Høringsbrev

Høringsinstanser

Revisjon av internasjonale regler om etterforskning av sjøulykker

1. Innledning

Det pågår for tiden et arbeid i FNs sjøfartsorganisasjon, International Maritime Organization (IMO), med revisjon av reglene i IMO-koden om etterforskning av sjøulykker, jf. Code for the investigation of marine casualties and incidents, Assembly Resolution A.849(20) (IMO-koden), vedtatt av generalforsamlingen i IMO 27. november 1997. En arbeidsgruppe under ledelse av Australia har utarbeidet og drøftet utkast til en ny kode om etterforskning av sjøulykker. Norge har deltatt i og gitt innspill til arbeidsgruppen. Etter planen skal et utkast til en ny kode drøftes på en IMO-samling i London 5. til 9. juni 2006 (Sub-Committee on Flag State Implementation, FSI, session no. 14). Det tas sikte på at arbeidet med koden skal bli ferdig i løpet av 2007.

Vedlagt følger utkastet som skal drøftes på det neste møtet. Vi gjør oppmerksom på at tekst i kursiv er kommentarer fra lederen i arbeidsgruppen på bakgrunn av innspill fra gruppemedlemmene. Tekst i klammeparentes er alternative forslag fra ulike gruppemedlemmer.

I forbindelse med forberedelsene av Norges posisjoner forut for forhandlingene mottar vi gjerne innspill fra berørte parter. Kommentarer kan gis i brev til Justisdepartementet, Lovavdelingen, Postboks 8005 Dep, 0030 Oslo, eller i e-post til rådgiver Ingrid Rogne, ingrid.rogne@jd.dep.no. Av hensyn til de norske forberedelsene før møtet ber vi om at eventuelle kommentarer gis før 15. mai 2006.

Listen over adressatene er vedlagt brevet her. Vi ber om at adressatene selv forelegger dette brevet for eventuelle interesserte underliggende etater og organer. Flere eksemplarer kan fås ved henvendelse til Justisdepartementets lovavdeling, tlf. 22 24 53 62 eller 22 24 53 63.

2. Kort oversikt over forslaget

2.1 Innledning

Den gjeldende IMO-koden for etterforskning av sjøulykker gir anbefalinger og retningslinjer for undersøkelser av sjøulykker, og har bare rådgivende status. En nærmere oversikt over koden er inntatt i Sjølovkomiteens utredning i NOU 1999: 30, kapittel 6.3.

Forslaget til ny kode som nå skal drøftes i IMO, bygger i hovedtrekk på de samme prinsipper som den gjeldende IMO-koden, og gir blant annet regler om hvilken stat som skal gjennomføre etterforskningen, hvilke sjøulykker som skal etterforskes, og prinsipper for gjennomføringen av undersøkelsene. Forslaget innebærer et mer forpliktende regelverk for medlemsstatene enn det som gjelder i dag.

Forslaget er delt tre hoveddeler. Del I inneholder en formålsbestemmelse og definisjoner. Del II gir blant annet regler om virkeområdet for koden, varsling av ulykkeshendelser, plikt til å undersøke visse ulykker og enkelte regler om gjennomføringen av undersøkelsene. Reglene i del II skal etter forslaget være bindende. Del III gir anbefalinger om blant annet hvordan undersøkelsesmyndigheten bør organiseres, hvilken prioritet undersøkelser etter koden bør ha i forhold til andre undersøkelser av ulykken, hvilke ulykker som bør undersøkes (ved siden av de ulykkene det vil være plikt til å undersøke), samt prosedyrer for gjennomføring av undersøkelsene, herunder regler om innhenting av bevis, taushetsplikt mv.

Etter forslaget skal koden være vedlegg til Den internasjonale konvensjonen 1. november 1974 om sikkerhet for menneskeliv til sjøs (SOLAS), slik at SOLAS-konvensjonen vil gi rammer for kodens virkeområde. Norge er tilsluttet SOLAS-konvensjonen.

Formålet med reglene om undersøkelser av sjøulykker er å etablere et system som sikrer at alvorlige sjøulykker blir etterforsket, og at etterforskningen skjer på en slik måte at kunnskapen om årsaksforholdet kan benyttes i det videre sjøsikkerhetsarbeidet. Reglene skal dermed også ha en preventiv funksjon. Gjennom kartlegging av årsaker til sjøulykker og rapportering av funnene kan risikoen for nye ulykker reduseres. Formålet er med andre ord det samme som formålet bak de nye reglene om undersøkelse av sjøulykker i sjøloven, som ble vedtatt ved lov 7. januar 2005 nr. 2, men som ikke er trådt i kraft ennå.

2.2 Flaggstatens plikt til å undersøke enhver ”very serious casualty”

Etter det foreliggende utkastet vil myndighetene i skipets hjemstat, flaggstaten, på visse vilkår ha plikt til å undersøke sjøulykker i samsvar med reglene i koden, jf. forslagets kapittel 6. Undersøkelsesplikten gjelder der ulykken regnes som en ”very serious marine casualty”, det vil i hovedsak si ulykker med tap av skip eller menneskeliv eller med alvorlig forurensning som følge.

En kyststat vil etter utkastet ikke ha plikt, men en rett, til å undersøke de ulykker som skjer innenfor territorialfarvannet. Koden skal for øvrig ikke innskrenke den retten kyststaten har til å etterforske ulykker innenfor statens jurisdiksjonsområde i samsvar med alminnelige folkerettslige prinsipper. I et tidligere utkast var det foreslått at kyststaten skal ha etterforskningsplikt i forbindelse med ulykker som inntreffer i territorialfarvannet. En slik løsning vil representere et brudd med flaggstatsprinsippet som den gjeldende IMO-koden bygger på (selv om det etter den gjeldende IMO-koden ikke gjelder noen undersøkelsesplikt). Etter innvendinger fra flere av deltakerne i arbeidsgruppen, deriblant Norge, ble dette forslaget tatt ut av utkastet. Det er likevel sannsynlig at en undersøkelsesplikt også for kyststaten vil bli diskutert i de kommende forhandlingene. Flere stater ønsker at kyststaten skal ha plikt, og ikke bare rett, til å etterforske sjøulykker.

2.3 Undersøkelsesmyndighetens organisasjon og virksomhet

Formålet med etterforskningen skal være å kartlegge årsakene til ulykken og utforme en etterforskningsrapport. Utkastet inneholder både obligatoriske regler og anbefalte retningslinjer om den myndigheten som utfører etterforskningen. Det er et ufravikelig krav at undersøkelsesmyndigheten skal kunne utføre sine undersøkelser uten styring eller innblanding fra andre organer. Videre skal undersøkelsesmyndigheten være uavhengig av nasjonale myndigheter som har ansvar for sjøsikkerhetsarbeid mv. eller andre myndigheter som kan ha spesielle interesser i saken (art. 11).

Etter de anbefalte retningslinjene skal undersøkelsesmyndigheten ikke fordele ansvar og skyld. Undersøkelsesmyndigheten bør være uavhengig av enhver annen organisasjon eller myndighet med egne interesser i undersøkelsen (art. 16).

Undersøkelsene skal munne ut i en rapport med undersøkelsesmyndighetens konklusjoner og anbefalinger. Et utkast til undersøkelsesrapport skal forelegges interesserte parter før fullstendig rapport avgis. Den endelige rapporten skal offentliggjøres og sendes IMO.

3. Norske posisjoner

3.1 Kort om de nye reglene i sjøloven kapittel 18

Etter endringer i sjøloven ved lov 7. januar 2005 nr. 2 er det gitt egne regler om undersøkelse av sjøulykker i kapittel 18 avsnitt II (endringsloven er ikke i kraft). Sjøloven kapittel 18 etablerer et etterforskningssystem som er basert på de samme prinsippene som gjeldende IMO-kode. De nye norske reglene om undersøkelse av sjøulykker er også i hovedtrekk i samsvar med prinsippene i utkastet til den nye koden.

Sjøloven kapittel 18 gir regler om en uavhengig undersøkelseskommisjon. Kommisjonens oppgave vil være å klarlegge årsaksforholdene i forbindelse med sjøulykker med sikte på å redusere risikoen for fremtidige ulykker og generelt fremme sjøsikkerhetsarbeidet. Undersøkelseskommisjonens plikt til å undersøke sjøulykker omfatter de mest alvorlige sjøulykkene, der noen om bord på et norsk skip har mistet livet eller kommet alvorlig til skade eller der sjøulykken involverer et norsk passasjerskip. Utover dette har undersøkelseskommisjonen generelt rett til å foreta undersøkelser av andre ulykker, innenfor de grenser som følger av folkeretten, herunder sjøulykker med utenlandske skip. Det er i Ot.prp. nr. 78 (2003-2004) lagt opp til at undersøkelser av rene arbeidsulykker, det vil si ulykker som ikke har sammenheng med noe som tilstøter eller truer med å tilstøte skipet som sådan, skal kunne unntas fra havarikommisjonens virksomhet, og legges til et annet organ (Sjøfartsdirektoratet).

Undersøkelseskommisjonen skal utarbeide en rapport med kommisjonens konklusjoner og råd. Kommisjonen skal ikke granske eller avgjøre spørsmål om skyld eller ansvar.

Under undersøkelser ved den norske havarikommisjonen har andre berørte stater rett til å delta i undersøkelsen, for eksempel ved å gi opplysninger til kommisjonen, undersøke dokumenter og å kommentere utkast til undersøkelsesrapport.

3.2 Foreløpig norsk syn på nye IMO-regler

Norge støtter at det etableres felles internasjonale regler om undersøkelser av sjøulykker. Det er fra norsk side også et ønske om at de nye reglene skal bygge på de samme grunnprinsippene som den gjeldende IMO-koden og dermed også samsvare med de nye reglene i sjøloven kapittel 18. Norge har videre gitt uttrykk for at undersøkelsesplikten bør påligge flaggstaten, at kyststaten bør ha en rett, men ikke plikt, til å gjennomføre undersøkelser, og at det bør etableres et regelsystem som sikrer at andre stater kan iverksette undersøkelser i tilfeller der flaggstaten ikke oppfyller sin plikt. I en kommentar til et tidligere utkast til ny IMO-kode ble det fra norsk side uttalt følgende om dette spørsmålet:

“[S]ignificant deviations from the main principles of the existing IMO code probably calls for an overall and thorough evaluation and discussion. An example of such main principles is the flag state principle. From our point of view, the flag state principle should remain. We believe it to be important that an obligation to investigate remains on the flag state, and that the flag state - as a point of departure - will also be the leading investigating state, but with a flexible regime that allows other solutions where the flag state agrees to this or where the flag state fails to take action. In practice, and this is also the case in Norway, the coastal state will often investigate accidents within its territory in accordance with its rights under international law, or there will be a cooperation between the flag state and the coastal state, possibly also with the participation of other interested states. The flag state principle gives room for this, and the objective of our work is, from our point of view, to create workable solutions to facilitate the smooth operation of the flag state principle and the coastal states' rights in this respect.

One major issue here is of course the procedures related to the situation where a flag state does not start up investigations. We suggest that the coastal state should then be the leading investigating state, if it so wishes. For example, the coastal state could notify the flag state of its intent to investigate, and if the flag state does not reply or start up an investigation within a set time-limit, then the coastal state will be the leading investigating state. The same procedures could possibly be established with respect to other interested states in case neither the flag state, nor the coastal state starts up investigations. We would like to suggest that the parties elaborate and discuss these issues further.”

Et særlig spørsmål er om rene arbeidsulykker vil være omfattet av det undersøkelsesregimet IMO-koden legger opp til. Spørsmålet om undersøkelser av rene arbeidsulykker under en ny IMO-kode må ses i sammenheng med regler gitt av International Labour Organization (ILO). En ny konvensjon, Maritime Labour Convention 2006, ble vedtatt 23. februar 2006. Det foreligger foreløpig ikke noen offisiell versjon, men det er opplyst at konvensjonen vil få nummer 186. Konvensjonen gir både bindende regler og anbefalinger. Det skal nå vurderes om konvensjonen skal ratifiseres av Norge, og hvilke tilpasninger som kreves i sammenheng med en eventuell ratifikasjon. Regulation 5.1.6 Marine casualties er en bindende del av konvensjonen. Etter denne bestemmelsen kreves det at flaggstaten gjennomfører en ”official inquiry into any serious marine casualty”. Det er foreløpig ikke gitt nærmere regler om hvordan undersøkelser skal utføres, og det antas at ILO vil arbeide videre med utfylling av konvensjonen. Et spørsmål her er hvor hensiktsmessig det vil være med ulike regelsett som anviser ulike fremgangsmåter, og som har ulike avgrensninger av pliktregler. ILO-konvensjonen, slik den nå foreligger, har en noe annen avgrensning av undersøkelsesplikten enn det som følger av utkastet til ny IMO-kode. Vi mottar gjerne innspill i forbindelse med den nærmere behandlingen av spørsmålet om IMO-koden bør omfatte rene arbeidsulykker.

4. Kort om EU-kommisjonens forslag til nytt direktiv

Parallelt med arbeidet i IMO har EU-kommisjonen lagt frem en sjøsikkerhetspakke, Erika III, som består av flere direktivforslag og ett forordningsforslag. Blant forslagene er et direktivforslag om etterforskning av sjøulykker. Forslaget finnes på Kommisjonens hjemmeside: http://www.europa.eu.int/comm/transport/maritime/safety/doc/package3/en/accident_investigation_en.pdf

Det er uttalt i de forklarende merknadene at direktivet bør baseres på IMO-reglene. Det foreliggende forslaget skiller seg imidlertid på enkelte punkter både fra den gjeldende IMO-koden og forslaget til ny IMO-kode. Dette gjelder særlig omfanget av plikten til å undersøke sjøulykker og spørsmålet om hvem som skal ha ansvaret for å gjennomføre undersøkelsen. Fra norsk side er det gitt uttrykk for at det er ønskelig at EUs og IMOs regler er parallelle. Dette vil bli nærmere tatt opp i relevante fora.

Vi tar likevel gjerne imot innspill også når det gjelder direktivforslaget.

Med hilsen