3 Statens gjeldsforvaltning

3.1 Målsetjing for statens gjeldsforvaltning

Målsetjinga for statens gjeldsforvaltning er først og fremst å dekkje staten sitt lånebehov til så låge kostnader som mogleg. Når ein vurderer lånekostnadene, tek ein samstundes omsyn til statens renteinntekter og den samla nettoeksponeringa for endringar i det allmenne rentenivået.

Statsopplåninga skal så langt det er mogleg vere med på å halde vedlike og utvikle fungerande og effektive finansmarknad i Noreg, jf. omtale i avsnitt 2.1. Statens opplåning er viktig for å halde oppe likviditeten i denne marknaden.

Statlege låneopptak påverkar banksystemets samla innskot og lån i Noregs Bank. Gjennomføringa av statsopplåninga blir derfor tilpassa Noregs Bank sine operasjonar for å styre likviditeten i pengemarknaden.

3.2 Hovudtrekk ved opplåningsstrategien

Saman med Noregs Bank vurderer Finansdepartementet regelmessig instrumentbruken i forvaltninga av statsgjelda. Ei eventuell endring i fordelinga mellom ulike instrument eller ein introduksjon av nye instrument blir vurdert i forhold til lånekostnader, risiko, gjennomføringa av den likviditetspolitiske styringa og omsynet til behovet for referanselån i den norske marknaden.

Ein legg vekt på å konsentrere opplåninga om eit fåtal lån spreidd over fleire løpetidssegment opp til 10-12 år. Staten låner normalt relativt billig i den innanlandske marknaden for langsiktige lån i forhold til andre låntakarar. Det kjem i hovudsak av at statspapir i eigen valuta blir rekna for å vere utan kredittrisiko, og at statspapirmarknaden er den mest likvide obligasjonsmarknaden i norske kroner. Ved å byggje dei enkelte låna opp til relativt store volum prøver staten å halde vedlike ein likvid og velfungerande marknad. God likviditet reduserer risikoen til investorane og dermed også avkastningskravet deira. Ei viss spreiing av opplåninga på fleire løpetider gir truleg gunstige lånevilkår for staten samla sett, samstundes som det gir grunnlag for ein samanhengande kredittrisikofri rentekurve. Opplåningsstrategien verkar etter departementet sitt syn til å halde lånekostnadene nede, samstundes som han understøttar ein velfungerande marknad.

Den kortsiktige opplåninga skal sikre det kontantbehovet staten har for transaksjonsformål, samstundes som ho blir tilpassa Noregs Bank si styring av likviditeten i pengemarknaden. Opplåninga i marknaden skjer gjennom sal av statskassevekslar. Med dagens opplegg blir det opna nye lån med 12 månaders gjenståande løpetid fire gonger i året.

Finansdepartementet har sidan juni 2005 nytta rentebyteavtalar i den innanlandske gjeldsforvaltninga. Bruk av rentebyteavtalar gir staten større fleksibilitet til å endre rentebindinga på statsgjelda utan å endre opplåningsstrategien i statspapirmarknaden, jf. avsnitt 3.3.1.

Som ledd i forvaltninga av eksisterande lån kan det frå tid til anna vere aktuelt å kjøpe tilbake obligasjonar. Det kan til dømes vere obligasjonslån som har så kort gjenståande løpetid at det ikkje lenger tener som referanselån i marknaden, eller det kan vere obligasjonslån som marknaden er lite interessert i. Eventuelle tilbakekjøp blir rekna som ekstraordinære avdrag. Tilbakekjøpte obligasjonar kan bli haldne som eigenbehaldning, eller nedskrivast mot det aktuelle lånet. Tilbakekjøpte avdragsobligasjonar blir ikkje nedskrivne, men haldne som ei eigenbehaldning til forfall.

Departementet legg vekt på å gi aktørane i marknaden god informasjon om staten sitt låneprogram. Kalender for auksjonar i statsobligasjonar og statskassevekslar blir normalt publisert for eitt år om gongen i desember året før. Kalenderen er ikkje bindande, dvs. at auksjonar kan avlysast eller supplerast. Informasjon om utviklinga i statsgjelda blir publisert på Finansdepartementet si internettside. Noregs Bank publiserer mellom anna informasjon om dei einskilde auksjonane og primærhandlaravtalane på si internettside.

3.3 Styring av risiko på statsgjelda

Når ein vurderer lånekostnadene, må ein samstundes ta omsyn til ulike risiki i samband med staten si opplåning. Nedanfor skildrar ein kort dei ulike typane risiko som staten er eksponert for, og korleis dei blir følgde opp i forvaltninga.

3.3.1 Renterisiko

Renterisiko er risikoen for tap eller gevinst som følgje av at marknadsrentene endrar seg, og avheng såleis av kor lang periode renta på eit papir eller ein portefølje er bunden for. Dess lengre gjennomsnittleg rentebinding ein gjeldsportefølje har, dess meir sikker blir storleiken til dei nominelle rentebetalingane framover. På den andre sida fører lang rentebinding til at risikoen aukar for at renta på gjeldsporteføljen blir høgare enn renta i marknaden når marknadsrenta fell. For ein aktør som staten, med renteberande aktiva, er det relevant å sjå rentebindinga på aktiva- og passivasida i samanheng. Koordinering mellom aktiva- og passivasida vil gi større stabilitet i utviklinga i netto renteutgifter.

Departementet vurderer rentebindinga på gjelda i dag som noko for lang når ein tek omsyn til rentebindinga på statens renteberande aktiva. Ein har i dette reknestykket tatt med dei aktivapostane som inngår i statsbudsjettet, som i hovudsak består av utlån til statsbankane og kontantbehaldninga. Petroleumsfondet er halde utanfor. Departementet bruker rentebyteavtalar til å redusere rentebindinga på gjelda i forhold til det som følgjer direkte av ein formålstenleg opplåningsstrategi i statspapirmarknaden. Det gir betre koordinering av renteeksponeringa på inntekts- og utgiftssida i statsbudsjettet, og den samla renterisikoen blir redusert.

Historiske tal viser at marknadsrentene normalt har stige med løpetida. Dersom rentekurva typisk vil vere stigande framover, vil staten over tid også kunne redusere rentekostnadene ved å redusere rentebindinga på statsgjelda.

Anslag basert på renteberande aktiva ved utgangen av 3. kvartal i år indikerer at endringar i marknadsrentene verkar om lag nøytralt på netto renteutgifter i statsbudsjettet dersom gjennomsnittleg rentebinding på staten si marknadsgjeld ligg omkring 1 år. Den faktiske rentebindinga på gjelda var ved utgangen av 3. kvartal 4 år. Medrekna inngåtte rentebyteavtaler var rentebindinga 3 år.

Departementet tek sikte på å bringe rentebindinga på marknadsgjelda vidare ned for å redusere marknadsrisikoen knytt til netto renteutgifter i statsbudsjettet. Departementet har ikkje ei talfesta målsetjing for rentebindinga på statsgjelda. Kor mykje og kor raskt rentebindinga blir redusert er mellom anna avhengig av marknaden for rentebyteavtalar. Departementet legg vesentleg vekt på at marknaden ikkje blir påverka på ein uheldig måte som følgje av avtalar som departementet inngår. Også andre forhold taler imot ei talfesta målsetjing. Rentebindinga på fordringssida vil svinge mellom anna som følgje av at husbank- og lånekassekundar endrar sitt val av rentebinding. På gjeldssida vil rentebindinga bli påverka mellom anna av at gamle lån forfell og at nye lån blir bygde opp. Ein legg berre i avgrensa grad opp til å utlikne slike naturlege svingingar. Skulle ein utlikne desse fullt ut, kunne det gi vesentlege meirkostnader.

I marknaden blir ofte durasjon nytta som eit kvantitativt mål på renterisiko. Dette er eit mål der ein i tillegg til rentebinding tek omsyn til noverdien av betalingar av renter og avdrag fram til forfall. Durasjon gir meir informasjon om korleis marknadsverdien av gjelda blir påverka ved endringar i marknadsrentene enn det rentebinding gjer. For staten som budsjetterer og fører rekneskap etter kontantprinsippet og normalt ikkje legg vekt på endringar i marknadsverdiar for statsgjelda, kan det vere formålstenleg å bruke det enklare omgrepet rentebinding som mål på renteeksponeringa.

3.3.2 Refinansieringsrisiko

Refinansieringsrisiko er risikoen for at ein ikkje lenger får teke opp nye lån når dei gamle forfell, eller at ein då må ta opp nye lån til vesentleg dårlegare relative vilkår. For den norske staten reknar ein denne risikoen som svært liten.

¹ Ved utgangen av 3. kvartal.

Kjelde: Finansdepartementet

3.3.3 Kredittrisiko

I statens gjeldsforvaltning er kredittrisiko berre knytt til rentebyteavtalar. Når ein avtale blir inngått, har han normalt ein marknadsverdi på null. Etter dette tidspunktet kan endringar i marknadsrenta føre til at avtalen får ein positiv verdi for ein av avtalepartane og negativ verdi for den andre. Den avtaleparten som har eit tilgodehavande (positiv marknadsverdi) på den andre parten, er i prinsippet eksponert for kredittrisiko som følgje av faren for at motparten mislegheld avtalen. Kredittrisikoen vil vere avgrensa til den marknadsverdien avtalen har på ulike tidspunkt. I vurderinga av kredittrisikoen må ein ta omsyn til svingingane i rentenivået, restløpetida til avtalane og motpartens betalingsevne. Det er ikkje knytt kredittrisiko til sjølve hovudstolen i avtalen.

Departementet inngår berre rentebyteavtalar med motpartar som har tilfredsstillande kredittvurdering hos dei største kredittvurderingsselskapa på avtaletidspunktet. I tillegg krev staten at motparten stiller trygd i form av eit kontantinnskot til staten dersom tilgodehavande kjem over visse terskelverdiar. På denne måten blir eksponeringa halden på eit lågt nivå.

3.3.4 Operasjonell risiko

Operasjonell risiko er risikoen for feil i samband med den praktiske gjennomføringa av ei betaling, ein transaksjon eller ein handel, eller i samband med andre konkrete operasjonar i forvaltninga av statsgjelda. Denne risikoen blir avgrensa mellom anna gjennom gode rutinar og klar ansvarsfordeling.