidsliv og samfunn. For at arbeid skal være et gode for den enkelte, må arbeidet utføres under tilfredsstillende vilkår, uten fare for liv og helse, og med muligheter for egen­utvikling, læring og sosialt fellesskap. Å kunne arbeide uten helseplager som følge av dårlig sikkerhet og arbeidsmiljø, er et viktig velferdsgode.

Velferdsstatens utgifter er også påvirket av utformingen av velferdssystemet og de plikter og rettigheter den enkelte stønadsmottaker har. Regjeringen vil føre en politikk som reduserer forskjellene i samfunnet og motvirker at enkeltpersoner blir isolert og tilsidesatt. Mange ikke-vestlige innvandrere i Norge er ikke godt nok integrert i lokalsamfunn og arbeidsliv. Vi vil avskaffe fattigdom ved å styrke de offentlige sikkerhetsnettene og ved å gi ledige og andre på midlertidige offentlige ytelser mulighet til å komme tilbake i arbeid. Det viktigste vi kan gjøre for å redusere sosiale forskjeller, er å få et reelt mer inkluderende arbeidsliv. Vi vil arbeide for et arbeidsliv med plass til ulike mennesker, der alle gis mulighet til å delta etter evne.

Utsiktene for arbeidsmarkedet er positive. Vi har en velfungerende økonomi, hvor omstillinger i arbeidslivet bidrar til økt produktivitet til beste både for samfunnet og det store flertallet av befolkningen. Disse omstillingene er en viktig forutsetning for at vi skal kunne opprettholde vårt høye velstandsnivå. Samtidig er det dokumentert sammenhenger mellom omstillinger/nedbemanninger og økning i sykefravær og utstøting. Det er derfor behov for å vektlegge disse sammenhengene bedre. Regjeringen vil i denne meldingen blant annet gjennomgå virkemidlene rettet mot personer i arbeidsdyktig alder, for å klarlegge hvordan målene om hjelp til selvhjelp, sosial trygghet og inkludering av personer som har problemer på arbeidsmarkedet kan realiseres. Det er viktig å ha målrettede tiltak overfor de med de svakeste kvalifikasjonene i arbeidsmarkedet. Regjeringens arbeidsmarkedspolitikk innebærer en målrettet og forsterket tiltaksinnsats mot blant annet langtidsledige, innvandrere og ungdom.

1.2 Meldingens plass i regjeringens politikk

Sysselsettingen er høy i Norge i internasjonal sammenheng. Det tyder på at det samlede norske arbeids- og velferdssystemet fungerer godt. Samtidig er vi et av de landene i OECD-området som har størst andel av befolkningen utenfor arbeidslivet på grunn av sykdom eller uførhet. En sunn økonomi med et velfungerende arbeids­marked er en forutsetning for å kunne løse de utfordringer denne meldingen trekker opp, jf. Nasjonalbudsjettet 2007.

Rundt 700 000 mennesker i yrkesaktiv alder mottar til enhver tid ytelser til livsopphold fra det offentlige. Om lag 500 000 årsverk går årlig tapt på grunn av sykdom og arbeidsuførhet. Mange av disse kan ikke og skal ikke arbeide. Gjennom midlertidige og permanente ordninger for inntektssikring sørger samfunnet for at den enkelte som kommer i en slik situasjon har en anstendig inntekt. Dette er en viktig del av vårt velferdssamfunn. De siste 20 årene har det imidlertid vært en sterk vekst i antallet som lever på livsoppholdsytelser fra det offentlige. Denne veksten har skjedd til tross for at helsetilstanden i befolkningen samlet har blitt bedre. Mye av veksten har sammenheng med at befolkningen har blitt eldre, men det forklarer langt fra alt. Regjeringen har som mål å snu denne trenden.

Økt levealder er et gode for den enkelte. Det bør samtidig ikke være noe automatikk i at økende levealder for den enkelte skal innebære tilsvarende økte offentlige velferdsutgifter. Snarere bør utgangspunktet være at utgiftene for den som lever lengre, skyves lenger ut i tid.

Målet om å snu utstøtingen fra arbeidslivet henger nært sammen med målet om å avskaffe fattigdom. Grupper som ikke får fotfeste i yrkeslivet er også de som gjennomgående sliter mest med fattigdom.

Denne meldingen inneholder Regjeringens forslag til å styrke sysselsettingen og inkluderingen av personer som har falt ut eller er i ferd med å falle ut av arbeidsmarkedet. Meldingen er ett av flere dokumenter fra Regjeringen som skal bidra til å virkeliggjøre de politiske ambisjonene trukket opp foran.

Vi har en ny arbeidsmiljølov hvor arbeidsgivernes ansvar for å forebygge utstøting og tilrettelegge for utsatte arbeidstakere, er løftet fram og tydeliggjort. Arbeidsgiverne skal sørge for at arbeidsmiljøet til enhver tid er fullt forsvarlig. Denne plikten gjelder også under omstillinger. Vi har virkemidler som skal følge opp at arbeidsgiverne oppfyller kravene i arbeidsmiljøloven, for eksempel tilsyn, pålegg og sanksjonsmidler som tvangsmulkt og stansing av virksomheten. Arbeidsgivernes ansvar ligger fast i denne meldingen, men det vises til de foreslåtte endringene i sykepengeregleverket i statsbudsjettet og prosessen med partene i arbeidslivet. Ved etableringen av NAV-kontorene styrkes mulighetene for et bedre samspill mellom den lokale forvaltningen og arbeidsplassene, slik at den enkelte vil kunne følges opp hurtigere og bedre enn i dag. Videre har Regjeringen gjennom en egen handlingsplan sørget for at den arbeidsinnvandringen som er ønskelig for verdiskapingen i samfunnet ikke har uakseptable konsekvenser for den enkeltes arbeidsmiljø og arbeidsvilkår, i form av sosial dumping.

Regjeringen la 20. oktober fram stortingsmeldingen om seniorpolitikk i arbeidslivet. Meldingen gir en bred beskrivelse av tiltak som kan bidra til å styrke seniorenes plass i arbeidslivet.

Regjeringen la 20. oktober fram stortingsmeldingen om pensjonsreform. Forslagene i meldingen gir et pensjonssystem som kombinerer behovet for økonomisk trygghet for den enkelte og behovet for å sikre en god håndtering av pensjonsutgiftene i fremtiden. Forslagene i meldingen vil legge til rette for at det vil lønne seg for den enkelte å stå lenger i arbeid, noe som i seg selv er avgjørende for å sikre den samlede velferden over tid.

Regjeringen la sammen med statsbudsjettet for 2007 fram to handlingsplaner: mot fattigdom og for inkludering og integrering av innvandrerbefolkningen. Kampen mot fattigdom og for inkludering går først og fremst gjennom deltakelse i arbeidsmarkedet. Planene vektlegger tiltak som kan bidra til dette. Dette gjelder også tiltak som ligger utenfor arbeids- og velferdsforvaltningens ansvarsområde, ikke minst i forhold til utdanningssektoren. Handlingsplanene har derfor et bredere perspektiv enn denne meldingen. Samtidig er hovedstrategien for å avskaffe fattigdom basert på en målrettet politikk for at flest mulig skal kunne leve av arbeidsinntekt. Det er likevel viktig å peke på at fattigdomspolitikken har et bredere perspektiv enn dette, ikke minst gjelder det å skape gode levekår og muligheter for inkludering og deltakelse også for de som av ulike grunner ikke kan delta i arbeidslivet.

Ikke-vestlige innvandrerer er en sammensatt gruppe. Mange deltar i samfunnet på lik linje med andre og er yrkesaktive, men sett under ett er situasjonen på arbeidsmarkedet langt dårligere for denne gruppen enn for befolkningen samlet. Dette bidrar til levekårsforskjeller. Det er ofte slik at innvandrere som kommer til Norge som flyktninger eller på familiegjenforening, ikke har de kvalifikasjoner som etterspørres i det norske arbeidsmarkedet. Det er også viktig å vektlegge tiltak som kan fjerne ulike former for bevisst og ubevisst diskriminering i arbeidslivet, ikke minst i rekrutteringspolitikken. En hovedutfordring fremover er å øke yrkesdeltakelsen blant ikke-vestlige innvandrere. Økt kvinnelig yrkesdeltakelse er av­gjørende. Det vil også være viktig å sikre at ulikhetene i levekår ikke forplantes til neste generasjon. I handlingsplanen er det lagt fram en rekke forslag med et bredt spekter av virkemidler for å bedre integreringen og inkluderingen av innvandrerbefolkningen.

Systemet for uførepensjonering er nært knyttet opp til pensjonsreformen og inntektssikringen som diskuteres i denne meldingen. Uførepensjonens plass og utforming utredes av et offentlig utvalg. Utvalgets anbefalinger vil legges fram 15. mars 2007. Av den grunn er ikke uførepensjonssystemet som sådan tema for denne meldingen. På bakgrunn av forslagene i meldingen har imidlertid Arbeids- og inkluderingsdepartementet gitt utvalget noen tilleggsoppdrag.

Regjeringen vil legge fram en egen melding om utdanning som verktøy for sosial ujevning. En studie gjennomført av OECD, viser at det i Norge er over 400 000 voksne i yrkesaktiv alder som har så svake leseferdigheter eller så dårlig tallforståelse at de vil kunne ha store problemer med å fungere i dagens arbeids- og samfunnsliv. Utdanning og gode grunnleggende ferdigheter bidrar til inkludering i arbeidsmarkedet, trygg inntekt, lavere kriminalitet og større samfunnsdeltakelse. Utdanningssystemet er derfor et viktig verktøy for å bekjempe fattigdom og marginalisering.

Helse- og omsorgsdepartementet vil i løpet av høsten legge fram nasjonal strategi for habilitering og rehabilitering i helse- og sosialsektoren. Samhandlingen med andre aktører, som arbeids- og velferdsforvaltningen, vil stå sentralt i strategien. De utfordringer samfunnet står overfor i form av veksten i sykefraværet og uføretrygding vil bli vektlagt spesielt. Helse- og omsorgsdepartementet la fram en Nasjonal helseplan samtidig med budsjettet for 2007.

Regjeringen vil våren 2007 legge fram en stortingsmelding som presenterer en strategi mot sosial ulikhet i helse. Strategien vil legge føringer for arbeidet med å redusere sosialt betingede helseforskjeller det kommende tiåret. Strategien vil baseres på en bred tilnærming til problemet og inkludere virkemidler på en rekke samfunnsom­råder.

Etableringen av den nye arbeids- og velferdsforvaltningen startet 1. juli 2007. Dette markerer et viktig tidsskille i forvaltningen av og strategien på dette feltet. Den nye forvaltningen vil i seg selv bidra til et mer helhetlig og samordnet tilbud til dem som av ulike grunner ikke finner sin plass i arbeidsmarkedet. Dette vil kunne sikre arbeid for mange som i dag er ufrivillige trygdemottakere. Målet er en forvaltning som er bedre i stand til å realisere målene om hjelp til selvhjelp, sosial trygghet og inkludering av personer som har problemer i forhold til arbeidsmarkedet. Endret organisering er imidlertid ikke nok alene.

I denne meldingen gjennomgår Regjeringen virkemidlene rettet mot personer i yrkesaktiv alder som har problemer med å få innpass i arbeidslivet eller er i ferd med å falle ut. Gjennom de siste 20 årene er det gjennomført store endringer både i inntektssikringssystemet og i systemene for tiltak og tjenester. Endringene har i hovedsak vært knyttet til enkeltordninger, jf. oversikten i vedlegg 1 til meldingen. I meldingen vurderer Regjeringen de relevante virkemidlene samlet.

Dette omfatter først og fremst den nye arbeids- og velferdsforvaltningens virkemidler, men også relevante virkemidler i utdannings- og helsesektoren. Ved behandlingen av Stortingsproposisjon nr. 46 (2004-2005) En ny arbeids- og velferdsforvalting, sluttet Stortinget seg til at det skulle legges fram en bred gjennomgang av attføringspolitikken for Stortinget. Meldingen inneholder en oppfølging av dette, sammen med en rekke andre henstillinger/vedtak i Stortinget, jf. boks 1.1.

Boks 1.1 Sentrale føringer for meldingsarbeidet

«Stortinget ber Regjeringa foreta ei samla vurdering av behovet for tiltaksplassar for yrkeshemma. Vurderinga må sjåast i høve til yrkeshemma sine ulike behov for avklaring, arbeidspraksis og opplæring. Stortinget ber Regjeringa kome tilbake med ei slik vurdering av samansetjing av tiltak i samband med statsbudsjettet for 2005.» Vedtatt 15.12.2003. Jf omtale i St.prp. nr. 1 (ASD) side 88-89 og Innst S. nr. 5 (2003-2004). Ved neste års budsjettbehandling fattet Stortinget følgende vedtak: «Stortinget ber Regjeringen legge fram en bred og faglig anlagt attføringsmelding etter at forslaget om ny arbeids- og velferdsforvaltning er behandlet av Stortinget.» Vedtatt 15. desember 2004 (nr 173) og 17. mars 2005 (nr 286)

«Stortinget ber regjeringen om å presentere et opplegg for evaluering av endringene i regelverket for rehabiliteringspenger i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 2005.» Vedtatt 25. november 2004, jf Budsjettinnst. S I (2004-2005) (Vedtak IV)

«Stortinget ber Regjeringen vurdere ulike modeller som på en bedre måte kan ivareta hensynet til at det alltid skal lønne seg å arbeide mer for personer som mottar tidsbegrenset uførestønad eller uførepensjon, og komme tilbake til Stortinget med dette.» Jf. Innst.O.nr. 86 (2002-2003), jf. Ot.prp.nr. 102 (2001-2002) om tidsbegrenset uførestønad

«Stortinget ber Regjeringen gjennomgå og legge frem en oversikt og en evaluering av regelverket for friinntektsordningene knyttet til de ulike trygde- og stønadsordninger basert på folketrygden.» Jf. Innst.O.nr. 80 (2003-2004), jf. Ot.prp.nr. 57 (2003-2004)

«Stortinget ber Regjeringen innføre en ungdomsgaranti, slik at alle ungdommer under 25 år sikres rett til arbeid, utdanning eller tiltaksplass.» Inst.S.nr.212 (2003-2004) Innstilling fra kommunalkomiteen om melding om et velfungerende arbeidsmarked.

«Stortinget ber Regjeringen innføre en garanti for langtidsledige slik at alle som har vært ledige i to år, skal garanteres et tilbud om enten arbeid, utdanning eller tiltaksplass.» Inst.S.nr.212 (2003-2004) Innstilling fra kommunalkomiteen om melding om et velfungerende arbeidsmarked.

«Stortinget ber Regjeringen i løpet av 2004 vurdere å endre folketrygdens regler om stønad til barnetilsyn til enslig mor eller far slik at også uføre aleneforsørgere som på grunn av sin uførhet må overlate nødvendig tilsyn med barn til andre, også omfattes av dette regelverket.» Inst.S.nr.184 (2002-2003) vedrørende St.meld. nr. 6 (2002-2003) Tiltaksplan mot fattigdom.

1.3 Regjeringens forslag

Regjeringens hovedmål med meldingen er å legge fram forslag til strategier og tiltak for å styrke inkluderingen i arbeidslivet av personer i yrkes­aktiv alder som har problemer med å få innpass i arbeidslivet eller er i ferd med å falle ut av det. Forslagene i meldingen utgjør sammen med endringen i organiseringen av arbeids- og velferdsforvaltningen en omfattende reform av politikken på arbeids- og velferdsområdet. Gjennom de endringer i enkelttiltak og enkeltordninger som foreslås, snus tilnærmingen til den enkelte bruker fra hans eller hennes begrensninger til muligheter. Hovedgrepene i meldingen er:

  • Velferdskontrakter brukes som gjennomgående og systematisk prinsipp for å konkretisere gjensidige forventninger, krav og forpliktelser mellom forvaltning og bruker.

  • Mer arbeidsrettede tiltak og tjenester for å senke tersklene inn i arbeid og heve tersklene ut av arbeidslivet, herunder tilpassede tiltak for personer med nedsatt funksjonsevne og innvandrere.

  • Mer fleksibel og bedre samordnet bruk av virkemidler, slik at virkemidlene skal kunne benyttes ut fra den enkeltes behov for å komme i arbeid.

  • En ny tidsbegrenset inntektssikring i folketrygden som erstatter rehabiliteringspenger, att­føringspenger og tidsbegrenset uførestønad. Omleggingen skal bidra til å vri ressursbruk fra stønads­forvaltning til aktive tiltak og oppfølging.

  • Ett nytt kvalifiseringsprogram med tilhørende kvalifiseringsstønad for personer med vesentlig nedsatt arbeids- og inntektsevne og med ingen eller svært begrensede ytelser til livsopphold i folketrygden.

Regjeringen vil gjennom bruken av begrepet velferdskontrakt understreke at det skal være en sammenheng mellom rettigheter og plikter, og at det før forvaltningen treffer vedtak skal foregå en prosess som kan sammenlignes med en kontraktsinngåelse. Kontraktsformen blir en betegnelse på en pedagogisk framgangsmåte som i lovgivningen kommer til uttrykk gjennom bestemmelser om brukermedvirkning. En kontrakt i juridisk forstand og en velferdskontrakt i velferdspolitisk forstand, har det til felles at de handler om gjensidig forpliktende relasjoner mellom to parter. Rettigheter vil medføre økonomisk sikkerhet, forutsigbarhet og individuelt tilpasset oppfølging. Plikter betyr deltakelse i tilpassede tiltak som både kan motivere for og fremme overgangen til aktivitet og arbeidsliv, og ikke minst ansvar for egen livssituasjon. Pliktene skal også sikre at de som kan arbeide ikke passivt blir gående på stønader. Balanseringen av rettigheter og plikter vil også bidra til økt verdighet og større grad av myndiggjøring.

Den enkelte skal i sitt møte med arbeids- og velferdsforvaltningen oppleve reell brukermedvirkning og god individuell oppfølging. Rettsikkerhet og likebehandling tillegges stor vekt. Utvikling av kompetanse i forvaltningen, samarbeidet mellom ulike deler av forvaltningen og hensynet til at den enkeltes rettigheter blir ivaretatt gjennom saksbehandlingsprosedyrer, klageordninger mv. blir av stor betydning i det videre arbeidet.

Den enkelte som på grunn av helsemessige eller andre årsaker står uten ordinær arbeidsinntekt skal ha en sikker, trygg og forutsigbar inntektssikring fra det offentlige. Regjeringen bygger videre på, og kommer med forslag til, å utvide systemet for inntektssikringsordninger. Denne meld­ingen omfatter de midlertidige ytelsene, som i tillegg til å gi mottakerne økonomisk trygghet, skal legge til rette for å få folk inn i aktive, arbeidsrettede løp. Dette i motsetning til de varige ytelsene som gis til de som ikke er, eller forventes å bli i stand til å forsørge seg selv ved eget arbeid.

En spesiell utfordring er knyttet til de som ikke har opptjent rettigheter i folketrygden og som har økonomisk sosialhjelp som hovedinntektskilde. Disse har i dag en usikker inntekts­sikring og i varierende grad tilgang på Arbeids- og velferdsetatens virkemidler. Regjeringen foreslår at det utformes et eget kommunalt kvalifiseringsprogram med tilhørende kvalifiserings­stønad for personer som i dag har ingen, eller svært begrensede rettigheter til statlig inntektssikring. Det gjelder ikke minst de som over lengre tid har hatt økonomisk sosialhjelp som hovedinntektskilde. For den enkelte betyr for­slaget at de får en forutsigbar inntekt i en gitt periode, mot at de følger et konkret helhetlig kvalifiseringsprogram. Målet er å gi den enkelte større trygghet og forutsigbarhet, men først og fremst å bidra til at de øker sine formelle og uformelle kvalifikasjoner.

Mange som lever på stønader fra det offentlige har gjort det over lengre tid, uten at aktive arbeidsrettede tiltak har vært satt inn. Det skyldes ikke minst at inntektssikringsordningene ofte er knyttet til ulike formål og målgrupper. I mange tilfeller avløser ytelsene hverandre i tid. Tiltak og tjenester er i praksis ofte blitt koblet til hvilken form for ytelse den enkelte har krav på, snarere enn den enkeltes arbeidsevne og behov. De mange ulike ytelsene, og koblingen mellom ytelser og hvilke tiltak og tjenester som er tilgjengelige, kan svekke og forsinke arbeidet med å gjøre stønadsmottakerne i stand til å forsørge seg selv. Forsinkelsene kan i seg selv bidra til å redusere den enkeltes muligheter, ved at båndene til arbeidsmarkedet svekkes over tid. Erfaring tilsier at det er en sammenheng mellom lengden på den passive stønadsperioden og varig utestenging fra arbeidslivet.

Regjeringen foreslår at den midlertidige inntektssikringen som gis gjennom folketrygden forenkles betydelig. Dagens inndeling i rehabiliteringspenger, attføringspenger og tidsbegrenset uførestønad foreslås erstattet av en ny tidsbegrenset inntektssikring i folketrygden. Regelverket for ordningen vil i hovedsak følge dagens system for rehabiliteringspenger og attføringspenger. Dette vil for det første frigjøre store ressurser i forvaltningen knyttet til å fastlegge hvilken inntektssikring den enkelte til enhver tid har krav på. For det andre flyttes fokus fra hvilken inntektssikring den enkelte har rett til og over til hvilke tiltak og tjenester de har behov for. Personalressursene i etaten vil derfor frigjøres til å yte brukerne individuell oppfølging og utvikle nødvendig kontakt med arbeidsliv og arbeidsgivere. Erfaringer viser at det er en økning i antallet som går ut i jobb ved utløpet av stønadsperiodene. Når tre ordninger nå erstattes av èn ordning blir det viktig å sikre at de som kan jobbe har et press på seg for å komme ut i jobb. Det er derfor avgjørende at det i forvaltningen av den nye ordningen etableres klare avklarings- og eventuelle stoppunkter for den enkeltes tilgang til stønaden.

De nye NAV-kontorene gir helt nye muligheter for tidlig å fange opp og følge opp den enkelte. Dette gjelder ikke minst der det i sykemeldingsperioden ikke er mulig/aktuelt med bedriftsintern oppfølging.

Arbeids- og velferdsforvaltningen har en rekke virkemidler, både av kortvarig og mer langvarig karakter, som har som mål å bidra til at den enkelte skal komme inn i, eller tilbake til arbeidslivet. Dagens regelverk sikrer imidlertid ikke brukerne lik tilgang til tjenester og tiltak. Regjeringen foreslår derfor omfattende endringer som gjør at etatens tiltak og tjenester skal kunne tildeles ut fra hvilke behov den enkelte har, ikke hvilken inntektssikring vedkommende har rett på. Dette øker fleksibiliteten i forvaltningen og gir større mulighet for å møte den enkelte med de tiltakene som er mest effektive. Alle personer som henvender seg til arbeids- og velferdsforvaltningen for bistand er i en eller annen forstand arbeidssøkere eller arbeidstakere. Brukerne vil etter de endringer som foreslås deles inn i to grupper; henholdsvis de som har behov og de som ikke har behov for bistand for å komme i arbeid.

Målgruppen for de ulike arbeidsmarkedspolitiske virkemidlene blir med dette utvidet. Tjenester som tidligere har vært forbeholdt avgrensede målgrupper blir nå gjort tilgjengelig for flere. Arbeids- og velferdsetaten får bl.a. mulighet til å anskaffe avklarings- og oppfølgingstjenester ut fra den enkelte brukers behov. Dette vil bl.a. komme langtidsarbeidssøkere, ungdom, grupper av innvandrere og sosialhjelpsmottakere til gode.

Regjeringen foreslår at det settes i gang forsøk med sikte på økt bruk av lønnstilskudd, også på permanent basis. Lønnstilskudd brukes i dag sjelden, og i svært begrenset grad overfor personer med nedsatt arbeidsevne. Tilskuddet skal også kunne gis for de som er i ferd med å falle ut av arbeidsmarkedet, uten at det samtidig svekker arbeidsgivernes ansvar etter arbeidsmiljøloven. Målet er å sikre at de som i dag vil kvalifisere for varig uførepensjon skal kunne delta i arbeidsmarkedet ut fra de forutsetninger de har. Det eksisterende virkemiddelapparatet mangler et tiltakstilbud for de med kroniske plager eller varige helseproblemer som fører til variabel arbeidsinnsats. Lønnstilskudd vil kunne gjøre det lønnsomt å ansette og beholde personer som av ulike grunner har redusert arbeidsevne på varig basis. Et slikt virkemiddel vil gjøre det lettere å delta i arbeidslivet med redusert arbeidsevne.

Mange er avhengige av tiltak og tjenester fra andre instanser enn arbeids- og velferdsforvaltningen, ikke minst helsesektoren, utdanningssektoren og andre kommunale tjenester. En god individuell oppfølging av den enkelte krever en samordnet innsats fra alle instanser på tvers av tradisjonelle etatsgrenser. Det vil bl.a. være behov for tilgang på rehabiliteringsfaglig kompetanse. Det er brukere som må gjennom en lengre avklar­ings- og mestringsprosess for å komme i arbeid. Berørte departementer vil gå gjennom ansvarsforhold og finansieringsordninger for å videreutvikle rehabiliteringsinstitusjonenes tilbud til brukerne slik at flere kan delta i arbeidslivet. Denne gjennomgangen vil ses i sammenheng med Arbeids- og velferdsetatens adgang til å anskaffe avklarings- og oppfølgingstjenester fra eksterne aktører.

Regjeringen vil videre inngå en avtale med KS Kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon om samarbeid mellom Arbeids- og velferdsetaten og fylkeskommunene om arbeidssøkere uten fullført videregående opplæring, som trenger dette for å komme i arbeid. I løpet av 2008 vil det bli gjort en evaluering av hvor godt samarbeidet fungerer, og som en del av dette vil det bli vurdert om det er behov for endringer i opplæringslova.

Et felles trekk for mange av de som har falt ut, eller står i fare for å falle ut av arbeidsmarkedet, er at de har svak utdanningsbakgrunn og ofte svake grunnleggende ferdigheter innen lesing, skriving og regning. Nyrekrutteringen til denne gruppen, herunder grupper blant ikke-vestlige innvandrere og elever som faller ut av videregående opplæring, er en stor utfordring. Regjeringen vil komme nærmere tilbake til spørsmålet om gjennomføring av videregående opplæring i stortingsmeldingen om utdanning som verktøy for sosial utjamning. Regjeringen foreslår endringer som skal bidra til bedre grunnleggende opplæring hos de som trenger dette for å komme i arbeid. Dette gjelder primært å videreutvikle dagens arbeidsmarkedsopplæring (AMO) til å gi mer tilrettelagt og praksisnær opplæring på arbeidsplass, og mulighet for forlenget varighet for brukere som kan trenge en lengre opplæringsperiode.

Regjeringens grunnleggende syn er at det skal lønne seg å gå fra trygd til arbeid. Av den grunn er også nivået i de fleste midlertidige ytelsene til dels betydelig lavere enn tidligere arbeidsinntekt. Sett i sammenheng med skatteregler, tjenestepensjonsordninger og ulike tilleggsytelser, er det imidlertid i enkelte tilfeller slik at gevinsten av å gå fra trygd til arbeid er liten, og i noen tilfeller negativ. Dette gjelder spesielt for de med relativt lav potensiell arbeidsinntekt og flere barn, hvor det er lagt vekt på at ytelsene ikke må bli for lave. Balansen mellom fattigdomsbekjempelse, fordeling og hensynet til at det alltid skal lønne seg å arbeide, er spesielt vanskelig når barn og unge er berørt. Regjeringen foreslår at kompensasjonsnivåene i folketrygdens inntektssikringsordninger generelt holdes på dagens nivå, selv om en reduksjon isolert sett kunne gjøre det mer lønnsomt å arbeide. I den konkrete oppfølgingen med utforming av nødvendige lovendringer, vil det vurderes nærmere om det er behov for tilpasninger i utformingen av enkelte av tilleggsytelsene.

Arbeidsgiverne spiller en nøkkelrolle. De er viktige i forhold til både de som står i fare for å slutte og de som skal rekrutteres inn i arbeidslivet. De er også viktige som samarbeidspartnere for forvaltningen. Det er ønskelig at en større del av kvalifiseringen og arbeidstreningen skjer i ordinært arbeidsliv. Regjeringen foreslår en opptrapping av den forebyggende innsatsen rettet mot personer som er i jobb, men som står i fare for å falle ut av arbeidslivet. Regjeringen vil i samarbeid med arbeidslivets parter iverksette prosjekter for å identifisere og videreutvikle gode tiltak og virkemidler knyttet til forebyggende arbeidsmiljøarbeid. Det er et mål å finne en mer hensiktsmessig fordeling mellom virksomhetene og myndighetenes ansvar for forebygging og tilrettelegging. Samtidig ønsker Regjeringen at flere arbeidsgivere i praksis tar et mer omfattende ansvar enn i dag, i tråd med det som er nedfelt i arbeidsmiljøloven.

Arbeidsgiverne har beskjedne direkte økonomiske kostnader ved at ansatte går ut i langvarig sykefravær, siden det offentlige dekker alle kostnadene. Dette stiller spørsmål ved balansen mellom det offentlige og de privates ansvar, og hvorvidt den bidrar til de beste løsningene i dag. Ikke minst er det en utfordring å sørge for et bedre samspill på arbeidsplassene som sikrer at den bedriftsinterne forebyggingen fungerer godt. Det vises i denne sammenheng til Regjeringens forslag i Statsbudsjettet om at arbeidsgiverne skal få et medfinansieringsansvar i sykepengeperioden, samt til den pågående prosessen med partene i arbeidslivet.

Regjeringen har vurdert ulike endringer i organiseringen av ordningen med varig tilrettelagt arbeid. Etter en samlet vurdering, hvor hensynet til forankringen til resten av arbeidsmarkedstiltakene har veid tyngst, foreslås det ikke endringer i de organisatoriske rammene for til­taket. Regjeringen tar imidlertid sikte på å sende et forslag til mindre tilpasninger i regelverket for finansiering på høring.

Boks 1.2 Oversikt over hovedgrep og tiltak som varsles i meldingen

Forebyggende og tilretteleggende tiltak mot bedrifter

  • Videreutvikle arbeidsmiljø- og tilrettelegg­ings­arbeidet gjennom bl.a. to utviklingsprosjekter:

    • samarbeid mellom Arbeidstilsynet, Petroleumstilsynet og Arbeids- og velferdsetaten

    • arbeidsmiljø, organisering og tiltak i bransjer med høyt sykefravær, høy uførepensjonering og tidlig avgang

  • Videreutvikle bedriftshelsetjenesten: rolle, ansvar, og samhandling med andre

  • Utvikle bedre kunnskap om årsaker til sykefravær og virkninger av tiltak

Videreutvikle og fornye arbeidsrettede tiltak og tjenester

  • Mer fleksibel og individtilpasset bruk av tjenester og tiltak i Arbeids- og velferdsetaten

  • Opprette et nytt avklaringstiltak for brukere som ikke har tilgang på det i dag

  • Tiltak for å forbedre grunnleggende kunnskaper og ferdigheter hos arbeidssøkere som trenger det

  • Opprette et nytt oppfølgingstiltak for brukere som ikke har tilgang på det i dag

  • Øke bruken av lønnstilskudd gjennom bl.a. å sette i gang et forsøk med tidsubestemt lønnstilskudd

  • Utrede bruk av kvoter og moderat kvotering for personer med nedsatt funksjonsevne og bruk av moderat kvotering for personer med innvandrerbakgrunn

Særlige tiltak for personer med nedsatt funksjonsevne

  • Lette overgangen mellom skole og arbeidsliv gjennom forsøk med ulike virkemidler, herunder bruk av praksisplasser

  • Drive systematisk informasjons- og kunnskapsformidling rettet mot arbeidsgivere

  • Iverksette et kompetanseutviklingsprogram rettet mot ansatte i Arbeids- og velferdsetaten

  • Trainee-program i sentralforvaltningen for personer med nedsatt funksjonsevne

  • Følge opp Syseutvalgets lovforslag, NOU 2005: 8 Likeverd og tilgjengelighet, gjennom en egen diskriminerings- og tilgjengelighetslov

  • Regjeringen vil oppnevne et nytt lovutvalg som skal utrede en samlet diskrimineringslovgivning

Særlige tiltak for innvandrerbefolkningen (jamfør egen handlingsplan)

  • Tiltak for å øke rekrutteringen av personer med innvandrerbakgrunn til statsforvaltningen og helseforetakene

  • Støtte etablerervirksomhet blant innvandrere

  • Styrke arbeidsrettingen av introduksjonsprogrammet

  • Styrke program for basiskompetanse i arbeidslivet

  • Videreføre kvalifiseringsprogrammet Ny sjanse rettet mot innvandrere som etter flere år ikke har kommet inn på arbeidsmarkedet

  • Bedre norskopplæringen for asylsøkere

  • Sette i verk tiltak for inkludering av ungdom med innvandrerbakgrunn

Arbeidsrettede tiltak for å motvirke fattigdom (jamfør egen handlingsplan)

  • Styrke arbeidsmarkedssatsingen for å motvirke fattigdom

  • Program for basiskompetanse i arbeidslivet

  • Styrke opplæringen innen kriminalomsorgen

Ny tidsbegrenset folketrygdytelse

  • En ny tidsbegrenset folketrygdytelse skal avløse rehabiliteringspenger, attføringspenger og tidsbegrenset uførestønad.

  • Inngangsvilkårene skal fortsatt være vesentlig nedsatt inntektsevne på grunn av helseproblemer.

  • Utmåling, varighet og oppfølging skal støtte opp om arbeid som mål etter en fastsatt omstillingsperiode.

  • Tiltak og tjenester skal tilpasses den enkeltes behov, situasjon og ressurser, uavhengig av behovet for inntektssikring.

Nytt kvalifiseringsprogram

  • Deltakere i kvalifiseringsprogrammet skal være i yrkesaktiv alder, ha vesentlig nedsatt arbeids- og inntektsevne og ha ingen eller svært begrensede ytelser i folketrygden. Videre skal det vurderes som nødvendig og hensiktsmessig med en tett og forpliktende oppfølging over noe tid for at den aktuelle personen skal ha mulighet for å kunne komme i arbeid.

  • Kvalifiseringsprogrammet skal være arbeidsrettet og i utgangspunktet være en fulltidsaktivitet tilpasset den enkeltes behov og forutsetninger.

  • Deltakelse i kvalifiseringsprogrammet gir rett til kvalifiseringsstønad. Ved ubegrunnet fravær vil stønaden bli avkortet eller falle bort.

  • Kvalifiseringsstønaden gis som en individuell stønad med en standardisert ytelse på nivå med introduksjonsstønaden, dvs. to ganger grunnbeløpet i folketrygden, og med 2/3 av dette til personer under 25 år. Stønaden skal skattlegges.

  • For å fremme overgangen til arbeid skal mottakerne kunne ha arbeidsinntekt med avkorting av stønaden. Deltakelse i det ordinære arbeidslivet vil kunne medføre reduksjon i kravene til øvrig aktivitet innenfor programmet.

  • Mottakerne av stønaden skal motta barnetillegg på linje med mottakerne av den tidsbegrensede inntektssikringen i folketrygden.

  • Stønaden gis for en periode på inntil ett år om gangen, og samlet inntil to år.

1.4 Konsekvenser av forslagene

Regjeringen legger, gjennom de forslagene som er omtalt foran, grunnlaget for å inkludere flere av de som i dag står utenfor arbeidsstyrken i inntektsgivende arbeid. Gevinstene både for den enkelte og for samfunnet vil avhenge av hvor mange flere som kommer i arbeid. Selv beskjedne endringer vil gi store gevinster. Regjeringens ambisjon er at endringene som foreslås skal gi store effekter, og bidra til å virkeliggjøre Regjeringens politiske ambisjoner om hjelp til selvhjelp, et inkluderende samfunn, fortsatt vekst i levestandarden og bærekraftige offentlige finanser.

Regjeringens forslag om å utvikle arbeidsmarkedsopplæringen i mer praksisnær retning, sammen med utvidet adgang til kjøp av oppfølgingstjenester, vil bidra til å styrke mulighetene til å realisere Soria Moria-erklæringens løfte om en oppfølgingsgaranti for unge arbeidssøkere i alderen 20-24 år. Disse tiltakene, sammen med blant annet bruk av langvarig lønnstilskudd, vil også bidra til å dekke tiltaksbehovet for langtidsarbeidssøkere, i tråd med målene i Soria-Moria-erklæringen.

Det er vanskelig å anslå de samlede virkningene av forslagene i meldingen. Det skyldes at det foreslås endringer som omfatter en rekke virkemidler samtidig og at konsekvensene i form av resultater og måloppnåelse først vil kunne komme noe fram i tid. Usikkerheten knyttet til de samlede virkningene blir derved stor. Arbeids- og inkluderingsdepartementet vil prioritere resultatoppfølging og analyser av tiltakene som forslås i denne meldingen.

Virkninger for enkeltmennesker

Hovedgrepene og tiltakene i denne meldingen er alle rettet mot at flere mennesker i utkanten av arbeidsmarkedet skal komme i arbeid, komme tilbake i arbeid og/eller få bedre fotfeste i arbeidslivet. Samlet stønadstid, ventetid osv. vil kunne bli betydelig kortere. Regneeksempler illustrerer at 5 år lengre i arbeid kan bidra til å øke livsinntekten for et individ med ca ½ million kroner, regnet i nåverdi. I tillegg kommer personlige og velferdsmessige effekter av å være i arbeidsfellesskapet og forsørge seg ved eget arbeid.

Stønadssystemet for de som omfattes av folketrygdens midlertidige inntektssikring blir enklere og mer forutsigbart, men sentrale forhold som inngangsvilkår og kompensasjonsnivå endres ikke. Det vil være enkelte virkninger knyttet til omlegging av barnetilleggene, men siden endringene forutsettes ikke å omfatte de som allerede har vedtak om ytelse, vil ingen påvirkes direkte av disse endringene.

Kvalifiseringsprogrammet med tilhørende kvalifiseringsstønad, gir nye muligheter til personer som i dag ikke omfattes av klart definerte oppfølgingsregimer. De foreløpige erfaringene fra innføringen av introduksjonsprogrammet for innvandere er positive. Målgruppen for kvalifiseringsprogrammet er en helt annen, men det er grunn til å tro at også mange fra denne gruppen kan inkluderes i arbeidslivet som følge av programmet.

Virkninger for samfunnet

Det er vanskelig, eller umulig, å anslå hvor mange flere som vil kunne komme i arbeid som følge av Regjeringens forslag. Andelen i yrkesaktiv alder som er utenfor arbeidslivet, er høyt i Norge i forhold til andre land. Det kan si noe om potensialet.

Regneeksempler illustrerer at for eksempel 3.000 flere personer i arbeid i 5 år kan gi en samfunnsøkonomisk gevinst på mer enn 3 milliarder kroner. Dersom antall uførepensjonister reduseres med 10 prosent, anslås det på lang sikt å tilsvare opp mot 20 milliarder kroner, eller om lag 3 prosent av de samlede utgiftene på statsbud­sjettet.

Regneeksemplet for andel uførepensjonister viser at selv relativt moderate ambisjoner i forhold til økt yrkesdeltakelse kan gi store gevinster for samfunnet. Muligheten for å lykkes vil ikke bare avhenge av oppfølgingen av den enkelte, men av utviklingen i arbeidslivet generelt. I en situasjon med stor etterspørsel etter arbeidskraft er mulighetene for å inkludere nye grupper i arbeidslivet større enn i en situasjon med større ledighet i økonomien.

Virkninger for offentlig økonomi

På kort sikt anslås samlede «investeringsutgifter», på usikkert grunnlag, opp mot om lag 1.300 millioner kroner per år som følge av de tiltak som omtales i meldingen. Mesteparten knytter seg til det varslede nye kvalifiseringsprogrammet og kvalifiseringsstønaden.

På lengre sikt forventes forslagene å gi netto innsparinger i form av flere mennesker i arbeid og færre på offentlige stønader. Virkningene på offentlig økonomi vil i stor grad være en avspeiling av de samfunnsøkonomiske virkningene.

Virkninger for offentlig forvaltning

De grep og tiltak som varsles i meldinga ventes å bidra til forenkling og mer effektiv ressursbruk i arbeids- og velferdsforvaltningen, til beste for brukere av ytelser fra etatene. Samtidig vil reformen stille nye krav til utøvelsen av arbeidet lokalt. I meldingen pekes det også på behovet for ny og bedre kunnskap på en rekke områder. Det legges opp til en systematisk evaluering av reformen. I tillegg vil behovet for bedre kompetanse i forvaltningen og behovet for økt kunnskap følges opp.

1.5 Gjennomføring av reformen

Forslagene som gjelder et nytt kvalifiseringsprogram er, etter Regjeringens vurdering, ønskelig å iverksette raskt. Regjeringen tar derfor sikte på at det legges fram et lovforslag om dette for Stortinget våren 2007, med sikte på iverksetting fra 1. oktober 2007. Forsøk med lønnstilskudd er i statsbudsjettet for 2007 foreslått igangsatt fra 1. januar 2007.

Regjeringens forslag vil på mange områder kreve omfattende endringer i gjeldende lovverk. Det tas sikte på at endringene som gjelder folketrygden legges fram for Stortinget våren 2008, med mulighet for iverksetting fra 1. januar 2009. Forslag til endringer på tiltaks- og tjenesteområdet vil bli sendt på høring i 2007, med sikte på iverksetting fra 1. januar 2008.

Med denne tidsplanen vil endringene i den samlede virkemiddelbruken implementeres når to tredeler av de nye kontorene til arbeids- og velferdsforvaltningen er etablert lokalt. Dette betyr at de nye systemene vil være etablert både lokalt og sentralt når alle NAV-kontorene er på plass.

Til toppen
Til dokumentets forside