4 Sikkerheten for Norges Banks utlån til IMFs ESAF-ordning
4.1 Bakgrunn
IMF opprettet med virkning fra april 1988 en egen utlånsordning, ESAF (Enhanced Structural Adjustment Facility), for de fattigste utviklingslandene. Vilkårene for å få slike lån er først og fremst knyttet til gjennomføringen av program for strukturelle reformer. Lånene utbetales normalt over en periode på tre år. Lånene er langsiktige med en tilbakebetalingstid på ti år og gis på svært gunstige vilkår med 0,5 prosent rente. Rentesubsidiene blir finansiert gjennom bistandsmidler fra medlemslandene. Bruk av ESAF begrenser ikke låntakerlandenes tilgang til andre finansieringsordninger.
Norges Bank har inngått låneavtaler med IMF om finansiering av kapitaldelen av ESAF. Sentralbanken har i den sammenheng bidratt med kapitalinnskudd på til sammen 150 millioner SDR (90 millioner SDR i 1988 og 60 millioner SDR i 1994) til ordningen, om lag 1 533 millioner kroner etter dagens kursverdi. Norges Bank får markedsmessig avkastning på kapitalinnskuddene. I tillegg har Norge gitt midler til rentesubsidiene over bistandsbudsjettet, jf. bl.a. St prp nr 1 (1997-98) Utenriksdepartementet.
Etter §26 i sentralbankloven har Norges Bank adgang til å inngå avtaler om innskudds-, kreditt- og garantiordninger med utenlandske sentralbanker og andre kredittinstitusjoner samt med internasjonale økonomiske organisasjoner og institusjoner, forutsatt at det foreligger betryggende sikkerhet for bankens tilgodehavender, og etter godkjenning fra Finansdepartementet. Spørsmålet om Norges Banks kapitalinnskudd under ESAF-ordningen er i begge tilfeller forelagt Finansdepartementet, som ikke hadde innvendinger mot plasseringene.
4.2 Gjeldsinitiativet for fattige land, HIPC
Under årsmøtet i IMF og Verdensbanken høsten 1996 ble det vedtatt å iverksette et felles gjeldsinitiativ i form av en gjeldsordning for fattige land med spesielt høy gjeld, (Heavily Indebted Poor Countries, HIPC). Initiativet omfatter land som uten en gjeldsordning tidligst om ti år vil kunne ventes å komme ned på et gjeldsnivå de kan håndtere. Det er fastlagt kriterier om at gjelden regnes som håndterbar hvis forholdet mellom total gjeld og eksportinntekter er mindre enn 200-250 prosent og årlige gjelds- og rentebetalinger er mindre enn 25 prosent av eksportinntektene.
For å bli berettiget til støtte må et land gjennom flere faser. Første fase er en prøveperiode på minimum tre år der myndighetene må vise vilje til å følge et økonomisk reformprogram. I andre fase får landet noe gunstigere betalingsvilkår mot at de gjennomfører tilpasningstiltak for nye tre år. Dersom landet etter denne fasen fortsatt ikke har fått gjeldsbyrden ned på et håndterbart nivå, skal alle aktuelle kreditorer, både bilaterale og multilaterale, ettergi gjeld tilstrekkelig til at landet oppnår en håndterlig gjeldssituasjon. IMF kan da gi et spesielt ESAF-lån eller en finansiell gave som skal dekke betalingsrestanser overfor IMF. De to reform-fasene landet må gjennom kan avkortes noe dersom landet allerede over tid har demonstrert evne og vilje til å gjennomføre nødvendige økonomiske reformer.
Flere ulike alternativ er blitt drøftet for finansieringen av IMFs bidrag til gjeldsinitiativet, men man har foreløpig ikke oppnådd full finansiering. IMFs styre vedtok 4. februar 1997 å overføre midler til dette formålet fra midler som tidligere er satt av som kontantreserver. Rammen for denne overføringen ble satt til 180 millioner SDR. Kontantreservene er idag kapitalinnskyternes sikkerhet for ESAF-lånene og utgjør øremerkede midler for dekning av eventuelle misligholdte lån under ESAF. Hittil har disse reservene gradvis blitt bygget opp av tilbakebetalinger fra innfridde ESAF-lån for å gi full sikkerhetsdekning for de resterende lånene.
Norge aksepterte den gang en slik bruk av reservene som et engangstilfelle, innenfor en øvre ramme på 250 millioner SDR. I november 1997 ba IMF om samtykke til en ytterligere overføring på 70 millioner SDR fra kontantreservene for å finansiere gjeldsinitiativet. Bruken av kontantreservene under ESAF-ordningen forutsatte en endring i låneavtalen mellom Norges Bank og IMF vedrørende ESAF. Alle kreditorland må gi sitt samtykke til en slik endring i låneavtalen for at overføringen skal gjennomføres. Fra norsk side ble det gitt samtykke til en ytterligere overføring etter godkjenning i Norges Banks hovedstyre. Etter Norges Banks syn er sikkerheten fremdeles betryggende slik sentralbanklovens §26 krever. Finansdepartementet hadde ikke innvendinger til slik ekstraordinær bruk av kontantreservene.
Overføringene som ble foretatt er imidlertid ikke tilstrekkelige til å dekke IMFs forpliktelse under gjeldsinitiativet, og endelig finansiering av IMFs deltakelse er således ennå ikke avklart. En mulighet er å benytte avkastningen på investerte midler frigjort gjennom et begrenset gullsalg fra IMF i kombinasjon med bilaterale bidrag fra medlemsland gjennom bistandsmidler.
4.3 Konsekvenser for sikkerheten for Norges Banks utlån
Sikkerheten for Norges Banks utlån til ESAF reduseres i beskjeden grad av en belastning av kontantreservene i IMF på 250 millioner SDR. Kontantreservene var før overføringene anslått å gi full dekning for kreditorenes utlån til ESAF i 2005. Overføringene vil føre til at full dekning blir utsatt i 4 måneder. Reservene er av en slik størrelsesorden at misligholdsratene må bli store for at sikkerheten skal reduseres. Mislighold fra debitorland til ESAF har vært ubetydelige siden ordningen ble etablert. Dersom disse reservene mot formodning likevel skulle vise seg utilstrekkelige, har ledelsen i IMF forpliktet seg til å ta saken opp i IMFs styre med sikte på salg av IMFs gullbeholdning for å dekke eventuelle tap. Inntektene fra gullsalg vil da inngå som reserver. Ingen medlemsland hadde innvendinger mot denne «gullklausulen» ved etableringen av ESAF. Den betraktes i dag som at IMF fullt ut garanterer for sikkerheten. Aktivisering av «gullklausulen» forutsetter imidlertid styrevedtak i IMF.
I lys av den begrensede reduksjonen i kontantreservene og IMF-ledelsens sikkerhetsgarantier anses den samlede sikkerheten fortsatt å være betryggende.