2 Innanlandske lån

2.1 Langsiktige lån

Opptak av langsiktige lån i den innanlandske marknaden har sidan 1991 hovudsakleg skjedd gjennom auksjon av obligasjonar. Ein har lagt vekt på å skape ein oversiktleg og likvid marknad, og ein har derfor konsentrert opplåninga om eit fåtal, avdragsfrie lån som gradvis blir bygde opp til relativt store beløp. Ein kan derfor få store forfall i enkelte år og små eller ingen forfall i andre år. Desse låna tener som referanselån i den norske obligasjonsmarknaden, dvs. at dei blir nytta m.a. som referanse i prisinga av andre lån i marknaden. Ein har særleg lagt vekt på å ha likvide referanselån i 5- og 10-årssegmentet.

Strategien med store, likvide referanselån er valt av omsyn til statens lånekostnader. Investorane legg gjennomgåande vekt på visse om realisasjonsverdien av sine finansielle investeringar. Dersom andrehandsmarknaden for eit lån har god likviditet, dvs. at det er mogleg å få omsett store postar på kort tid utan at marknadsrenta på lånet blir påverka vesentleg, vil investorane kunne legge til grunn at kursane i andrehandsmarknaden er ein god indikasjon på realisasjonsverdien. Dette vil dei normalt premiere med ein reduksjon i avkastningskravet. God likviditet krev m.a. eit visst uteståande volum i det enkelte lånet.

Det er for tida fem statlege referanselån i marknaden, jf. tabell 2.1. For løpetider på opp til eitt år blir referanselånfunksjonen i hovudsak dekka av statssertifikata, jf. omtale under avsnitt 2.2 om kortsiktige lån.

Salet av statsobligasjonar skjer hovudsakleg ved auksjonar som blir annonserte på førehand i ein auksjonskalender. Kalenderen er ikkje bindande, dvs. at auksjonar kan avlysast eller supplerast. I 1998 blei det avvikla til saman fem auksjonar, alle i eit nytt langsiktig obligasjonslån med forfall i januar 2009 (vnr. 100468). Hittil i 1999 har det vore avvikla fire auksjonar, tre i vnr. 100468 og ein i vnr. 100465 med forfall i november 2004, jf. tabell 2.2. Etter auksjonskalenderen skal det avviklast ein siste obligasjonsauksjon i år den 22. november.

Auksjonar av statsobligasjonar er opne for alle, og kvar enkelt budgjevar kan gje fleire bud. Kursen på obligasjonane blir fastsett etter prinsippa for såkalla hollandsk auksjon eller einsprisauksjon. I ein slik auksjon vil alle som har gitt aksepterte bud, få tildelt obligasjonar til den lågaste aksepterte kurs. Finansdepartementet vurderer med jamne mellomrom salsmetoden for statspapir, og det kan såleis bli aktuelt med endringar i opplegget.

Statsobligasjonar og statssertifikat har pålydande 1000 kroner og kan kjøpast av alle gjennom verdipapirføretak og bankar.

Ein indikator for kor vellukka ein auksjon har vore, er den effektive renta ein har oppnådd i auksjonen sett i forhold til rentenivået i andrehandsmarknaden på same tidspunkt. Slik samanlikning er enklast å gjere i dei tilfelle der ein utvidar eit lån som allereie er prisnotert i marknaden. For utvidingane av eksisterande obligasjonslån i perioden 1993-97 har auksjonsresultata gitt ei effektiv rente som i gjennomsnitt (uvegd) har lege i overkant av eitt rentepunkt (0,01 prosentpoeng) over midtrenta (gjennomsnittet mellom kjøps- og salsrenta) i andrehandsmarknaden på auksjonstidspunktet. I 1998 var auksjonsresultata klart svakare med ei gjennomsnittleg effektiv rente om lag 5 rentepunkt høgare enn midtrenta i andrehandsmarknaden, jf. tabell 2.2. Resultata i dei fire utvidingane så langt i 1999 har vore betre, med ei gjennomsnittleg effektiv rente 3 punkt høgare enn midtrenta i andrehandsmarknaden. Det svake gjennomsnittlege resultatet i 1998 har i hovudsak samanheng med auksjonen i september, då resultatet blei ei effektiv rente som låg heile 18 rentepunkt over midtrenta i andrehandsmarknaden. Dette er det dårlegaste auksjonsresultatet for staten sidan ein tok til med å leggje ut statsobligasjonar på denne måten i 1991. Det dårlege resultatet må sjåast i lys av at auksjonen blei avvikla i ein periode med stor valuta- og renteuro og liten aktivitet i andrehandsmarknaden for norske statsobligasjonar.

Interesse for auksjonane er viktig for at staten skal oppnå best mogleg resultat i form av låge lånekostnader. Ein måte å måle interessa på er forholdet mellom det samla budvolumet i auksjonen og auksjonsvolumet. I perioden 1993-97 varierte dette forholdstalet mellom 1,3 og 4,1. I 1998 var variasjonane større, jf. tabell 2.2. I dei fire første auksjonane i 1998 var interessa relativt svak. Dette gjaldt særleg septemberauksjonen, der budvolumet berre så vidt var større enn auksjonsvolumet. Forholdstalet var 1,1, noko som er det lågaste som er notert sidan ein tok til med å auksjonere statsobligasjonar. Interessa tok seg klart opp i novemberauksjonen, då turbulensen i marknaden i hovudsak var over. Bud på fem gonger emisjonsvolumet er det høgaste som er notert. I dei fire statsobligasjonsauksjonane som er gjennomførde hittil i 1999, har interessa vore normalt god.

Endringar i rentenivået kan gje over- eller underkurs når ein utvidar eksisterande lån. I 1998 blei tre av auksjonane teikna til overkurs for til saman 80 mill. kroner, og to av auksjonane blei teikna til underkurs for til saman 18 mill. kroner. Tre av auksjonane hittil i 1999 er teikna med overkurs for til saman 300,0 mill. kroner, og ein er teikna til underkurs for 114,4 mill. kroner. Samla blei det utbetalte beløpet til staten ved auksjonane i 1998 på 14 062 mill. kroner. Hittil i 1999 er det tilsvarande beløpet 13 236 mill. kroner.

Over- eller underkurs blir i samsvar med Stortingets vedtak i desember 1997, jf. St.prp. nr. 11 og Innst. S. nr. 34 for 1997-98, avsett og inntekts- eller utgiftsført over den attståande løpetida på dei aktuelle låna.

Som eit ledd i forvaltninga av eksisterande lån kan det frå tid til anna vere aktuelt å kjøpe tilbake obligasjonar. Eventuelle tilbakekjøp blir rekna som ekstraordinære avdrag. Tilbakekjøpte obligasjonar kan bli haldne som ein eigenbehaldning, eller ein kan nedskrive dei mot det aktuelle lånet. I 1998 blei det kjøpt tilbake statsobligasjonar i den innanlandske marknaden for pålydande 14 000 mill. kroner i eit lån med forfall 31. januar 1999 (vnr. 100462), og for pålydande på 1 407 mill. kroner i statens eldre avdragslån. I det første tilfellet kjøpte Noregs Bank i første omgang obligasjonane for eiga rekning i løpet av ein viss periode, for deretter å selje dei vidare til staten i to omgangar, 23. september og 21. desember. Desse tilbakekjøpa blei gjort dels for å redusere likviditetseffekten i marknaden ved forfall av vnr. 100462, og dels fordi obligasjonane blei kjøpte til kursar som var gunstige for staten og Noregs Bank sett under eitt. Tilbakekjøp i avdragslåna gjorde Noregs Bank gjennom fleire enkeltkjøp på vegne av Finansdepartementet. Lønnsemda av slike transaksjonar blir vurdert mellom anna på grunnlag av den lånekostnaden staten ville fått dersom tilbakekjøpet hadde blitt finansiert med nye låneopptak til dei kursane som statens referanselån blir noterte til i andrehandsmarknaden på kjøpetidspunktet. Hittil i 1999 har departementet kjøp tilbake eldre avdragsobligasjonar for pålydande 200 mill. kroner. Tilbakekjøpte avdragsobligasjonar blir ikkje nedskrivne, men haldne som ein eigenbehaldning til forfall. Ved utgangen av september 1999 er denne eigenbehaldninga på 1 352 mill. kroner.

Langsiktige kontolån frå Folketrygdfondet blir avrekna under ramma for langsiktige lån. Sidan september 1991 har ein hatt ei ordning der Folketrygdfondet kan plassere midlar i form av kontolån på vilkår som, så langt det er mogleg, svarer til vilkåra for nyare statslån som blir omsette i marknaden. Per 30. september 1999 var uteståande volum i slike lån 48 700 mill. kroner. Til samanlikning var uteståande 43 700 mill. kroner ved siste årsskifte og 44 200 mill. kroner per 30. september i fjor.

Finansdepartementet tar sikte på å dekke hovuddelen av statens lånebehov i år 2000 ved opptak av langsiktige lån i den innanlandske marknaden. For å oppretthalde den nødvendige handlefridomen i finansieringa av staten, vil Finansdepartementet be om at fullmakta til å ta opp nye langsiktige lån innanlands blir sett til 40 000 mill. kroner.

Opptak av nye lån i 2000 er i hovudsak tenkt å skje etter dei same linjene som i føregåande år, med eventuelle justeringar i salsmetoden. Det kan bli aktuelt å vurdere nye instrument i tillegg til dei ein nyttar i dag, jf. avsnitt 1.5.

Tabell 2.3 viser uteståande beløp dersom fullmakta for nye langsiktige lån på 40 000 mill. kroner i år 2000 blir nytta fullt ut.

2.2 Kortsiktige lån

2.2.1 Kortsiktige marknadspapir

Opptak av kortsiktige lån i den innanlandske marknaden skjer i all hovudsak gjennom auksjon av statssertifikat. Som for statsobligasjonar blir det publisert ein auksjonskalender. I kalenderen for inneverande år er det som for tidlegare år, lagt opp til ein auksjon i månaden. Kalenderen er ikkje bindande, dvs. at auksjonar kan avlysast eller supplerast. Med bakgrunn i eit behov for å jamne ut svingingar i likviditeten i pengemarknaden heldt ein i juni i år ein ekstra auksjon i eit nytt statssertifikat, vnr. 10015241, med forfall tilpassa skatteinnbetalingane i november. Av same grunn blei den ordinære, førehandsvarsla auksjonen 7. desember i fjor avlyst.

Som nemnt i avsnitt 1.2 er statens kontantbehaldning blitt redusert dei siste åra og har no kome ned på det nivået som trengst for å sikre at staten til ein kvar tid er i stand til å gjere opp for seg. Det betyr at omsynet til utviklinga i likviditeten til statskassa gjennom året no spelar ei større rolle for utforminga av statens kortsiktige opplåning enn tidlegare. Til dømes blei det 15. november i år halden ein ad hoc auksjon i eit statssertifikat med forfall 18. mai 2000 for å styrkje kontantbehaldninga.

Auksjonar av statssertifikat er berre opne for verdipapirføretak. Kvar budgjevar kan gje fleire bud med ulik pris og volum. Minste budvolum er 1 mill. kroner. Den enkelte budgjevar som får tildelt sertifikat, betaler ein kurs svarande til det budet vedkommande har gjeve. Denne auksjonsforma blir kalla ordinær auksjon eller fleirprisauksjon og er altså noko ulik auksjonsforma for statsobligasjonar, jf. avsnitt 2.2. Som omtalt framanfor, vurderer Finansdepartementet med jamne mellomrom instrumentbruken, salsforma o.l. i statsopplåninga, og det kan såleis bli aktuelt med endringar i opplegget.

Målt i forhold til renta i andrehandsmarknaden har sertifikatauksjonane jamt over gitt brukbare resultat. Det kan likevel vere vel så relevant å jamføre resultatet av auksjonane med rentene i pengemarknaden. I utgangspunktet skulle ein vente at renta på statspapir (risikofri rente) ligg under tilsvarande rente i pengemarknaden. Ved enkelte høve har likevel den renta staten har oppnådd i sertifikatauksjonane det siste året lege nær eller over midtrenta i pengemarknaden (gjennomsnittet av bankane si kjøps- og salsrente), jf. tabell 2.4. Spesielt dårleg var resultatet i auksjonen 5. januar, då staten fekk ei effektiv rente som låg 3 punkt (0,03 prosentpoeng) over midtrenta i pengemarknaden. Resultata det siste året er likevel klart betre enn det staten oppnådde dei føregåande 2-3 åra, med ein gjennomsnittleg effektiv rente om lag 27 punkt under midtrenta i pengemarknaden. Ei årsak til dette kan vere høgare kreditt- og likviditetsmarginar etter uroa i finansmarknaden i fjor, dvs. at investorane er meir villige til å gje avkall på avkastning for å få eit papir med større tryggleik og/eller større likviditet enn før denne uroa.

Fullmakta under kortsiktige marknadspapir omfattar opplåning i form av statssertifikat og andre kortsiktige verdipapir. Folketrygdfondets kontolånsplasseringar til statskassen, som er knytt til avkastninga på konkrete kortsiktige statspapir, blir også avrekna under denne fullmakta. Sal av kortsiktige statspapir utgjer eit vesentleg element i den pengepolitiske styringa. Fullmaktene under kortsiktige lån er utforma som ei ramme for maksimalt uteståande beløp og ikkje som ei ramme for nye låneopptak.

Per 30. september 1999 hadde staten 32,5 mrd. kroner uteståande i statssertifikat under denne fullmakta. I tillegg var det kontolånsplasseringar frå Folketrygdfondet for 9,5 mrd. kroner. Sidan sal av kortsiktige statspapir blir nytta i den pengepolitiske styringa, er det behov for rommelege rammer. Etter ein gjennomgang av behovet for fleksibilitet i den pengepolitiske styringa er ein komen til at det vil vere tilstrekkeleg med ei ramme for kortsiktige marknadslån på 100 000 mill. kroner. Ramma for inneverande år er til samanlikning på 150 000 mill. kroner.

2.2.2 Andre kortsiktige lån

Fullmakta for andre kortsiktige lån omfattar alminnelege kontolån frå statsinstitusjonar og statlege fond saman med eventuelle kontolån frå institusjonar som ved særlege høve kan bli pålagde å plassere overskotslikviditet som kontolån til staten. Per 30. september 1999 var dei totale plasseringane under fullmakta 49,3 mrd. kroner.

Postbanken, som er den største plasseraren, hadde per 30. september 1999 plassert 41,0 mrd. kroner under denne ordninga. Postbanken er etter dagens ordning pålagd å plassere den likviditeten banken får ved statlege betalingar som ikkje er omfatta av konsernkontoordninga, som uforrenta kontolån til staten. Postbankens kontolånsplasseringar varierer mykje gjennom året. Så langt i 1999 har inneståande på det meste vore oppe i overkant av 58 mrd. kroner.

Konsernkontoordninga for staten omfattar statlege verksemder sine inn- og utbetalingar, kontohald i denne samanhengen, likviditetsforvaltning og tilhøyrande rutiner. Ordninga inneber at all likviditet som tilhøyrer staten skal overførast til/frå statens foliokonto i Noregs Bank på dagleg basis, slik at det ikkje står statlege midlar på konto i banksystemet.

Dei fleste av dei statlege verksemdene vil innan utgangen av 1999 være omfatta av konsernkontoordninga. Hovuddelen av kontolåna frå Postbanken er no knytt til ordninga for innbetaling av folketrygdavgift og skatt på inntekt til kommunekasserarane. Desse er pålagde å ha eigen kassefunksjon og eigen bankkonto for innbetalte skatte- og trekkbeløp. Midlane skal plasserast som rentefritt kontolån til staten. Denne skattebetalingsordninga er ikkje omfatta av statens konsernkontoordning. I ei utgreiing om skattebetalingsordninga har Skattedirektoratet rådd til at ordninga blir ført vidare i den form den har no, men at oppgåva som operatørbank, som Postbanken har i dag, bør leggast ut på anbod.

På bakgrunn av at operatørbanken for skattebetalingsordninga framleis vil ha store plasseringsbehov rundt skatteinnbetalingane, foreslår ein at fullmakta til å ha andre kortsiktige lån blir halden uendra på 90 000 mill. kroner i år 2000.

2.3 Grunnkjøpsobligasjonar

Ordninga med bruk av grunnkjøpsobligasjonar ved offentleg overtaking av grunn blei foreslått i St.prp. nr. 38 (1964-65) Om fullmakt til å utferde spesielle grunnkjøpsobligasjonar. Ordninga er avvikla, men fram til og med 1998 hadde Finansdepartementet fullmakt til å utferde grunnkjøpsobligasjonar for oppgjer som blei avtalte før 31. desember 1991.

Det er til saman utferda grunnkjøpsobligasjonar for 3 324 mill. kroner sidan ordninga blei innførd. Per 31. desember 1998 var statens gjeld under grunnkjøpslån på 234,5 mill. kroner. Ein har då tatt omsyn til avdrag og andre tilbakebetalingar på desse låna. Det blei sist utferda grunnkjøpsobligasjonar i november 1996.

Finansdepartementet legg til grunn at alle oppgjer som var avtalt før ordninga blei avvikla i 1991, no er gjennomførde, og at det derfor ikkje lenger er behov for fullmakt til å utferde nye grunnkjøpsobligasjonar.