8 Lovfesting av plikt for skoleeigaren til å gi elevar gratis frukt og grønsaker
8.1 Bakgrunnen for lovforslaget
I St.meld. nr. 16 (2006-2007) understrekar regjeringa betydninga av gode rammer omkring skolemåltid, og at det er eit mål for regjeringa å innføre ordningar med frukt og grønsaker for alle elevar i grunnskolen. Det vart varsla at Kunnskapsdepartementet vil innføre ei slik ordning. I behandlinga av St.meld. nr. 16 (2006-2007) seier kyrkje- utdannings- og forskingskomiteen seg samd i at det i første omgang blir innført ei ordning med gratis frukt og grønsaker utan lovfesta plikt, jf. Innst. S. nr. 164 (2006-2007). I St.prp. nr. 67 (2006-2007) Om lokaldemokrati, velferd og økonomi i kommunesektoren 2008 (kommuneproposisjonen) og St.prp. nr. 69 (2006-2007) Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet 2007 blir dette følgt opp ved at regjeringa foreslår å innføre gratis frukt og grønsaker for alle elevar i skolar med ungdomstrinn, det vil seie reine ungdomsskolar (8. - 10. trinn) og i kombinerte skolar (1. - 10. trinn). I behandlinga av St.prp. nr. 69 (2006-2007) vart det vidare gjort vedtak om å innføre gratis frukt og grønsaker, jf. Innst. S. nr. 230 (2006-2007). I samsvar med Stortingsvedtaket tredde ordninga i kraft skoleåret 2007-2008, og ordninga legg opp til at skoleeigaren sjølv skal ha ansvaret for å utforme ordninga slik at ho harmonerer med lokale forhold og behov. Dei midlane som er sette av, skal dekkje dei utgiftene skoleeigarane har til innkjøp og administrasjon. Dei blir fordelte til kommunane gjennom inntektssystemet og til private og statlege skolar gjennom øyremerkte tilskott.
I St.prp. nr. 1 (2007-2008) viser regjeringa til omtalen av ordninga med gratis frukt og grønsaker i revidert nasjonalbudsjett 2007 og foreslår at ordninga blir ført vidare ved tildeling av ytterlegare løyvingar for 2008.
8.2 Gjeldande rett
Opplæringslova og privatskolelova har ikkje i dag føresegner som fastset noka plikt for skoleeigarar til å gi elevane gratis frukt og grønsaker. I St.prp. nr. 67 (2006-2007) Om lokaldemokrati, velferd og økonomi i kommunesektoren 2008 (kommuneproposisjonen) varsla Regjeringa at departementet på eit seinare tidspunkt ville fremje forslag om lovfesting av ordninga med gratis frukt og grønsaker.
8.3 Høringa
8.3.1 Høringsforslaget frå departementet
I høringsnotatet vart det foreslått å lovfeste plikt for kommunar, private grunnskolar med statstilskott og statlege skolar til å gi alle elevar på skolar med ungdomstrinn gratis frukt og grønsaker. Forslaget er på denne måten i samsvar med Stortinget sin intensjon med vedtaket om løyvingar for 2007 til gratis frukt og grønsaker i grunnskolen, jf. Innst. S. nr. 230 (2006-2007). Plikta vil etter forslaget omfatte alle elevar ved ungdomsskolar (som har 8. - 10. årstrinn) og kombinerte skolar (som har 1. - 10. årstrinn). Nærmare føresegner om ansvaret for ordninga og omfanget av plikta skal etter forslaget bli fastsett i forskrift.
Barn og unge som er plasserte i institusjon etter barnevernslova og får grunnskoleopplæring av fylkeskommunen med heimel i opplæringslova § 13-2, er ikkje omfatta av den plikta som vart foreslått lovfesta. I høringsnotatet vart dette grunngitt med at desse elevane får heildøgns omsorg og pleie i barnevernsinstitusjonane, som også sørgjer for godt kosthald. Det vart vist til at fleire av barna/ungdommane i barnevernsinstitusjonane får opplæring i grunnskolar utanfor institusjonane, og dermed likevel får del i ordninga med gratis frukt og grønsaker. Vidare vart det lagt vekt på at dette gjeld eit lite tal elevar, totalt sett. Anslagsvis er 1500 barn og unge plasserte i barnevernsinstitusjon på landsbasis, og berre eit mindretal av skoleelevane i denne gruppa er i ungdomsskolealder. Ut frå ei heilskapleg vurdering vart derfor behovet denne gruppa ungdomsskoleelevar har for frukt og grønsaker, vurdert som tilstrekkeleg vareteke.
Elevar ved private grunnskolar godkjende etter opplæringslova § 2-12 er ikkje omfatta av plikta som vart foreslått lovfesta.
Forslaget i høringsnotatet er at plikta til å gi elevar frukt og grønsaker skal formulerast generelt i opplæringslova og privatskolelova, og at plikta skal bli regulert nærmare i forskrift. Forslaget til lovtekst er av den grunn formulert som ein heimel for departementet til å fastsetje nærmare forskrifter om ansvaret for ordninga og omfanget av plikta.
I omtalen av økonomiske og administrative konsekvensar i høringsnotatet var det lagt til grunn at plikta er avgrensa til å omfatte elevar ved ungdomsskolar og kombinerte skolar. Det vart vist til at dette for 2008 var kostnadsrekna til 218 mill. kroner.
8.3.2 Synspunkta frå høringsinstansane
64 høringsinstansar har uttalt seg om forslaget. Av desse er det 34 som støttar forslaget, og 17 som ikkje støttar det. I tillegg er det 2 instansar som utan å ta stilling til forslaget har kommentarar, og 11 som ikkje har merknader.
Dei som støttar forslaget
Dei instansane som støttar forslaget, er 18 kommunar, Helse- og omsorgsdepartementet, Sosial- og helsedirektoratet, Utdanningsforbundet, Barneombudet, Landsorganisasjonen i Norge (LO), Fylkesmannen i Nord-Trøndelag, Skolenes Landsforbund, Landsorganisasjonen for hjerte- og lungesyke (LHL), Nasjonalt senter for flerkulturell opplæring (NAFO), Funksjonshemmedes fellesorganisasjon (FFO), Ernæringsrådet, Opplysningskontoret for frukt og grønt, Vestfold fylkeskommune, Finnmark fylkeskommune, Kostforum, Norges frukt- og grønnsaksgrossister.
Alta kommune, Kvalsund kommune, Hammerfest kommune, Nordkapp kommune og Loppa kommune har likelydande grunngiving for si støtte til høringsforslaget:
«Vi er, ut fra et helse og kostholdsperspektiv, enig i at det er viktig å tilby ungdomsskoler og kombinerte skoler Frukt og Grønt. Et slikt tilbud vil også være ytterligere et bidrag til et positivt lærings-/skolemiljø. Når det fra statlig side er bevilget midler til formålet, må formålet sikres gjennom lovverket. En slik sikring er nødvendig fordi tilskuddet til frukt/grønt er lagt inn i rammeoverføringene til kommunen. Vi slutter oss til forslag til lovtekst.»
At det kan være nødvendig å sikre at dei midlane som er overførte til skoleeigarane, blir nytta til å halde elevar med gratis frukt og grønsaker, blir også omtalt av andre, mellom desse Sosial- og helsedirektoratet. Med støtte frå Helse- og omsorgsdepartementet uttaler Sosial- og helsedirektoratet:
«Av høringsnotatet går det fram at det vil bli fremmet forslag om å øke rammetilskuddet til kommunene og tilskuddet til private og statlige skoler tilsvarende, jf. St.prp. nr 1 (2007-2008). Sosial- og helsedirektoratet mener midlene til frukt og grønt i skolen må øremerkes til dette formålet. Dette vil sikre at midlene virkelig brukes til formålet frukt og grønt i skolen. Fra media og vår kontakt med ansatte i grunnskolen har vi fått eksempler på at midler som allerede bevilges til frukt og grønt i skolen, flere steder brukes til andre formål. Dette er etter vårt syn meget beklagelig.»
Mellom kommunane er det 7 som gir støtte til forslaget på det vilkår at det følgjer med statleg tilskott til ordninga. To av desse er Vefsn kommune og Molde kommune. Vefsn kommune uttaler:
«Hovedansvaret for å følge opp barn og unges kosthold skal ligge hos foreldre og foresatte. Vi vet at gode kostholdsvaner er med på å gi den enkelte elev et godt læringsutbytte i skolen og gjennom ordning med gratis frukt og grønt kan skolene være med å bidra til gode holdninger hos elevene.
Vefsn kommune støtter departementets forslag om å innføre en generell plikt til å holde elevene med gratis frukt og grønnsaker forutsatt at utgifter til dette dekkes gjennom rammeoverføringer til kommunen.»
Molde kommune uttaler:
«En støtter departementet sitt forslag om lovfesting av skoleeiers plikt til å ha en ordning med gratis frukt og grønnsaker, under forutsetning av full statlig finansiering av ordningen.»
Mange høringsinstansar som støttar forslaget, uttaler samtidig at det bør omfatte alle elevar i grunnskolen. Dette gjeld m.a. Utdanningsforbundet, Barneombudet, Helse- og omsorgsdepartementet, Sosial- og helsedirektoratet, i tillegg til enkelte kommunar.
Utdanningsforbundet uttaler:
«Utdanningsforbundet støtter forslaget om å innføre en plikt for kommuner, statlige og private skoler til å etablere og ha en ordning med gratis frukt og grønnsaker på ungdomstrinnet. Det er hensiktsmessig at lovteksten blir gjort generell med hjemmel for nærmere regulering av ansvar og omfanget av ordninga i forskrift.
Utdanningsforbundet mener at plikten burde gjelde også for barnetrinnet og ber regjeringa om raskest mulig å innføre frukt og grøntordning for hele grunnskolen.»
Barneombudet uttaler:
«Forslaget innebærer lovfesting av vedtak om å innføre gratis frukt og grønnsaker for alle elever på ungdomstrinnet, det vil si rene ungdomsskoler (8.-10. trinn) og kombinerte skoler (1.-10. trinn). Kostnaden skal finansieres gjennom økning av rammetilskuddet. Barneombudet støtter forslaget og oppfordrer til en utvidelse av tilbudet også for rene barneskoler. Ombudet vil videre oppfordre myndigheten til å utvide ordningen til et skolemåltid.»
Helse- og omsorgsdepartementet har til dette same syn på forslaget som Sosial- og helsedirektoratet og viser til fråsegna frå direktoratet, der det heiter:
«SHdir støtter sterkt forslaget om å innføre en plikt til ordning med gratis frukt og grønnsaker for elever i ungdomsskoler og kombinerte skoler. Vi har merket oss at Regjeringen uttaler i St.prp. nr 1 (2007-2008) at den ønsker å videreføre ordningen. Dette regner vi med betyr at det snart lovfestes en plikt for alle skoleeiere til å ha en ordning med frukt og grønnsaker til alle elever i grunnskolen. Dermed blir alle elever behandlet likt mht. dette helsefremmende tilbudet, og det blir slutt på ordningen med frivillig abonnement som, i følge forskningsresultater, kan bidra til å forsterke sosiale forskjeller i kostvaner blant barna.»
Meråker kommune seier:
«Støtter forslaget om plikt til tilbud om frukt og grønt; men dette tilbudet bør omfatte alle skoler innenfor årstrinnene 1-10. Begrunnelse: Matvanene for barn starter tidlig.»
Fylkesmannen i Nord-Trøndelag viser til at det er dokumentert at frukt og grønt har positive verknader på elevane, og at det av den grunn er ulogisk at ordninga ikkje omfattar alle grunnskoleelevar. I fråsegna heiter det:
«Fylkesmannen i Nord-Trøndelag foreslår at ordningen med gratis frukt og grønt utvides til å gjelde alle grunnskoleelever, inkludert barneskoler. Vi viser til evalueringsrapport «Fysisk aktivitet og måltider» hvor 70 % av barneskolene mener at elevene i svært høy eller høy grad er blitt mer konsentrerte etter at de har innført skolemåltider og frukt og grønt. I samme rapporten nevnes også at 80 % av barneskolene har ikke kantinetilbud, slik at elevene eventuelt kan kjøpe seg frukt og grønt.
Fylkesmannen mener at det fremstår som ulogisk at det er kommunens organisering av skolestrukturen som er avgjørende for hvilke elever som får nyte godt av ordningen. Elevene bør behandles likt, uavhengig av kommunal organisering.»
Dei som ikkje støttar forslaget
Dei instansane som ikkje støtter forslaget, er 10 kommunar, Foreldreutvalet for grunnskolen (FUG), Norsk Skolelederforbund , KS, Fylkesmannen i Vest-Agder, Fylkesmannen i Sør-Trøndelag, Yrkesorganisasjonenes sentralforbund (YS), Rogaland fylkeskommune.
Fleire høringsinstansar viser til at høringsforslaget vil redusere den lokale handlefridommen for kommunane, og at dei av den grunn ikkje støttar det. Dette gjeld Stavanger kommune, Bergen kommune, Oslo kommune, Fylkesmannen i Sør-Trøndelag, Yrkesorganisasjonenes sentralforbund (YS) og KS.
Bergen kommune uttaler:
«I Bergen ser ordningen med gratis frukt og grønnsaker ut til å ha fungert godt siden innføring av ordningen ved skolestart høsten 2007. Ordningen med gratis frukt og grønt er et godt virkemiddel for å forbedre barn og ungdoms kostvaner, og virker også sosialt utjevnende.
Byrådet vil bemerke at ordningen med frukt og grønnsaker forutsetter statlig finansiering, både på barne- og ungdomstrinnet.
Bergen kommune kan av prinsipielle grunner ikke tilrå en lovfesting av frukt- og grønnsaksordning da det etter vår oppfatning ikke hører hjemme i en opplæringslov.»
Oslo kommune uttaler:
«Oslo kommune går på prinsipielt grunnlag mot lovfesting av frukt- og grønnsaksordning i skolen».
KS uttaler om dette:
«KS støtter Regjeringens synspunkt om at barn og unge skal ha gode kostholdsvaner som bidrar til et godt læringsutbytte i skolen. KS støtter imidlertid ikke forslaget om å lovregulere en plikt for skoleeier til å ha en ordning med gratis frukt og grønsaker i grunnskolen. KS mener at dette er et eksempel på regulering som er med på å redusere lokale folkevalgte til utførere av oppgaver detaljbestemt av staten. Storting og Regjering må vise tillit til lokale folkevalgte gjennom å gi tilstrekkelig handlingsrom til å utforme politikk basert på lokale forutsetninger.»
Foreldreutvalet for grunnskolen (FUG), Ullensaker kommune og Seljord kommune meiner at det er for tidleg å lovfeste plikt til gratis frukt og grønt, at det bør gjerast fleire erfaringar med den ordninga som gjeld i dag. FUG uttaler:
«FUG stiller seg i prinsippet positiv til forslaget om en ordning med gratis frukt og grønt til alle elevene i grunnskolen, både i offentlige og private skoler, fordi gode vaner må bygges tidlig. Vi forstår og støtter den gode intensjonen bak forslaget.
Men vi mener det er for tidlig å lovfeste dette nå. Ordningen bør prøves ut og evalueres for å se om den fungerer tilfredsstillende på skolene før en evt. går til lovfesting.
FUG er for øvrig av den oppfatning at det må være mulig å innføre en slik ordning uten at den nødvendigvis må lovfestes.
Dette er en kostbar ordning. Vi er kjent med at det ved enkelte skoler som har prøvd ut ordningen ikke har fungert tilfredsstillende, og mye frukt/grønt har blitt kastet. Dette kan ha med både holdninger og bygningsmessige/praktiske forhold å gjøre, både fra ansatte og elevers side. FUG vil derfor påpeke at frukt- og grøntordningen ikke bør lovfestes før man er sikker på at det praktiske rundt ordningen (ansvar for fordeling m.m.) fungerer tilfredsstillende.»
Enkelte høringsinstansar kommenterer utforminga av forslaget til lovtekst. Fleire peikar på betydninga av at lovheimelen opnar for nærmare forskrifter om kvaliteten av frukta og grønsakene elevane får.
Opplysningskontoret for frukt og grønt uttaler:
«Vi ser av lovforslaget at det skal utarbeides forskrift til loven. Vi forslår at det i forskriften settes kvalitetskrav til frukt/grønt som leveres skolene. Dette for å sikre en velfungerende ordning hvor forbruket av frukt/grønt på skolene blir etter intensjonen, og en unngår problemer med unødvendig søppel/avfall. Ernæringsrådet er av samme mening og uttaler i tillegg at (...) det bør presiseres at gratis frukt skal serveres alle skoledager. Å få dette tilbudet bare noen skoledager, eller uregelmessig, har ikke samme positive effekt på kostvanene som servering av frukt og grønnsaker alle skoledager. Norges frukt- og grønnsaksgrossister er av samme mening og uttaler at «[d]enne forbrukergruppen er blant de som er mest kritiske til kvaliteten på frisk frukt og friske grønnsaker. Får de ikke en forventet god kvalitet, så blir varen valgt bort.»
Sosial- og helsedirektoratet legg til grunn at det er viktig kva som står i forskriftsheimelen, og uttaler i denne samanheng at det bør presiserast at det blir lovfesta plikt til dagleg frukt og grønsaker, og at forskriftsheimelen bør opne for forskrifter om også andre forhold for å sikre at ordninga verker best mogleg. Helse- og omsorgsdepartementet uttaler at det er viktig at forskriftsheimelen konkret blir utvida med tillegget innhaldet i plikta for å sikre at det er heimel for forskrifter om kvaliteten av frukta og grønsakene som elevane får.
8.4 Vurderingar og forslag frå departementet
Eit fleirtal av dei høringsinstansane som uttaler seg om forslaget, støttar det. Samtidig er det viktig å understreke at alle høringsinstansane, også dei som ikkje støttar å lovfeste plikt for skoleeigarane, legg til grunn at gratis frukt og grønsaker i skolekvardagen vil ha positiv verknad for barn og unge.
Fleire av dei høringsinstansane som støttar forslaget, uttaler at det ut frå eit kosthaldsperspektiv er viktig å lovfeste plikta til å halde elevane med gratis frukt og grønsaker, for å byggje opp sunne kosthaldsvanar hos barn og unge. Av enkelte blir det vidare vist til at ordninga vil vere eit viktig tiltak i arbeidet for å førebyggje m.a. kroniske sjukdommar som overvekt og diabetes. Både mellom dei instansane som støttar forslaget og mellom fleire av dei som ikkje gir det støtte, er det mange som uttrykkjer at ei ordning med gratis frukt og grønsaker vil fremje konsentrasjonen og heve læringsutbyttet. Fleire kommunar viser til at erfaringar frå ordninga slik ho er i dag, stadfestar at ordninga har slike direkte effektar. Av fleire instansar blir det også vist til at forsking underbyggjer denne samanhengen.
Enkelte kommunar og andre instansar viser til at det er viktig at staten følgjer opp løyvinga til ordninga med å lovfeste plikta til å ha ei slik ordning på grunn av at enkelte kommunar i dag ikkje nyttar midlane slik det er føresett i stortingsvedtaket om løyvingar til formålet. Etter departementet si vurdering er det formålstenleg å lovfeste plikt for skoleeigarane til å ha slike gratisordningar for elevane. Omsynet til den lokale handlingsfridommen for skoleeigarane taler imot forslaget. I denne samanheng understrekar departementet at høringsforslaget tek utgangspunkt i at skoleeigarane sjølv skal ha ansvaret for å forme ut ordninga slik at ho harmonerer med lokale forhold og behov, og at dette vil bli følgt opp i arbeidet med dei forskriftene som skal regulere plikta nærmare.
Fleire høringsinstansar støttar forslaget på vilkår av full økonomisk kompensasjon. Departementet viser her til at det i 2008 er løyvd 218 mill. kroner til ordninga med frukt og grønsaker, dvs. heilårsverknaden av løyvinga for hausten 2007. Økonomiske og administrative konsekvensar er nærmare omtalte under pkt. 9.
Mange høringsinstansar, både mellom dei som støttar og dei som ikkje støttar forslaget, understrekar betydninga av at ordninga blir utvida til å omfatte alle elevar i grunnskolen. Til dette er å seie at den foreslåtte plikta, som vil bli nærmare presisert i forskrift, i denne omgang vil bli avgrensa til den ordninga som allereie i dag er sett i gang. Dette inneber at ordninga i første omgang berre vil gjelde alle elevar ved ungdomsskolar (8. - 10. årstrinn) og kombinerte skolar (1. - 10. årstrinn). Departementet vurderer det slik at det på bakgrunn av erfaringane frå den korte tida ordninga har vore praktisert, er grunnlag for å lovfeste plikt til å ha dagens ordning, men at ei eventuell utviding av plikta til å omfatte fleire elevar vil krevje ytterlegare vurderingar.
Enkelte av høringsinstansane har kommentert utforminga av lovheimelen for å fastsetje nærmare forskrifter. Departementet er einig i at frukta og grønsakene elevane skal få må ha god kvalitet, men meiner samstundes at det ikkje er føremålstenleg å forskriftsfeste eit krav til god kvalitet. I staden for ei slik detaljregulering i forskrift legg departementet opp til å sikre god kvalitet på frukta og grønsakene ved å følgje opp lovfestinga av plikta med rettleiing. Etter departementet si vurdering kan det med heimel i lovforslaget fastsetjast at plikta gjeld gratis frukt kvar skoledag.
På denne bakgrunn foreslår departementet at det i opplæringslova og privatskolelova blir lovfesta plikt for skoleeigarane til å halde elevar med gratis frukt og grønsaker. I forskriftsarbeidet i tilknyting til lovforslaget vil plikta bli presisert til å omfatte elevar ved ungdomsskolar (8. - 10. årstrinn) og kombinerte skolar (1. - 10. årstrinn).
Departementet viser elles til lovforslaget og merknadene til føresegna i kapittel 10.