Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

§ 32-1 - Plan- og bygningsloven § 32-1 - adgangen til å unnlate å forfølge overtredelser av mindre betydning. Klageinstansens kompetanse

Vi viser til henvendelse av 24. februar 2014 der det stilles spørsmål om klageinstansens prøvningskompetanse ved behandling av klage på avvisningvedtak der kommunen har besluttet å unnlate å forfølge ulovligheter, jf. pbl. § 32-1 2. ledd siste punktum. Det underliggende spørsmålet er om kommunens vurdering av hva som omfattes av begrepet ”mindre betydning” inngår i prøvingen av saken dersom avvisningsvedtaket påklages.

Utgangspunkt

Etter pbl. § 32-1 første ledd har kommunen en generell plikt til å forfølge overtredelser av  bestemmelser gitt i eller i medhold av plan- og bygningsloven. Kommunen kan imidlertid under visse forutsetninger unnlate å forfølge enkelte overtredelser, se pbl. § 32-1 andre ledd.

For å kunne anvende unntaket i pbl. § 32-1 andre ledd må det først kunne konstateres at det foreligger et ulovlig forhold etter plan- og bygningsloven. Videre er det en forutsetning at det ulovlige forholdet er av ”mindre betydning”. Dersom kommunen allerede har gitt et pålegg om retting, gir ikke pbl. § 32-1 andre ledd hjemmel til å oppheve pålegget under henvisning til at kommunen kunne unnlatt å forfølge ulovligheten.

Det følger videre av pbl. § 32-1 andre ledd siste punktum at en beslutning om å unnlate forfølgelse ikke er et enkeltvedtak. Departementet vil for ordens skyld påpeke at formuleringen som er benyttet i ordlyden er upresis ettersom dette er noe som normalt vil falle inn under definisjonen av enkeltvedtak etter forvaltningsloven § 2. Det departementet har ment å uttrykke er at et slikt vedtak ikke er gjenstand for klage. 

Dersom bygningsmyndigheten beslutter å anvende unntaket i pbl. § 32-1 andre ledd kan altså dette i utgangspunktet ikke påklages. Men som departementet tidligere har gitt uttrykk for bl.a. i sak 12/1465 (Fylkesmannen i Sogn og Fjordane) kan bygningsmyndighetens beslutning likevel tenkes å bli overprøvd på to måter. For det første kan Fylkesmannen etter omstendighetene foreta en lovlighetskontroll etter kommuneloven § 59 ettersom en slik beslutning vil være å anse som en avgjørelse. For det andre kan en vurdering av om det ulovlige forholdet er av mindre betydning også inngå i vurderingen av en klage over et vedtak, for eksempel ved avvisning av klage. 

Klageinstansens kompetanse etter § 32-1 andre ledd ved behandling av klage på avvisning

Som det fremgår av forvaltningsloven § 34 andre ledd første punktum kan klageinstansen prøve alle sider av saken som klagen gjelder. Klageinstansen står dermed i utgangspunktet svært fritt til å vurdere alle sider av klagesaken. Klageinstansen kan imidlertid ikke ta opp forhold som ligger utenfor sakens rammer eller som må anses som en egen sak. Ved behandlingen av avvisning av en klage kan således ikke klageinstansen oppheve avvisningen og samtidig fatte vedtak i den saken som opprinnelig ble avvist. Ved eventuell oppheving av et avvisningsvedtak vil klageinstansens kompetanse være begrenset til å sende hovedsaken tilbake for ny behandling i kommunen[1].

Det som er gjenstand for klageinstansens vurdering er om det foreligger rettslig grunnlag for å avvise klagen. Sentralt i forbindelse med den vurderingen vil være hvorvidt vilkåret for å kunne anvende unntaket i pbl. § 32-1 andre ledd er oppfylt, dvs. om den aktuelle overtredelsen rent faktisk er av mindre betydning. Om en overtredelse er av mindre betydning, er et spørsmål om rettsanvendelse og således et forhold som kan overprøves.

Dersom det er på det rene at overtredelsen er av mindre betydning, kan bygningsmyndighetene avstå fra å forfølge ulovligheten. Denne vurderingen er underlagt bygningsmyndighetenes frie skjønn, og vil ikke kunne overprøves ved legalitetskontroll eller klagebehandling av avvisningsvedtaket.

Dersom klageinstansen kommer til at overtredelsen ikke er av mindre betydning, innebærer dette at unntaket etter pbl. § 32-1 andre ledd ikke kommer til anvendelse, og det foreligger dermed heller ikke rettslig grunnlag til å avvise klagen. 

En slik forståelse er også i tråd med ombudsmannens standpunkt, se bl.a. ombudsmannens sak 2008/405 hvor følgende ble uttalt:

”Når en kommune har kommet til at en overtredelse er ”bagatellmessig”, og har fattet vedtak om å avstå fra å forfølge den med sanksjoner, er beslutningen om å avstå et vedtak som ikke kan påklages, jf. § 116 b annet ledd, andre setning. Selve vurderingen av om en overtredelse er å anse som ”bagatellmessig” eller ikke, må imidlertid bero på et rettsanvendelsesskjønn som ombudsmannen kan prøve”.

Departementet viser også til den upubliserte uttalelsen datert 9. juni 2009 (saksnr. 2009/1261) fra ombudsmannens kontor som var vedlagt Deres henvendelse hvor følgende fremgår:

”Det er altså bare beslutningen om å avstå fra å forfølge ulovligheten, en beslutning som forutsetter at overtredelsen er bagatellmessig, som ikke kan påklages. Hvorvidt overtredelsen faktisk er bagatellmessig vil fylkesmannen imidlertid måtte vurdere ved en klage over kommunens vedtak om å avvise en klage over et vedtak om å avstå fra å forfølge en ulovlighet. Dersom fylkesmannen er av en annen oppfatning enn kommunen på dette punkt, altså mener at overtredelsen ikke er bagatellmessig, vil kommunens avvisningsvedtak måtte oppheves. Kommunen vil da ikke kunne avstå fra å forfølge ulovligheten under henvisning til plbl. § 116b, annet punktum. Er fylkesmannen derimot enig med kommunen, følger det uttrykkelig av bestemmelsen at kommunens beslutning om å avstå fra å forfølge ulovligheten ikke kan påklages. Det riktige vil da være å stadfeste kommunens vedtak om å avvise klagen.”

Avsluttende merknad

Avslutningvis vil departementet for ordens skyld påpeke at det er en øvre grense for hva som kan anses som ”mindre betydning” etter pbl. § 32-1 andre ledd. Et relevant moment ved vurderingen av om en overtredelse er av mindre betydning er i hvilken grad den berører sentrale interesser som plan- og bygningsloven skal ivareta. Som et generelt utgangspunkt kan det legges til grunn at jo mer graverende ulovligheten er sett hen til plan- og bygningslovens kjerneområder, desto mindre mulighet vil det være for å anvende unntaket i pbl. § 32-1 andre ledd da det kan bidra til at viktige hensyn i plan- og bygningsloven undergraves. I praksis innebærer dette at forhold som er i strid med eksempelvis byggeforbudet etter pbl. § 1-8 eller avhengig av dispensasjon enten fra plan eller fra byggesaksbestemmelsene i plan- og bygningsloven, ikke kan anses som overtredelser av mindre betydning.

Adgangen i pbl. § 32-1 andre ledd til å unnlate å forfølge ulovligheter innebærer verken en anledning for kommunen til å angi hva som er ulovlig, eller en mulighet for å definere en lokal grense for hvilke ulovlige forhold som er av mindre betydning. Bestemmelsen gir heller ikke adgang til å unnlate å forfølge ulovlige forhold ut fra en rimelighetsvurdering eller interesseavveining i den konkrete saken.

 

 

[1] Se bl.a. side 498 i Forvaltningsloven i kommunen av Kyrre Grimstad og Siri Halvorsen

Til toppen