§ 33 - Problemstilling knyttet til forskrift om kasserte elektriske og elektroniske produkter – forespørsel om juridisk bistand

Publisert under: Regjeringen Bondevik II

Utgiver: Justis- og politidepartementet

Saksnummer: 2001/02030 EO ØR/MHG

 

Dato: 23.07.2002

 

Problemstilling knyttet til forskrift om kasserte elektriske og elektroniske produkter – forespørsel om juridisk bistand

Vi viser til brev 19. februar 2001 med vedlegg. I brevet ber Miljøverndepartementet blant annet om en vurdering av om forurensingsloven § 33 gir adgang til å vedta et forslag til forskriftsendring som er utarbeidet av Elektronikkretur A/S (Elektronikkretur). Vi beklager sterkt at vi ikke har svart tidligere.

1. Bakgrunnen for saken er at det i den etablerte returordningen for kasserte elektriske og elektroniske produkter (EE-produkter) opptrer såkalte friryttere. Dette er importører og produsenter av EE-produkter som ikke overholder sine plikter etter forskrift 16. mars 1998 nr. 197 om kasserte elektriske og elektroniske produkter (EE-forskriften) § 7 til å ta hånd om kasserte EE-produkter, men likevel lar de etablerte returselskapene ta hånd om sin forholdsmessige andel av de kasserte produktene, uten at de yter returselskapene vederlag for dette.

Importører og produsenter av EE-produkter kan oppfylle sine plikter etter EE-forskriften § 7 enten ved selv å ta hånd om de kasserte produktene eller ved å overlate dette til tredjeperson.

Det er inngått en avtale 16. mars 1998 mellom Miljøverndepartementet og EE-bransjen om etablering av et landsomfattende system for reduksjon og behandling av kasserte EE-produkter. Som en oppfølging av avtalen har bransjen etablert tre returselskaper; Elektronikkretur A/S, Hvitevareretur A/S og RENA A/S. Disse selskapene skal sørge for innsamling og behandling av henholdsvis elektronikkavfall, hvitevareavfall og næringselektroavfall. Det system som er etablert i og med avtalen, utelukker ikke andre fra å samle inn og behandle kasserte EE-produkter eller at importørene og produsentene selv forestår dette.

Det har vist seg at det er en del aktører i EE-bransjen som ikke oppfyller sine forpliktelser etter  EE-forskriften § 7, ved at de hverken tar hånd om kasserte EE-produkter selv eller overlater dette til andre. Når returselskapene henter produkter hos forhandlerne eller på oppsamlingsplassene, vil det, etter det vi har fått opplyst, være umulig å skille ut kasserte EE-produkter som omfattes av ansvaret til de aktører som ikke oppfyller sine forpliktelser etter forskriften. Returselskapene tar blant annet av denne grunn med seg alt avfallet. Dette fører til at den del av bransjen som oppfyller sine forpliktelser etter forskriften gjennom å være knyttet til returselskapene også bærer omkostningene i tilknytning til behandlingen av  EE-produkter som frirytterne har ansvaret for.

2. For å sikre at frirytterne bærer sin andel av utgiftene i tilknytning til kasserte EE-produkter har Elektronikkretur foreslått følgende tilføyelse i EE-forskriften § 7:

”6. Plikt til å betale vederlag
Produsent/importør av EE-produkter som ikke overholder sine forpliktelser etter reglene i § 7 nr. 1 og 3 plikter å betale vederlag til den virksomhet som til enhver tid henter og håndterer vedkommende produsent/importørs EE-avfall i samsvar med bestemmelsen i denne forskriften. Virksomheten må være registrert i henhold til forskrift om registrering av avfallshåndtering av 5. september 1995 § 4.
Vederlaget for henting og håndtering av EE-avfallet skal tilsvare gjengs pris.”

Forslaget innebærer i realiteten at en produsent eller importør av elektriske eller elektroniske produkter enten må sørge for henting av kasserte produkter fra forhandlere og kommuner og sørge for utsortering av spesialavfall og gjenvinning av andre komponenter, alt i samsvar med forskriften § 7 nr. 1 og 3, eller betale et vederlag til en som faktisk utfører disse oppgavene.

Elektronikkretur forutsetter at returselskaper som tar hånd om en større del av avfallet enn det er inngått avtale om, gjør dette på egen risiko. Dette innebærer blant annet at returselskapet ikke vil ha krav på betaling for avfallshåndteringen fra en aktør som selv har et system for å ta hånd om avfallet. Elektronikkretur forutsetter videre at vederlaget som returselskapet kan kreve fra frirytterne i praksis vil tilsvare vederlaget som kan kreves fra de aktører som er tilsuttet returselskapet gjennom avtale.

Miljøverndepartementets foreløpige konklusjon er at forurensingsloven § 33 ikke gir adgang til å vedta en slik bestemmelse som Elektronikkretur foreslår. Spørsmålet om produktkontrolloven 11. juni 1976 nr. 79 § 4 første ledd bokstav b gir hjemmel, er ikke forelagt for Lovavdelingen i Miljøverndepartementets brev, og vi går ikke nærmere inn på det her.

Som en subsidiær løsning foreslår Elektronikkretur at frirytterne gjennom enkeltvedtak pålegges å slutte seg til et returselskap.

3. Forurensningsloven § 33 lyder:

”     For å løse eller forebygge avfalls- eller forurensningsproblemer kan forurensingsmyndigheten, ved forskrift eller enkeltvedtak, fastsette at avfall skal gjenvinnes eller behandles på annen måte. Forurensningsmyndigheten kan herunder bl.a. treffe vedtak om:
a) ombruk,
b) materialgjenvinning,
c) utnyttelse av energi,
d) destruksjon,
e) innsamling, oppbevaring, sortering
f) bindende mål for ombruk, gjenvinning m.v.
Ved avgjørelsen skal det legges vekt på om de samlede miljøfordeler står i rimelig forhold til kostnadene, og kostnadene ved andre måter å håndtere avfallet på.
Vedtak som nevnt i første ledd kan treffes overfor den som produserer, importerer, omsetter eller bruker avfallsskapende produkt og den som samler inn eller besitter avfall.
Oppnås ikke frivillig ordning mellom partene, kan vedtak som nevnt i første ledd også treffes overfor den som kan bruke eller behandle avfall fra andre dersom.
1)     dette er nødvendig for  sikre en tilfredstillende behandling av avfall som kan medføre alvorlig forurensning eller helseskade eller
2)     slikt vedtak er nødvendig for å få til en tilfredsstillende gjennomføring av et organisert system for innsamling og behandling av avfall.
Den som leverer avfall til noen som etter fjerde ledd har plikt til å ta imot det, skal holde mottakeren skadesløs og levere avfallet på vilkår som sikrer mottakeren rimelig godtgjøring for hans arbeid. Har avfallet en verdi utover dette, skal mottageren betale et rimelig vederlag for avfallet. Partene kan kreve vederlagsspørsmålet avgjort ved voldgift etter lov av 13. august 1915 om rettergangsmaaten for tvistemaal.”

Spørsmålet er om § 33 første ledd, jf. annet og tredje ledd, gir hjemmel for en forskrift som foreslått. Regelen i § 33 femte ledd første punktum om at avfallsmottakeren skal holdes skadesløs, inneholder ingen selvstendig forskriftshjemmel, og forutsetter at avfallsmottakeren – her returselskapene – har fått en plikt til å motta avfall i medhold av § 33 fjerde ledd. Vi legger til grunn at det ikke er tilfellet her, og går derfor ikke inn på om frirytterne kan sies å ”levere avfall” i den forstand § 33 femte ledd første punktum bruker begrepet.

Forurl. § 33 første ledd gir etter ordlyden en vid hjemmel når første og annet punktum ses i sammenheng. Forarbeidene underbygger dette, bl.a. ved å angi at en avfallsprodusent kan pålegges å levere avfall til en ønsket mottaker, jf. Ot. prp. nr. 11 (1979-80) side 50-51 og 141-42. Det følger av § 33 tredje ledd at pålegg kan gis til alle ledd i avfallskjeden. Av Ot. prp. nr. 66 (1992-93) side 14 annen spalte fremgår det at pålegg ofte vil ha til hensikt å plassere det rent økonomiske ansvaret. Det går videre frem at påleggene bør være slik at man unngår konkurransevridning, jf. Ot. prp. nr. 66 (1992-93) side 15 annen spalte. Etter Lovavdelingens syn  må § 33 første ledd forstås som en forholdsvis generell hjemmel for bestemmelser som er nødvendige for å få et retur- eller behandlingssystem til å fungere, også i lys av andre sentrale samfunnsmessige mål.

Et vedtak etter forurensningsloven § 33 første ledd kan gå ut på at avfallsleverandøren skal levere til en bestemt avfallsmottager uten at det samtidig treffes vedtak i forhold til avfallsmottageren, jf. Ot. prp. nr. 11 (1979-80) side 50-51. Det vil da være en forutsetning for vedtaket at avfallsleverandøren skal betale vederlag etter den aktuelle avfallsmottagerens gjeldende priser. Der  vedtaket går ut på at avfallet skal leveres til andre uten at det fastsette noe om hvem avfallet skal leveres til, vil forutsetningen være at avfallsleverandøren selv finner frem til en avfallsmottager og forhandler med denne om prisen.  Vedtaket vil da vanligvis bygge på en forutsetning om at avfallsleverandøren skal betale vanlig pris (”gjengs pris”) for de aktuelle tjenestene. Vi antar at det i begge tilfeller må være anledning til å gi visse bestemmelser om vederlagets størrelse i vedtaket.

Vi antar etter dette at forurensningsloven § 33 første ledd i prinsippet gir adgang til å fastsette en forskrift i tråd med forslaget fra Elektronikkretur.

4. Når det gjelder forslaget fra Elektronikkretur er det imidlertid spørsmål om ordningen vil ha så store administrative og økonomiske konsekvenser i forhold til mulige alternative løsninger at forslaget av den grunn ikke bør følges opp. Vi deler her Miljøverndepartementets betenkeligheter. Fordi forslaget forutsetter at returselskapene på egen risiko skal kunne fakturere aktører i EE-bransjen i tilfeller der det ikke foreligger noen avtale mellom returselskapet og den aktuelle bransjeaktøren, vil det være fare for at det oppstår tvister om fakturaene er rettmessige. Potensialet for at det oppstår tvister i forbindelse med faktureringene vil øke ytterligere dersom det etableres nye returselskaper, fordi bransjeaktørene da vil kunne risikere å motta faktura fra flere returselskaper.

Dersom en legger til grunn at forslaget kan gi forholdsvis mange tvister i tilknytning til vederlaget, vil dette ha negative administrative og økonomiske konsekvenser både for de aktuelle bransjeaktørene og returselskapene. Miljøverndepartementet bør derfor vurdere om ikke andre løsninger vil være bedre egnet til løse problemet med friryttere. 

Som påpekt ovenfor i punkt 3 gir forurensningsloven § 33 første ledd adgang til å treffe vedtak om at aktørene i en bransje skal levere avfallet til andre. Man vil her ha valget mellom å treffe enkeltvedtak overfor de enkelte aktører, eller å fastsette en forskrift som gjelder generelt for alle aktørene i bransjen. Vedtaket kan overlate valget av avfallsmottager til bransjeaktørene eller utpeke en bestemt avfallsmottager. Et vedtak etter forurensingsloven § 33 første ledd som pålegger bransjeaktørene å levere avfall til andre, vil kunne håndheves ved tvangsmulkt etter forurensingsloven § 73. Dette vil både gjelde der vedtaket gis i form av enkeltvedtak og forskrift.

Etter vår oppfatning vil det være en bedre løsning å pålegge bransjeaktørene inngå avtale med et returselskap eller på annen måte etablere en tilfredsstillende returordning for det avfall vedkommende har ansvar for. Man vil da unngå de problemer i tilknytning til vederlaget for tjenestene som kan oppstå med forslaget fra Elektronikkretur.