Innleiing

Dette kapitlet gir oppdatert informasjon om status og utvikling når det gjeld ressursbruken i grunnopplæringa. Talet på elevar, lærlingar og lærarar er objektive faktorar som er avgjerande for ressursbruken i skolen. Skolestruktur har og stor innverknad på kostnadsnivået, men denne er til dels gjenstand for lokale prioriteringar.

Det er kommunane og fylkeskommunane som er ansvarlege for drifta av høvesvis grunnskolen og vidaregåande opplæring. Grunnskolen og den vidaregåande opplæringa blir i hovudsak finansiert gjennom dei frie inntektene til kommunane og fylkeskommunane. Både i kommunane og i fylkeskommunane er opplæring ein stor og viktig sektor. Den delen av driftsutgiftene i kommunane som går til skolesektoren, har ligge på om lag 31 pst. sidan 2001, medan tilsvarande tal for fylkeskommunane har ligge på om lag 64 pst. dei siste åra. Ressursbruken i grunnopplæringa i Noreg har vore relativt stabil i dei siste åra, både når det gjelder totale ressursar og ressursar per elev. Departementet har likevel merka seg ein svak nedgang for nokre av ressursindikatorane frå 2004 til 2005. For å medverke til å gi kommunane gode rammevilkår slik at dei kan gi god tilpassa opplæring for alle, er kommuneøkonomien styrka i 2006. Regjeringa foreslår òg ein vekst i kommuneøkonomien i 2007.

Kapitlet startar med ei orientering om utvikling i talet på elevar og lærlingar i grunnopplæringa, med informasjon om mellom anna fordeling på studieretning. Vidare er det ein omtale av vaksne i grunnopplæringa, skolefritidsordninga og leirskoleordninga. Dei neste tema er lærartettleik og skolestruktur, før det gis ein omtale av kommunale utgifter til grunnopplæring og utgifter per elev. Mot slutten av kapitlet er spesialundervisning, IKT i opplæringa og internasjonale undersøkingar tema.

Talgrunnlaget er i hovudsak henta frå Grunnskolens informasjonssystem (GSI), Statistisk sentralbyrå, KOSTRA og Utdanningsspeilet 2005 frå Utdanningsdirektoratet.

Elevar og lærlingar i grunnopplæringa

Etter fleire år med sterk auke i elevtalet i grunnskolen, har talet på elevar dei siste åra ligge på i underkant av 620 000, medan talet på elevar i vidaregåande opplæring framleis aukar. Elevtalet på ungdomstrinnet har auka meir enn på barnetrinnet. Dette er eit resultat av at dei store fødselskulla i byrjinga av nittiåra no er i ungdomsskolealder og i vidaregåande opplæring.

Tal frå Utdanningsdirektoratet synar at om lag 97 pst. av dei om lag 61 000 elevane som gjekk ut av grunnskolen våren 2005 søkte seg til ein fylkeskommunal vidaregåande skole same året. Totalt var det 77 257 personar som søkte om opptak til grunnkurs hausten 2005. Det var flest søkjarar til allmenne, økonomiske og administrative fag, følgt av helse- og sosialfag, mekaniske fag og formgjevingsfag.

Allmenne, økonomiske og administrative fag er den studieretninga som har flest elevar. Heile 44 pst. av dei om lag 180 000 elevane i vidaregåande opplæring gjekk på denne studieretninga skoleåret 2005–06. Dei største yrkesfaglege studieretningane er helse- og sosialfag, formgivingsfag og mekaniske fag.

Det er til dels store kjønnsforskjellar mellom studieretningane. Som tabell 6.2 viser, har både byggfag, elektrofag og mekaniske fag mindre enn ti pst. jenter, mens studieretningane for helse- og sosialfag og formgivingsfag har stor overvekt av jenter.

Talet på lærekontraktar har ligge på om lag 30 000 i heile perioden frå 2000 til 2004. Per 1. oktober 2005 var talet på lærlingar auka til 31 316, dette er 2 300 fleire enn i 2004. Det er studieretningane byggfag, mekaniske fag og elektrofag som hadde flest lærlingar hausten 2005. Studieretningane trearbeidsfag og sal- og servicefag hadde den største veksten i talet på lærlingar, begge med ei auke på litt over 19 pst. Av lærlingane i 2005 hadde vel 21 500 ungdomsrett.

For meir informasjon om elevar og lærlingar i grunnopplæringa, sjå Utdanningsspeilet 2005.

Vaksne i grunnopplæringa

Hausten 2005 var det i underkant av 11 000 vaksne elevar i grunnskolen. Dette talet har vore relativt stabilt i dei siste tre åra, som er dei åra det finnast gode tal for. Om lag seks av ti vaksne i grunnskolen får undervisning i form av spesialundervisning. Av alle vaksne som får grunnskoleopplæring, har om lag 32 pst. minoritetsspråkleg bakgrunn, men berre 10 pst. av denne gruppa fekk spesialundervisning. Det er om lag like mange vaksne kvinner som menn som får grunnskoleopplæring.

Talet på vaksne elevar i vidaregåande opplæring er i overkant av 20 000. Dei fleste får opplæring gjennom vaksenopplæringstilbod og er ikkje ein del av den generelle søkjar og elevstatistikken for vidaregåande opplæring. Rundt 76 pst. av dei vaksne i vidaregåande opplæring får opplæring spesielt organisert for vaksne. Statistikkgrunnlaget er førebels for dårleg til at det er mogleg å gjere greie for omfanget av opplæringa i meir detalj.

Skolefritidsordninga

Hausten 2005 gjekk i alt 133 357 barn i skolefritidsordning (SFO). Av barna i SFO, går 95,6 pst. i kommunale ordningar, 4 pst. i private ordningar og resten ved statlige skolar og spesialskolar. Delen barn på 1.–4. trinn som går i SFO har stabilisert seg på om lag 55 pst. dei siste fire åra.

Hausten 2005 hadde 68 pst. av barna i SFO opphaldstid lenger enn 15 timer per uke. Prisen foreldra betalte for dette varierte frå gratis tilbod til kr 2 820 per månad. Ifølgje GSI-statistikken var det 164 barn fordelt på 10 SFO som betalte meir enn kr 2 500 per månad for lang opphaldstid. Meir enn 93 pst. av fulltidsplassane kosta mellom kr 1 500 og kr 2 500 per månad, medan fire av fem plassar kosta mindre enn kr 2 000 per månad. I gjennomsnitt kosta ein plass med lang opphaldstid kr 1 827 per månad.

Leirskoleordninga

Skoleåret 2005–06 planla 62 638 barn å delta på eit leirskoleopphald. Dette utgjer om lag 10 pst. av elevane i grunnskolen, og er i samsvar med målsetjinga om at alle elevar skal få ta del i eit leirskoleopphald minst ein gong i grunnskolen. Delen elevar som har dratt på leirskole har ligge på om lag 10 pst. sidan 2001.

Lærartettleik

Lærarårsverk og elevar per lærarårsverk

Årsverk er ein sentral indikator på ressursbruk sidan lærarlønn er den klart største enkeltkomponenten av driftskostnadene. Ifølgje GSI var det i 2005 i overkant av 52 000 lærarårsverk i grunnskolen. Det er nokre færre årsverk enn i fjor. I vidaregåande opplæring har talet på årsverk vore relativt stabilt på i overkant av 22 000 frå 2000 til 2004, for så å gå noko ned i 2005.

Tabellen over viser at utviklinga i talet på elevar per lærarårsverk har hatt ein svak auke i perioden 2000–03. Frå skoleåret 2003–04 til 2004–05 har talet på elevar per lærarårsverk gått ned for så å halde seg på dette nivået i 2005–06.

Berekna gjennomsnittleg gruppestorleik

Indikatoren berekna gjennomsnittleg gruppestorleik kjem fram ved å sjå på forholdet mellom elevtimar og lærartimar. Med elevtimar meiner ein dei totale ordinære timane til undervisning elevane får kvart år. Lærartimar er summen av alle timar lærarane gir undervisning per år. Indikatoren gir uttrykk for kor mange elevar ein lærar har i gjennomsnitt per undervisningstime. Dette omfattar også timar til spesialundervisning og særskilt norskopplæring for språklege minoritetar. Sidan desse timane blir inkludert kan det føre til at gruppestorleiken verkar lågare enn det nokre elevar og lærarar opplevar i kvardagen.

I skoleåret 2005–06 var den gjennomsnittlege gruppestorleiken i dei kommunale skolane på 13,9 for heile landet. Dette omfattar alle dei kommunale skolane og inkluderer også dei kommunale spesialskolane. Den berekna gjennomsnittlege gruppestorleiken har gått opp frå 13,1 i 2000 til 13,9 i 2004. Dette kan ha samanheng med at det har vore ein auke i elevtalet kvart år sidan 2000.

Elevar per kontaktlærar

I opplæringslova heiter det at kvar elev skal være tilknyta ein lærar (kontaktlærar) som har særleg ansvar for dei praktiske, administrative og sosialpedagogiske gjøremåla som gjeld eleven, blant anna kontakten med heimen. Skoleåret 2005–06 var det i gjennomsnitt 15,4 elevar per kontaktlærar i grunnskolen. Dette er ein reduksjon på 0,1 frå skoleåret før. Skoleåret 2005–06 var det i gjennomsnitt under 15 elevar per kontaktlærar i 70 pst. av kommunane, mens det året før gjaldt for 71,7 pst. av kommunane.

Skolestruktur

I skoleåret 2005–06 var det 3 162 offentlege og frittståande grunnskolar i Noreg. I overkant av 60 pst. av desse var reine barneskolar, 24 pst. var kombinerte skolar og 15 pst. ungdomsskolar. Talet på frittståande grunnskolar var 150 i 2005

Storleiken på grunnskolane varierer frå berre to elevar i nokre få tilfelle til nærmare 800 elevar på dei største skolane. Tabell 6.5 illustrerer fordelinga av små, mellomstore og store skolar. Det har vore ei utvikling i retninga av fleire store skolar og færre små skolar. I dei siste åra har fordelinga vore om lag uendra.

9 pst. av elevane går på skolar med mindre enn 100 elevar, 38 pst. går på skolar som har mellom 100 og 299 elevar, og 53 pst. går på skolar med meir enn 300 elevar. Delen elevar som går på store skolar auka med 10 prosentpoeng i perioden 1997–2005.

Frå skoleåret 2004–05 til 2005–06 vart det lagt ned 55 grunnskolar og 10 spesialskolar. 18 av dei 65 nedlagte skolane hadde samanheng med reine organisatoriske omleggingar, til dømes samanslåing av ein barneskole og ein ungdomsskole til ein 1–10-skole. Dermed var det reelt sett 47 skolar som vart nedlagt. I same periode er det oppretta 15 nye skolar, 11 av desse var friskolar.

Tal frå Statistisk sentralbyrå syner at det hausten 2005 var registrert 473 vidaregåande skolar. Talet på vidaregåande skolar totalt har ikkje endra seg vesentleg dei siste åra, men delen frittståande skolar auka frå 15 pst. i 2004–05 til 18 pst. i 2005–06. Hausten 2005 gjekk 5 pst. av elevane i vidaregåande opplæring i frittståande skolar.

Det er store kommunale forskjellar i skolestorleik, som i stor grad avgjer gruppestorleiken. Utdanningsdirektoratet har laga ei samanstilling der kommunane er delte inn i grupper etter kommunestorleik og inntektsnivå, jf. tabell 6.6. Tabellen syner at det er store forskjellar mellom kommunegruppene.

Berekna gjennomsnittleg gruppestorleik aukar med auka kommune- og skolestorleik. Tilsvarande aukar talet på elevar per trinn med aukande kommunestorleik. Talet på elever per trinn på ein skole påverkar den gjennomsnittlege gruppestorleiken. I dei minste kommunane er gruppestorleiken på elleve–tolv elever, mens den er om lag 15 i dei største kommunane.

Kommunal ressursbruk målt i utgifter til grunnopplæringa

Del av kommunale/fylkeskommunale utgifter

Netto driftsutgifter til grunnskoleopplæring i prosent av dei samla netto driftsutgiftene i kommunane har lege stabilt på 31,4 pst. i 2004 og 2005. Vidaregåande opplæring er den klart største utgiftsposten i fylkeskommunane. I 2005 var delen av netto driftsutgifter til vidaregåande opplæring på 63,7, ned frå 64,6 i 2004.

Utgifter per elev

Korrigerte brutto driftsutgifter viser kommunane sine driftsutgifter til undervisning, inkludert drift av skolelokale og skyss. Korrigerte brutto driftsutgifter per elev i grunnskoen var kr 65 007 i 2005. Dette er ein auke på 0,1 pst. frå 2004. Prisendringa i kommunalt konsum var i same periode 3,0 pst. Det vil seie at det reelt sett var ein nedgang.

Utgiftene per elev i allmennfaglege studieretningar har gått svakt ned frå 2003 til 2004. Den svake reduksjonen fortsetter frå 2004 til 2005 for allmennfaglege studieretningar, mens det for dei yrkesfaglige studieretningane var ei svak auke i utgiftene frå 2004 til 2005 på 1,1 pst., med andre ord ein reell nedgang.

Lønnsutgiftene er den klart største driftskostnaden både i grunnskolen og i vidaregåande opplæring. I grunnskolen var lønnsutgiftene 80 pst. av dei totale driftskostnadene, medan den same delen i vidaregåande opplæring var 61 og 65 pst. på høvesvis allmennfaglege og yrkesfaglege studieretningar i 2005. I grunnskolen har driftsutgifter til inventar og utstyr per elev auka med 5 pst. frå 2004 til 2005. Driftsutgifter til undervisningsmateriell per elev er redusert med om lag 5 pst. frå 2004 til 2005 og kan henge saman med Kunnskapsløftet og behov for utskifting av læremidlar i grunnskolen frå hausten 2006.

Kommunale forskjellar i ressursbruk

Senter for økonomisk forsking (SØF) har i rapporten Ressursbruk i grunnopplæringa analysert ressurssituasjonen i grunnskolen i perioden 2002–05. Av rapporten går det fram at det er stor variasjon i ressursinnsats per elev kommunane imellom.

Figur 6.1 viser fordelinga av kommunar etter korrigerte bruttoutgifter per elev og behovskorrigerte bruttoutgifter per elev. Behovskorrigerte bruttoutgifter tek hensyn til forhold som kommunane sjølv ikkje kan påverke, til dømes spreidd busetting. Dei fleste kommunane har korrigerte bruttoutgifter som ligg nært opp til gjennomsnittet på om lag kr 65 000 per elev. 58 pst. av kommunane ligg mellom kr 55 000 og kr 75 000.

Kjelde: Senter for økonomisk forskning

Om behovskorrigerte bruttoutgifter blir lagt til grunn, er det derimot langt fleire kommunar som ligger i intervallet kr 55 000–75 000 per elev. Årsaka til dette er at behovskorrigeringa er med på å «auke» utgiftsnivået i kommunar som har lave faktiske utgifter per elev, og til å «redusere» utgiftsnivået i kommunar som har høge faktiske utgifter per elev. Dette tyder på at det er mindre variasjonar i kommunanes prioriteringar av grunnskolen enn det korrigerte bruttoutgifter tyder på.

For meir omtale av variasjonar i ressursbruken mellom kommunar, sjå Utdanningsspeilet 2005.

Kommunar med særleg låg ressursinnsats

SØF finner at dei 25 kommunane med lågast ressursinnsats kjenneteiknast ved at det er store kommunar med eit konsentrert busettingsmønster. I tillegg har desse kommunane færre lærartimar per elev enn gjennomsnittskommunane, færre timar til spesialundervisning per elev og ein større del timer til framandspråklege elevar enn gjennomsnittet.

Fylkeskommunale forskjellar i ressursbruk

Det er store variasjonar mellom fylkeskommunane i korrigerte brutto driftsutgifter per elev i vidaregåande opplæring. Troms og Finnmark er dei to fylka som har høgast utgifter per elev i allmennfaglege studieretningar, med over kr 120 000 per elev. Dei to fylka er, saman med Østfold, Sogn og Fjordane og Nord-Trøndelag, dei fylka som også har høgast utgifter per elev i yrkesfaglege studieretningar, med mellom kr 131 000–145 000 per elev.

Variasjonane i utgiftsnivået mellom fylkeskommunane kan skuldast fleire forhold, mellom anna forskjellar i skolestruktur. Fylkeskommunar med store skolar har eit lågare utgiftsnivå enn fylkeskommunar med mindre skolar. Ein annan forklarande faktor er forskjellar i tilbodsstruktur. Elevfordelinga kan forklare om lag 30 pst. av variasjonen i utgift per elev fylkeskommunane imellom. Det er store variasjonar mellom fylkeskommunane.

Spesialundervisning

På landsbasis går 13,7 pst. av dei totale lærartimane til spesialundervisning og rundt 7 pst. til særlig tilpassa opplæring for elevar med anna morsmål enn norsk og samisk. Delen elevar som får spesialundervisning, har vore stabil i dei siste åra. Tal frå Utdanningsdirektoratet viser at delen elevar med få timar til spesialundervisning (100 timar eller færre) har blitt redusert kvart år sidan 1997. Delen elevar med mange timar har vore stabil med ein liten auke mot slutten av perioden.

Det er til dels store variasjonar mellom kommunane i delen elevar som får spesialundervisning. Noko av variasjonen kan skyldast ulik praksis i kommunane. Nokre kommunar veljer å tilføre ressursar til heile elevgruppa, mens andre kommunar oftare tilførar ressursar til enkeltelevar. Det er likevel ikkje slik at kommunar som har høg lærartettleik til ordinær undervisning, har liten del spesialundervisning, mens kommunar med låg lærartettleik har høg del. Tvert imot ser ein at kommunar som har høg lærartettleik, har også ein høg del med spesialundervisning.

IKT i grunnopplæringa

Skoleåret 2005–06 var det 6,3 elevar per PC med internett-tilkopling og 5,4 elevar per PC totalt i grunnskolen. Dette er ei vesentleg forbetring frå førre skoleår, da det var 1,8 fleire elevar per PC med internett-tilkopling og 1,1 elevar meir per PC totalt. Det er store fylkesvise forskjellar i PC-dekning. Skolane i Sogn og Fjordane har høgast PC-dekning, medan skolane i Aust-Agder og Vestfold har lågast. Ser ein på grupper av kommunar, er det dei minste kommunane som har den høgste PC-dekninga.

Det blir ikkje innhenta systematiske opplysningar om situasjonen i dei vidaregåande skolane og informasjonen byggjer derfor på opplysningar frå skolane og frå fylkeskommunane. Informasjonen er samla inn våren 2005 av Utdanningsdirektoratet i samarbeid med UNINETT ABC. Om lag 80 pst. av skolane svarte på spørjeundersøkinga. Sett under eitt for heile utvalet av skolar er det 2,5 elevar per maskin. For enkeltskolar varierer tettleiken av maskiner mellom 0,7 og 8,4 elevar.

Internasjonale samanlikningar

Noreg brukar mykje ressursar på utdanning samanlikna med andre land. OECD publiserer kvart år tal på ulike indikatorar som gjer det mogleg å samanlikne ressursbruken i medlemslanda. Dei siste tala som er publiserte, er frå 2003 og viser at det bare er to land som bruker ein like stor del av bruttonasjonalproduktet (BNP) på grunnopplæring som Noreg.

Dersom ein ser på dei faktiske utgiftene per elev på kvart nivå, ligg Noreg heilt i toppen for både grunnskolen og for vidaregåande opplæring. Noreg sin rangering i forhold til pengebruk er høvesvis tredje plass på barnetrinnet, andre plass på ungdomstrinnet og andre plass på vidaregåande opplæring.

Hovudforklaringa på at Noreg har så høg ressursbruk, er at det i Noreg er fleire lærarar per elev enn i dei aller fleste andre land. Gjennomsnittet for OECD-landa på dette området ligg om lag 40 pst. lågare enn for Noreg. Den høge lærartettleiken heng i liten grad saman med at det i Noreg er mange små skolar. Sjølv om ein tok utgangspunkt i dei største skolane, ville Noreg likevel ha ein høgre lærartettleik enn dei andre landa i OECD-området. Av OECD-landa var det i 2003 fem land på barneskolenivå, fire land på ungdomsskolenivå og på vidaregåande opplærings nivå som har færre elevar per lærarårsverk enn i Noreg.

Elevar i Noreg har mindre undervisning enn gjennomsnittet i OECD. Berre i Finland og Polen hadde elevane i grunnskolen færre undervisningstimar enn i Noreg. Forskjellen er størst for dei yngste elevgruppene. Undervisningstida til lærarane har auka dei siste åra, men Noreg ligg framleis under gjennomsnittet i OECD. I vidaregåande opplæring har norske lærarar færrast undervisningstimar blant OECD-landa.