3 Investeringer

3.1 Opplegget for investeringer i 2002

Ved budsjettbehandlingen høsten 2001 ble det lagt opp til at 2002 skulle være et overgangsår når det gjelder styring av investeringer bl.a. ved at foretakenes investeringer skulle kontantfinansieres gjennom bevilgningene over statsbudsjettet.

I budsjettet for 2002 er det gitt en samlet investeringsramme på 2 762 mill. kroner for spesialisthelsetjenesten. Den fastsatte rammen bygger på gjennomsnittlig investeringsnivå på 1990-tallet. Byggingen av nytt Rikshospital er holdt utenfor ved beregningen av gjennomsnittlig investeringsnivå, mens ny universitetsklinikk i Trondheim (RIT 2000) tilsvarende er holdt utenfor i rammen for 2002. Videreføringen av planene for RIT 2000 og igangsetting av utbyggingen er behandlet særskilt i egen proposisjon til Stortinget, St. prp. nr. 53 (2001-2002). Av den totale investeringsrammen for 2002 på ca. 2,8 mrd. kroner er 2 396 mill. kroner lagt inn som basistilskudd til investeringer, mens 366 mill. kroner gjelder øremerkede tilskudd under særskilte bevilgninger til kreftplanen, Opptrappingsplan for psykisk helse og IT-investeringer.

I St.prp. nr. 1 (2001-2002) ble det pekt på usikkerheten knyttet til om de samlede investeringsplaner sammen med pågående investeringer lot seg innpasse i budsjettrammen. Samtidig ble det varslet en gjennomgang av situasjonen for å kartlegge investeringsprosjektenes omfang og økonomi, alle typer bindinger og forpliktelser, samt at det skulle lages en samlet nasjonal prioritering og forslag til finansiering. Videre sto det i St.prp. nr. 1 (2001-2002) at

«Dette vil bli lagt fram for Stortinget i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett 2002. Investeringsrammen vil også bli vurdert i denne sammenhengen.»

I St.prp. nr. 1 (2001-2002) Tillegg nr. 4 ble det vist til denne omtalen og bekreftet at regjeringen vil komme tilbake til foretakenes investeringssituasjon i tilknytning til revidert nasjonalbudsjett, inklusiv at investeringsrammen i denne sammenheng ville bli vurdert på nytt.

Rammen for investeringer som ble fastsatt for 2002 ble bevisst satt stramt for å sikre at det i overgangsperioden ikke ble igangsatt investeringsprosjekter som ville legge et urimelig press på investeringsrammer og kapitalkostnader framover. Det var et sentralt hensyn at de regionale helseforetakene ble gitt anledning til å foreta vurderinger innenfor sitt helhetlige ansvar og at dette tilsa en restriktiv holdning.

Det samlede basistilskuddet til investeringer er fordelt til de regionale helseforetakene sammen med basistilskuddet til finansiering av drift. Departementet har lagt til rette for at de regionale helseforetakene skal kunne ta et samlet ansvar for disponeringen av investeringsmidlene i 2002, med vekt på konsekvensene av investeringsprosjektene for foretakenes fremtidige drift.

De regionale helseforetakene er gitt fullmakt til å treffe alle investeringsbeslutninger for alle mindre prosjekter og prosjekter som er godkjent på Opptrappingsplan for psykisk helse og kreftplanen. For de øvrige større prosjektene mellom 50 mill. kroner og 250 mill. kroner skal beslutning om igangsetting av byggearbeider forelegges departementet for godkjenning. For alle prosjekter som er større enn 250 mill. kroner skal forslag til vedtak om videreføring eller stans av prosjektet legges frem for departementet til avgjørelse.

Det er gitt klare føringer i styringsdokumentene til de regionale helseforetakene med hensyn til prioritering av de nasjonale satsingene på utstyr, psykisk helse og kreftbehandling.

For 2002 er utstyrsplanens bevilgninger i sin helhet lagt til de regionale helseforetakene. De regionale helseforetakene er pålagt å investere og rapportere for til sammen 860 mill. kroner i henhold til utstyrsplanens forutsetninger. Nye regnskapsprognoser pr. april 2002 viser at fylkeskommunenes investeringer i utstyr før 31. desember 2001 har vært høyere enn tidligere forutsatt og medfører et økt krav til refusjon til fylkeskommunene på ca. 256 mill. kroner 1

. Dette innebærer at utstyrsplanens mål for ekstraordinære utstyrsanskaffelser ventelig vil bli fullført i 2002. Helseforetakene melder om betydelige behov for utstyrsinvesteringer i 2002 ut over de tildelte rammer.

Opptrappingsplanen for psykisk helse er fulgt opp med konkrete forslag fra departementet i samarbeid med Sosial- og helsedirektoratet om hvilke prosjekter de regional helseforetakene bør prioritere. Psykiatriplanene som ble utarbeidet av fylkeskommunene skal være et av grunnlagsdokumentene for helseforetakenes arbeid. Dette innebærer at utbygging av distriktspsykiatriske sentre og en spesiell styrking av barne- og ungdomspsykiatri, fortsatt skal være prioriterte tiltak for de regionale helseforetakene.

Departementet følger opp psykiatriprosjektene under de regionale helseforetakene løpende gjennom året. Opptrappingsplanen dekker 60 pst. av investeringskostnadene innenfor godkjent ramme i form av refusjon ved ferdigstillelse av prosjektene. De øvrige 40 pst. er lagt inn i basistilskuddet til foretakene og må dekkes av dette.

Kreftplanen dekker primært kostnadene til stråleterapimaskiner med tilhørende bunkers. Foretakene må fullt ut finansiere nødvendige investeringer i de prosjektene hvor bunkersene inngår.

3.2 Situasjonen for helseforetakenes investeringer i 2002

Departementet har innhentet opplysninger gjennom de regionale helseforetakene om investeringsaktivitetene og foreliggende investeringsplaner ved årsskiftet 2001/2002. Oversikten viser at byggekontrakter som allerede var inngått ved årsskiftet og utstyrsmidler legger beslag på hele basistilskuddet til investeringer. Med det gitte basistilskuddet til investeringer vil det ikke fullt ut være mulig for foretakene å følge opp planlagt fremdrift for prosjektene på kreftplanen og Opptrappingsplan for psykisk helse i tillegg til finansiering av pågående byggeprosjekter og de pålagte utstyrsinvesteringene.

Departementet er også kjent med at det foreligger pålegg fra offentlige tilsyns- og kontrollmyndigheter som krever investeringer. Det er usikkert hvilke konsekvenser det får at denne type investeringer utsettes.

Med en så stram investeringsramme som foretakene nå har, er det svært liten fleksibilitet i forhold til å møte uforutsette hendelser som gjør at man må gjennomføre investeringer. Eksempler på dette kan være viktig utstyr som havarerer og som må erstattes umiddelbart.

Situasjonen kan også beskrives ved at investeringsnivået har steget de foregående årene fra ca. 3,1 mrd. kroner i 1999 til ca. 3,7 mrd. kroner i 2001. Vedtatt investeringsramme på 2,8 mrd. kroner medfører følgelig en innstramming med om lag 900 mill. kroner i forhold til foreløpige anslag for investeringsnivået i spesialisthelsetjenesten i 2001. Bevilgninger til ny universitetsklinikk i Trondheim er ikke med i disse tallene.

3.3 Behov for tilleggsbevilgning og låneramme

På bakgrunn av den gjennomgangen som departementet har gjennomført av situasjonen for investeringsprosjektene i 2002, foreliggende planer og foretakenes rammer for investeringer, fremmes det forslag om at bevilgningene til investeringer i foretakene økes med 300 mill. kroner.

De regionale helseforetakene har ikke den finansielle fleksibilitet som tidligere eier hadde. Det foreslås derfor etablert en låneordning overfor de regionale helseforetakene til investeringsformål på inntil 1 mrd. kroner. Ordningen administreres av Helsedepartementet.

Forslagene om økt bevilgningsramme og adgang til låneopptak til investeringer er innrettet mot å løse situasjonen for helseforetakene i overgangsåret 2002.

Med den foreslåtte økningen av basistilskuddet vil Helsedepartementet forutsette at opptrappingsplanene innen psykisk helsevern og kreft kan videreføres i samsvar med foreliggende planer. Departementet legger også vekt på at mindre igangværende byggeprosjekter kan fullføres og at nivået på utstyrsinvesteringene ikke får en uforsvarlig sterk reduksjon i forhold til nivået de tre siste årene.

Når det gjelder store prosjekter er foretakene i en situasjon der man dels har langt framskredne prosjekteringer og der arbeidet med forprosjekter er inne i avsluttende faser. Flere av forprosjektene vil bli avsluttet i løpet av året. Dette gjelder for Nye Ahus prosjektet for nytt sykehus for det tidligere Sentralsykehuset i Akershus, for Vestenghaug-prosjektet ved Radiumhospitalet og kreft og isolatsenter ved Ullevål sykehus.

Departementet vil i disponeringen av midler i 2002 legge til rette for at forprosjektarbeidene kan videreføres og avsluttes for å få brakt fram et fullstendig grunnlag for beslutning om gjennomføring og av hensyn til tempoet i gjennomføring av prosjektene. For alle forprosjektene er det varslet at disse vil være avsluttet i år og at sakene etter behandling i styrene i de regionale helseforetakene vil bli forelagt departementet.

Departementet legger vekt på at prosessene som nå gjennomføres gir grunnlag for beslutninger slik at prosjekter kan settes i gang i 2003. Det skal altså understrekes at det nå ikke foreligger forprosjekter som gir grunnlag for å ta stilling til disse i tilknytning til revidert nasjonalbudsjett for 2002.

Basert på de prioriteringsvurderinger som styrene i de regionale helseforetakene foretar vil det også bli brukt midler i 2002 som kan sikre rask igangsetting av prosjektene i 2003. Det foreligger altså ikke avsluttede forprosjekter slik at det kan tas avgjørelser om disse prosjektene i tilknytning til revidert nasjonalbudsjett i 2002.

Det er ikke fremmet forslag overfor departementet om igangsetting av store sykehusprosjekter i 2002, ut over RIT 2000 prosjektet som i St.prp. nr. 53 (2001-2002) er fremmet som egen sak overfor Stortinget.

Det er i statsbudsjettet for 2000 bevilget 24 mill. kroner (over kapittel 739 post 65 Kreftbehandling m.m.) til anskaffelse av ny strålemaskin ved Radiumhospitalet. Det har i etterhånd vist seg lite hensiktsmessig å bruke disse midlene til kjøp av maskin til nåværende bygg. Ny maskin bør i stedet installeres i det planlagte stråleterapibygget ved Radiumhospitalet. For å sikre prosjektets videre framdrift foreslår departementet å omdisponere disse midlene til det planlagte stråleterapibygget. Det presiseres at dette ikke vil gå på bekostning av strålekapasiteten i byggeperioden, og det planlagte antallet maskiner ved Radiumhospitalet vil bli realisert som forutsatt.

Det samlede budsjettopplegget som nå fremmes, legger til rette for videreføring av byggetrinn 6 ved Sykehuset i Vestfold, utbyggingen av E-fløyen ved Aust-Agder sykehus, pågående utbyggings- og ombyggingsprosjekter ved Helse Fonna, videre utbygging ved Levanger sykehus og skisseprosjekt/forprosjekt for Hålogalandssykehuset og Nordlandssykehuset. Som pekt på ovenfor vil det i disponeringen av rammen bli lagt vekt på at også øvrige pågående prosjekter blir gjennomført og avsluttet, slik at det kan unngås at samfunnsmessige verdier går tapt.

Når det gjelder vurdering av nye prosjekter vil departementet peke på at det foreligger planer i et betydelig omfang. Planene foreligger på ulike stadier, men dersom alle skulle gjennomføres vil dette innebære et samlet investeringsvolum opp mot 50 mrd. kroner. Det er ikke realistisk at planer i dette omfang lar seg gjennomføre i løpet av de nærmeste årene. Dette tilsier at det både regionalt og nasjonalt gjennomføres analyser for å identifisere hva som er viktigst for å realisere helsepolitiske mål. Helsedepartementet finner det riktig at det utarbeides et supplerende analysemateriale før man låser fast store deler av de kommende årenes investeringsmidler.

Departementer har merket seg de prosjekter som er særskilt omtalt av sosialkomiteen; prosjektet ved Statens senter for epilepsi og Diakonhjemmet sykehus, og vil påse at disse blir nøye gjennomgått i de vurderinger som nå skal foretas.

I den styringsdialog som skal gjennomføres med de regionale helseforetakene vil det bli lagt vekt på å se tilleggsbevilgning og lånerammer i sammenheng. Regjeringen vil derfor foreslå at fordelingen av tilleggsbevilgningen på 300 mill. kroner mellom de regionale helseforetakene legges til Helsedepartementet.

3.4 Framtidig system for håndtering av investeringer

Helseforetakslovens § 43 2. ledd fastslår at regnskapslovens bestemmelser gjelder for helseforetak. Dette innebærer at den kapital som foretakene bruker må være identifisert og verdsatt og at kostnadene ved å bruke kapitalen vil inngå i foretakenes regnskaper. Denne omleggingen gir muligheter for å legge større ansvar og beslutningskompetanse i investeringssaker til foretakene, innenfor det helhetlige ansvar som styrene for foretakene har. At det følger framtidige kostnader med foretakenes investeringer, som foretakene også har mulighet til å bruke på alternative måter, må forventes å inspirere foretakene til å foreta kritiske vurderinger av hvilke investeringer som bør foretas. Men det er også helt avgjørende for en kontrollert utvikling av spesialisthelsetjenesten at omleggingen inkluderer overordnede nasjonale styringstiltak som kan gi tilstrekkelig sikkerhet for samlet kostnadskontroll og for at investeringstiltakene samsvarer med helsepolitiske mål og prioriteringer.

Foretakenes regnskap skal fra og med 2002 avgis i samsvar med regnskapslovens regler, blant annet ved at avskrivninger på kapitalen vil inngå i regnskapet som kostnad. Samtidig er budsjettvedtaket for 2002 basert på at dette året skal være et overgangsår ved at de samlede investeringene ble kontantfinansiert gjennom basistilskuddet til de regionale helseforetakene og gjennom særskilte investerings-/opptrappingsplaner. Det ble heller ikke foretatt endringer i de regionale helseforetakenes inntekter slik at disse kunne dekke foretakenes avskrivninger på kapitalen. I samsvar med dette bygger budsjettvedtaket på at foretakene kan gå med et underskudd etter avskrivningskostnader.

Det samlede opplegget for håndtering av investeringer i 2003 vil bli lagt fram i forslag til statsbudsjett for 2003. Både som en forberedelse for regnskapsavleggelse for 2002 og som en forberedelse for det framtidige systemet for finansiering av investeringer, er det foretatt en første samlet verdsetting av foretakenes kapital. Arbeidet er basert på prinsippet om gjenanskaffelseskost. Det foreligger nå estimater for foretakenes åpningsbalanser som er meddelt foretakene. Dette vil, i samarbeid med foretakene, bli bearbeidet ytterligere med sikte på at det skal inngå i grunnlaget for regnskapavleggelse og videre styring. I tillegg vil spørsmål knyttet til lånefullmakter, kapitalstruktur, avskrivninger og styring av store investeringer bli presentert.

I arbeidet med det samlede systemet for finansiering av investeringer vil det bli lagt vekt på en kombinasjon av at fullmakter skal gis til foretakene og overordnet styring som sikrer at investeringer foretas i samsvar med overordnede helsepolitiske prioriteringer, og at omfanget av investeringer skjer innenfor rammer som gir kontroll med kostnadsutviklingen innen spesialisthelsetjenesten.

Systemet må også gi muligheter for utjevning mellom regionene, i den grad dette er nødvendig for å sikre befolkningen likeverdig tilgang til spesialisthelsetjenester. Det enkelte års investeringsopplegg vil bli lagt fram for Stortinget som en integrert del av statsbudsjettframlegget. I denne sammenheng vil det bli lagt vekt på at investeringene sees som en del av det samlede planopplegget for kommende år.