9 Sammenlignende vurdering

Kulturdepartementet har i mange år konstatert at Den Norske Opera arbeider under forhold som ikke på noen måte tilfredsstiller de krav som må stilles til et operahus. Denne oppfatning deles av et bredt flertall i familie-, kultur- og administrasjonskomiteen, jf omtalen i Innst S nr 225 (1997-98), som er sitert i kapittel 1. Det haster derfor med å få løst byggesaken.

Det overordnede mål for Kulturdepartementets arbeid med byggesaken etter Stortingets behandling av St prp nr 37 (1997-98) Om nytt operahus 16. juni 1998, har derfor vært å gi Stortinget et beslutningsgrunnlag, som kan gi basis for et vedtak om å bygge nytt operahus.

Det vil være avgjørende at operahuset kan stå ferdig så tidlig som mulig og med en lavest mulig kostnad sett i forhold til ambisjonsnivå for bygget. Kulturdepartementet sammenligner nedenfor de tre alternativene ut fra følgende hovedkriterier:

• kulturpolitiske og kunstneriske hensyn

• kostnadsanslag og usikkerhet for kostnadsanslag

• fremdrift og usikkerhet for fremdrift.

9.1 Kulturpolitiske og kunstneriske hensyn

Et nytt operahus skal i generasjoner fremover være et funksjonelt tilholdssted for vår nasjonal­opera, og skal legge forholdene til rette for at opera og ballett kan fremføres på et høyt internasjonalt nivå. De funksjonelle kravene vil best kunne tilfredsstilles i et nybygg som planlegges for formålet, det vil si i Bjørvika eller på Vestbanen.

Operahuset skal gjennom sin arkitektur ha en symbolverdi i hovedstadens bybilde som peker utover det å tilfredsstille Den Norske Operas behov for lokaler. Operatomten i Bjørvika (6a-6b) gir et godt utgangspunkt for eksponering av et nytt operahus som en monumental bygning i hovedstaden, gitt at denne bydelen utvikles etter de ambisjonene som Bjørvikautredningen foreslår. Fredningen av Vestbanebygningene begrenser mulighetene for å gi et nytt operahus en monumental tilknytning til Rådhusplassen, men Vestbanetomten har likevel en bymessig innramming som innbyr til monumentalitet. Folketeaterkvartalet vil ikke på samme måte som et nybygg kunne ivareta slike hensyn.

Operaens tilgjengelighet er avgjørende for dens muligheter til å formidle opera og ballett til et bredt publikum, der også nye publikumsgrupper kan nås. I dagens bybilde er Vestbanetomten den lokalisering som i størst grad vil gi Operaen disse muligheter. Byutviklingens kvalitet og fremdrift vil være helt avgjørende for hvorvidt også en lokalisering i Bjørvika kan gi Operaen en optimal tilgjengelighet. Forholdene vil kunne endres vesentlig fra de første driftsårene, da det er risiko for at tilgjengeligheten vil være dårlig, til en fremtidig situasjon, hvor denne beliggenheten vil kunne gi like god tilgjengelighet som Vestbanetomten. Folketeaterkvartalet har med sin sentrale beliggenhet også en god tilgjengelighet.

Bygging av nytt operahus i Folketeaterkvartalet gir som konsekvens et avbrudd i normal drift på mellom 3 og 4 år. Dette vil ha svært uheldige konsekvenser for den kunstneriske virksomheten.

9.2 Kostnader og usikkerhet

Nye kostnadsanslag pr januar 1999 gir sammenlignbare tall for investeringskostnadene ved de tre lokaliseringsalternativene som vist i tabell 9.1.

Kostnadsanslagene for Bjørvika dekker departementets forslag til et selvstendig operahusprosjekt, jf 7.3.7, og inkluderer derfor midlertidig infrastruktur som kan bli nødvendig for å unngå at forsinkelser av byutviklingen skal føre til utsettelse av operahusprosjektet.

Kostnadsanslagene er basert på erfaringstall fra gjennomførte prosjekter justert til prisnivået i anbudsmarkedet pr januar 1999. Kostnadsanslagene for de tre lokaliseringsalternativene har ikke større grad av usikkerhet enn det som er normalt for prosjekter av denne størrelse og kompleksitet på dette stadium, jf punkt 4.4 som gir nærmere omtale. Usikkerheten er imidlertid så stor for alle alternativene på dette tidlige stadium i bygge­prosessen at departementet ikke vil tilrå at det fastsettes en bevilgningsmessig bindende kostnads ramme nå, i forbindelse med lokaliseringsvedtaket.

Når bindende kostnadsramme senere blir fastsatt, forutsettes kostnadsrammen å ha prioritet foran andre mål i styringen av prosjektet. Det må da avsettes tilstrekkelige reserver/marginer innenfor kostnadsrammen, tilpasset usikkerheten i kostnadsberegningene. Anslagene nå inneholder ikke slike reserver/marginer, men vil likevel bli lagt til grunn for styringen av prosjektet frem til det foreligger et gjennomarbeidet forprosjekt, som gir et tilstrekkelig sikkert grunnlag for å fastsette bindende kostnadsramme.

Nybyggalternativene

Kostnadsanslagene viser at Vestbanetomten har vesentlig lavere tomteavhengige tilleggskostnader enn Bjørvika. På den annen side ligger antatt tomtekostnad på et lavere nivå i Bjørvika enn på Vestbanetomten, slik at anslått sum for investeringskostnader inklusiv tomtegrunn ligger 200 mill kroner (eller ca 12 pst) høyere for opera i Bjørvika enn for opera på Vestbanetomten.

Dette bildet er begrenset til et statsfinansielt perspektiv. I et samfunnsøkonomisk perspektiv må man også trekke inn den verdiøkningen operahusets lokalisering til Bjørvika er antatt å ville gi for bydelen, som blant annet er beregnet å gi en betydelig økning i eiendomsverdiene i området. Eiendomsverdiene rundt Vestbanen er allerede på et så høyt nivå at det er tvilsomt om man der vil få noen tilsvarende effekt.

Bjørvika-Bispevikautredningen gir beregninger for eiendomsverdiene i Bjørvika med og uten “et større kulturbygg”. Disse beregningene viser en anslått ekstra verdiøkning på 195 mill kroner for samtlige eiendommer (operatomten inkludert) som følge av at operahuset lokaliseres til Bjørvika. Selv om slike anslag har en høy grad av usikkerhet, er det interessant at merkostnadene for et operahusprosjekt i Bjørvika sammenlignet med på Vestbanetomten, er av samme størrelsesorden som den samlede verdiøkning en slik lokalisering er anslått å gi for eiendommene i Bjørvika. Eiendommene i Bjørvika eies av Oslo kommune og staten gjennom ulike etater og selskaper. Verdiøkningen som følge av byutviklingen og et eventuelt operahus i Bjørvika vil dermed kunne trekkes inn i finansieringen av omleggingen av E 18 og andre offentlige tiltak som inngår i byutviklingen.

Investeringer i veianlegg og øvrige byutviklingstiltak kan summeres til 2 300 mill kroner, men med en usikkerhet på fra 2 100 mill kroner til 2 800 mill kroner. Anslag for den del av verdiøkningen på eiendommene som kan inngå i finansieringen av disse investeringstiltakene er usikre. Etter at antatt verdiøkning på eiendommene og tidligere allokerte investeringsmidler er trukket fra, jf omtalen under 7.2.1, gjenstår det fortsatt et udekket finansieringsbehov. Dette bidrar vesentlig til usikkerhet om fremdriften for byutviklingen på det nåværende tidspunkt. Områdets størrelse, spesielle grunnforhold, omfattende trafikksystemer som må legges om, antall og omfang av offentlige og private interesser som berøres, innebærer at byutviklingen i Bjørvika vil være en meget krevende prosess, som det knytter seg stor grad av usikkerhet til både fremdriftsmessig og med hensyn til kostnader og finansiering. Utbyggingstakten vil i sterk grad avhenge av etterspørselen i eiendomsmarkedet. Usikkerheten vil avta gradvis i årene fremover.

Folketeaterkvartalet

Statsbyggs nye kostnadsanslag forutsetter en bygningsmessig kvalitet på tilnærmet samme nivå som for nybyggalternativene. For Folketeaterkvartalet var det en premiss i Innst S nr 225 (1997-98), jf St prp nr 37 (1997-98) Om nytt operahus, at kostnaden ikke skulle overskride kostnaden for et nybygg. Det er nå svært liten sannsynlighet for at dette vil være tilfelle for hovedalternativet, enda mindre for et alternativ med hele romprogrammet innpasset.

Ved sammenligning av kostnadsanslagene for de to nybyggalterantivene med opera i Folketeaterkvartalet må også engangskostnader til utflytting av Den Norske Opera i byggeperioden, som er spesielt for dette alternativet, legges til. Disse kostnadene er anslått av Den Norske Opera og ECON pr januar 1999 til ca 190 mill kroner for hovedalternativet, hvor 4 000 m2 verksteder forutsettes lokalisert utenfor kvartalet. Ved full innpassing av romprogrammet vil avbruddstiden bli lengre, og kostnadene til utflytting i byggeperioden vil tilsvarende bli økt til ca 245 mill kroner.

Anslåtte kostnader til eiendomserverv i Folketeaterkvartalet er betydelig høyere enn for de øvrige alternativene. Statsbygg har anslått at 2-3 000 m² senere kan tilbakeføres til forretningsdrift, men på den annen side er kostnader til erverv av nåværende lokaler som leies av Folketeaterbygningen AS ikke inkludert. Forutsetningen som ble lagt til grunn i St prp nr 37 (1997-98) Om nytt operahus, om at de nåværende lokaler kan overdras vederlagsfritt, er ikke blitt imøtekommet av Folketeaterbygningen AS og majoritetseieren Oslo kommune ved byrådet. Kostnader til erverv av nåværende leide lokaler som eies av Folketeaterbygningen AS vil derfor komme i tillegg ved vurdering av dette alternativ. Kostnader til erverv av disse arealene er ikke anslått i tabell 9.1. Det dreier seg om ca 14 800 m² leieareal tilsvarende ca 16 200 m² brutto­areal.

Selv når kostnader til erverv av dagens operalokaler holdes utenfor, vil bygging av nytt operahus i Folketeaterkvartalet basert på hovedalternativet medføre nesten like store investerings- og engangskostnader som et nytt operahus i Bjørvika, og i størrelsesorden 130 mill kroner mer enn et nytt operahus på Vestbanetomten. Full innpassing av Den Norske Operas romprogram (januar 1999) i Folketeaterkvartalet, det vil si med 4000 m² verkstedlokaler innpasset i kvartalet, vil medføre ytterligere ca 265 mill kroner i investerings- og engangskostnader.

Driftsøkonomisk sammenligning

En økonomisk analyse av lokaliseringsalternativene må også ta i betraktning effekten av lokaliseringen på Operaens driftsinntekter og driftskostnader, i tillegg til investeringskostnadene og andre engangsutgifter i forbindelse med prosjektet.

Den Norske Opera og ECON har i sine analyser av driftskonsekvensene ikke foretatt noen samlet analyse når det gjelder lokaliseringsavhengige spørsmål knyttet til inntektsanslagene eller anslag for kostnadene til driften i et nytt operahus, jf 4.8. Slike vurderinger vil måtte bygge på forutsetninger som ville være noe skjønnsmessige. Imidlertid har Den Norske Opera uttalt at dersom et operahus i Bjørvika blir liggende isolert uten at annen infrastruktur er på plass, kan dette medføre reduserte egeninntekter.

Et operahus på Vestbanetomten vil bli liggende sentralt i forhold til de store publikumsstrømmene og kan forventes å gi høyere driftsinntekter enn de øvrige lokaliseringsalternativene.

En opera i Folketeaterkvartalet vil måtte baseres på en vesentlig mindre sal enn det som er programmert for nybyggalternativene, og vil dermed få lavere driftsinntekter.

Når det gjelder lokaliseringens betydning for driftskostnadene vil det neppe være noen forskjell på et nybygg på Vestbanen og et nybygg i Bjørvika. Folketeaterkvartalet vil i mindre grad kunne få optimale transportforhold. Dette innebærer en risiko for høyere driftskostnader enn ved nybygg­alternativene.

Basert på en vurdering av operaens driftsøkonomiske muligheter og usikkerheter vil altså Vestbanetomten komme bedre ut enn Bjørvika, som igjen vurderes som vesentlig bedre enn Folketeaterkvartalet. Forskjellene kan imidlertid ikke tallfestes.

De økonomiske vurderingene kan sammenfattes i følgende punkter:

• Vestbanetomten gir laveste investerings- og engangskostnader, og kan forventes å ha et bedre driftsmessig inntektspotensiale enn de øvrige alternativene.

• Et operahus i Bjørvika har høyere prosjektkostnader, men vil bidra positivt til den byutviklingen som i hvert tall på sikt er en forutsetning for at Bjørvika skal kunne være et alternativ.

• Folketeaterkvartalet vil for hovedalternativet (4 000 m2 eksterne verksteder) ha investerings- og engangskostnader omlag på nivå med Bjørvika, men vil ha høyere driftskostnader og lavere driftsinntekter.

9.3 Fremdrift og usikkerhet

Vestbanetomten

For alternativet nytt operahus på Vestbanetomten er fremdriftsusikkerheten minst. Staten eier tomten. Eiendomserverv representerer derfor ikke et problem. Statsbygg vurderer grunnforholdene som gode. Selv om Kulturdepartementet tar til etterretning at fredningsvedtaket for hovedbygningen og lokalstasjonsbygningen fra 1995 blir lagt til grunn, kan forholdet til de fredete bygningene innebære noe fremdriftsmessig usikkerhet for reguleringsprosessen. De byplanmessige forhold ligger for øvrig godt til rette. Forutsatt vedtak i Stortinget våren 1999 anslår Statsbygg at et nytt operahus kan stå ferdig sommeren 2007 og knytter ikke spesiell usikkerhet til byggeprosessen.

Bjørvika

Den største fremdriftsusikkerheten knytter seg til finansiering og gjennomføring av den veiutbygging som er en nødvendig premiss for byutviklingen. Eventuelle erstatningsarealer for havnefunksjonene representerer også foreløpig en vesentlig fremdriftsrisiko for byutviklingen.

Kulturdepartementet har gjennom avgrensning av tomt til operahus klarlagt at det er mulig å bygge et operahus uten at dette kommer i konflikt med eksisterende veisystem eller planlagt nytt veisystem, og at tomten heller ikke har vesentlig funksjon som havneområde i dag. Videre er det avklart med byrådet i Oslo kommune at det vil anbefale at operahuset kan bygges frakoplet byutviklingen gjennom en separat regulering eller utbygging, dersom byutviklingen for øvrig blir forsinket.

Med denne avklaring fremstår to alternativer for bygging av et operahus i Bjørvika:

1. at operahuset bygges som en del av en helhetlig byutvikling av Bjørvika hvor operahuset innpasses med samtidig tilrettelegging av annen infrastruktur, eller

2. at operahuset bygges som et selvstendig prosjekt, som om nødvendig kan frakoples fremdriften for veiomleggingen og etableringen av den øvrige infrastruktur.

Bjørvikaområdets størrelse, spesielle grunnforhold, omfattende trafikksystemer som må legges om, antall og omfang av offentlige og private interesser som berøres, mv, innebærer at byutviklingen i Bjørvika vil være en meget krevende prosess, som det knytter seg stor grad av usikkerhet til både fremdriftsmessig og med hensyn til kostnader og finansiering. Utbyggingstakten vil også avhenge av etterspørselen i eiendomsmarkedet. Selv om usikkerheten vil avta gradvis i årene fremover, knytter det seg så stor usikkerhet til fremdriften ved alternativ a) at dette alternativet ikke vil være tilrådelig.

For alternativ b), et selvstendig operahusprosjekt i Bjørvika som beskrevet under 7.3.7, blir risikoen i forhold til prosjektets fremdrift vesentlig begrenset. Det er også viktig at byggingen av nytt operahus ikke blir knyttet til finansiering av byutviklingen. Usikkerheten ved byutviklingen vil derimot kunne ha konsekvenser for operaens atkomstforhold og omgivelser i de første driftsårene.

Selv om Den Norske Opera risikerer at publikumsatkomsten blir mindre attraktiv, og at det vil være ytre miljømessige belastninger fra trafikk og anleggsarbeider, gir de forholdene Operaen vil få i et nytt operahus så store fordeler for den kunstneriske virksomheten, for arbeidsmiljøet og for mulighetene til å formidle opera og ballett av høy kvalitet, at dette vil være langt å foretrekke fremfor fortsatt tilhold i Operaens nåværende lokaler.

Det er uavklarte spørsmål når det gjelder eiendomsforhold i Bjørvika, men byrådet i Oslo kommune har uttalt at tomten kan disponeres til opera før eiendomsforholdene er avklart. De reguleringsmessige forhold er uavklart i Bjørvika, men muligheten for en separat regulering av operatomten reduserer denne usikkerhet vesentlig. De kulturminnefaglige spørsmål er avklart så langt det er mulig med hensyn til usikkerhet for fremdrift og kostnader, men man har ingen garanti for at det ikke påtreffes særlig verdifulle funn i byggegrunnen som kan forstyrre prosessen. Grunnforholdene i Bjørvika er kompliserte, men ifølge Statsbygg håndterbare. Forutsatt vedtak i Stortinget våren 1999 anslår Statsbygg at et nytt operahus i Bjørvika kan stå ferdig sommeren 2008, men det er knyttet fremdriftsmessig usikkerhet til vanskelige grunnforhold og eventuelle verdifulle funn i byggegrunnen.

Folketeaterkvartalet

Nytt operahus i Folketeaterkvartalet skiller seg fra de andre alternativene ved at det ikke er et rent nybyggalternativ, og at det bygges med utgangspunkt i nåværende lokaler, innenfor eksisterende kvartal. Det er usikkerhet knyttet til eiendomsforhold og eiendomserverv i Folketeaterkvartalet. Eventuelle ekspropriasjonssaker vil kunne medføre forsinkelser, uten at det er mulig å anslå disse med sikkerhet. De byplanmessige forhold er i hovedsak klare. De kulturminnefaglige forhold rundt hovedalternativet synes i det vesentlige avklart. Forutsatt vedtak i Stortinget våren 1999 anslår Statsbygg at en ny opera i Folketeaterkvartalet (hovedalternativet) kan stå ferdig ved årsskiftet 2006/2007, men tar forbehold om usikkerhet knyttet til eiendomserverv og en generelt større fremdriftsusikkerhet som knytter seg til ombyggingsprosjekter.

9.4 Oppsummering

Vestbanetomten vil ha sikrest fremdrift og laveste investerings- og engangskostnader. Det driftsmessige inntektspotensial antas å være bedre enn de andre alternativene. Vestbanetomten anses som den klart beste lokalisering for et nytt operahus.

Som subsidiær løsning kan Kulturdepartementet anbefale lokalisering i Bjørvika forutsatt at prosjektet kan gjennomføres som et selvstendig byggeprosjekt, om nødvendig frakoplet den øvrige byutvikling og basert på en særskilt reguleringsplan for operatomten.

Kulturdepartementet kan ikke anbefale å bygge et nytt operahus i Bjørvika dersom det forutsettes at prosjektet, uansett fremdrift for øvrige tiltak, må følge en samlet planprosess og utbygging av området.

Kulturdepartementet kan ikke anbefale Folketeaterkvartalet som løsning.