4 Konsekvensar av framlegg til nye reglar

4.1 Innleiing

Dette kapitlet handlar om måloppnåing og konsekvensane av framlegg til nye reglar for søkjarane, kommunane og Husbanken. Avsnitt 4.2 handlar om hovudlinjene i den nye modellen, avsnitt 4.3 ser på konsekvensane av framlegget for søkjarane, medan avsnitt 4.4-4.5 gjer greie for måloppnåing med omsyn til sentrale velferds- og bustadpolitiske strategiar. Konsekvensane for mottakarane som er i ordninga i dag går fram av avsnitt 4.6, konsekvensane for kommunane av avsnitt 4.7 og dei administrative konsekvensane for Husbanken av avsnitt 4.8.

4.2 Hovudlinjer i den nye modellen

Den nye bustøtta byggjer på dei same grunnprinsippa for utrekning av bustøtte som i dag. Støtta blir bestemt ut frå storleiken på buutgiftene og inntekta. Bustøtta aukar når buutgifta aukar, og blir redusert når inntekta aukar.

Bustøtta skal etter framlegget framleis både ha ei nedre og ei øvre grense for kva buutgifter som skal vere med i utrekninga, det vil seie ein minste eigendel og eit buutgiftstak. Buutgifter under eigendelen skal husstanden fullt ut betale sjølv, det blir eit slags botnfrådrag. Bustøtta skal ikkje gjelde frå første krone buutgift. Det er ein føresetnad at dei offentlege ordningane for inntektssikring skal gi mottakarane økonomisk utteljing som også skal kunne dekkje ei rimeleg buutgift.

Buutgifter over buutgiftstaket gir ikkje auke i utbetalt bustøtte. I dette ligg ein føresetnad om at bustaden skal vere nøktern, og at utgifter ut over ei gitt grense ikkje blir dekte.

Bustøtta dekkjer normalt 70 prosent av utgifta mellom eigendelen og dei godkjente buutgiftene. I kommunale bustader dekkjer bustøtta 80 prosent At buugiftene mellom eigendelen og buutgiftstaket ikkje blir dekte fullt ut, men at mottakarane må betale delar av ho, skal stimulere til ein høveleg, men nøktern bustandard.

Bustøtta blir avkorta mot inntekt ved at eigendelen aukar. Figur 4.1 viser korleis eigendelen stig med inntekta. Dess høgare inntekta er, dess større blir avkortinga. Inntekta der auken i eigendelen startar, blir kalla innlagspunktet for avkorting av inntekt (k1). Inntekta der auken i eigendelen blir progressiv, blir omtala som innslagspunkt for progressiv avkorting av inntekt (k2). Tabell 4.1 viser kva inntekter departementet tilrår å setje innslagspunkta på.

Kor høg inntekt ein husstand kan ha for å framleis få bustøtte, aukar med storleiken på husstanden. Dei øvre inntektsgrensene kjem indirekte fram som det punktet der eigendelen blir så stor at han når taket for buutgiftene. Bustøtta er svært låg når inntekta er nær inntektsgrensa.

Grunnprinsippa i modellen bidreg til at dei som har dei lågaste inntektene og dei høgste buutgiftene, får mest i bustøtte. Samtidig blir dette fordelingsperspektivet vege opp mot omsynet til arbeidsdeltaking, og til at bustøtta skal stimulere til god, men nøktern bustandard.

Desse grunnprinsippa blir ført vidare i framlegget. Avveginga mellom dei nemnte omsyna er òg i hovudsak lik, men i framlegget blir ordninga meir målretta mot dei som har låg inntekt og høge buutgifter. Mange som har høg buutgiftsbelastning har lite igjen å leve av når buutgiftene er betalte. Justeringa gjer dermed ordninga meir treffsikker for dei med dei største behova. Endringa skjer gjennom auka buutgiftstak. I tillegg inneber auken i minste eigendel og minsteutbetaling at låge buutgifter blir mindre kompenserte.

Utrekningsgrunnlaget blir dessutan justert for å vere betre tilpassa dei reelle utgiftene og inntektene til husstandane. Det skjer mellom anna ved at berre dei pensjonistgruppene som ikkje får dekt utgifter til oppvarming gjennom husleiga, skal få dekt oppvarmingsutgifter. Sjablong til drift, vedlikehald og forsikring for sjølveigarar er òg med på å tilpasse bustøtta betre til dei reelle utgiftene og inntektene. Summen av desse endringane gjer ordninga meir treffsikker.

4.3 Konsekvensar for søkjarane

4.3.1 Innleiing

I dag er mange av dei husstandane som slit mest på bustadmarknaden, ekskluderte frå bustøtta. Det gjer ordninga lite treffsikker og effektiv i arbeidet mot fattigdom. Framlegget til ny bustøtte vil opne opp ordninga for mange fleire av dei som har svakast økonomi. Om lag 50 000 nye husstandar kjem til å få bustøtte dersom framlegget blir vedteke. I dag får rundt 100 000 husstandar bustøtte. Framlegget gir ein auke i talet på mottakarar på om lag 50 prosent. Departementet legg til grunn at dei nye husstandane kjem til å ha ei estimert gjennomsnittsinntekt etter likning for 2009 på 105 000 kroner i året. Mange med låg inntekt blir da inkluderte i den nye ordninga.

4.3.2 Nye person- og bustadkrav

Oppheving av kravet til inntektskjelde i personkrava er ei av dei viktigaste årsakene til at mange nye fattige husstandar kjem inn i ordninga. Det gjeld mellom andre mange yngre menn som er aleinebuarar i dei store byane. Mange av dei som kjem inn i ordninga har svak tilknyting til arbeids- og/eller bustadmarknaden. Dei kan òg stå i fare for å bli trygda og/eller bustadlause. Opphevinga av dette kravet gjer for det første ordninga meir rettvis og treffsikker mot dei som treng det mest. For det andre er det eit sentralt ledd i strategiane om å få flest mogleg ut i lønt arbeid og å få flest til å bu i ein eigen bustad. Avsnitta 4.4 og 4.5 gir ein nærmare gjennomgang av kva effekt omlegginga har for desse strategiane.

Framlegg om nye bustadkrav inneber at ei rekkje husstandar i små bustader, mellom anna i dei større byane, blir inkluderte i ordninga. I tillegg blir ein del pensjonistar utan lånefinansiering i Husbanken eller Innovasjon Noreg inkluderte. Dette gjer ordninga meir rettvis og treffsikker. Det vil bli enklare å etablere seg i ein eigen bustad.

Til saman inneber endringane av person- og bustadkrava at om lag 40 000 nye husstandar blir inkluderte i ordninga. Dei fleste av dei nye husstandane har ein eller to personar. Denne gruppa har ei estimert gjennomsnittsinntekt etter likning for 2009 på i underkant av 95 000 kroner i året.

4.3.3 Inntektsgrenser for barnefamiliar

Ved å betre utrekningsgrunnlaget for store husstandar blir fleire familiar med låge inntekter inkluderte i ordninga. Departementet legg til grunn at 10 000 nye husstandar vil få bustøtte som følgje av framlegget om utvida inntektsgrenser. Om lag 8 000 av desse er barnefamiliar.

For eksempel kan ein familie med to vaksne og to barn få bustøtte heilt til inntekta når om lag 272 000 kroner per år om dei er busette i Oslo, og 245 000 kroner om dei bur utanfor pressområda. I dag fell dei ut av ordninga med ei inntekt på 219 000 kroner i Oslo og 194 000 kroner utanfor dei store byane. Gjennomsnittsinntekta for barnefamiliar som er i ordninga i dag, er 90 000 kroner, og 100 000 kroner for einslege forsørgjarar. For dei nye barnefamiliane er gjennomsnittsinntekta etter likning for 2009 utrekna til å vere om lag 125 000 kroner i året.

4.3.4 Lik handsaming og enkle reglar

I framlegget til ny bustøtteordning blir alle søkjarar handsama likt ut frå inntektene og utgiftene deira. Studentar og militært og sivilt tenestepliktige er unntak frå hovudregelen, sidan dei ikkje er inkluderte i ordninga. Alle mottakarane blir handsama likt ved at bustøtta blir utrekna likt for alle. Eit unntak gjeld for unge uføre.

Den nye ordninga gir ei meir lik handsaming av husstandar uavhengig av talet på personar i husstanden. Store husstandar får meir i bustøtte.

Framlegget fører til lik handsaming av type bustad og type bustadfinansiering. Det blir tilrådd at kravet om at bustaden må vere finansiert av Husbanken eller Innovasjon Noreg, blir oppheva for alle. Omlegginga inneber òg ei meir lik handsaming av buutgifter.

Bustøtta har som mål å gi eit likt resultat for buutgifter etter bustøtte for mottakarar i heile landet. Da må det bli tatt omsyn til geografiske variasjonar i bustadprisane. Framlegget tar auka omsyn til prisnivåa ved fastsetjing av buutgiftstaka i pressområda.

Ulik handsaming av offentlege og private bustader gjennom ulik dekningsgrad blir ført vidare etter omlegginga. Det inneber ei betre bustøtte for dei som bur i kommunale bustader, slik at insentiva til kommunane for å auke talet på kommunale utleigebustader blir haldne ved lag.

Departementet legg til grunn at meir lik handsaming av ulike mottakargrupper gjer ordninga meir rettvis og treffsikker. Meir lik handsaming av bustad og buutgifter, gjer at det blir enklare for brukarane å flytte til ein høveleg bustad, utan å ta omsyn til kor mykje dei får i bustøtte.

Lik handsaming og enkle reglar gjer ordninga meir føreseieleg og enklare for brukarane.

4.4 Strategi for å få flest mogleg ut i lønt arbeid

Regjeringa har som strategi at flest mogleg skal ta lønt arbeid. Etter dei reglane som gjeld i dag, kan personar som får kontinuerleg, langvarig sosialhjelp, mottakarar av attførings- og rehabiliteringspengar eller tidsavgrensa uførestønad, få bustøtte, medan yrkesaktive utan barn ikkje kan få det. Det kan svekkje motivasjonen til å ta arbeid og gi innlåsingseffektar i trygdesystemet. Den nye bustøtteordninga skil ikkje mellom ulike inntektskjelder. Ved at mottakarane ikkje mistar retten til bustøtte ved overgang til arbeid gir den nye ordninga mottakarane større insentiv til å gå ut i lønt arbeid.

Det blir tilrådd at inntektene til barn opp til 30 000 kroner per år skal bli haldne utanfor utrekningsgrunnlaget for bustøtta. Husstanden får dermed ikkje, som i dag, avkorting i bustøtta når barna tek seg småjobbar. Dette kan auke arbeidstilbodet og arbeidsmotivasjonen for den gruppa.

Etter omlegginga til ny bustøtteordning kjem rundt 40 prosent av mottakarane til å vere potensielle arbeidstakarar. Dei resterande 60 prosentane er anten pensjonistar eller uføretrygda.

4.5 Strategi for å få flest mogleg til å busetje seg i eigen bustad

Regjeringa har som strategi at flest mogleg skal etablere seg i eigen bustad, som ein eig eller leiger. Framlegget vil gi langt fleire høve til å etablere seg i eigen bustad eller til å bli buande der dei bur i dag.

Riksrevisjonens Dokument nr. 3:8 (2007-2008) Tilbudet til de vanskeligstilte på boligmarkedet konkluderte med at dei statlege, bustadsosiale verkemidla i Husbanken ikkje når alle vanskelegstilte. Den nye bustøtteordninga gjer det enklare for Husbanken og kommunane å kombinere bustøtta med andre bustadsosiale verkemiddel, slik at dei kan nå fleire vanskelegstilte.

Det er viktig at bustøtteordninga er god for eigarar, slik at ho ikkje bidreg til innlåsing i utleigemarknaden. Å eige er i dei fleste høve meir lønnsamt enn å leige. For at bustøtta skal bidra til etablering i eigd bustad, må utgifter til bustadlån bli tekne med i utrekninga av bustøtte. Det blir òg tilrådd at likna formue av eigen bustad skal vere fri inntil 500 000 kroner.

Samtidig skal ordninga òg vere god for leigarar. 70 prosent av bustøttemottakarane er i dag leigarar. Leigarar i kommunale bustader får ein høgare dekningsprosent enn andre. Dette skal bidra til å sikre tilbodet av sosiale utleigebustader. Etter framlegget får alle leigarar som bur aleine auka beløpet for fri formue frå 200 000 til 250 000 kroner. Det skal sikre at òg leigarar kan ha noko fri formue og dessutan gi leigarar betre høve til å spare eigenkapital slik at dei kan kjøpe bustad seinare.

Styrkinga av bustøtta gjer at fleire vanskelegstilte som står i fare for å bli bustadlause, enklare kan skaffe seg ein eigna bustad eller bli buande der dei bur. I dag får mange bustadlause ikkje husleigekontrakt fordi dei ikkje kan vise til stabil inntekt. Ei forbetra bustøtte vil òg leggje betre til rette for at kommunane kan auke tilbodet av bustader for bustadlause og andre vanskelegstilte på bustadmarknaden.

Kartlegginga av bustadlause i Noreg i 2005 viste at heile 88 prosent av dei bustadlause var einslege. Mange av desse fekk ikkje trygd eller andre stønader som kvalifiserer til bustøtte i dag. Framlegget til ny bustøtte inneber derfor at langt fleire bustadlause kan få bustøtte.

4.6 Konsekvensar for dei som får bustøtte i dag

4.6.1 Aleinebuarar og par utan barn

Om ein ser bort frå pensjonistane, er det i dag om lag 11 000 aleinebuarar og par utan barn som får bustøtte. Det er i overkant av 10 prosent av bustøttemottakarane.

Mange i denne gruppa får auka utbetaling. Dei har i dag ei lågare bustøtte enn pensjonistar med ein eller to personar i husstanden. Justeringar på grunn av høge bustad- og leigeprisar og for tilpassingar til dei som har høge buutgifter, kjem òg til ha effekt for denne gruppa. I framlegget til ny ordning får dei heva buutgiftstaket frå 55 000 til 61 000 kroner. I tillegg startar avkortinga mot inntekt på ei høgare inntekt enn i dag, som beskrive i avsnitt 4.2. Samtidig vil auka minste eigendel og minsteutbetaling gi noko lågare utbetalingar for ein del husstandar i denne gruppa.

4.6.2 Barnefamiliar

I framlegget til ny bustøtteordning får barnefamiliar auka bustøtte. Det blir lagt opp til å redusere den minste eigendelen for barnefamiliane og starte avkortinga mot inntekt ved ei høgare inntekt enn i dag. Av desse grunnane får barnefamiliar lågare eigendel ved alle inntektsnivå, som vist i figur 4.2. Det gjeld særleg den progressive delen av avkortinga.

I dag startar den progressive avkortinga på ei inntekt på 144 000 kroner per år for ein familie på fire. Det blir tilrådd at grensa blir auka til 170 500 kroner. Det inneber til dømes at ein familie på fire med ei samla inntekt på 150 000 kroner i året kan få auka bustøtta frå rundt 25 000 kroner til rundt 35 000 kroner i året. Ein auke i bustøtta på rundt 6 000 per år er gjennomsnittet for barnefamiliane.

4.6.3 Pensjonistar

Pensjonistar utgjer i dag om lag 65 prosent av bustøttemottakarane. Dei har ei rekkje særreglar. Dei får høgare bustøtte enn andre. Ut frå målet om at ingen grupper skal kome dårlegare ut enn i dag, kjem denne gruppa i hovudsak til å ha dei same bustøtteutbetalingane som før. For at handsaminga av mottakarane skal vere mest mogleg lik, og for at reglane skal bli enklare, kjem andre grupper til å få same eigendel og heva buutgiftstaket til same nivå som pensjonistar.

Av proposisjonen om trygdeoppgjeret i 2008 kjem det fram at auken i pensjonane ikkje skulle gi uønskte reduksjonar i utbetalingar i bustøtta frå 1. juli 2009. Regjeringa vil kome tilbake til det spørsmålet.

Nokre pensjonistar kjem likevel til å få høgare bustøtte. Ei årsak til det er at det er gjort framlegg om at alle pensjonistar skal få sjablong til oppvarming, også dei som ikkje har det i dag. Desse pensjonistane får i tillegg høgare buutgiftstak. Vidare får ein del høgare bustøtte fordi avkortinga startar ved ei høgare inntekt.

Samtidig får pensjonistane eit betydeleg forenkla regelverk samanlikna med i dag. Denne gruppa har eit regelverk som gir store variasjonar i utbetalingane gjennom systemet for sjablongar. Enklare sjablongar kjem til å gi nokre endringar i utbetalingane for denne gruppa. Enkelte pensjonistar får i dag dekt utgifter til oppvarming dobbelt opp, gjennom husleiga/felleskostnader og gjennom sjablong. I den nye ordninga får dei berre dekt desse utgiftene éin gong, og kjem da til å få lågare støtte. Vidare kjem nokre til å få litt lågare bustøtte som følgje av auka minste eigendel og minsteutbetaling. Ein del pensjonistar får òg lågare utbetaling på grunn av skjerpa reglar for handsaming av formue. Alderspensjonistane har dei høgaste formuene, og ei innskjerping av reglane kjem derfor til å gi verknad for denne gruppa.

4.6.4 Unge uføre

Unge uføre er ei særskilt gruppe av uførepensjonistane, med ein del eigne reglar. Etter framlegget kjem unge uføre ikkje lenger til å ha eit regelverk som er skilt frå dei andre mottakarane. I dag er det svært store skilnader i utbetalingane mellom grupper av dei unge uføre. Lik handsaming vil gi omfordelingseffektar mellom mottakarane. Departementet gjer derfor framlegg om at unge uføre som får redusert bustøtta som følgje av endra særreglar, skal få full kompensasjon for dette. Unge uføre kan samtidig få noko lågare utbetaling som følgje av generelle endringar av modellen, slik som endra reglar for handsaming av formue. For dei fleste inneber omlegginga lik eller auka utbetaling. Samla utbetaling til dei unge uføre vil auke med om lag 45 mill. kroner per år.

4.7 Konsekvensar for kommunane

4.7.1 Rolla til bustøtta i det bustadsosiale arbeidet

Det er kommunane som har ansvaret for å skaffe husly til vanskelegstilte. Dei er òg førstelinja for dei som søkjer bustøtte. Bustøtta må derfor fungere godt saman med ytingane og tenestene til kommunane. Samtidig må ho vere enkel å administrere.

Bustøtta er med sine snaue 2,5 mrd. kroner i 2008 den største og viktigaste støtteordninga i Husbanken. Det er eit mål å utvikle dei statlege, bustadsosiale ordningane slik at dei representerer eit heilskapleg verkemiddelapparat. Bustøtta blir nytta både saman med startlån og bustadtilskot, ved finansiering av utleigebustader og i innsatsen mot bustadsløyse. Bustøtta er òg sentral som støtte til dei som leiger kommunale og private utleigebustader.

4.7.2 Kommunale utleigebustader

Dersom ein føreset at bustøtta bidreg til at fleire kan klare seg sjølve, vil den utvida bustøtteordninga føre til reduserte behov for mellombelse bustader. Det kan òg gjere det enklare for vanskelegstilte å skaffe seg bustad på den private marknaden. Slik blir utleigebustadene til kommunane fristilte for dei som ikkje kan skaffe seg eigen bustad. Økonomien til fleire av dei som bur i utleigebustader, vil òg bli betre fordi fleire kjem inn under ordninga, og fordi ytingane til mange av mottakarane aukar. Framlegget inneber at bebuarar i kommunale bustader framleis får dekt ein større del av buutgiftene (dekningsprosent på 80 prosent). Det gjer at det blir enklare for kommunane å få dekt kostnadene ved verksemda.

I tilfelle der det ligg føre særlege grunnar til å vike frå kvalitetskrava til bustadene, kan det bli gitt dispensasjon for kommunalt disponerte bustader. Det gjeld mellom anna ein del omsorgsbustader og butilbod med oppfølgingsbehov, der det kan vere grunnar til at den enkelte bebuararen ikkje må ha eige kjøkken eller bad.

4.7.3 Bustøtte og kommunale ytingar

Alle kommunane tilbyr innbyggjarane sine økonomisk sosialhjelp for å få dekt buutgifter. Trass i at både sosialhjelp og bustøtte går til å dekkje buutgifter til vanskelegstilte husstandar, er det vesentlege skilnader. Sosialhjelpa skal vere ei mellombels ordning for å hjelpe enkeltpersonar i ein kortvarig og vanskeleg situasjon. Kommunane har stor fridom til å utvikle lokalt regelverk og til å vise skjønn i sakshandsaminga. Kostnadene blir dekte over dei kommunale budsjetta.

Den statlege bustøtta er eit verkemiddel einsidig retta mot at vanskelegstilte på bustadmarknaden òg skal kunne bu trygt og godt. Ordninga er sterkt regelstyrt, og kommunane har lite høve til å nytte skjønn. Kostnadene ved bustøtta blir dekte av staten som ei overslagsløyving

Rundt 30 kommunar har eigne bustøtteordningar, mellom anna alle dei største byane. Føremålet med desse ordningane er i stor grad å supplere den statlege bustøtta, ofte for leigetakarar i kommunale utleigebustader.

For mottakarar av sosialhjelp eller kommunal bustøtte kan auka statleg bustøtte gi reduserte kommunale ytingar. Den kommunale bustøtta er i mange tilfelle utforma slik at ho blir avkorta mot den statlege. Sosialhjelpa blir òg avkorta mot bustøtta i mange kommunar. Om lag 1/3 av dei nye bustøttemottakarane kjem truleg til å vere mottakarar av sosialhjelp.

Auka løyvingar til bustøtte inneber at kommuneøkonomien blir avlasta, til dømes gjennom innsparingar i utgifter til sosialhjelp og til kommunal bustøtte. Innsparinga for kommunane er utrekna til om lag 30 prosent av auken i løyvinga til den statlege bustøtta.

4.7.4 Administrative konsekvensar for kommunane

Det første året med omlegging må kommunane rekne med auka kostnader til administrasjon og informasjon. På sikt kjem ein auke i talet på saker til å auke administrasjonskostnadene. På den andre sida fører omlegginga til enklare reglar og færre søknader om sosialhjelp og kommunal bustøtte. Det gjer at departementet legg til grunn at administrasjonskostnadene kjem til å bli reduserte. Den samla effekten med omsyn til administrasjonskostnadene i kommunane er derfor usikker.

4.8 Administrative konsekvensar for Husbanken

For Husbanken vil omlegginga gi høgare administrasjonskostnader det første året. Det kjem av auka kostnader til utvikling av ikt-systema, informasjon og opplæring av sakshandsamarar i kommunane. Departementet forventar at Husbanken kan dekkje denne kostnadsauken innanfor det ordinære administrasjonsbudsjettet sitt.

Over tid fører òg fleire saker til større kostnader, mellom anna til handsaming av enkeltsaker og klager. På den andre sida vil ei enklare ordning redusere kostnadene til Husbanken.

Husbanken kjem til å ha ei sentral rolle i innføringa av ny bustøtteordning og kjem til å leggje til rette for omlegginga både overfor folket og kommunane.

Den ikt-løysinga Husbanken har i dag, kan handtere den auka søkjar- og mottakarmengda som omlegginga kjem til å føre med seg.

Innføring av ny ordning kjem til å krevje god informasjon gjennom heile prosessen. Alle kommunane kjem til å få informasjon og tilbod om opplæring i dei nye reglane.