Brevdato: 29. august 2025

Svar - Søknad om godkjenning av garantivedtak - Fylkestingsak 15-25 - garanti for grønt lån til Grønt Hjerte AS

Vi viser til deres søknad av 11. april 2025 om godkjenning av vedtak om garanti for lån til Grønt Hjerte AS.

Trøndelag fylkesting vedtok i møte 9. april 2025 (sak 15/25) å stille fylkeskommunal garanti til selskapet Grønt Hjerte AS for låneopptak på 46 436 044 kroner. Garantien gjelder for selskapets lån til selskapets investeringer i termiske energianlegg og solenergianlegg i 2025 og 2026. Investeringene gjelder anlegg på flere lokasjoner/fylkeskommunale bygg der det er inngått avtaler mellom Trøndelag fylkeskommune og Grønt Hjerte AS. Nærmere bestemt gjelder det anlegg for de videregående skolene Fosen, Charlottenlund, Cissi Klein, Guri Kunna, Johan Bojer, Trondheim Katedralskole, Kyrksæterøra, Oppdal og Verdal. I tillegg kommer også andre lokasjoner hvor det er planlagt avtaleinngåelse.

Regelverket

Fylkeskommuner kan ikke stille kausjon eller annen økonomisk garanti for virksomhet som drives av andre enn fylkeskommunen selv hvis garantien innebærer en vesentlig økonomisk risiko eller er stilt for næringsvirksomhet, jf. kommuneloven § 14-19 første ledd første punktum.

Formålet med forbudet mot å garantere for næringsvirksomhet er å supplere det generelle forbudet mot å stille garantier som innebærer vesentlig økonomisk risiko og være en ekstra mekanisme som sikrer at kommuner og fylkeskommuner ikke tar på seg stor markedsrisiko. Det er også lagt til grunn at fylkeskommuner heller ikke bør avlaste næringsvirksomhet for markedsrisiko som slik virksomhet bør bære selv, jf. Prop. 46 L (2017-2018) s. 230. 

Det følger av Prop. 46 L (2017–2018) s. 232 at vurderingen av om en garanti er stilt for næringsvirksomhet, skal ta utgangspunkt i den aktiviteten som foregår i det rettssubjektet som garantien er stilt for. Dersom rettssubjektet driver flere typer aktiviteter, skal vurderingen ikke begrense seg til den aktiviteten som garantien primært er tenkt å støtte. Spørsmålet er om rettssubjektet etter en helhetsvurdering må anses for å drive næringsvirksomhet. Hvis den som mottar garantien er del av et konsern, vil det som en del av helhetsvurderingen være aktuelt å vurdere aktiviteten for hele konsernet og ikke bare i det rettssubjektet som garantien er stilt for. Som eksempel på dette er det i lovforarbeidene nevnt at spørsmål om et morselskap driver næringsvirksomhet også vil omfatte en vurdering av om datterselskapene driver næringsvirksomhet.

Det framgår videre av lovforarbeidene at hvis rettssubjektet som skal motta garantien, har et mål om å tilføre eieren økonomisk gevinst gjennom utbytte eller liknende, må rettssubjektet anses å drive næringsvirksomhet i kommunelovens forstand, jf. Prop. 46 L (2017–2018) s. 232. At det ikke foreligger et gevinstsiktemål er likevel ikke tilstrekkelig for at rettssubjektet ikke kan anses å drive næringsvirksomhet. Dersom det ikke foreligger gevinstsiktemål, vil neste trinn i vurderingen være å se nærmere på hva slags aktivitet som drives i rettssubjektet. Dette skal være en vurdering av om dette er aktivitet som mer objektivt sett må anses som næring etter sin art, hvor det avgjørende spørsmålet vil være om aktiviteten drives i et marked.

I mange tilfeller vil ett og samme rettssubjekt drive med flere typer aktiviteter, hvor én del har et ideelt preg, mens øvrige deler må anses å være næringsvirksomhet. Spørsmålet om rettssubjektet samlet sett må anses å drive næringsvirksomhet i kommunelovens forstand, må avgjøres ut fra hvor stor andel næringsdelen utgjør av den samlete aktiviteten i rettssubjektet. Dersom næringsdelen utgjør mer enn om lag 1/3 av den samlete aktiviteten i rettssubjektet, må rettssubjektet normalt anses å drive næringsvirksomhet i kommunelovens forstand, jf. Prop. 46 L (2017-2018) s. 232.

Kort om selskapet

Selskapet Grønt Hjerte AS sitt formål er etter vedtektene "høsting, lagring, produksjon og distribusjon av fornybar energi". Virksomheten til selskapet går i korte trekk ut på finansiere og etablere termiske energianlegg og solenergianlegg på fylkeskommunale bygg, og det er opplyst at selskapet har enerett til dette. Bakgrunnen er fylkeskommunens klimamålsettinger, jf. samarbeidsavtalen mellom fylkeskommunen og selskapet. Av avtalen følger det blant annet at fylkeskommunen er forpliktet til å kjøpe energi i det omfang bygningsmassen krever det, til regulerte priser. Overskuddsenergi fra anleggene kan leveres til andre/eksterne parter, begrenset til maksimalt 20 % av samlet omsetning i selskapet. Fylkeskommunen opplyser at selskapet opererer ved utvidet egenregi (jf. forskrift om offentlige anskaffelser § 3-1) og ikke har kommersielle kunder, og departementet forstår dette slik at selskapet ikke skal være "i markedet" ved å etablere anlegg for andre enn fylkeskommunen.

Fylkeskommunen opplyser videre at et annet fylkeskommunalt selskap, Grønt Hjerte Partner AS, skal stå for samarbeid og salg til andre aktører enn fylkeskommunen.

Departementets vurderinger

Departementet bygger vurderingen av gevinstsiktemål på opplysningene som fremkommer av søknaden og vedlagt dokumentasjon. Departementet har lagt vekt på at Grønt Hjerte AS’ formål er å produsere og levere fornybar energi til fylkeskommunens egne bygg. Selskapet er heleid av Trøndelag fylkeskommune og leverer i hovedsak sine varer og tjenester (energi) til fylkeskommunen selv. Selskapets vedtekter inneholder ikke noe forbud mot at fylkeskommunen tar utbytte fra selskapet. I denne konkrete saken er det samtidig slik at så lenge fylkeskommunen er både eier og kunde, vil et eventuelt utbytte til fylkeskommunen i realiteten ha samme betydning for fylkeskommunens økonomi som en reduksjon i prisene for levering av energi. På bakgrunn av dette er departementets vurdering at selskapet Grønt Hjerte AS ikke har som formål å tilføre eieren (her: fylkeskommunen) økonomisk gevinst.

Grønt Hjerte AS sin aktivitet omfatter høsting, lagring, produksjon og distribusjon av fornybar energi. Departementets generelle vurdering er at slik aktivitet som et generelt utgangspunkt må regnes som næring etter sin art. Vi viser her til at produksjon og salg av energi vanligvis skjer i markedet på kommersielle vilkår, og at produksjon og salg av energi i seg selv kan sies å ha et forretningsmessig preg. I den konkrete vurderingen av den aktuelle saken er det likevel avgjørende om aktiviteten til selskapet drives i et marked, jf. Prop. 46 L (2017-2018) s. 232. Departementet viser til at aktiviteten til Grønt Hjerte AS faller inn under begrepet «utvidet egenregi» etter anskaffelsesreglene ved at selskapet er 100 % eid og kontrollert av Trøndelag fylkeskommune, og at selskapet i all hovedsak leverer varer og tjenester til fylkeskommunen. Ut fra dette kan det sies at virksomheten foregår i «et lukket system» mellom Grønt Hjerte AS og Trøndelag fylkeskommune. Kjøp og salg mellom Grønt Hjerte AS og Trøndelag fylkeskommunene foregår dermed ikke i et åpent marked. Markedsrisikoen som følger med selskapet og som fylkeskommunen eksponerer seg for gjennom å stille garanti, er dermed betydelig mindre enn markedsrisiko i tradisjonell forstand. Den kan etter departementets syn sammenliknes med en situasjon hvor fylkeskommunen selv hadde gjort de samme investeringene for å forsyne egne bygg med fornybar energi. Virksomheten til selskapet har et sterkt preg av å ha offentlig (fylkeskommunal) tilknytning og finansiering, underlagt de reguleringene som ligger i avtalene mellom fylkeskommunen og selskapet. Videre er målet for aktiviteten å dekke fylkeskommunens eget behov for fornybar energi og oppfylle fylkeskommunenes nullutslippsmål.

Samlet sett taler disse forholdene etter departementets vurdering for at Grønt Hjerte AS sin virksomhet ikke regnes som næringsvirksomhet etter sin art i kommunelovens forstand. Salg av eventuell overskuddsenergi via fylkeskommunen til andre aktører må imidlertid isolert sett regnes som næringsvirksomhet etter sin art, men så lenge dette utgjør en mindre andel av selskapets aktivitet slik som det er opplyst i saken, vil selskapets samlete virksomhet etter departementets vurdering ikke anses som næringsvirksomhet, jf. Prop. 46 L (2017-2018) s. 232.

Grønt Hjerte AS har to datterselskaper, henholdsvis Grønt Hjerte Utvikling AS og Grønt Hjerte Varme AS. Aktiviteten til disse selskapene må også tas med i vurderingen av om Grønt Hjerte AS samlet sett driver næringsvirksomhet, jf. Prop. 46 L (2017‑2018) s. 232. Selskapet Grønt Hjerte Utvikling AS er heleid av Grønt Hjerte AS. Selskapet skal etter det fylkeskommunen opplyser være et verktøy for utviklingsprosjekter og innovasjon, og på den måten være en støttefunksjon for Grønt Hjerte AS. Det har så langt ikke vært aktivitet i Grønt Hjerte Utvikling AS, og det er opplyst at selskapet ikke skal drive markedsrettet/kommersiell virksomhet. Ut fra dette er departementets vurdering at selskapet Grønt Hjerte Utvikling AS ikke har gevinstformål og heller ikke er næringsvirksomhet etter sin art, og dermed ikke blir å regne som næringsvirksomhet i kommunelovens forstand.

Selskapet Grønt Hjerte Varme AS eies av Grønt Hjerte AS og Gether AS i felleskap (50/50). Grønt Hjerte Varme AS eier og drifter et termisk energianlegg på Mære landbruksskole, et fylkeskommunalt bygg, og leverer energi etter avtale. Virksomheten til Grønt Hjerte Varme AS kan slik sett sammenlignes med formålet med og virksomheten til Grønt Hjerte AS, med den forskjellen at førstnevnte selskap kun har sin virksomhet knyttet til ett eksisterende anlegg/bygg. Også her er det opplyst at selskapet ikke skal drive markedsrettet/kommersiell virksomhet. Fylkeskommunen opplyser i tillegg at det ikke er planlagt å ta utbytte fra Grønt Hjerte Varme AS og at det pågår en prosess med sikte på at Grønt Hjerte AS skal bli heleier i selskapet. Ut fra dette er departementets vurdering at selskapet Grønt Hjerte Varme AS ikke har gevinstformål og heller ikke er næringsvirksomhet etter sin art etter de samme vurderingene som er gjort for Grønt Hjerte AS, og dermed ikke blir å regne som næringsvirksomhet i kommunelovens forstand.

Departementet viser til at aktiviteten til de to datterselskapene uansett utgjør en begrenset andel av den samlete virksomheten til «Grønt Hjerte-konsernet». Ut fra det departementet kan se, når Grønt Hjerte AS og de to datterselskapene vurderes under ett, vil aktivitet som eventuelt regnes som næringsvirksomhet etter sin art ligge godt under 1/3 av den samlete aktiviteten til konsernet. Dette taler for at det samlet sett ikke er snakk om næringsvirksomhet i kommunelovens forstand, jf. Prop. 46 L (2017‑2018) s. 232.

Etter en helhetlig vurdering kommer departementet fram til at virksomheten til Grønt Hjerte AS samlet sett ikke er å regne som næringsvirksomhet i kommunelovens forstand. 

Selskapet er heleid av fylkeskommunen og faller inn under reglene om utvidet egenregi etter anskaffelsesreglene. Selskapet driver sin virksomhet med fylkeskommunen selv som kunde og opererer dermed ikke i et åpent marked. De økonomiske realitetene, enten det gjelder transaksjoner mellom selskapet og kunde eller risikoen som fylkeskommunen eksponerer seg for ved å stille garantien, samsvarer langt på vei med en situasjon hvor fylkeskommunen hadde organisert og drevet tilsvarende virksomhet selv innenfor fylkeskommunen som rettssubjekt.

Departementets vurdering er videre at den økonomiske risikoen ved å stille garantien ikke innebærer vesentlig økonomisk risiko for Trøndelag fylkeskommune. Departementet har lagt vekt på at sannsynligheten for at garantien må innfris framstår lav som følge av avtalene mellom fylkeskommunen og Grønt Hjerte AS, og beløpet som eventuelt må innfris vurderes som lavt i forhold til fylkeskommunens samlede økonomi.

Departementet vil samtidig vise til at departementet ikke har vurdert den aktuelle garantiens forhold til EØS-reglene om statsstøtte. Dette må fylkeskommunen selv vurdere.

Konklusjon

I medhold av kommuneloven § 14-19 godkjenner Kommunal- og distriktsdepartementet fylkestingets vedtak av 9. april 2025 i sak 15/25 om å stille garanti for Grønt Hjerte AS.