6 Økonomiske og administrative konsekvensar

6.1 Innleiing

Hovudmålet med lovendringane er at kommunane skal ha dei juridiske verkemidla dei treng for forsvarleg overvasshandtering, og at overvatn blir brukt som ein ressurs. Forslaga skal sikre at tiltak blir gjennomførte for å redusere overvasskadar, at overvasshandteringa blir teken inn på eit tidleg stadium i planlegginga, og gje rom for fleksibilitet og lokale tilpassingar. Dette vil vere positivt både for næringsliv, privatpersonar, det offentlege og samfunnet generelt.

6.2 Samfunnsøkonomiske konsekvensar av forslaga

Overvatn medfører årleg store kostnader, og kostnadene er forventa å bli høgare framover. Basert på tal frå perioden 2008 til 2014 anslo Overvassutvalet (NOU 2015: 16) at den totale kostnaden frå overvatn ligg på mellom 1,6 og 3,6 milliardar kroner i året. Oppdaterte anslag for perioden 2015 til 2020 tilseier at kostnadene av overvasskadar i samfunnet totalt sett ligg på mellom 3,3 til 5,8 milliardar kroner, altså mellom 1 400 kroner og 2 400 kroner per husstand per år (Oslo Economics, COWI og Kinei, 2022). Grunnen til at dei oppdaterte anslaga er betydeleg høgare enn det som blei berekna av Overvassutvalet, er dels prisstiginga sidan 2015 og ein litt høgare forventa eigendel, men også dels ein auke i talet på skadar per år. Den største uvissa når det gjeld desse tala, er kor store dei andre direkte kostnadene utanom forsikringsutbetalingar er, og kor store dei indirekte kostnadene er.

Klimaendringar og auka fortetting vil truleg auke kostnadene i framtida. Det er ikkje mogleg å anslå nøyaktig kor mykje. Overvassutvalet la i anslaga sine til grunn at kostnadene gradvis vil doblast innan 40 år. Noverdien av kostnadene knytte til overvatn i 40-årsperioden blei anslegen frå 45 til 100 milliardar kroner.

Det er mogleg å gjere grove anslag på kostnadene i samband med overvasshendingar, men beløpet som blir investert i tiltak for å redusere desse kostnadene, er ukjent. Det er også stor uvisse rundt korleis auka nedbør i framtida vil påverke kostnadsutviklinga, og i kor stor grad samfunnet er i stand til å tilpasse seg auka nedbør i fråvære av dei foreslegne lovendringane. Det er derfor vanskeleg å talfeste verknaden av dei foreslegne tiltaka.

Fleire tilhøve tilseier likevel at det blir investert mindre i overvassløysingar enn kva som er samfunnsøkonomisk optimalt, og at det vil halde fram slik i fråvære av dei foreslegne lovendringane. Det er også grunn til å tru at det i for stor grad blir nytta tradisjonelle overvassløysingar (som røyr som blir kopla på vass- og avløpsnettet) framfor blågrøne løysingar (som dammar, bekkar og liknande). Dette er utdjupa i punkt 2. Her går det fram at problemet med dagens verkemiddel for overvasshandtering er at aktørane, inkludert kommunane, ikkje nødvendigvis må ta dei forventa kostnadene som blir belasta samfunnet som følgje av overvatn. Kommunane manglar også verkemiddel for å sikre at det blir gjennomført tiltak. Det er slik departementet ser det, svært sannsynleg at det vil komme til betydelege samfunnsøkonomiske kostnader med mindre kommunane får retningslinjer og verkemiddel som sikrar at aktørane i større grad investerer i overvasstiltak.

Eit sentralt tiltak i denne proposisjonen er forslaget om å innføre ein heimel til eit forskriftsfesta nivå for akseptabel risiko for overvatn. Som påpeikt mellom anna av Klimatilpassingsutvalet (NOU 2010: 10) og av Overvassutvalet er det behov for statlege retningslinjer for å sikre overvasshandtering som tek høgd for klimaendringane. Eit forskriftsfesta nivå for akseptabel risiko set ein nasjonal standard for kor ofte innbyggjarane i kommunen kan forvente å oppleve overvasshendingar som medfører skade eller vesentleg ulempe, både når det blir bygd nytt og i allereie utbygde område. Forslaget skal dermed sikre at kommunane som plan- og bygningsmyndigheit tek omsyn til dei forventa kostnadene ved overvatn, og dermed korrigere marknadssviktane som oppstår i samband med overvatn.

Optimalt sett bør det nasjonale nivået for akseptabel risiko setjast slik at det blir gjennomført overvasstiltak så lenge nytten av overvasshandteringa er større enn kostnadene frå å opparbeide og drifte overvasstiltaka. Som mellom anna Overvassutvalet har påpeikt, er det vanskeleg å berekne dette nivået. Departementet har derfor foreslege eit nivå som balanserer kostnader og nytte på best mogleg måte ut frå dagens kunnskapsgrunnlag. Nivået er også praktisk gjennomførleg å innrette seg etter for kommunane og andre. Det blir foreslege å setje nivået til klimajustert 100-års gjentaksintervall. Det er relativt gode data for dette gjentaksintervallet, og ei rekkje land nyttar denne grensa, mellom anna Sverige og Danmark. Noregs vassdrags- og energidirektorat meiner reguleringa kommunen gjer for sikre flaumvegar, bør baserast på sensitivitetsanalysar rundt eit klimajustert 100-årsregn. Det er foreslege at nivået blir fastsett i forskrift og ikkje i lov, slik at det er enklare å justere nivået i lys av ny kunnskap. Kommunane har også anledning til å fastsetje eit anna nivå dersom analysar viser at det er meir samfunnsøkonomisk lønnsamt.

Det blir lagt opp til at det skal vere kommunen som har ansvar for å leggje til rette for at nivået for akseptabel risiko kan nåast på ein samfunnsøkonomisk effektiv måte. Lovforslaga elles gjev kommunane verkemiddel som i større grad set dei i stand til dette. Det blir mellom anna opna for at kommunane kan krevje at det blir opparbeidd blågrøne hovudanlegg for overvatn og større overvassleidningar enn i dag, og at overvatn blir handtert på eigedommar som allereie er utbygde. Basert på ei vurdering av avrenningstilhøve, risiko og kostnaden, og effekten av overvasstiltak, kan kommunen bruke dei foreslegne verkemidla til å gje pålegg som sikrar forsvarleg avrenning ved eit 100-årsregn på ein samfunnsøkonomisk effektiv måte.

Departementet vurderer at dei foreslegne lovendringane kan gje samfunnet ein betydeleg samfunnsøkonomisk gevinst i form av sparte kostnader. Gevinsten vil bli særleg stor over tid, etter kvart som nedbør og fortetting skaper eit enda større behov for forsvarleg overvasshandtering. Ein viktig premiss for at den samfunnsøkonomiske gevinsten blir realisert, er at kommunane bruker tilstrekkeleg ressursar på å opparbeide kompetanse og kapasitet til å anvende dei foreslegne verkemidla.

6.3 Konsekvensar for næringslivet

Dei foreslegne lovendringane opnar mellom anna for at kommunane kan krevje at det blir opparbeidd større overvassleidningar, blågrøne overvassanlegg og fellesanlegg for handtering av overvatn. Ansvaret for å finansiere og opparbeide slike tiltak fell i utgangspunktet på utbyggjar. Dermed vil dei foreslegne lovendringane medføre noko høgare byggjekostnader. Utbyggjarar kan til dømes få høgare kostnader knytte til å leggje overvassleidningar med større dimensjonar, sikre tilstrekkeleg permeable flater eller opparbeide fordrygingsbasseng. Kostnadene vil i stor grad variere frå tilfelle til tilfelle, avhengig av mellom anna område og grunntilhøva, og det er derfor ikkje mogleg å anslå generelt kor store kostnader utbyggjarar må vente seg. Likevel kan fleire tiltak gje betydeleg betre overvasshandtering med relativt låge kostnader. Til dømes indikerer anslag som er gjorde av Rambøll Water AS, på oppdrag frå departementet, at meirkostnaden ved å leggje leidningar med diameter på 600 mm i staden for dagens 305 mm er liten.

Avhengig av marknadstilhøva i dei ulike lokale bustad- og bygningsmarknadene kan dei auka byggjekostnadene medføre redusert byggjeaktivitet, høgare prisar for oppdragsgjevarar og bustadkjøparar eller lågare lønnsemd i byggje- og anleggsnæringa. Departementet meiner innsparingane knytte til betre overvasshandtering vil vere større enn dei auka byggjekostnadene. Det blir lagt til grunn at kommunane totalt sett sikrar opparbeiding av samfunnsøkonomisk gunstige overvasstiltak, og at den enkelte utbyggjar berre blir pålagd å handtere den auken i overvatn som utbygginga medfører. Utbyggjar skal ikkje få krav om å handtere overvatn frå allereie utbygde område. Dette sikrar at dei auka kostnadene for utbyggjar speglar av den auka risikoen for overvasskadar som utbygginga medfører. Kostnadsverknadene vil truleg vere avgrensa, sidan kostnadene ved overvasshandtering utgjer ein liten del av dei totale byggjekostnadene.

Næringslivet elles er venta å oppleve økonomiske innsparingar. Næringsbygg, inventar, maskiner og køyretøy kan få store vasskadar som følgje av at overvatn trengjer inn. Reparasjon og anskaffing på ny medfører store kostnader. I tillegg kjem til dømes kostnadene ved tap av produksjon og omsetning og tap som følgje av manglande tilgang på straum, framkomst på vegar, telefondekning og internett. Færre slike hendingar vil vere økonomisk gunstig for næringslivet. Forslaga blir ikkje vurderte å ha særskilde konsekvensar for små og mellomstore bedrifter.

6.4 Konsekvensar for privatpersonar

Lovforslaga opnar for at kommunen kan krevje at det blir opparbeidd overvasstiltak i heilt eller delvis utbygde område. Pålegg kan gjevast for å avverje fare for skade frå overvatn, og pålegget kan ikkje vere meir omfattande enn det som er nødvendig. Kommunen skal ikkje foreslå konkrete overvasstiltak, men den enkelte grunneigar kan påleggjast å handtere overvatn ved ein viss nedbørintensitet. I praksis kan ein grunneigar til dømes måtte setje opp tønner for oppsamling av vann frå tak, lage til bed, fjerne delar av eit asfaltert dekke, grave ei grøft som leier overvatnet til ein bekk, eller opparbeide eit fordrygingsbasseng.

Forslaget vil medføre utgifter for eigarar av eigedommar som gjer frå seg overvatn som fører til kostnader. Overvasstiltaka skal likevel berre handtere det auka overvatnet som følgjer av busetnaden på grunnen, noko som for dei fleste privatpersonar inneber at overvasstiltaka blir relativt avgrensa i storleik. Samtidig vil dei grunneigarar som opplever, eller risikerer å oppleve, kostnader som følgje av at det renn overvatn av andre sin eigedom, få reduserte kostnader. Departementet legg til grunn at kostnadsreduksjonane for grunneigarar som følgje av redusert overvatn, overstig investeringskostnadene til grunneigarar som må handtere overvatnet som renn av grunnen.

6.5 Konsekvensar for offentleg forvaltning

Departementet foreslår å fastsetje ein nasjonal standard for sikkerheit mot overvatn. Dette vil gjere at overvasshandtering blir ein tydelegare del av arbeidet kommunen gjer som plan- og bygningsmyndigheit. Samtidig får kommunane verkemiddel, slik at dei kan krevje at private aktørar opparbeider private overvasstiltak eller offentlege overvasstiltak som skal takast over og driftast av kommunen. Lovforslaga legg dermed til rette for at kostnader ved å opparbeide overvasstiltak i hovudsak blir lagde på private aktørar. Departementet føreset likevel at kommunane sikrar kompetanse og kapasitet til å gjere nødvendige analysar og stille krav til utbyggjarar og grunneigarar i tråd med det nasjonalt fastsette sikkerheitsnivået mot overvatn. Dette vil inngå i den alminnelege reguleringsverksemda til kommunane. Når det gjeld vurderingar knytte til byggjetiltak, vil kommunen ha støtte i dei vurderingane tiltakshavar og ansvarleg prosjekterande skal gjere i søknaden. Dette vil isolert sett innebere administrasjonskostnader for kommunane.

Administrasjonskostnadene knyter seg i all hovudsak til arbeid med analysar av avrenningstilhøve og risiko og til effekten og kostnaden av overvasstiltak. Forsvarleg overvasshandtering krev mellom anna at det blir berekna avrenningslinjer, at aktsemdsområde for overvassflaum og overvassdjupner blir kartlagde, og at det blir opparbeidd terreng- og leidningsmodellar.

Det er ikkje enkelt å gjere eit generelt anslag av kva belastning dette vil innebere for den enkelte kommune. Kostnadene for ei kartlegging og berekning av overvassflaum vil variere avhengig av fleire faktorar, mellom anna kompleksitet, storleik, mål for analysen, eksisterande kunnskap, krav og vilkår frå kommunen med meir. Også for kommunar og nedbørfelt av same storleik vil kostnadene kunne variere mykje. Dei vil mellom anna avhenge av talet på og storleiken på bekkar, elver og barrierar i desse, og på delen av og tettleiken på utbygd kulvert- og overvassystem.

Effekten lovforslaga får på administrasjonskostnadene kommunane har knytte til overvasshandtering, er likevel i seg sjølv venta å vere avgrensa. For det første jobbar kommunane allereie med analyseverktøy, og ein må gå ut frå at verktøy og modellar i aukande grad vil bli tekne i bruk, uavhengig av lovforslaga frå departementet. Kostnadene knytte til lovforslaga gjeld berre arbeidet i dei kommunane som elles ikkje ville gjennomført slikt arbeid, og venteleg utgjer dette ein relativt låg del av dei totale kostnadene.

For det andre er overvatn eit kunnskapsfelt under utvikling, og kostnadene ved kartlegging og analyse er relativt avgrensa. Til dømes kan kartlegging av avrenningstilhøve bli gjord på grunnlag av eksisterande kartdata. Nesten alle tettstader har no moderne laserdata og detaljerte kartdata som kan nyttast som grunnlag for aktsemdskart for overvatn (NOU 2015: 16). I tillegg vil bereknings- og analysemetodane stort sett vere felles for alle kommunar, uansett lokale tilhøve. Arbeidet til Norges vassdrags- og energidirektorat med nasjonal tilrettelegging og effektivisering gjennom målretta rettleiing og samordning kan derfor redusere dei administrative kostnadene betydeleg.

Samtidig som auken i administrasjonskostnader som følgje av lovforslaga blir avgrensa, vil enkelte av lovforslaga kunne bidra til innsparingar for kommunane. Med dagens regelverk må privat opparbeiding av offentlege blågrøne hovudanlegg for overvatn finansierast av kommunen sjølv eller sikrast gjennom utbyggingsavtalar mellom kommunen og utbyggjar. Forslaget frå departementet opnar for at slike anlegg heller kan krevjast som ein del av opparbeidingsplikta. Dette kan gje reduserte kostnader for kommunen. Administrasjonskostnadene for kommunen kan også reduserast ved at det blir noko mindre behov for forhandlingar med utbyggjar. Lovforslaga kan også medføre innsparingar for kommunane knytte til opparbeiding av tilstrekkeleg store overvassleidningar. Ved behov blir det allereie i dag nytta røyrdimensjonar som overstig det utbyggjar må opparbeide etter opparbeidingsplikta, og dagens praksis er at kommunen sjølv tek meirkostnaden knytt til dette (Samfunnsøkonomisk analyse, 2018). Lovforslaget frå departementet opnar for at kommunen kan krevje overvassleidningar med større dimensjonar, noko som vil redusere behovet for at kommunane dekkjer meirkostnader.

Lovforslaga opnar for at kommunane kan krevje at det blir opparbeidd offentlege blågrøne hovudanlegg for overvasshandtering som kommunane overtek og driftar. Lovforslaget inneber likevel ikkje ei plikt for kommunane til å oppnå eit forsvarleg sikkerheitsnivå mot overvatn med bruk av offentlege anlegg. Med lovforslaga frå departementet kan kommunane også velje å sikre forsvarleg overvasshandtering ved å krevje opparbeidd private overvassanlegg. Dette kan til dømes vere relevant dersom ei kommunaløkonomisk vurdering tilseier at det er formålstenleg.

Isolert sett vil lovforslaga kunne medføre noko auka administrative kostnader for kommunane. Lovforslaga vil likevel også kunne bidra til lågare kostnader knytte til opparbeiding av offentlege blågrøne hovudanlegg og tilstrekkeleg store overvassleidningar. Slike tiltak kan også bidra til lågare kostnader som følgje av skadar på kommunal infrastruktur frå flaum og overvatn. Departementet legg derfor til grunn at lovforslaga totalt sett ikkje vil ha betydelege konsekvensar for kostnadene i kommunal sektor.

Noregs vassdrags- og energidirektorat kan få noko auka arbeidsmengd som følgje av auka rettleiings- og informasjonsbehov, men kostnadsauken for statleg og fylkeskommunal sektor vil venteleg kunne dekkjast gjennom ordinære budsjett.

6.6 Verknaden forslaga har for Svalbard

Plan- og bygningslovgjevinga er delvis innført på Svalbard gjennom ei eiga byggjeforskrift for Longyearbyen. I all hovudsak er byggjesaksføresegnene i plan- og bygningsloven komne i bruk for Longyearbyen planområde.

Etter byggeforskrift for Longyearbyen 15. november 2016 § 2 gjeld mellom anna plan- og bygningsloven kapittel 18 (med unntak av § 18-7 andre ledd), § 28-3, § 28-6 og kapittel 31. Utgangspunktet er derfor at forslaga vil få verknad for Longyearbyen, under føresetnad av at byggeforskrift for Longyearbyen blir oppdatert til å vise til endra føresegner. Ekspropriasjonsføresegnene og forslaget til ny § 28-10 gjeld likevel ikkje.

I klimaprofil for Longyearbyen, framlagd av Norsk klimaservicesenter, går det fram at regn eller snøsmelting om vinteren kan gje store lokale overvassproblem i Longyearbyen. Utfordringane med overvatn er venta å bli større enn i dag på grunn av hyppigare og meir intens korttidsnedbør. Longyearbyen lokalstyre er forskriftsgjevar for byggeforskrift for Longyearbyen. Lokalstyret må derfor sjølv vurdere om lovendringane er av ein slik karakter at dei fører til eit behov for tilpassingar eller justeringar av den lokale byggjeforskrifta.