Utvalg som skal vurdere organisering og rammer for tilbudet til personer som søker asyl i Norge

Publisert under: Regjeringen Stoltenberg II

Utgiver: Justis- og politidepartementet

Leverte sin utredning 6. juni 2011

Gunnar Berge leder utvalget som skal vurdere organiseringen av og rammer for tilbud til personer som søker asyl i Norge.

Mandat:

 

Bakgrunn

Utlendingslovens § 41 a første ledd slår fast at alle som søker asyl i Norge skal gis tilbud om innkvartering mens søknaden er til behandling. De som har fått endelig avslag på søknad om asyl, kan gis tilbud om innkvartering i påvente av utreise. De som har fått vedtak om opphold kan oppholde seg i mottak i påvente av bosetting i en kommune. Tjenestetilbudet for øvrig er ikke regulert i utlendingsloven, men i en viss utstrekning i særlovgivningen og i kravene som stilles til driften av innkvarteringstilbudet.

Siden dagens mottakssystem ble etablert, er det gjort mange justeringer og endringer, men det har aldri blitt foretatt noen helhetlig gjennomgang og vurdering av mål og virkemidler, eller evaluering av de strategier som er valgt opp mot oppnådde resultater. Opprinnelig ble det lagt til grunn at en asylsøker normalt oppholder seg i mottak i inntil 12 måneder, hvorav 6 måneder i påvente av et vedtak og 6 måneder i påvente av bosetting eller retur. Den faktiske tiden det tar fra asylsøknaden leveres til bosetting eller retur er i mange tilfelle vesentlig lenger enn det som opprinnelig ble forutsatt. Regjeringen har besluttet å nedsette et utvalg for å få en helhetlig gjennomgang og vurdering av norske myndigheters tilbud om innkvartering og tjenester til personer som søker asyl i Norge.

Mål og hensyn

Regjeringens overordnete mål for arbeidet på flyktningområdet framgår av St.prp.nr.1 (2009-2010). Regjeringen vil føre en human, solidarisk og rettssikker asyl– og flyktningpolitikk. I dette ligger å arbeide for varige løsninger for flyktninger i hjemlandet, regionen eller Norge, å forebygge at personer uten beskyttelsesbehov kommer hit som asylsøkere, å gi beskyttelse og opphold til asylsøkere som fyller vilkårene, samt å ha et tilpasset og nøkternt tilbud om innkvartering mens søknaden er til behandling og mens man venter på bosetting eller retur.

De grunnleggende mål og hensyn som tilbudet til personer som søker asyl skal ivareta, er:

  1. Tjenestetilbudet skal legge til rette for rask bosetting, integrering og inkludering hvis søknaden innvilges.
  2. Tjenestetilbudet skal motivere og legge til rette for retur til og reintegrering i hjemlandet hvis søknaden avslås.
  3. Tjenestetilbudet skal sikre den enkeltes verdighet og funksjonsevne.
  4. Tjenestetilbudet skal være kostnadseffektivt.

Dagens løsninger innebærer en avveining og vekting mellom mange ulike, og til dels motstridende hensyn, som hver for seg har betydningen for hovedmålene.

Fleksibilitet (herunder beredskap) og kompetanse

De store svingningene i antall asylsøkere som kommer til Norge, setter høye krav til fleksibilitet i mottakskapasiteten. Dagens mottakssystem er basert på en høy kapasitetsutnyttelse og relativt liten beredskapskapasitet. Antall plasser skal løpende tilpasses behovet, begrunnet med målet om kostnadseffektivitet. Raske og uforutsette endringer i ankomstbildet har ført til mange opp- og nedbygginger av mottakskapasiteten. Antall mottaksplasser har variert, mellom om lag 1 900 og 17 000, og antall mottak fra 19 til 147. Dette innebærer at kompetanse som har blitt bygget opp, forsvinner i nedbyggingsfaser. Erfaringsoverføring er vanskelig i et system med store endringer, og uforutsigbarheten gjør det vanskelig med langsiktig planlegging.

Differensiering av tilbudet

Asylsøkere vil ha ulike behov for tjenester, avhengig av bakgrunn, individuell situasjon og hvor i asylprosessen søkeren er. Det vil være spesielt viktig å se hen til søkernes alder, kjønn og om hvorvidt de ankommer alene eller sammen med familiemedlemmer. Det bes om at det særlig legges vekt på barns spesielle behov, samt situasjonen for enslige kvinner da majoriteten av beboerne i mottak per i dag er menn. Det er derfor behov for et differensiert tilbud. En spesialisering vil også kunne gjøre det mulig å bygge opp sterkere kompetansemiljøer. På den annen side kan økt differensiering gjøre det vanskeligere å utnytte kapasiteten, gjøre logistikken mer komplisert og innebære at asylsøkerne må flytte flere ganger i løpet av den tiden det tar å behandle asylsøknaden.

Arbeid og bosettingsforberedelse

For de fleste mennesker er aktivitet viktig for trivsel og funksjonsevne. Også asylsøkere vil ha stor nytte av ulike aktivitetstiltak. Arbeid og utdanning vil kunne gjøre bosetting og integrering lettere, og samtidig gjøre det lettere å fortsette livet i hjemlandet hvis asylsøknaden blir avslått. På den annen side er ønsket om arbeid også en grunn til at mange velger å søke asyl i Norge. Stor vekt på variert arbeids- og utdanningstilbud kan også føre til en konsentrasjon rundt de største byene, og gjøre det vanskeligere å utnytte tilbudene i mindre sentrale områder av Norge.

Tilbudet til asylsøkere skal ikke i seg selv være motiverende for å søke asyl i Norge

Tilbudet til asylsøkere i søkeperioden varierer mye fra land til land. En harmonisering av tilbudet har i praksis vist seg vanskelig. Dette kan føre til at de land som har det beste tilbudet vil få en uforholdsmessig stor andel av asylsøknadene og dermed undergrave viktige sider ved innvandringspolitikken.

Kommunenes medvirkning

I utgangspunktet kan ikke en kommune nekte staten å etablere et tilbud til personer som søker asyl i en gitt kommune, forutsatt at dette skjer i henhold til lover og forskrifter. Samtidig er kommunal medvirkning viktig for å kunne gi et godt tilbud til asylsøkerne. Utgangspunktet må derfor være at de løsninger som velges skal bygge på et nært samarbeid mellom statlige myndigheter, frivillige aktører og kommunene.

Utvalgets mandat

  1. Utvalget skal redegjøre for internasjonale rammebetingelser av betydning for tilbudet til personer som søker asyl i Norge, herunder internasjonale konvensjonsforpliktelser og EUs mottaksdirektiv.
  2. Utvalget skal beskrive hvilke løsninger som er valgt i Norge, Sverige, Danmark og Finland, og drøfte fordeler og ulemper med disse. Utvalget vurderer selv om det også ønsker å inkludere andre land enn de nordiske.
  3. Utvalget skal drøfte og utdype de sentrale målene og de hensyn som må avveies, jf. omtalen ovenfor.
  4. Utvalget skal utrede ulike modeller for organisering og ansvarsplassering.
  5. Utvalget skal legge fram helhetlige forslag til hvilke tilbud som skal gis til asylsøkere fra søknaden innleveres til bosetting eller retur. Forslagene skal avveies mot hensynene beskrevet over.
  6. Utvalget skal redegjøre for de administrative og økonomiske konsekvensene av forslagene. Minst ett forslag skal være innenfor dagens økonomiske rammer.
  7. Utvalget skal utrede de lovgivningsmessige konsekvensene av de forslagene som fremmes.

Administrativt

Utvalget kan ta opp spørsmål om tolking eller avgrensning av mandatet med Justis- og politidepartementet . Utvalget bistås av et sekretariat forankret i Justis- og politidepartementet. Utvalget kan etter nærmere avtale med Justis- og politidepartementet engasjere sakkyndig hjelp til utredningsarbeidet. Utvalget skal holde seg løpende orientert om pågående utviklingsarbeid på mottaksområdet. Utvalgets arbeid skal resultere i en NOU, som skal legges frem for Justis- og politidepartementet innen 1.juni 2011.