3 Plikt til å tilby leirskoleopphald eller annan skoletur med overnatting
3.1 Bakgrunnen for forslaget
I høyringsnotatet departementet sende ut 21. september 2018, heiter det om forslaget:
«Det følger av Jeløya-plattformen at regjeringen vil ‘lovfeste retten til et leirskoleopphold i løpet av grunnskolen’.
Det er i grunnskolen lang tradisjon for å ta med elever på skoleturer med overnatting. Skoleturene er viktige, sosialt og faglig, og er ofte med på å markere avslutningen av barnetrinnet på 7. trinn og skolegangen på 10. trinn. Leirskoleopphold eller annen skoletur med overnatting er noe mange elever ser frem til. Det kan ha både sosial og faglig verdi for elevene at de får tilbud om en overnattingstur av flere døgns varighet med et pedagogisk opplegg i tråd med kompetansemål i skolens læreplaner.
Det er i dag opp til skoleeier å velge om elevene skal tilbys et leirskoleopphold eller annen skoletur med overnatting. Tall fra 2016 viser at cirka 80 prosent av elevene i offentlig skole får reise på leirskole i løpet av grunnskolen. Det er positivt at så mange får et slikt tilbud. Samtidig når ikke tilbudet alle elever.
Regjeringen ønsker å sikre at alle elever får tilbud om å reise på skoletur i løpet av grunnskolen. Regjeringen foreslår derfor å lovfeste en plikt for kommunen til å tilby alle elever et leirskoleopphold eller en annen tur med overnatting i løpet av grunnskolen.»
3.2 Gjeldande rett
3.2.1 Opplæringslova
Det er inga lovfesta plikt til å tilby leirskole eller annan skoletur i løpet av grunnskolen. Eit klart fleirtal av skolane tilbyr likevel slike turar.
Etter opplæringslova § 2-3 første ledd kan ein del av undervisningstida i grunnskolen brukast til leirskoleopplæring. Det er òg knytt fleire kompetansemål til overnattingsturar i læreplanen for kroppsøving. Etter sjuande årstrinn skal elevane kunne planleggje og gjennomføre ein overnattingstur. Etter tiande årstrinn skal dei kunne planleggje og gjennomføre turar til ulike årstider, også med overnatting ute.
All offentleg grunnskoleopplæring, inkludert opplæring på ein leirskole eller ein skoletur, skal vere i samsvar med opplæringslova med forskrifter, medrekna Læreplanverket for Kunnskapsløftet. Skolen har blant anna plikt til å sørgje for at tilsynet med elevane er forsvarleg ut frå risikoen for at skade eller ulykke kan skje, jf. forskrift til opplæringslova § 12-1. Kommunen som skoleeigar har det overordna ansvaret for tryggleiken til elevane ved leirskoleopphald og andre skoleturar. Kravet til forsvarleg tilsyn gjeld for heile opphaldet, òg for reisa til og frå.
Dersom det blir arrangert skoleturar, skal alle elevar ha høve til å delta. Det gjeld òg elevar med nedsett funksjonsevne. Skolen må dekkje nødvendige kostnader for at dei skal kunne delta, til dømes til assistent. Elevar kan heller ikkje stengjast ute frå skoleturar på grunn av dårleg orden eller oppførsel.
All opplæring skal vere gratis, jf. gratisprinsippet i opplæringslova § 2-15. Det er skolane og skoleeigaren som bestemmer kva for aktivitetar elevane skal gjennomføre, til dømes om dei skal på leirskole. Aktivitetar i regi av skolen skal vere gratis. Dette inneber at skolen må dekkje utgifter til reise, opphald og undervisning. Alle elevar skal kunne delta på lik linje, uavhengig av økonomisk bakgrunn. Skoleeigaren kan ikkje krevje at foreldre eller elevar skal dekkje nokon del av utgiftene til eit leirskoleopphald dei får tilbod om. Dette følgjer klart av gratisprinsippet, jf. omtale i Ot.prp. nr. 94 (2001–2002). Gratisprinsippet stengjer ikkje for at elevar og foreldre frivillig kan bidra økonomisk, på same måte som til andre aktivitetar i skolen.
Kommunar som sender klassar på leirskole, kan søkje om statleg tilskot til opplæring på leirskole. Tilskotet skal medverke til å finansiere opplæringsutgiftene under leirskoleopphaldet. Det er Utdanningsdirektoratet som forvaltar tilskotsordninga. Utgifter til sjølve opphaldet, reise m.m. må kommunen derimot dekkje av eigne midlar.
Leirskole er ikkje definert i opplæringslova. På Utdanningsdirektoratet sine nettsider om tilskotsordninga til leirskoleopplæring er leirskole og leirskoleopplæring definerte slik:
«Leirskoleopplæring ved bemannet leirskole eller annen aktivitet med varighet på minst tre overnattinger i sammenheng. Med ‘annen aktivitet’ menes det her eksempelvis ekskursjoner eller turer som er en del av grunnopplæringen.»
Dette betyr at kommunar kan få tilskot til eit tradisjonelt leirskoleopphald ved ein av leirskolane i landet, til overnattingsturar på andre stader i Noreg og til turar til utlandet.
Leirskole er ikkje nærmare regulert i opplæringslova, men det følgjer av opplæringslova § 10-3 at:
«Undervisningspersonalet ved leirskolar med fast pedagogisk bemanning skal vere tilsett i den kommunen der leirskolen ligg. Departementet kan gi forskrifter om kompetansekrav for personalet ved faste leirskolestader.»
Det er ikkje gitt forskrifter om kompetansekrav for personalet ved faste leirskolestader.
3.2.2 Friskolelova
Det følgjer av friskolelova § 2-3 at skolen skal drive verksemda etter læreplanar som er godkjende av departementet. Elles har skolen undervisningsfridom. Friskolar har derfor høve til å tilby leirskole eller andre typar turar for elevane sine. Tal frå Grunnskolens Informasjonssystem (GSI) for skoleåret 2018–2019 viser at det samla sett i offentlege grunnskolar har vore gjennomført eller er planlagt eit leirskoleopphald for om lag ni prosent av elevane i løpet av skoleåret. Dette svarer til i underkant av eitt årskull. Den tilsvarande delen i frittståande skolar med statstilskot er cirka 12 prosent.
Etter friskolelova § 6-2 tredje ledd kan ikkje grunnskolane krevje ekstra betaling frå elevar eller foreldre utover det som utgjer skolepengar. Det betyr at utgifter til leirskole og andre skoleturar må dekkjast innanfor statstilskot og skolepengar.
Friskolar kan ikkje få tilskot gjennom Utdanningsdirektoratet si tilskotsordning for opplæring på leirskole. Utgiftene kommunane har til leirskoledeltaking, er med i berekningsgrunnlaget for driftstilskot til dei frittståande grunnskolane. Dei utgiftene friskolane måtte ha til leirskole, forventar ein derfor at det ordinære statstilskotet til friskolane skal dekkje.
3.3 Høyringsforslaget
Departementet foreslo i høyringa ein ny regel i opplæringslova om plikt for kommunane til å tilby eit leirskoleopphald eller ein annan skoletur med overnatting som del av grunnskoleopplæringa. Departementet foreslo å lovfeste plikta i ny § 13-7 b. Vidare foreslo departementet at lengda på opphaldet må vere minst tre overnattingar, og at det blir fastsett krav om at nokre av aktivitetane på turen er ein del av opplæringa. Forslaget presiserte at elevane skal få opplæring av same omfang som dei ville fått om dei var på skolen. Departementet meinte vidare at det er formålstenleg at overnattingane skjer i samanheng, og bad høyringsinstansane seie korleis dei såg på dette.
Departementet forslo ikkje endringar i friskolelova. Dette grunngav departementet med at friskolane må ha størst mogleg fridom til å organisere opplæringa, innanfor det grunnleggjande kravet om at friskolane skal tilby jamgod opplæring med den som blir gitt i offentleg skole.
3.4 Høyringsfråsegner
57 høyringsinstansar har kommentert forslaget frå departementet. Blant desse er det eitt fylkesmannsembete, éin fylkeskommune, 30 kommunar, tre friskolar, fem leirskolar og til saman 12 interesseorganisasjonar. 47 høyringsinstansar støttar forslaget frå departementet heilt eller delvis, mens fire uttrykkjer at dei ikkje støttar forslaget. Seks tek ikkje uttrykkjeleg stilling til om dei er for eller imot forslaget. Av dei som støttar forslaget heilt eller delvis, er det fleire som føreset at kommunane blir kompenserte fullt ut økonomisk for den plikta dei blir pålagde.
Blant dei som har gitt høyringssvar, er det sju som fullt ut sluttar seg til høyringssvaret frå Norsk Leirskoleforening. Dette er Hitra kommune, Porsgrunn kommune, Sør-Fron kommune, Bjørnsund leirskole, Evjetun leirskole, Jønnebu leirskole og Varden fjellskole.
Desse høyringsinstansane har kommentert forslaget frå departementet:
Bufdir
FUG – Foreldreutvalet for grunnopplæringa
Fylkesmannen i Oslo og Akershus
Universitetet i Sørøst-Norge
Oppland fylkeskommune
Askøy kommune
Balsfjord kommune
Bergen kommune
Bærum kommune
Drammen kommune
Gausdal kommune
Herøy kommune
Hitra kommune
Holmestrand kommune
Klepp kommune
Kongsberg kommune
Kragerø kommune
Kvinnherad kommune
Levanger kommune
Longyearbyen lokalstyre
Nord-Aurdal kommune
Nore og Uvdal kommune
Porsgrunn kommune
Randaberg kommune
Ringerike kommune
Rælingen kommune
Sarpsborg kommune
Ski kommune
Skien kommune
Stavanger kommune
Suldal kommune
Sør-Fron kommune
Tromsø kommune
Ullensaker kommune
Vestre Slidre kommune
Bjørnsund leirskole
Dyrkolbotn fjellstove
Eldar Kyrkebø
Evjetun leirskole
FAU Ullevålsveien skole
Foreldrenettverk Mot Mobbing
Friluftsrådenes landsforbund
Grytøy oppvekstsenter
Handikappede Barns Foreldreforening
Jønnebu leirskule
Kjølsdalen Montesorriskule
KS
Montesorriskolene i Telemark
Norsk Forbund for Utviklingshemmede
Norsk Leirskoleforening
Norske Fag- og Friskolers Landsforbund
OdinStiftelsen
Skoleleiarforbundet
Skolenes landsforbund
Ulvestad barneskole AS
Utdanningsforbundet
Varden fjellskole
3.4.1 Behov for å få lovfesta ei plikt for skoleeigaren
Offentlege grunnskolar
Dei aller fleste høyringsinstansane er positive til at det blir lovfesta ei plikt for kommunen, sjølv om fleire har innspel til innhaldet i denne plikta.
Dei høyringsinstansane som ikkje støttar lovfesting av ei plikt for skoleeigaren, er Stavanger kommune, Bærum kommune, KS og Dyrkolbotn fjellstove. KS uttaler:
«Forslaget om plikt til å tilby leirskoleopphold er, etter KS’ oppfatning, en svært inngripende detaljregulering. Regjeringen selv har som målsetting å redusere statlig detaljstyring og arbeide for hensiktsmessig tidsbruk i skolesektoren. Det fremgår av Prop. 88 S (2017–2018) Kommuneproposisjonen 2019 at ‘Regjeringen vil arbeide for å redusere statlig detaljstyring og byråkrati og sørge for at mer makt og myndighet desentraliseres til lokalsamfunn og deres folkevalgte.’. KS etterlyser en vurdering av lovforslaget i forhold til styringsprinsippene i den nye kommuneloven. KS har i ulike høringer påpekt den manglende utredningen av summen av ulike enkeltforslag om endringer i opplæringsloven. Det vises i den forbindelse til «Veileder for statlig styring av kommunesektoren», der det blant annet står at konsekvensene for kommuner og fylkeskommuner skal tydeliggjøres. Summen av forslag om endringer i opplæringsloven som Kunnskapsdepartementet har fremmet over noe tid, svekker etter KS mening både det profesjonelle og lokale handlingsrommet som regjeringen ellers er opptatt av å fremheve.»
Stavanger kommune uttaler:
«Stavanger kommune ser leirskole som en verdifull aktivitet i grunnskoleopplæringen. Stavanger kommune ønsker imidlertid ikke å gå inn for at kommunens plikt til å tilby leirskole/skoletur blir lovfestet.
Stavanger kommune mener at skolene selv må vurdere læringseffekten av denne aktiviteten opp mot andre tiltak. I valget mellom ulike aktiviteter er det forståelig at noen skoler vil ønske å gjøre andre valg enn leirskole for elevene.»
Bærum kommune er generelt positive til leirskolar eller andre skoleturar med overnatting. Kommunen meiner at skoleturar er viktige opplevingar for elevane i skoleløpet deira, både fagleg og sosialt. Når det gjeld lovfesting av ei plikt for skoleeigaren til å tilby dette, uttaler kommunen:
«Bærum kommune mener samtidig at lovfesting ikke er riktig i denne sammenheng. Ordning med overnatting er allerede hjemlet i læreplanen. Videre er den nasjonale tilskuddsordningen organisert slik at kommunene kun får tilskudd om de benytter leirskoler og at oppholdet innbefatter minimum tre overnattinger.»
Frittståande grunnskolar
Departementet bad i høyringsnotatet om innspel på om også friskolar bør få plikt til å tilby leirskole eller annan type overnattingstur.
Norske Fag- og Friskolers Landsforbund (NFFL) ønskjer ikkje ei tilsvarande plikt for friskolane. I høyringssvaret sitt uttaler dei:
«NFFL representerer friskolene og forslaget til endringer vil bety at friskolene ikke vil pålegges en slik plikt.
[…]
Som departementet skriver, følger det av friskoleloven § 2-3 at friskolene skal drive virksomheten etter læreplaner godkjent av departementet. Ellers har skolen undervisningsfrihet. Dette er et viktig prinsipp å holde fast ved. Friskolene står i dag fritt til å velge å tilby et slikt opphold og de fleste skolene gir i dag elevene tilbud om leirskole eller annen type tur. NFFL er fornøyd med at departementet mener det er viktig at friskolene i så stor grad som mulig skal stå fritt i å organisere egen undervisning og på den måten også å kunne utgjøre et alternativ til det offentlige skoletilbudet.»
Bergen kommune meiner derimot at plikta òg skal omfatte friskolar, og uttaler:
«Bergen kommune mener at alle elever må få lik rett til leirskole uansett hvilken skole de går på. Leirskole handler om dannelse og integrering og i den sammenheng er leirskolene en unik arena. Bergen kommune mener at også friskolene bør pålegges å tilby leirskole til elevene i løpet av grunnskoleløpet.»
Utdanningsforbundet og Norsk Leirskoleforening meiner det same. Norsk Leirskoleforening uttaler:
«NLF mener at det er like viktig for alle elever å få leirskole som læringsarena og del av sitt opplæringsmangfold, enten de går på offentlig eller privat skole. NLF mener derfor at loven også bør gjelde for friskoler for at som det står i høringen ‘de skal tilby en opplæring jevngod med den som gis i offentlig skole’. Dessuten har friskolene gjennom sitt driftstilskudd allerede fått penger til leirskoleopphold.»
3.4.2 Om innhaldet i plikta
Leirskoleopphald eller ein annan skoletur med overnatting
I høyringsnotatet påpeika departementet kor viktig det er at skolane sjølv kan tilretteleggje turen, blant anna ut frå lokale forhold. Departementet foreslo derfor at plikta burde innrettast slik at skolane sjølv kan velje mellom eit tradisjonelt leirskoleopphald eller ein annan skoletur med overnatting.
Av dei høyringsinstansane som heilt eller delvis støttar forslaget om å lovfeste ei plikt for skoleeigaren, ønskjer i underkant av ein tredjedel at alternativet annan skoletur ikkje blir ført vidare. Av denne tredjedelen utgjer omtrent halvparten leirskolar eller organisasjonar med tilknyting til leirskolar eller friluftsliv/natur. Fleire grunngir innspela sine med eit ønske om at elevane skal gjennomføre ein tradisjonell leirskole med vekt på blant anna friluftsliv. Enkelte høyringsinstansar er òg bekymra for at alternativet annan skoletur fører til at skoleeigarar får eit insentiv til å velje enklare løysingar ut frå eit økonomisk motiv.
Av kommunar som ikkje støttar alternativet annan skoletur, finn vi Suldal og Nore og Uvdal. Nore og Uvdal kommune peikar på kor viktig naturen er som læringsarena og som ein del av ramma rundt skoleturane. I den samanhengen uttaler kommunen:
«Høringsforslaget åpner for at loven skal gjelde andre og kortere skoleturer uten denne grunnleggende leirskolerammen. Det betyr at sentrale verdier, kvaliteter og gevinster som kjennetegner et fullverdig leirskoleopphold, kan bli reduserte eller forsvinne helt. Det er uheldig, og det gir ikke ro rundt leirskoletilbudet slik lovfestingen er ment å gjøre.»
Også Utdanningsforbundet er skeptisk til denne delen av forslaget og uttaler:
«Utdanningsforbundet støttar forslaget om å pålegge kommunane plikt til å tilby leirskuleopphald eller tilsvarande som ein del av grunnskuleopplæringa.
[…]
Når det gjeld departementet sitt forslag til lovtekst, vil denne ikkje ivareta retten til leirskule for elevane, sidan den også opnar for annan type skuletur. Utdanningsforbundet meiner at eit opphald på ein bemanna eller ubemanna leirskule, eller eit tilsvarande opplegg, bør lovfestast. Eit leirskuleopphald omfattar læreplanmål både i generell del/overordna del og i læreplanar for fag, og omfattar tverrfagleg læring og utvikling av heile mennesket. Leirskule handlar om elevaktivitet, handlingskompetanse og praktiske ferdigheiter, både for den einskilde og i samarbeid med andre. Fellesopplevingar gir sosial trening og styrker klassemiljøet. Fysisk aktivitet, friluftsliv og naturen som læringsarena er viktige stikkord.
[…]
Å legge til rette for eit leirskuleopphald eller tilsvarande for elevane betyr ikkje at andre typar turar er utelukka. Desse kan kome i tillegg. Lovteksten bør difor vere: Kommunen skal tilby elevane eit leirskuleopphald eller eit tilsvarande opphald.»
Norsk Leirskoleforening støttar heller ikkje forslaget om å likestille tradisjonelle leirskoleopphald og andre skoleturar. Dei viser til at eit fullverdig leirskoleopphald har gevinstar på mange område, blant anna fysisk og psykisk folkehelse, vidareføring av den norske friluftstradisjonen, tverrfagleg djupnelæring, sosial utjamning/tilhøyrsle, kulturformidling, fellesopplevingar og styrkt sjølvbilete/livsmeistring. Foreininga viser til at det unike særpreget og gevinstane ved leirskoleopphaldet byggjer på bruk av naturen som læringsarena, lengda på opphaldet (samanhengande skoleveke) og det at elevar frå ulike skolar oppheld seg saman i eit nytt miljø. Dei uttaler:
«Forslaget åpner for andre typer skoleturer, utenlandsopphold eller kortere lokale varianter. Det kan i noen kommuner bli noe helt annet enn leirskole, for å spare penger, og forslaget blir en utvanning av leirskolebegrepet. De unike gevinstene ved et fullverdig leirskoleopphold kan svekkes eller gå tapt.»
Enkelte høyringsinstansar meiner at forslaget ikkje samsvarer med fråsegnene i Jeløya-plattforma (som no er ført vidare i ny regjeringsplattform), der berre leirskole, og ikkje annan skoletur, er nemnd.
Eit klart fleirtal av kommunane som har gitt innspel, har ikkje innvendingar mot alternativet annan skoletur. Herøy kommune er ein av desse og uttaler:
«Vi vil støtte forslaget som gir skuleeigar handlingsrom til sjølv å vurdere og ta ansvar for det faglege og sosiale innhaldet i leirskuleopphaldet. Det vil vere uheldig om godkjenning av leirskuleopphald, vert knytta kun til bemanna leirskular. […] Lova må utformast slik at det gir kommunane handlingsrom til sjølv å velje kva type leirskule/skuletur med pedagogisk innhald dei vil tilby – samt på kva årssteg i grunnskulen.»
Eit tilbod for alle elevar
Departementet påpeika i høyringsnotatet at eit leirskoleopphald eller ein annan skoletur er ein del av grunnskoleopplæringa, og at utgangspunktet er at alle skal delta.
Fleire av høyringsinstansane har uttrykt kor viktig det er å leggje til rette for at også elevar med særlege behov skal få eit reelt høve til å delta på leirskoleopphald eller annan skoletur. Blant desse er Rælingen kommune, Bufdir, Norsk Forbund for Utviklingshemmede, Skolenes landsforbund og OdinStiftelsen. Når det gjeld gruppa med særlege behov, er det fleire som trekkjer fram elevar med nedsett funksjonsevne. OdinStiftelsen trekkjer òg fram dei med psykiske utfordringar og uttaler:
«OdinStiftelsen ser utfordringer ved tilpasningene skolen skal gjøre for at alle elever skal kunne delta på leirskole. Som kjent, øker elevenes psykiske helseutfordringer raskere enn noen gang, noe som har betydning for hvilke typer tilpasninger plikten vil omfatte. Eksempelvis, vil en lengre tur, både for elever med nedsatt funksjonsevne eller utsatt for (langvarig) mobbing kunne bli en stor belastning, mens konsekvensen av å ikke bli med på tur kan ha betydning for den sosiale strukturen mellom de reisende og ikke. OdinStiftelsen mener derfor lovfestingen må favne funksjonsutfordringer av fysisk, men også psykisk art.»
Norsk Forbund for Utviklingshemmede uttaler:
«Vi er svært positive til at det er understreket at plikten til å tilby leirskoleopphold også skal gjelde elever med funksjonsnedsettelser.
Alle mennesker med nedsatt funksjonsevne har lik rett til utdanning. Dette står i konvensjonen for mennesker med nedsatt funksjonsevne (CRPD) art. 24 nr. 1. Videre står det i artikkel 24 nr. 2. bokstav a), at ‘For å virkeliggjøre denne rettighet skal partene sikre a) at mennesker med nedsatt funksjonsevne ikke stenges ute fra det allmenne utdanningssystemet på grunn av nedsatt funksjonsevne, og at barn med nedsatt funksjonsevne ikke stenges ute fra obligatorisk og gratis grunnskoleundervisning eller fra videregående opplæring på grunn av sin nedsatte funksjonsevne.’
[…]
Vi vil avslutningsvis påpeke at det er viktig at regelverket også praktiseres slik at elever med funksjonsnedsettelser faktisk får delta på leirskoleopphold, i henhold til forarbeidene til lovendringen og CRPD artikkel 24.»
Foreldrenettverk mot mobbing påpeikar at skoleturar kan vere ei særleg utfordring for dei som er utsette for mobbing, og uttaler:
«For mange barn som blir utsatt for krenkelser og mobbing er leirskole en av de aller største utfordringene. Strukturen som kan holde mobbing og krenkelser er ikke tilstede på en leirskole på samme måte som på skolen. Vi forutsetter at skolene gis de nødvendige personalmessige og kompetansemessige ressurser for å ta alle nødvendige grep for å forebygge, avdekke og stanse mobbing og krenkelser under leirskoleopphold.»
Ein del av grunnskoleopplæringa
Høyringsinstansane som har uttalt seg om det faglege innhaldet, støttar i det store og heile forslaget frå departementet om at dette må vere ein del av grunnskoleopplæringa og opplæringa i fag, men at skolane skal ha fridom til å velje kva for fag og tema som skal vektleggjast på turen.
Lengda på opphaldet og kravet om at overnattingane skal vere samanhengande
Dei fleste høyringsinstansane har ikkje innvendingar mot forslaget om at lengda på opphaldet skal vere minst tre overnattingar.
Enkelte av høyringsinstansane uttaler at opphaldet bør vare like lenge som ei skoleveke, det vil seie med fire overnattingar. Dette er i stor grad dei same som ønskjer ein tradisjonell leirskole utan alternativet annan skoletur.
Bergen kommune viser til eigne erfaringar som støtte for eit ønske om fire overnattingar. Dei uttaler:
«I Bergen kommune er erfaringen at skoler ønsker et leirskoleopphold med fire netter på leirskolen. Dette gjør at læringsutbyttet blir langt større for den enkelte elev. For mange barn tar det tid å bli trygg på et fremmed sted med nye mennesker; da det oftest også er nye medelever gjennom en leirskoleuke.»
Norsk Leirskoleforening ønskjer ei samanhengande skoleveke frå måndag til fredag. Utdanningsforbundet ønskjer òg at opphaldet skal vere på fire overnattingar, og uttaler:
«Utdanningsforbundet meiner at omfanget av opphaldet bør vere minst fire samanhengande overnattingar. Dette er viktig for å skape heilheit og samanheng i opplæringa, og gi tid til å bygge gode relasjonar. Vi ser at det å vere borte frå heimen over fleire dagar kan vere ei utfordring for einskilde elevar, spesielt på barnetrinnet, men vi har tru på at det kan finnast praktiske og gode løysingar for desse elevane.»
Friluftsrådenes Landsforbund uttaler:
«Varigheten på en sammenhengende skoleuke bringer elevene inn i ‘bobla’, ut i naturen og med unike muligheter for dybdelæring. Varigheten er viktig for tid til varierte opplevelser, ro, refleksjon og forståelse. Leirskolens pedagogiske plan bygger eksempelvis på mandag-fredag opphold. Erfaring fra leirskoler viser at det er stor forskjell på 3 og 4 døgns opphold. Med første og siste dag som reisedager, reduseres leirskoleoppholdet eller skoleturen fra tre fulle dager; tirsdag, onsdag og torsdag, til to.»
Dei aller fleste høyringsinstansane meiner at opphaldet skal vere samanhengande. Blant dei som støttar dette, er Skolenes landsforbund, som uttaler:
«Skolenes landsforbund støtter departementets forslag om at det er mest hensiktsmessig å tilby sammenhengende overnatting, slik at oppholdet ikke stykkes opp i flere små turer.»
Også Ullensaker kommune er positiv til at opphaldet skal vere samanhengande, og uttaler:
«Ullensaker kommune mener det er fornuftig med et krav om minst tre overnattinger i sammenheng. Dette er hensiktsmessig også med tanke på at det er mindre ressurskrevende for skolene å organisere og administrere en lengre tur framfor flere kortere turer.»
Bergen kommune er samd og uttaler:
«Bergen kommune menet at det bør settes krav til at leirskoleoppholdet gjennomføres sammenhengende, slik at elevene kan dra veksler på erfaring og kunnskap som de tilegner seg over en periode.»
Holmestrand kommune foreslår derimot at det skal vere mogleg å dele opp turen, og uttaler:
«Turene kan gjennomføres i sammenheng eller som to ulike turer; for eksempel én på barnetrinnet og én på ungdomstrinnet.»
Rælingen kommune støttar ikkje forslaget om at opphaldet skal vere samanhengande. FAU Ullevålsveien skole støttar heller ikkje forslaget og uttaler:
«Minimumskravet om 3 netters overnatting kan imidlertid gjøre at de som trenger det mest blir ekskludert fra dette flotte tilbudet. For elever med særskilte behov, i dette tilfellet Ullevålsveien spesialskole, er 3 netter hjemmefra vurdert som for lenge for elevgruppen, og de får derfor ikke dra på leirskole. Hvis det hadde vært mulig kortere opphold, har skolen sagt de gjerne ville tatt med elevene på en 3 dagers (2 netters) leirskole.»
3.4.3 Økonomiske konsekvensar
Svært mange av høyringsinstansane kommenterer dei økonomiske konsekvensane av å innføre ei plikt til å tilby leirskoleopphald eller annan skoletur. Fleire påpeikar kor viktig det er at ordninga er fullfinansiert av staten, eller dei føreset at ho skal vere det. Nokre er kritiske til at dei tidlegare øyremerkte midlane no blir tekne inn som ein del av rammetilskotet. Dei uroar seg for at midlar som ikkje lenger er øyremerkte til leirskoleopphald, no vil kunne bli brukte til andre formål. Dei peikar òg på at dagens tilskotsordning gjer gjesteelevsoppgjera mellom leirskolane/vertskommunane og brukarkommunane enklare. Departementet viser til kapittel 10 for vurdering av dei økonomiske og administrative konsekvensane av forslaget.
3.5 Departementet sine vurderingar
3.5.1 Behovet for å få lovfesta ei plikt for skoleeigaren
Offentlege grunnskolar
Kvar enkelt skoleeigar kan i dag velje om elevane i grunnskolen skal få tilbod om ein skoletur med overnatting. I høyringa viste ein til tal frå 2016 som viste at ca. 80 prosent av elevane fekk dra på leirskole i løpet av grunnskolen. Departementet meiner det er positivt at så mange elevar får høve til å dra på skoletur med overnatting i dag, men understrekar samtidig at det er ca. 20 prosent som ikkje får eit slikt høve. Dette ønskjer departementet å gjere noko med.
Departementet meiner det er tilstrekkeleg å lovfeste ei plikt for skoleeigaren til å tilby slike skoleturar, og ikkje ein individuell rett for elevane. Dette har ikkje møtt innvendingar frå høyringsinstansane. Ei lovfesta plikt for skoleeigaren vil sikre at alle elevane får tilbod om leirskole eller annan skoletur med overnatting i løpet av grunnskolen.
Det store fleirtalet av høyringsinstansane er positive til at det blir innført ei lovfesta plikt for skoleeigaren til å tilby slike skoleturar. KS har ei anna oppfatning og meiner lovforslaget er ein svært inngripande detaljregulering. Dei meiner dette strir mot regjeringa sitt mål om å redusere statleg detaljstyring. Vidare uttaler dei at dette er eit av fleire enkeltforslag om endringar i opplæringslova, utan at summen av endringane er vurderte opp mot omsynet til det lokale handlingsrommet. Departementet påpeikar at leirskolar og skoleturar generelt har god lokal forankring. Både skolane og elevane ønskjer at det skal vere mogleg å få gjennomført ein skoletur i løpet av grunnskolen. Slik lovforslaget er utforma, vil skoleeigaren ha stor fridom til å velje innhald og tema for turen. Vidare vil skoleeigaren ha stor fridom til sjølv å velje korleis turen skal organiserast og gjennomførast, og kan blant anna tilpasse turen til lokale forhold.
Departementet påpeikar òg at ei lovfesting vil dempe presset på gratisprinsippet. Fleire av høyringsinstansane er positive til dette. Lovforslaget er elles ikkje meint å skulle endre gratisprinsippet og tolkinga av dette som er gitt i kapittel 3.2.1. om gjeldande rett.
På bakgrunn av dette foreslår departementet å lovfeste ei plikt for kommunar til å tilby skoletur med overnatting i løpet av grunnskolen.
Frittståande grunnskolar
I høyringa foreslo departementet at friskolane ikkje skal påleggjast ei tilsvarande plikt til å tilby leirskole eller annan skoletur med overnatting.
Bærum kommune er ikkje samd med departementet her og påpeikar at plikta òg må gjelde friskolane for at det skal bli likt for alle elevar. Norsk Leirskoleforening meiner det er like viktig for alle elevar å få leirskole som læringsarena og del av opplæringsmangfaldet sitt, uavhengig av om dei går på offentleg eller privat skole. Norske Fag- og Friskolers Landsforbund, derimot, held fram særpreget til friskolane i høyringssvaret sitt og støttar forslaget frå departementet om at friskolane ikkje skal få den same plikta.
Departementet meiner det er viktig å vareta den særskilde stillinga til friskolane. Friskolane skal drive verksemda etter læreplanar som er godkjende av departementet, og dei skal tilby opplæring som er jamgod med den som blir gitt i offentleg skole. Utover dette må skolane ha fridom til å organisere opplæringa sjølv. Departementet konstaterer elles at dei fleste friskolar i dag tilbyr skoleturar.
Departementet foreslår at friskolane ikkje skal påleggjast den same plikta som kommunane til å tilby leirskoleopphald eller ein annan skoletur med overnatting.
3.5.2 Om innhaldet i plikta
Leirskoleopphald eller ein annan skoletur med overnatting
Leirskole er ikkje definert i opplæringslova. Skoleeigarar som sender klassar på leirskole, kan søkje om statleg tilskot til opplæringa frå Utdanningsdirektoratet.
Slik departementet ser det, bør skolane framleis, innanfor visse gitte kriterium, kunne velje kva slags tur dei vil tilby elevane sine. Skolane bør kunne leggje turen til rette ut frå lokale forhold og sjølv velje kva for tema som skal vektleggjast i løpet av turen. I høyringa foreslo derfor departementet at skoleeigaren pliktar å tilby leirskoleopphald eller ein annan skoletur med overnatting.
Enkelte av høyringsinstansane meiner at plikta skal avgrensast til dei tradisjonelle leirskolane, og framhevar blant anna at skoleturane bør leggje vekt på natur og friluftsliv. Enkelte høyringsinstansar er òg bekymra for at alternativet annan skoletur fører til at skoleeigarar får eit insentiv til å velje enklare og mindre ressurskrevjande løysingar.
Departementet har forståing for at enkelte høyringsinstansar ønskjer å sikre den tradisjonelle leirskolen. Departementet meiner likevel at plikta bør innrettast slik at skoleeigaren og skolane sjølv kan velje. Lokale forhold, tradisjonar og kultur for leirskoleopphald er gode argument for at dette bør liggje til det lokale handlingsrommet. Lokalt handlingsrom gjer det òg mogleg å tilpasse til elevgrupper med spesielle behov eller ønske. Ei slik innretning av plikta er i tråd med dagens retningslinjer for tilskot til leirskoleopphald. Det er òg i samsvar med tradisjonen og praksisen ved skolane i dag.
Eit tilbod for alle elevar
Eit leirskoleopphald eller ein annan skoletur med overnatting i skoletida er ein del av grunnskoleopplæringa. Utgangspunktet er derfor at alle elevar skal delta. Det er viktig at skolen jobbar aktivt med å leggje til rette for at flest mogleg elevar blir med. Det kan likevel vere grunnar til at elevar ikkje kan eller ønskjer å delta. Ein må ta omsyn til ulike behov i elevgruppa når ein planlegg turen.
For at flest mogleg elevar skal delta, bør skolen planleggje turen i god tid og i samarbeid med foreldre og elevar. Foreldre må få informasjon om kva ein slik tur inneber, og kva turen vil innehalde. Skolen bør til dømes informere om overnatting, transport og måltid og om kor mange vaksne som er til stades. Departementet understrekar at turen skal vere gratis for elevane. Vidare må skolen leggje til rette for at elevar med særlege behov, til dømes funksjonsnedsetjingar, skal kunne delta. Det siste har òg fleire av høyringsinstansane påpeika i høyringssvara sine.
FAU Ullevålsveien skole viser til at kravet om tre netters samanhengande overnatting kan vere utfordrande å gjennomføre for elevar med særskilde behov. Dei viser til erfaringar frå eigen skole. Departementet er oppteke av at lovheimelen i utgangspunktet skal sikre at skoleeigaren tilbyr leirskoleopphald eller annan skoletur med overnatting til alle elevar, òg dei med særskilde behov. Departementet legg i utgangspunktet til grunn at skoleeigaren skal klare å tilpasse og planleggje turen slik at alle kan delta. Departementet vil derfor ikkje no detaljregulere særskilde ordningar for spesielle grupper av elevar.
Ein del av grunnskoleopplæringa
I høyringa foreslo departementet at nokre av aktivitetane på leirskolen eller skoleturen skulle vere ein del av opplæringa. Forslaget presiserte vidare at elevane skal få opplæring av same omfang som dei ville fått om dei var på skolen. Høyringsinstansane har ikkje vesentlege innvendingar mot forslaget i høyringsnotatet om fagleg innhald.
Tilbodet skolen gir om eit opphald ved ein leirskole eller ein annan type skoletur med overnatting, vil vere ein del av opplæringstilbodet frå skoleeigaren. Leirskolen eller skoleturen skal vere ein del av grunnskoleopplæringa og må derfor vere i samsvar med Læreplanverket for Kunnskapsløftet. Dette inneber blant anna at skolane må rette seg etter verdigrunnlaget i den generelle delen av læreplanen og kompetansemåla som er fastsette i læreplanane for fag, og at dei må oppfylle minstekrava i fag- og timefordelinga.
I tilskotsordninga for leirskoleopplæring i dag stiller Utdanningsdirektoratet krav om at opphaldet må omfatte undervisning i minimum 5,5 klokketimar per dag for å utløyse tilskot til leirskoleopphald. Departementet har komme til at det er lite tenleg å lovfeste vilkår om omfanget av opplæringa per dag på leirskolen eller skoleturen. Vidare vurderer departementet det slik at det ikkje er behov for å detaljregulere det faglege innhaldet på skoleturen, utover å påpeike at leirskoleopphaldet eller skoleturen skal vere ein del av grunnskoleopplæringa. Innanfor rammene av læreplanverket bør skolane stå fritt til å planleggje leirskoleopphaldet eller skoleturen. Dette er i samsvar med korleis kommunane og skolane normalt skal organisere og gjennomføre opplæringstilbodet sitt. Krava til fagleg innhald er dermed dei same på ein skoletur som elles i skoleåret.
Departementet vil derfor ikkje fastsetje nærmare krav til kva slags fagleg innhald opplæringa på turen skal ha. På bakgrunn av dette foreslår departementet enkelte endringar i ordlyden samanlikna med forslaget som var på høyring. Endringane frå høyringa inneber inga realitetsendring, men er berre ei forenkling av lovteksten. Å vise til at skoleturen skal vere ein del av grunnskoleopplæringa, vil vere tilstrekkeleg til å sikre at turen skal ha eit fagleg innhald i samsvar med læreplanverket.
Lengda på opphaldet og kravet om at overnattingane skal vere samanhengande
Departementet meiner det må stillast krav om at turen skal vere av ei viss lengd. Det er i dag eit krav om minst tre overnattingar i samanheng for at ein kommune skal få tilskot som bidrag til å finansiere opplæringsutgiftene under eit leirskoleopphald. Slik departementet vurderer det, kan det vere fornuftig å vidareføre kravet om minst tre overnattingar. Dette vil sikre at alle elevar får tilbod om ein tur av ei viss lengd, uansett kva kommune dei bur i.
Fleirtalet av høyringsinstansane har ikkje innvendingar mot kravet om minst tre overnattingar.
Enkelte av høyringsinstansane meiner opphaldet bør vare like lenge som ei skoleveke, det vil seie med fire overnattingar. Friluftsrådenes Landsforbund ønskjer seg eit opphald med fire overnattingar, og påpeikar at den pedagogiske planen til leirskolane byggjer på opphald frå måndag til fredag. Norsk Leirskoleforening er òg oppteken av at elevane skal få tilbod om fire overnattingar. Departementet konstaterer elles at dei høyringsinstansane som ønskjer tradisjonell leirskole utan alternativet med ein annan skoletur, i stor grad er dei same som ønskjer at opphaldet skal ha fire overnattingar.
Departementet ser positivt på at mange skolar vil velje tradisjonell leirskole eller andre turar med fire overnattingar. Den foreslåtte ordlyden, «minst tre overnattingar», tydeleggjer at tre overnattingar er eit minstekrav. Dersom skoleeigarane vil tilby ein tur med fire overnattingar, har dei høve til dette. Departementet meiner det er viktig at skoleeigarane kan velje kva slags skoletur elevane skal få tilbod om.
Enkelte høyringsinstansar har òg påpeika kor viktig det er at alle elevane får tilbod om skoletur, inkludert elevar med særskilde behov. Departementet ønskjer ikkje å setje eit krav om lengd på opphald som enkelte skoleeigarar og elevar kan oppfatte som svært vanskeleg å oppfylle. Departementet meiner at det foreslåtte kravet om minst tre overnattingar er realistisk å oppfylle på ein forsvarleg måte.
Departementet meiner det er formålstenleg å stille krav om at overnattingane skal vere samanhengande. Dette er noko dei aller fleste høyringsinstansane støttar. Departementet foreslår derfor å ta inn i lovføresegna at overnattingane skal skje i samanheng.
3.6 Departementet sitt forslag
Departementet foreslår at det i opplæringslova blir lovfesta ei plikt for kommunane til å tilby leirskole eller annan skoletur med overnatting som del av grunnskoleopplæringa. Ein foreslår å lovfeste plikta i ny § 13-7 b i opplæringslova. Departementet foreslår at oppholdet må ha ei lengd på minst tre overnattingar i samanheng.