Klage på delvis omgjøring av fylkesmannens vedtak - Gnr 16 bnr 1335 - Austtunsletta i Stavanger kommune - Krav til dørbredder etter teknisk forskrift

Publisert under: Regjeringen Stoltenberg II

Utgiver: Kommunal- og regionaldepartementet

Fylkesmannen i Rogaland
Postboks 59 Sentrum
4001 STAVANGER

 

Deres ref.                          Vår ref.                                     Dato
2007/8927                        12/2711-2                                 19.03.2013  
                     

Departementet viser til Fylkesmannens oversendelse av saken datert 1. november 2012. Departementet beklager den lange saksbehandlingstiden.

Saken gjelder Fylkesmannens vedtak av 20. september 2012 der Fylkesmannen delvis omgjør sitt eget vedtak av 26. mai 2009. På vegne av Stavanger Eiendom har advokatfirma Sekse & Co AS v/ Per T. Sekse påklaget Fylkesmannens vedtak av 20. september 2012. Klagen er fremsatt i rett tid og vilkårene for å behandle saken som klagesak er oppfylt. På bakgrunn av klagen har Fylkesmannen vurdert saken på nytt, men ikke funnet grunn til å endre vedtaket. Saken forutsettes kjent og departementet vil derfor bare kort nevne hovedtrekkene i den tidligere behandlingen.

Det gjøres innledningsvis oppmerksom på at saken er behandlet etter plan- og bygningsloven av 1985 (pbl.85), jf. plan- og bygningsloven av 2008 § 34-4 fjerde ledd.

Rammetillatelse for selvbyggerboligprosjektet på Jåtten Øst, Austtunsletta i Stavanger kommune, ble gitt 8. september 2005 og igangsettingstillatelse ble gitt 8. mai 2006. Etter utført tilsyn ble det registrert bruk av dørbredder på 7M. Det var på dette tidspunkt gitt noen ferdigstillelser. I brev av 14. mai 2007 ga Stavanger kommune pålegg om retting. Ansvarlig prosjekterende arkitekt, April Arkitekter AS, påklaget vedtaket 16. juli 2007. Kommunen opprettholdt sitt vedtak i brev av 24. september 2008 og oversendte saken til Fylkesmannen for endelig behandling. Fylkesmannen opphevet kommunens vedtak da det ikke oppfylte de formelle krav til et pålegg. Den 21. februar 2008 fattet Stavanger kommune nytt vedtak. Også dette vedtaket ble opphevet av Fylkesmannen i vedtak av 7. januar 2009.

Den 21. januar 2009 ga Stavanger kommune pålegg om at dører omprosjekteres slik at de samsvarer med teknisk forskrift til plan- og bygningsloven 1997, tredje utgave (TEK97) § 10-37. Vedtaket ble påklaget av April Arkitekter AS 16. februar 2009. Kommunens vedtak ble med visse endringer stadfestet av Fylkesmannen i vedtak av 25. mai 2009. På eget tiltak omgjorde Fylkesmannen 20. september 2012 sitt eget vedtak. Bakgrunnen for omgjøringsvedtaket var en uttalelse fra Sivilombudsmannen vedrørende en lignende sak datert 6. februar 2012. I sitt omgjøringsvedtak stiller Fylkesmannen krav om at innvendige dører skal være 8M. Vedtaket innebærer at dørbredder mindre enn 8M anses som for smale, og ikke oppfyller TEK97 § 10-37 tredje ledd.

I brev av 9. oktober 2012 har Sekse & Co. Advokatfirma AS v/ advokat Per T. Sekse på vegne av tiltakshaver bedt Fylkesmannen vurdere saken på nytt. Klager mener vedtaket er ugyldig og må oppheves. Det anføres for det første at pålegg om retting i vedtak av 20. september 2012 ikke har tilstrekkelig hjemmel. Videre anføres det at pålegg om retting vil virke svært tyngende og ikke står i forhold til mulig måloppnåelse. For det tredje anføres det at det foreligger saksbehandlingsfeil fordi mulighet for dispensasjon ikke er vurdert.

Departementet vil bemerke:

For det første anfører klager at Fylkesmannens vedtak bygger på manglende hjemmelsgrunnlag. Departementet vil vurdere på generelt grunnlag hvilket krav til dørbredde som gjaldt på søknadstidspunktet i 2005.

Hjemmelsgrunnlag

TEK 97 § 10-37 om bevegelige bygningsdeler stiller i første ledd et generelt krav om at dør skal være lett å se og lett å bruke. Bestemmelsens annet ledd gjelder breddekrav til dører til og i arbeidsbygning, publikumsbygning og i de deler av bolig som er tilrettelagt for orienterings- og bevegelseshemmede. TEK 97 § 10-21 om atkomst til bygning og § 10-31 om atkomst i byggverk stiller krav til brukbarhet av dør for orienterings- og bevegelseshemmede. Kravet til brukbarhet er imidlertid avgrenset til boligbygning med felles inngang til flere enn fire boliger, jf § 10-21 første ledd. For eneboliger, rekkehus og lignende er det således ikke stilt krav til brukbarhet for bevegelseshemmede utover at tilgjengelig atkomst skal vises på plan, jf § 10-21 fjerde ledd, og at toalett enkelt skal kunne tilpasses, jf § 10-32 femte ledd.

TEK 97 § 10-37 tredje ledd lyder som følger: ”Øvrige dører til rom for varig opphold skal være så brede at de ved vanlig transport i forhold til rommets funksjon, kan passeres komfortabelt med tilstrekkelig klaring til karm og dørblad. Dør skal være lett å bruke og lett å se, og skal kunne brukes av orienteringshemmede.” Disse kravene er generelle funksjonskrav som gjelder for alle typer byggverk, der sistnevnte krav med hensyn til orienteringshemmede er mest aktuelt for dør til rom for varig opphold i byggverk for publikum og arbeidsbygning. Vurderingstemaet er derfor hvilken bredde en dør må ha for å kunne passeres komfortabelt med tilstrekkelig klaring til karm eller dørblad. Verken forskrift eller veiledning til TEK 97 (tredje utgave 2003) angir konkrete ytelser eller anbefalinger om hvilken bredde en dør må ha for å kunne passeres komfortabelt med tilstrekkelig klaring til karm eller dørblad.

I henhold til TEK 97 § 6-1 kan funksjonskravene i forskriften også oppfylles ved å benytte løsninger som er beskrevet og dokumentert i Norsk Standard, Europeisk teknisk godkjenning og likeverdige standarder. Ansvarlig foretak er således ikke forpliktet til å benytte de preaksepterte løsningene som eventuelt er angitt i veiledningen. Dersom det velges en annen løsning må det kunne dokumenteres at funksjonskravet i forskriften er oppfylt, se blant annet Frostating lagmannsretts dom av 19. mai 2006. Ytelsesnivåene i veiledningen er basert på empiri, det vil si løsninger som i praksis har vist seg gode nok. Ytelsesnivå må bestemmes og omsettes til tekniske løsninger. Flere alternative løsninger kan oppfylle kravet til ytelsesnivå, for eksempel Norsk Standard, Prosjekthåndbøker, likeverdige standarder, byggforsk detaljblader mv.

For bolig, der det ikke er krav om tilgjengelighet for bevegelseshemmede, må det etter departementets syn legges til grunn at transport av møbler og gående, voksne personer med gjennomsnittlig størrelse må være mulig for å oppfylle kravet til dørbredde i TEK 97 § 10-37 tredje ledd. I denne sammenheng viser vi til at Byggforskserien ”320.100 Menneskers rekkevidde og plassbehov” gir anvisninger om kroppsmål og rekkevidder for barn, voksne og eldre. Plassbehov og passasjemål i ulike situasjoner innendørs er også angitt. Bladet oppgir at innvendige dører på 7M vil ha en passasjebredde på 561 mm. Byggforskserien angir videre at plassbehov for stående personer er 0,63 m.

Etter vårt syn antas oppfyllelse av kravet til ”komfortabel passasje” å henge sammen med daglig bruk og personens størrelse, ikke ved transport av møbler ved flytting. Anbefalingene i byggforskserien indikerer at en voksen person vil kunne ha vanskeligheter med å passere en 7M dør på en ”komfortabel” måte. Vanlig modulbredde på moderne møbler og utstyr er normalt 0,6 m. En dørs passasjebredde vil kunne variere i henhold til dørtype mv. Dersom man legger byggforskseriens anslag om 561 mm til grunn kan transport av møbler og inventar være problematisk.

På grunnlag av ovennevnte mener departementet at det i denne saken er tilstrekkelig hjemmelsgrunnlag for å stille krav om bruk av 8M dør for å oppfylle funksjonskravet i § 10-37 tredje ledd.

Forholdsmessighet

For det andre har klager anført at pålegg om retting vil virke svært tyngende og at det ikke står i forhold til mulig måloppnåelse. Det pekes på at slik selvbyggerboligene er konstruert er det ikke mulig å øke dørbredden uten å flytte vegger og foreta større ombygginger. Det forvaltningsrettslige prinsippet om forholdsmessighet innebærer at forvaltningen ikke bruker sin skjønnsmessige myndighet til å gripe inn i den enkeltes rettigheter og interesser i større utstrekning enn nødvendig. Fordelene ved å foreta inngrepet må overstige ulempene.

Departementet kan ikke se at Fylkesmannens omgjøringsvedtak av 20. september 2012 angir hvorvidt pålegg om retting av dører til 8M er hjemlet i gjeldende eller tidligere plan- og bygningslov. Vi legger til grunn at pålegget er hjemlet i gjeldende plan- og bygningslov § 32-3, som for øvrig er en videreføring av pbl.85 § 113. Det følger av pbl. § 32-10 første ledd at sanksjoner skal stå i rimelig forhold til ulovligheten. Bestemmelsen viderefører prinsippet i tidligere lov § 116b første ledd om at reaksjonen på overtredelser må stå i forhold til overtredelsen, og bygger på forholdsmessighetsprinsippet i forvaltningsretten.  

I rundskriv H-03/01 fra Kommunal- og regionaldepartementet ”Reaksjoner mot ulovligheter etter plan- og bygningsloven” uttales følgende: ”Sanksjoner skal stå i rimelig forhold til ulovligheten og flere reaksjoner må ikke ramme en overtredelse på en urimelig måte. Ved avgjørelsen av hva som vil være en samlet rimelig reaksjon bør det tas hensyn til graden av skyld hos tiltakshaver/ansvarlig foretak. Relevante momenter vil også være overtredelsens grovhet, og de skadevirkninger den medfører. Likeledes bør det tas hensyn til hvilke fordeler tiltakshaver har oppnådd ved ulovligheten. Momentene må avveies i forhold til det grunnleggende prinsipp om at plan- og bygningslovgivningen skal følges. De sanksjoner som velges må ikke føre til at helhetsresultatet blir urimelig.” (vår utheving)

Departementet vil i det følgende vurdere hvorvidt pålegget om retting av dører som er 7M står i rimelig forhold til at funksjonskravet i TEK 97 § 10-37 ikke anses å være oppfylt.

Forholdsmessighetsvurderingen etter pbl. § 32-10 første ledd innebærer for det første at graden av skyld hos tiltakshaver/ansvarlig foretak må vurderes. Som det fremgår ovenfor er det vanskelig å utlede et konkret krav til dørbredde for bolig, der det ikke er krav om tilgjengelighet for bevegelseshemmede, ut i fra ordlyden i TEK 97 § 10-37 tredje ledd. Når heller ikke veiledningen til TEK 97 på det aktuelle tidspunktet ga konkrete anbefalinger om dørbredde, har  departementet forståelse for at funksjonskravet i bestemmelsen kan fremstå som uklart. I denne sammenheng viser vi til at gjeldende byggteknisk forskrift § 12-15 nå angir et konkret krav på minimum 0,8 m fri bredde. I de fleste tilfeller innebærer dette at man må benytte dører på minimum 9M for å oppfylle kravet.

Fylkesmannen har i vedtak av 26. mai 2009 opplyst at i underkant av 20 boliger var ferdigstilt da det ble konstatert brudd på forskriften. De øvrige ca 20 boliger var fortsatt under oppføring. Det opplyses at byggingen i denne perioden har fortsatt etter de samme tegninger, og at det ikke er foretatt noen form for utbedring eller omprosjektering underveis. Dette kan tale for at tiltakshaver/prosjekterende har utvist en viss grad av skyld. På den andre siden fremkommer det av sakens dokumenter at prosjekterende arkitekt har vært i kontakt per telefon med Statens bygningstekniske etat med spørsmål om planlagte dørbredder var forsvarlige og hensiktsmessige. De skal da ha fått beskjed om at verken 7M eller 8M dører var i strid med hva forskriften tillater, selv om det ble anbefalt å bruke større dører der det er mulig. Muntlig kommunikasjon kan ikke tillegges noe avgjørende betydning i denne saken ettersom det  ikke er mulig å få dokumentert i etterkant hva som ble uttalt fra Statens bygningstekniske etat. 

For det andre må overtredelsens grovhet og skadevirkninger vurderes nærmere. Spørsmålet er hva som er konsekvensen av at dørene er 7M og ikke 8M eller bredere. En konsekvens vil kunne være at det er problematisk å transportere møbler og inventar gjennom døråpningen. Det samme gjelder dersom man bærer barn på armen eller av andre grunner trenger ekstra plass for å kunne passere komfortabelt. Videre kan det være problematisk å få besøk av bevegelseshemmede personer. Vi vil også nevne at det kan være vanskelig å innpasse et toalett som kan benyttes av orienterings- og bevegelseshemmede, jf TEK 97 § 10-32 femte ledd, dersom døråpningen er for smal. Klager har opplyst at boligene har vært i bruk i 7 år, og at beboerne enkeltvis og gjennom velforeningen gir uttrykk for at fremkommeligheten oppleves som fullt tilfredsstillende. Ingen av boligeierne ønsker endring av dørbredde. Det hevdes at 10 cm økning av dørbreddene vil få marginal innvirkning på boligens generelle funksjonalitet. Etter en konkret vurdering har departementet kommet til at overtredelsen i dette tilfellet ikke kan anses som grov, og at det heller ikke er snakk om store skadevirkninger.

Pbl. § 32-10 første ledd innebærer også en vurdering av hvilke fordeler tiltakshaver har oppnådd ved ulovligheten. Årsaken til at boligene fikk en del dører med bredde på 7M er opplyst å være at selvbyggerprosjektet underveis ble omprosjektert til lavenergiboliger. Det er opplyst at omprosjekteringen førte til at 10 cm tykkere isolasjon i veggene var nødvendig, og veggene i boligene ble flyttet 10 cm innover i bygget. Resultatet ble da at noen vegger ble for korte til å ha en døråpning som passet for større dører enn 7M. Dørene har medført at boligene har fått dårligere funksjonalitet, og det kan også oppstå utfordringer ved transport av møbler og personer. Det kan riktignok tenkes at omprosjektering til lavenergiboliger kan anses å være en fordel for tiltakshaver i denne sammenheng. For boligeierne vil det i hvert fall normalt være en fordel at boligen har et lavt energibehov og miljøriktig energiforsyning. Totalt sett kan departementet imidlertid ikke se at tiltakshaver har oppnådd en spesiell fordel ved å bruke dører på 7M.

Til slutt må det vurderes om sanksjonen medfører at helhetsresulatet blir urimelig. Klager har opplyst at boligene er konstruert slik at det ikke er mulig å øke dørbredden uten å flytte vegger og foreta større ombygginger. Videre anslås kostnaden for utbedring å overstige kr 7 millioner, eller ca. kr 100.000,- per boenhet. I tillegg kommer ulempene som beboerne påføres ved fraflytting og ombygging av bolig. Det er et grunnleggende prinsipp at byggtekniske minimumskrav skal følges. Departementet vil bemerke at kostnader som følge av pålegg om retting ikke tillegges særlig vekt i denne type rimelighetsvurderinger. Vi viser i denne sammenheng til Rt. 2002-209 s. 227 som blant annet gjaldt kostnader ved pålegg om riving av tilbygg og tilbakeføring av bolig til fritidsbebyggelse. I dommen legger ikke Høyesterett vekt på at pålegget innebærer et betydelig tap og rammer hardt, ettersom dette nesten alltid vil være situasjonen når det er spørsmål om å rive eller endre et ulovlig oppført byggverk.

Et moment som etter departementets mening må kunne tillegges en viss vekt ved vurderingen av om helhetsresultatet i denne saken blir urimelig, er at boligene har vært i bruk i lang tid, jf. også dom i Frostating lagmannsrett (LF-2000 side 361). Vi mener det er uheldig at beboerne har måttet forholde seg til uvisshet knyttet til ferdigstillelse i såpass lang tid. Etter vår oppfatning er det viktig for alle parter at denne saken nå blir avsluttet.

Etter departementets syn foreligger det formildende og særegne omstendigheter i denne konkrete saken som etter en konkret helhetsvurdering tilsier at fordelene ved å gi et pålegg om 10 cm bredere dører ikke i tilstrekkelig grad overstiger ulempene, jf pbl. § 32-10 første ledd og reelle hensyn.

Etter dette finner vi det ikke nødvendig å ta stilling til klagers anførsel om manglende dispensasjonsvurdering.

 * * *

Departementet tar klagen til følge, og opphever Fylkesmannens vedtak av 20. september 2012 om pålegg om retting, jf forvaltningsloven § 34 fjerde ledd.

Dette vedtaket er endelig og kan ikke påklages videre, jf forvaltningsloven § 28 tredje ledd.  

Forvaltningsloven § 36 første ledd bestemmer at når et vedtak blir endret til gunst for en part, skal han tilkjennes dekning for vesentlige kostnader som har vært nødvendige for å få endret vedtaket, med mindre endringen skyldes partens eget forhold eller forhold utenfor partens og forvaltningens kontroll, eller andre særlige forhold taler mot det. Kravet må settes fram senest 3 uker etter at melding om det nye vedtak er kommet fram til vedkommende, jf forvaltningsloven § 36 tredje ledd.