4 Innverknad mellom val

Den norske styreforma både nasjonalt og lokalt byggjer på det representative demokratiet. I Grunnlova heiter det at (§ 49): «Folket udøver den lovgivende Magt ved Storthinget», medan Kommunelova slår fast at (§ 6): «Kommunestyret og fylkestinget er de øverste kommunale og fylkes-kommunale organer. De treffer vedtak på vegne av kommunen eller fylkeskommunen så langt ikke annet følger av lov eller delegasjonsvedtak». Trass dette er direkte demokrati i form av ordningar som gir innbyggjarane direkte innverknad på politikken ikkje fråverande verken nasjonalt eller lokalt (Rasch 1997, Adamiak 2002).

Kommisjonen har fått som mandat å drøfte korleis deltaking på sida av valkanalen på den eine sida kan supplere det representative demokratiet og utdjupe lokaldemokratiet, og på den andre sida komme i strid med og utfordre sentrale verdiar ved det representative systemet (kronprinsregentens resolusjon 12. mars 2004). Kommisjonen skal vidare gjere greie for og vurdere konsekvensane av tiltak kommunar og fylkeskommunar har teke i bruk for å kome i dialog med innbyggjarane. Det gjeld folkerøystingar, folkemøte, innbyggjarhøyringar og bruk av ny informasjons- og kommunikasjonsteknologi (IKT) i lokaldemokratiet (ibid.).

Dette kapitlet ser på korleis det representative lokaldemokratiet kan bli fornya, og vurderer kva tiltak som kan medverke til å utvikle lokaldemokratiet i positiv retning. Først vert det diskutert kva endringar i deltakingsmønsteret betyr for demokratiet generelt og innrettinga av lokaldemokratiet spesielt. Deretter blir bruken av ulike typar lokale folkerøystingar vurdert. Så blir det sett på korleis kommunane har teke i bruk ny teknologi i lokaldemokratiet. Vidare blir det sett på ulike lokale forsøk retta mot å auke innbyggjarane sin innverknad i lokale avgjerdsprosessar. Kapitlet endar opp med å sjå på den tiltakande brukarstyringa av offentleg sektor og moglege konsekvensar for lokaldemokratiet.

4.1 Eit nytt politisk deltakingsmønster

Sidan byrjinga av 1960-talet har relevansen av tradisjonelle skiljelinjer som klasse- og motkultur svekka si forklaringskraft på veljaråtferda. I same periode er det også relativt tydelege trendar i den politiske deltakinga. Spesielt er lojaliteten til partia svekka. Det kjem til uttrykk ved at talet på partimedlemmer er halvert sidan 1960-talet - færre ser på seg sjølve som sterke tilhengjarar av eit politisk parti – det vert skifta parti stadig oftare – samtidig som veljarane bestemmer seg seinare for kva parti som skal få deira stemme (Aardal mfl. 1999). Deltakinga innan valkanalen er langt lågare enn tidlegare. Også når det gjeld deltaking i tradisjonelle frivillige organisasjonar er det tilbakegang, men også nye former for organisering veks fram (Wollebæk og Selle 2002). På same måte har det direkte politiske engasjementet, som deltaking i demonstrasjonar, boikottar og underskriftskampanjar, auka over tid (Bjørklund 1999, Bjørklund og Saglie 2000, Saglie og Bjørklund 2005). Stadig fleire tek direkte kontakt med politikarar og offentleg forvaltning i staden for å gå vegen om dei politiske partia. Aktivitet som krev mindre kontinuerleg arbeidsinnsats ser ut til å auke, medan deltaking som krev eit meir langsiktig engasjement minskar. Det å sjølv ta kontakt eller vekke merksemd gjennom media blir oppfatta som meir effektive påverknadsformer i dag enn for tjue år sidan (Petersson mfl. 1998). Utviklinga går frå eit kollektivt til eit meir individuelt retta politisk engasjement, og frå fokus på saker med kollektive siktemål til saker som meir snevert gjeld meg og mine (Togeby 2005, Oscarsson 2003).

Endringa i deltakingsmønsteret har ført til ein debatt om kva demokrati er – korleis demokratiet kan bli fornya – og kva utviklinga betyr. I avsnitta nedanfor blir denne diskusjonen følgt opp. Det er naturleg å starte med sjølve demokratiomgrepet.

4.1.1 Syn på demokrati

Demokrati er folkestyre. Ulike perspektiv på demokratiet legg likevel svært ulik vekt på kor stor plass den politiske deltakinga skal og bør ha (Strømsnes 1993). Det vil seie at det er svært ulike syn på korleis folkestyret i praksis skal kome til uttrykk og om kva type demokrati som er ønskjeleg. Ein debatt om demokratiet sitt innhald og verkemåte bør dermed starte med å klargjere kva demokrati er (Sejersted 2000, Aardal 2002). Det er fort å samlast om at demokrati handlar om ei rekke prosessar som har med informasjon, kommunikasjon og deltaking i samfunnsmessige vedtaksprosessar å gjere. Det er ikkje like lett å einast om korleis slik prosessar skal organiserast.

I demokratiteorien er det eit hovudskilje mellom direkte og indirekte demokrati (Christensen mfl. 2004). I den greske bystaten var demokratiet direkte. Dei røysteføre menn (kvinner og slavar hadde ikkje stemmerett) møtte sjølve fram på torget til rådslaging og for å fatte vedtak. Ved å ta i bruk sine statsborgarlege rettar fekk ein medverknad og medansvar for vedtaka, i tillegg til at det utvikla den enkelte sin personlegdom (Rose 2000:63-64). Etter kvart som samfunnet blei meir komplekst og talet på deltakarar auka, vart derimot «allmøtedemokratiet» vanskelegare å gjennomføra i praksis. Framveksten av det indirekte, representative demokratiet var i stor grad eit svar på dei problema den direkte deltakingsforma skapte (Dahl og Tufte 1973).

I diskusjonen om kva som er det representative demokratiet sin akilleshæl og korleis demokratiet bør organiserast er det vanleg å skilje mellom tre typar av demokrati: konkurransedemokrati , deltakardemokrati og diskurs - eller s amtaledemokrati . Svaret på spørsmålet om kva demokratitiltak som er ønskjelege vil delvis vere avhengig av kva demokratiforståing som blir lagt til grunn. Tilsvarande fell ulike syn på demokrati svært ofte saman med grunnleggjande vurderingar og oppfatningar som menneskesyn, syn på politisk meiningsdanning, på politisk representasjon og politisk likskap. Eit siktemål med å diskutere ulike demokratitypar kan dermed vere å tydeleggjere kva grunnleggjande verdiar dei ulike typane kviler på, og kvar diagnosen på utfordringane eventuelt kan ligge.

4.1.2 Konkurransedemokrati

Her er elitane sin konkurranse om makt gjennom frie og regelmessige val det aller viktigaste kjenneteiknet ved demokratiet. Demokrati er ein metode der veljarane kontrollerer at dei folkevalde gjer jobben sin på ein tilfredsstillande måte, og i samsvar med veljarane sine interesser. Om ein representant ikkje oppfyller sin kontrakt med veljarane, vil veljarane ikkje velje vedkommande ved neste val (Hernes og Martinussen 1980). Innbyggjarane sin vilkårlege sanksjon kombinert med representantane sin sterke vilje til å bli attvald sikrar at dei folkevalde representantane er lydhøyre overfor innbyggjarane sine syn også i mellomvalsperioden. Politisk deltaking er først og fremst deltaking i val. Eit breitt engasjement frå innbyggjarane si side er nedprioritert i forhold til representasjon, ansvarsutkrevjing og likskap (Oscarsson 2003). Høg valdeltaking er positivt ettersom det betyr at valkampen har lukkast i å oppfylle sin hovudfunksjon: nemleg å mobilisere veljarane.

Dette perspektivet stiller få krav til veljaren, men strenge krav til det politiske systemet. Veljarane si oppgåve er å utkrevje ansvar, medan det politiske systemet skal legge til rette for at dette kan skje. Veljaren kan stille politikarane til ansvar på to måtar: For det politikarane har gjort i den føregåande mandatperioden (i etterkant) eller i forhold til det politikarane seier dei kjem til å gjere i den kommande mandatperioden (på førehand) (Przeworski mfl. 1999). Nettopp ansvarsutkrevjing er blitt eit sentralt tema i nyare litteratur (Strøm 1998, Peterson mfl. 2002). Strøm (ibid.) peiker på at det faktum at veljarane er blitt langt meir uavhengige enn nokon gong før, gjer politisk ansvar ovanfor veljarane til eit stadig viktigare politisk spørsmål. Mindre politisk avstand mellom partia har ført til mindre interesse for ideologi og tilsvarande større interesse for konkrete politiske resultat. Spesielt er det større interesse for i kva grad det politiske systemet faktisk legg til rette for at veljare kan stille politikarane til ansvar i etterkant (Oscarsson 2003, Kumlin 2003). I følgje dette synet bør ein leite etter svaret på dei lokaldemokratiske utfordringane ved å spørje om veljarar som vil utkrevje ansvar lukkast i lokalpolitikken. Svenske forskarar har slått fast at det å utkrevje ansvar har blitt stadig vanskelegare (ibid.). Er dette hovudproblemet vil desse analysane vere relevante også i norsk samanheng.

Ei forklaring relaterer ansvarsproblemet til forholdet mellom styringsnivåa. Fleirnivådemokratiet skal ha skapt ei ugjennomtrengeleg barriere for den som vil bruke valet for å utkrevje ansvar. Det skal nemleg ha blitt vanskelegare for veljaren å vite på kva nivå han eller ho skal utkrevje ansvar på eit gitt politikkområde. Risikoen for at veljaren stemmer bort dei som styrer i kommunen når det faktisk er rikspolitikarane som har ansvaret, skal ha auka. I tillegg freistar eit delt ansvar politikarar på ulike nivå til å skulde på kvarandre når resultata ikkje blir tilfredsstillande. Signala frå politikarane vert dermed uklare med den konsekvens at kostnadane for ein som vil bruke si stemme for å utkrevje ansvar, har auka. Lokaldemokratikommisjonen har i si første utgreiing og i kapittel 2 i denne innstillinga peikt på fleire forhold som kan gjere det lettare for veljarane å utkrevje ansvar på rett nivå (NOU 2005:6). For det første er det viktig at partia og politikarane på alle nivå er tydelege på det ansvaret dei har. For det andre bør lokalpolitikarane tydeleggjere lokale motsetnader og styringsalternativ for veljarane i forkant av lokalvala. For det tredje har kommisjonen føreslått at det blir utarbeida eit informasjonsopplegg som skal synleggjere kompetanseforholda mellom ulike styringsnivå.

Andre typar forklaringar relaterer ansvarsproblemet til konkrete lokale forhold. Ein variant legg vekt på at formannskapsmodellen og det breie ansvarsinnehavet i lokalpolitikken skal ha blitt eit hinder for at veljarane skal kunne utkrevje ansvar lokalt (sjå kapittel 2). Lokalpolitikken skal ha blitt så konsensusorientert at veljarane ikkje lenger er i stand til å utkrevje ansvar for den førte politikken. Ein annan variant relaterer ansvarsspørsmålet til forholdet mellom politikk og administrasjon. Nye styringsformer i offentleg sektor skal ha blitt eit problem for at ansvarsutkrevjinga skal fungere (Christensen og Lægreid 2002, Kumlin 2003). Viktige stikkord her er privatisering, konkurranseutsetjing, organisering i større einingar, interkommunale selskap, kommunale aksjeselskap og delegasjon av ansvar. Bruken av slik bedriftsøkonomiske leiings- og organisasjonsprinsipp skal ha gitt forvaltninga og private aktørar større politisk spelerom. Dei lokaldemokratiske konsekvensane av formannskapsmodellen og nye organisasjonsprinsipp i kommunane blir drøfta inngåande i kapittel 5.

4.1.3 Deltakardemokrati

Å stimulere til deltaking og nye former for deltaking er viktig innanfor det deltakardemokratiske perspektivet. Formell politisk likskap og lik stemmerett er ikkje nok. Kritikken mot konkurransedemokratane er at dei er for eliteorienterte og nedlatande ovanfor den vanlege innbyggjar (Bachrach 1967, Pateman 1970, Rasch 2000). Det vert hevda at ein meir informert, og kritisk veljarskare, gjev gode føresetnader for debatt og deltaking. Deltaking mellom val er naudsynt for å sikre at innbyggjarane er kontinuerleg nær den politiske vedtaksprosessen. Nærværet og innsynet gir større politisk og demokratisk legitimitet. I følgje deltakardemokratane gir deltaking i seg sjølv ei rekke positive effektar. Det fostrar innbyggjarane til opplyste menneske, det gir større ansvar og aukar den enkelte si sjølvkjensle og handlingskraft. Deltaking er ein skule i demokrati, der deltakinga reproduserer seg sjølv og resulterer i meir deltaking. Bodskapen er at det i utforminga av politikken bør bli lagt til rette for at flest mogleg blir høyrt. Ei undersøking av deltakardemokratiske tiltak i svenske kommunar kan derimot ikkje dokumentere at dei nye tiltaka har stimulert til auka deltaking i det representative lokaldemokratiet (Giljam og Jodal 2004, 2005). Snarare er desse forskarane kritiske til den deltakardemokratiske satsinga då den skal ha; a) resultert i større innverknad for dei som allereie er aktive, b) oppmuntra til mindre ansvar for heilskapen, og c) til større fokus på eigeninteressa.

I mange land og i faglitteraturen er det aukande interesse for nye former for deltaking der innbyggjarane sjølve er med på å ta avgjerder (Scarrow 2001). Framfor alt handlar det om lokale kvardagsnære spørsmål der innbyggjarane er direkte involverte. På dette området har deltakinga stege over tid og kommunane er aktive tilretteleggjarar (Hovik og Stigen 2004). I tillegg har ny Informasjons- og kommunikasjonsteknologi (IKT) skapt forventningar om demokratisk vitalisering både nasjonalt og lokalt (Budge 1996, Christensen og Aars 2002, Myrvold mfl. 2004, Saglie og Vabo 2005). Merkelappar som digitalt demokrati, virtuelt demokrati, elektronisk demokrati, cyberdemokrati, teledemokrati og trykknapp-demokrati blir alle knytt til moglege framtidsvisjonar. Dette kapittelet tek opp ei rekke spørsmål knytt til alternative deltakingsformer og bruk av ny teknologi i lokaldemokratiet.

4.1.4 Samtaledemokrati

Den tredje demokratimodellen – samtaledemokratiet – fokuserer sterkt på at demokrati føreset kollektiv samhandling (Eriksen 1995, Rasch 2000). I motsetnad til konkurranse- og deltakardemokrati, er ein ikkje oppteken av korleis innbyggjarane sine standpunkt og meiningar reknast saman, men av korleis dei blir til. Det grunnleggjande ved demokratiet er ikkje nødvendigvis det å få vere med og bestemme (eller bestemme kven som skal bestemme), men å få bestemme seg sjølv (Teorell 2001). Det viktigaste er ikkje kor mange som står bak eit standpunkt, men kor stor overtydingskraft som ligg i standpunktet og argumentasjonen. Politiske vedtak blir oppfatta som legitime først når meiningsutvekslinga tilfredsstiller krava til ein open og fri diskusjon. Med andre ord: Kvaliteten ved debatten er viktigare enn kvantiteten i form av talet på deltakarar.

Perspektivet har resultert i større interesse for å organisera nye arenaer for offentleg debatt (Fiskin 1991, Teorell 2001, Aars 2005). Grunnprinsippet med slike prosjekt er enkelt. Det vert trekt eit tilfeldig utval av innbyggjarar, som vert inviterte til å ta del i eit felles samråd. Metoden er representativ fordi den byggjer på eit utval av innbyggjarar, men ikkje representativ fordi den enkelte sitt standpunkt er basert på informasjon og meiningsutveksling med andre. Ideen er å måle folkeviljen slik den skulle sett ut om alle hadde hatt tid og lyst til å delta i debatten. I avsnitt 4.4.2 blir forsøk med ulike variantar av metoden gjort nærmare greie for. Ulike former er utprøvd i Noreg både lokalt og nasjonalt.

Dei tre demokrativariantane stiller seg sjølvsagt opne for teoretisk kritikk (Petersson mfl. 1998). Deltakardemokratiet ser for mykje bort frå at det er trong for politisk leiarskap, at det er viktig å ha institusjonar som stiller dei politiske aktørane til ansvar. Samtaledemokratiet ser bort frå demokratiet sitt krav om handling, og at det er trong for effektive metodar for å ta, og gjennomføre, politiske vedtak. Konkurransedemokratiet ser på si side for mykje bort frå folkestyret sitt krav om engasjerte og politisk ansvarsfulle innbyggjarar. Denne gjennomgangen viser likevel at kva som vert lagt i ordet demokrati betyr noko både for kvar ein leitar etter diagnosen på dei lokalpolitiske utfordringane, og ikkje minst for kva som blir oppfatta som den rette medisinen. Talsmenn for deltakardemokratiet ønskjer seg ordningar som gir veljarane direkte innverknad på konkrete politiske utfall. Hyppigare bruk av folkerøystingar og meir brukarstyring er eksempel på slike tiltak. Få vil likevel argumentere for at det direkte demokrati er den einaste legitime måten å fatte politiske vedtak på. Talsmenn for det representative, indirekte, demokratiet argumenterer med at erfaringar så langt viser at det representative demokratiet er den mest effektive måten å organisere demokratiet på. Likevel vil få argumentere med at alle former for direkte innverknad er negative. I følgje Vallovutvalet er det ikkje eit spørsmål om anten eller, men heller eit spørsmål om å finne fornuftige blandingsformer (NOU2001:3). Det prinsipielle i debatten ser ikkje ut til å vere dei konkrete deltakingsformene i seg sjølv, men balansen mellom dei.

4.1.5 Kvar går lokaldemokratiet?

Deltakingsmønsteret er i endring. Deltaking i val og parti blir supplert/erstatta med andre og meir individbaserte deltakingsformer. Innbyggjarane er ikkje lenger passive støttetroppar innanfor ulike kollektiv, men ser på seg sjølve som sjølvstendige politiske aktørar. Med andre ord: utviklinga går i deltakardemokratisk retning. I Danmark, som har opplevd ei tilsvarande utvikling, konkluderer maktutgreiinga med at landet har «et ganske levende demokrati» (Goul Andersen 2004). Den norske Makt- og Demokratiutgreiinga presenterer derimot ein dystrare konklusjon. Det blir slått fast at balansen mellom ulike deltakingsformer er endra i ein slik grad at det kan få negative konsekvensar for viktige representative verdiar. Her ligg kimen til ein viktig debatt om kva dei nye utviklingstrekka i det norske demokratiet kan ha av konsekvensar. På mange måtar er det eit kollektivt og eit individuelt syn på demokrati som står mot kvarandre.

Makt- og demokratiutgreiinga sitt utgangspunkt er politisk styring gjennom kollektive representative institusjonar (Østerud mfl. 2003). For maktutgreiarane er den endra balansen mellom ulike deltakingsformer eit av hovudproblema. Direkte deltakinga blir i utgreiinga fanga opp gjennom omgrep som «øyeblikksorganisering og tilleggsdemokrati». Bodskapen er at dette medverkar til å tømme det representative systemet for politisk innhald, koplar frå kvarandre politisk makt og ansvar og aukar dei sosiale skilnadene. Maktutgreiinga skildrar utviklinga slik (Østerud mfl. 2003: 298):

«Disse ulike formene for tilleggsdemokrati – rettighetsdemokrati, aksjonsdemokrati, deltakerdemokrati, forbrukerdemokrati, lobbydemokrati eller det vi har kalt barometerdemokrati – har supplert folkestyret som formelt beslutningssystem, men kan ikke erstatte det. Demokratiet blir utfordret når folkestyrets vilkår og spillerom blir redusert. Når betydningen av demokrati overføres fra folkestyret som formell beslutningsform til ulike former for tilleggsdemokrati, blir forvitringa av folkestyret tildekket og skillet mellom demokrati og ikke-demokrati utydelig. Dette er et sentralt utgangspunkt for vurderingen av demokratiets vilkår».

Bodskapen frå maktutgreiarane er at det først og fremst er på valdagen at alle stemmer tel likt. I nesten alle andre samanhengar er det ein tendens til at den politiske likskapen minkar. Dess meir sofistikert formene for deltaking blir, dess mindre politisk likskap. For maktutgreiarane representerer dei nye deltakingskanalane dermed ulike former for maktutøving der innbyggjarane ikkje står på likefot (Engelstad 2004, Østerud 2004, 2005).

Andre har tatt utgangspunkt i enkeltindividet og tolka utviklinga som eit teikn på at enkeltindividet sine evner og moglegheiter til å ta i vare eigne interesser er styrka (Pettersson 2003, Sørensen 2004). Folk har større tiltru til at dei sjølve kan ta hand om sine interesser, markerer ein viss avstand til politikarane og stiller langt sterkare krav til politikk og politikarane. Konsekvensen for lokalpolitikarane er at dei på ein anna måte enn før må stå til ansvar for sine vedtak. I tillegg til å svare for seg ved val, må dei gjere det også mellom vala (Offerdal 2003). Auka deltaking utanfor valkanalen kan slik ha styrkt veljarkontrollen. Bodskapen er at individet har trong for sjølv å bestemme, og bør ikkje bli pressa inn i felles løysingar. Større valfridom for det enkelte individ når det gjeld offentlege tenestetilbod, illustrerer poenget godt. Bodskapen er at innbyggjarane ikkje lenger skal bli tvinga til å gå vegen om det politiske systemet for å få til endringar i den offentlege politikken. Offentlege tenester skal i større grad produserast i konkurranse. Å gje innbyggjarane fridom til å velje mellom skular, barnehagar, legar osv. skal medverke til å betre det offentlege tenestetilbodet. Mot det å bruke marknaden som demokratimekanisme står gjerne synet om at viktige samfunnsspørsmål først og fremst må bli løyst kollektivt, ikkje individuelt (NOU 2001:3). Preferansar og interesser endrast fort, menneske blir mindre egoistisk når dei deltek i ein felles politisk dialog (Montin 1998, Engelstad 2004).

Vallovutvalet meiner nyare utvikling i norsk politikk viser at det individualistiske demokratisynet er ei viktig drivkraft. Kommunale reformer rettar seg ofte mot innbyggjaren som brukar av tenester, heller enn som veljar (Bjørklund 2005). Verdiar som deltaking og ansvar ser ut til å ha mindre å seie enn tilgjenge, kvalitet og valfridom når dei offentlege tenestene skal uformast. Vallovutvalet peiker på at måten politikken blir til på har klare konsekvensar for korleis den enkelte innbyggjar definerer rolla si. Parallelt med denne tendensen er det, som vist, døme på kommunalpolitiske strategiar retta mot å få til dialog mellom kommunane og innbyggjarane. Eit felles trekk ved nye former for politisk organisering er likevel at dei byggjer på eit meir «saks- eller sektororientert ideologi», heller enn det tradisjonelt partiorienterte heilskaplege synet på demokrati.

Trass i at det individualistiske synet på demokrati gjerne er ei viktig drivkraft i utforminga av offentleg politikk, er ofte ønskemålet det motsette (NOU 2001:3). Eit eksempel er den svenske demokratiutgreiinga som konkluderer med at (SOU 2001:1,s.23): «Det är en deltagardemokrati med deliberativa kvaliteter som vi kommer att argumentera för i det följande». Utgreiinga viser at det ikkje utan vidare er enkelt å konkretisere kva ønskemålet vil seie i praksis. Å bli einig om at politiske vedtak bør bygge på ein samtale mellom frie- og likeverdige deltakar er enkelt. Problemet er større når ein skal seie noko om kor langt i ein slik retning det reint praktisk er mogleg å komme (Rasch 2000).

Kommisjonen ser det som positivt at innbyggjarane sitt politiske engasjement har auka. Kommisjonen meiner det ikkje nødvendigvis er ein motsetnad mellom individuelt saksorientert politisk engasjement og politisk arbeid innanfor rammene av det representative lokaldemokratiet. Utviklinga inneber derimot ei utfordring for kommunane med omsyn til å kanalisere innbyggjarane sitt engasjement inn i dei representative vedtaksprosessane. Resten av dette kapitlet drøfter ulike tiltak som kan gi gode vilkår for å utvikle dialogen mellom innbyggjarane og kommunane.

Kommisjonen vil også peike på at diskusjonen om lokaldemokrati i Noreg i hovudsak skjer ut frå eit deltakardemokratisk perspektiv. Dess meir deltaking, dess betre demokrati. Ei slik forståing ligg også i mandatet for kommisjonen. Dersom innbyggjarane har andre demokratiideal, t.d. at dei er nøgde med demokratiet dersom dei synest folkevalde gjer ein god jobb utan at dei sjølv deltar særleg utanom vala, vil einsidig fokus på deltaking ikkje nødvendigvis føre til betre demokrati. I det minste ikkje ut frå innbyggjarane sine vurderingar. Kommisjonen vil ønskje større merksemd mot kva demokrati innbyggjarane ønskjer både i forsking, forvaltning og praktisk politikk. Samstundes er det klart at dersom innbyggjarane ønskjer å delta, må eit demokrati gi rom for og leggje til rette for deltaking. Ut frå ein slik tankegang drøftar kommisjonen aktuelle spørsmål om deltaking.

4.2 Folkerøystingar

Bruken av lokale folkerøystingar er utgreidd to gonger den siste femårsperioden (sjå NOU 2001:3, Ot.prp.nr.44 2004-2005, Klausen 2004, Taube 2004). Så langt har arbeidet ikkje resultert i ny lovgjeving på området. Denne framstillinga byggjer på desse utgreiingane, og på nyare norsk og internasjonal litteratur. Vallovutvalet peiker på at hyppigare bruk av ulike typar folkerøystingar gjer at innbyggjarane får større innverknad i enkeltsaker, med den konsekvens at kommunestyra si makt blir redusert tilsvarande (NOU 2001:3). Utvalet viser til at det nettopp er enkeltsaker som i større grad mobiliserer veljarane, og i ein slik samanheng kan folkerøystingar gjere det lettare å setje nye spørsmål på den politiske dagsorden og stimulere til politisk aktivitet og debatt.

Tre spørsmål har stått sentralt i debatten om folkerøystingsinstituttet. 1) Er det trong for lovregulering på feltet? 2) Bør kommunane også kunne ta i bruk bindande folkerøystingar? Og, 3) Kven skal kunne utløyse folkerøystingar? Skal dei folkevalde ha einerett, eller skal innbyggjarane også kunne krevje folkerøysting om aktuelle spørsmål? Før det blir gjort greie for debatten om moglege fordeler og ulemper med hyppigare bruk av folkerøystingar blir det presentert eit oversyn over typar av folkerøystingar, samt reglar og erfaringar med bruken både i Noreg og ein del andre land.

4.2.1 Typar av folkerøystingar

Det er vanleg å skilje ulike typar folkerøystingar frå kvarandre etter to dimensjonar; a) kva utfall dei kan ha, og b) korleis dei kjem i stand. Langs den første dimensjonen er det eit enkelt skilje mellom rådgjevande og bindande folkerøystingar. Prinsipielt dreier det seg om i kva grad utfallet av ei folkerøysting skal være eit råd som politikarane skal vurdere, eller om utfallet skal gje det endelege svaret på ei bestemt sak. Langs den andre dimensjonen er det eit hovudskilje mellom folkerøystingar utløyste innan rammene av det etablerte politiske systemet ( referendum ), og avrøystingar innbyggjarane kan ta direkte initiativ til ( folkeinitiativ ).

Folkerøystingar utløyste av politikarane er per definisjon kontrollerte (Lijphart 1984). Det inneber at dei folkevalde åleine bestemmer om ei folkerøysting skal haldast – når den skal haldast – og korleis spørsmålet skal utformast. Ein variant av dette er referendum som betyr at ei avgjerd som eit representativt organ har tatt (eller er i ferd med å ta) kan eller skal bli gjort til gjenstand for ei avrøysting blant veljarane. Skilje her går såleis mellom obligatoriske - og fakultative referendum . Ei folkerøysting er obligatorisk når eit lokalpolitisk vedtak ikkje kan bli gyldig politikk utan ei folkerøysting. Lova krev at politikarane konsulterer folket (Bjørklund 1997). Danmark, Sveits, Irland og Australia er døme på land med sperrer mot at rikspolitikarane kan gjennomføre konstitusjonelle endringar utan å leggje dei fram for folket. I fleire delstatar i USA og i visse sveitsiske kantonar er det obligatorisk å ha folkerøystingar om endringar av skattenivået. I Belgia, Tsjekkia og Sveits må innbyggjarane bli konsultert ved folkerøysting i spørsmålet om justering av kommunegrenser (Davidsson 2004). Ein annan variant er fakultative folkerøystingar, som i nordisk samanheng blir nytta for å definere ordningar der ein viss del av representantane i eit folkevald organ kan framsetje eit krav om folkerøysting. Det er ikkje uvanleg at eit mindretal i kommunestyret (eller eit parlament) kan krevje folkeavstemming om eit vedtak som er (eller skal bli) fatta. Føremålet er å gjere det mogleg for eit mindretal å enten få endra eller hindra at eit vedtak blir praktisk politikk. I tillegg til desse typane kjem frivillige folkerøystingar som er utløyste av politikarane sjølve. Slike folkerøystingar gjeld avgjerder, eller forslag til avgjerder, som dei folkevalde frivillig legg fram for folket.

Folkerøystingar som kjem i stand som følgje av eit initiativ frå innbyggjarane er per definisjon ukontrollerte. Det er to hovudtypar av folkeinitiativ; indirekte og direkte . Indirekte initiativ gir (ein viss del) innbyggjarane rett til å krevje folkerøysting i ei sak som er (eller blir) handsama i eit folkevald organ ( jamførfakultativ folkerøysting ). Intensjonen er at innbyggjarane skal få høve til å etterprøve dei folkevalde si utforming av politikken. I praksis blir innbyggjarane gitt ei form for vetorett i forhold til politikarane i mellomvalsperioden. Direkte initiativ vil seie at innbyggjarane ikkje berre kan ta initiativ i forhold til avgjerder politikarane tek, men kan sjølve uforme tema og forslag til folkerøysting. Føremålet er å gje innbyggjarane eit instrument til å sette nye saker på dagsorden. Både i Sveits og i visse delstatar i USA er begge desse initiativformene vanlege.

4.2.2 Lokale folkerøystingar i Noreg: Reglar og erfaringar 1

Kommunelova seier ingenting om folkerøystingar kan eller må haldast (NOU 1990:13, s.100-101). I følgje lova kan kommunane ikkje arrangere bindande folkerøystingar i kommunale/fylkeskommunale saker utan at det ligg særskilt lovheimel til grunn. Dette hindrar likevel ikkje kommunane/fylkeskommunane i å ha rådgjevande folkerøystingar før avgjerder blir fatta i representative organ. Kommunane/fylkeskommunane gjennomfører ofte ulike typar opinionsundersøkingar, som til ein viss grad er formalisert i lovverket. Det gjeld mellom anna Plan- og bygningslova, der det blir lagt stor vekt på informasjon og at innbyggjarane skal kunne uttale seg om eventuelle planforslag. Tilsvarande står det i inndelingslova at kommunestyret bør sørgje for å få fram synspunkta til innbyggjarane om endring av kommunegrensene. Og vidare, at ei slik høyring kan ta form av ei folkerøysting, opinionsundersøking, spørjeundersøking eller liknande (Ot.prp.nr.44 2004-2005). Endeleg vart det i 2003 innført ein forslagsrett i Kommunelova. Regelen pliktar kommunestyret/fylkestinget til å ta stilling til forslag som gjeld kommunal verksemd, om minst 2 prosent av innbyggjarane eller 300 personar i kommunen krev det. Departementet har gått ut frå at denne regelen også kan bli brukt til å krevje at kommunestyret tek spørsmålet om å halde ei folkerøysting opp til vurdering, men at fleirtalet i kommunestyret i så fall står fritt til å avgjere om det skal haldast folkerøysting eller ikkje (Ot.prp.nr.44 2004-2005:13).

Folkerøystingsinstituttet har likevel vore eit viktig innslag i lokaldemokratiet. Både i alkohol- og språkpolitikken har særlovgjevinga gjort at folkemeininga har spelt ei avgjerdande rolle for politikkutviklinga. Om lag halvparten av dei 514 lokale folkerøystingane i perioden 1970-2000 har handla om opplæringsspråk i skulen, medan drygt ein fjerdedel har dreidd seg om sal - og skjenkeløyve av alkohol (Adamiak 2002). Begge representerer politikkområde der dei politiske motsetnadane historisk like mykje har gått gjennom dei politiske partia som mellom dei (Rokkan 1987). Reglane i alkohollova om rett til å krevje rådgjevande folkerøysting om omsetjing av alkohol fall bort i 1989. Kommunane skal no gje løyve etter søknad etter å ha innhenta opplysningar frå helse- og sosialstyret og frå politiet. I dag er det berre spørsmålet om målform i skulen som er omfatta av retten til å krevje folkerøysting. I Opplæringslova heiter det: «I samband med skifte av hovudmål, eller når eit fleirtal i kommunestyret eller minst 1/4 av dei røysteføre krev det, skal det haldast rådgjevande folkeavstemming» (Ot.prp.nr.44 2004-2005:13).

Det er viktig å merke seg at i alkoholpolitikken har lovgjevinga opna for både bindande lokale folkerøystingar og direkte initiativ (NOU 1995:24, Adamiak 2002, Bjørklund 2004). Kommunane har heilt frå 1837 vore ein viktig kamparena for fråhaldsrørsla. Allereie då vart det innført reglar som gjorde det naudsynt med kommunalt løyve for å selje eller skjenke brennevin på landsbygda. I 1869 blei øl og vin underlagt det same regelverket. Brennevinslova frå 1894 slo fast at lokale folkerøystingar skulle avgjere kva byar som skulle ha samlag. Røystereglane blei utforma slik at dei favoriserte den rådande situasjonen ved at dei som ikkje møtte fram på valdagen vart tekne til inntekt for status quo. I 1918 blei lova endra for å gjere det vanskelegare å opprette nye samlag, og tilsvarande lettare å leggje ned eksisterande. Lova sa no at dei som ikkje møtte fram på valdagen skulle telje som om dei hadde stemt mot samlag. Frå vinmonopolet blei danna i 1922 skifta fråhaldsrørsla hovudkursen frå å vilje avskaffe alkoholomsetnaden til å gå for større regulering. Frå då av var det berre kommunestyra som kunne gje løyve til sal og skjenking av vin og øl. Eit vinmonopolutsal kunne berre opprettast eller nedleggast etter at det var arrangert ei lokal folkerøysting. I 1918 vart røystereglane endra slik at det vart kravd eit fleirtal blant dei frammøtte for å endre situasjonen i ein kommune. I 1956 opna ein for å halde bindande lokale folkerøystingar i samband med sal eller skjenking av øl og vin. I 1967 blei reglane for folkerøysting for å få kommunalt løyve til sal eller skjenking av brennevin, vin og øl likestilt. Det var ikkje lenger eit vilkår for å få løyve at det vart halde bindande avstemming. Derimot skulle det haldast bindande folkeavstemming om 5 prosent av dei røysteføre i kommunen kravde det. Bjørklund (2004) viser at medan folkerøystingane fram til 1920-talet var ein nyttig reiskap fråhaldsrørsla nytta for å få stengt alkoholkranane, vart folkerøystingsinstituttet frå midten av 1920-talet eit reiskap for å opne kranane. I 1993 var det berre 26 kommunar utan alkoholutsal, og 18 kommunar der det ikkje vart skjenka alkohol.

I språksaka lanserte riksmålsrørsla ideen om folkerøysting, medan målfolket nådde fram med strenge reglar for at utfallet skulle vere bindande (Bjørklund 2004). Reglane for folkeinitiativ vart utforma slik at det vart kravd fem gonger så mange underskrifter for å få i stand ei språkrøysting som ei alkoholrøysting. Dette hindra likevel ikkje at nynorsken tapte terreng i perioden etter krigen. Røyserettsreglane har vore eit viktig stridsspørsmål i debatten om språkrøystingane. Målfolket meinte alle innbyggjarar skulle ha røysterett sidan språkforma i skulen gjaldt alle innbyggjarane, ikkje berre foreldra. Frå 1915 sa reglane at eit fleirtal i skulestyret kunne vedta å halde språkrøysting, alternativt kunne folket gripe inn ved folkeinitiativ. Ein fjerdedel av dei røysteføre i skulekrinsen kunne krevje folkerøysting. I perioden 1971-85 vart røysteretten avgrensa til foreldre og føresette og resultata av avrøystingane vart gjort bindande. Dette favoriserte riksmålet, noko som førte til at Stortinget i 2000 vedtok ei ordning der alle fekk høve til å stemme. Bjørklund (2004) viser at nesten alle språkrøystingane frå 1965 til 2002 vart arrangert i skulekrinsar der nynorsk var opplæringsmål. Språkrøystingane har historisk retta seg eintydig mot nynorsken, men no favoriserar reglane nynorsken ved å ha strenge krav til folkeinitiativ. Ein brei definisjon av kven som skal ha røysterett blir i dag sett på som nødvendig for å demme opp for nynorsken sin tilbakegang (ibid.).

Kommuneinndeling har vore eit anna viktig tema for lokale folkerøystingar (Adamiak 2002, Klausen 2004a). 58 av 514 avrøystingar i perioden 1970-2000 har omhandla slike spørsmål. Av dei 8 prosent av kommunane som rapporterer å ha gjennomført folkerøystingar i perioden 2000-2003, har rundt halvparten handla om kommuneinndeling (Hovik og Stigen 2004:116). Tematisk famnar desse ei rekke problemstillingar frå kommunesamanslåingar, lausrivningar, eller byte av fylke for ein kommune. Spørsmålet om kommuneinndeling har endra karakter over tid (Klausen 2004a:11). På byrjinga av 1990-talet vedtok Stortinget samanslåing trass i massiv motstand frå fleire involverte kommunar. Eksempelvis var over 90 prosent av innbyggjarane i kommunane rundt Fredrikstad imot samanslåing, men det vart likevel vedteke i Stortinget. I ettertid har Stortinget vedteke at kommunar ikkje skal bli slått saman mot eiga vilje, men dette er ikkje nedfelt i lovverket. Inndelingssaker blir avgjort i Stortinget, men inndelingslova tilseier at innbyggjarane skal bli høyrt. I nyare tid har kommunane også gjennomført enkelte folkerøystingar der miljøpolitiske tema er sett på dagsorden.

I sum har nesten halvparten av landets kommunar erfaring med lokale folkerøystingar (Adamiak 2002). Samanlikna med andre nordiske land har folkerøystingsinstituttet spelt ei viktig rolle i det norske lokaldemokratiet. Medan Danmark har hatt 47 lokale folkerøystingar i perioden 1970-1993, Sverige 46 mellom 1977 og 1999, Finland rundt 40, har det blitt arrangert heile 514 folkerøystingar i norske kommunar i perioden 1970-2000 (Adamiak 2002, Taube 2004, Sutela 1999, Walin 1997).

Kommunelova (§ 39a) sin regel om innbyggjarinitiativ er ein av få lovendringar dei seinare år som har opna for alternative deltakingskanalar i lokalpolitikken. Regelen tilseier at lokalpolitikarane ikkje lenger har einerett til å fremje saker til handsaming i dei politiske organa. Ordninga skulle medverke til å fange opp eit aukande saksorientert politisk engasjement og kanalisere dette inn i det representative demokratiet. I ein forskingsrapport utført på oppdrag av kommisjonen har Jan Erling Klausen og Dag Arne Christensen sett på enkelte erfaringar med ordninga (sjå vedlegg 2). Under­søkinga dekkar eit tidsrom på om lag eitt år og åtte månader og resultata må bli sett i forhold til det. Tre hovudtema med påfølgjande spørsmål vert ­studert. 1) innbyggjarinitiativet som deltakingskanal: Er ordninga ofte i bruk? Kven tek initiativ, og i kva saker? 2) Kommunane sin respons: Korleis reagerer kommunane? Er nålauge for å få politisk gjennomslag trongt? Og, 2) kommunal variasjon: Er det samanhengar mellom trekk ved kommunane (stor/liten, tettbygd/spreiddbygd, høg/låg valdeltaking) og reforma si politiske gjennomslagskraft?

Hovudfunna i undersøkinga er at innbyggjarinitiativet er forholdsvis ofte brukt i kommunane. Føreset ein at kommunane som svarte på undersøkinga er representative for alle norske kommunar, så er initiativretten nytta i om lag 75 av 433 kommunar, i nokre av dei fleire gonger. Dess fleire innbyggjarar i kommunen, dess meir blir initiativretten nytta. Innbyggjarinitiativet ser ikkje ut til å vere eit vidare effektivt verkemiddel for å få politisk gjennomslag. Vanlegvis vert initiativa avviste eller nedstemte – dette har skjedd i nær tre av fire tilfeller. Eitt at ti initiativ har vunne fram etter avrøysting i kommunestyret. Ein stor del av initiativa vert avviste på formelt grunnlag. Om saka (på ein eller annan måte) har vore innom kommunestyret/bystyret så er hovudregelen at saka vert avvist. Forskarane konkluderer med at kommunane har lagt seg på ei streng fortolking av kommunelova sin paragraf 39a. Endeleg er det relativt stor spreiing i initiativa sitt politiske innhald. Eit gjennomgåande trekk er likevel at sakene dreier seg om den nære lokalpolitikken. Det vil seie konkrete og fysiske forhold. Vegstubbar, bygningar og parkar dominerer. Det er i hovudsak laust organiserte grupper som startar initiativa. Dei permanente og etablerte lokale foreiningane er relativt svakt representerte blant initiativtakarane.

4.2.3 Lokale folkerøystingar i andre land: Reglar og erfaringar

Vallovutvalet viser at bruken av nasjonale folkerøystingar har auka over tid (NOU 2001:3). Halvparten av dei nasjonale folkerøystingane i verda har funne stad i perioden etter 1970 (Butler og Ranney 1994). Fram til 1993 hadde det på verdsbasis blitt arrangert omlag 800 landsomfattande folkerøystingar (Bjørklund 1997). Litt over halvparten av desse (414 av 799) vart haldne i Sveits. Enno er det land som aldri har gjennomført folkerøystingar på nasjonalt nivå, og land som er svært tilbakehaldne på området (Tyskland, Storbritannia og Belgia) (Rasch 2000). 2 Utviklinga i retning av eit større innslag av direkte demokrati på det nasjonale nivået ser dermed ut til å gjelde eit fåtal land. Dette er ikkje tilfelle på lågare styringsnivå.

Trass i at lokale folkerøystingar ikkje er blitt kartlagde i same grad som dei nasjonale, er det grunn til å tru at folkerøystingar er langt meir vanleg på lokalnivået. Ei årsak er at dei tekniske og politiske barrierane gjerne er lågare lokalt enn nasjonalt. Underskriftskravet vil vere proporsjonalt lågare slik at politisk mobilisering og koordinering krev mindre organisering enn i ein nasjonal kampanje (Scarrow 2001). Tradisjonelle argument mot direkte demokrati ser også ut til å ha mindre tyngde på lokalnivået. Små einingar skal nemleg gjere det lettare for innbyggjarane å ha oversikt over både innhaldet og samanhengane i politikken. Motargumentet er sjølvsagt at nærleik og oversyn gjer lokalpolitikarane betre rusta til å vere lydhøyre overfor folkeviljen slik at folkerøystingar burde vere overflødige. Tabell 4.1 viser at lokale folkerøystingar er tatt inn i lovgjevinga i mange europeiske land på 1990-talet.

I litteraturen om folkerøystingar er spørsmålet om det finst folkeinitiativ eller ikkje viktig for å vurdere innslaget av direkte demokrati. Der folkeinitiativ førekjem utgjer folkerøystingsinstituttet ein svært viktig del av det politiske systemet (Möller 2005). Med det som bakteppe er det mogleg å klassifisere ulike land etter omfanget av direkte demokrati. Ei svak form for direkte demokrati er fakultativ konsultativt referendum, der eit folkevald organ sjølv vedtek å høyre folket si meining utan å forplikte seg til å følgje utfallet (Petersson 1995:141). Eit sterkt innslag vil vere land med direkte folkeinitiativ og bindande folkerøystingar.

Med dei nordiske landa som utgangspunkt har både Sverige og Finland reglar om lokale rådgjevande folkerøystingar, medan dei danske og norske kommunelovene er utan slike reglar. Medan Noreg har innslag av folkeinitiativ (målform) har ingen av dei andre landa reglar der innbyggjarane åleine kan krevje folkerøysting i visse saker.

I Danmark kan kommunane arrangere folkerøystingar, men utfallet er rådgjevande. Dansk særlovgjeving har tidlegare opna for folkerøysting/folkeinitiativ. I mellomkrigstida og i perioden like etter krigen kunne medlemane av soknerådet, eller 35 prosent av dei røysteføre i ein landkommune, krevje at løyve til sal av brennevin skulle bli avgjort ved bindande folkerøysting (Taube 2004). I tillegg har Danmark hatt reglar i folkeskulelova om obligatoriske folkerøystingar i samband med nedlegging av skular. Denne regelen vart fjerna i 1998. Fram til 2002 opna kommuneinndelingslova for at kommunane kunne arrangere rådgjevande folkerøystingar før ei avgjerd om endra inndeling (ibid.). I 1997 drøfta Folketinget eit forslag frå Socialistisk Folkeparti (SF) om bindande lokale folkerøystingar med initiativrett for både kommunar og amt. Forslaget innebar at folkerøysting skulle bli utløyst om minst 10 prosent av dei røysteføre sette fram eit slik krav. Det vart også føreslått ein forslagsrett der 5 prosent av dei røysteføre skulle kunne krevje at eit forslag vart handsama i kommunestyre/amtsrådet. Folkerøystingar skulle, i følgje forslag, ikkje kunne nyttast i spørsmål som gjekk på budsjettet, lokalisering, minoritetar sine levekår eller i spørsmål som kunne ha konsekvensar for grunnleggjande menneskerettar (ibid.). Forslaget vart ikkje følgt opp av Folketinget.

Sverige har to inntak til folkerøystingar; rådgjevande folkerøystingar initierte av kommunestyra, og (delvis) innbyggjarinitierte røystingar. 3 Reglar om lokale rådgjevande folkerøystingar vart innført i Sverige i 1977, justert i den nye Kommunelova i 1991 og i lokaldemokratikomiteens innstilling i 1992 (Rinnan 1996). Lova seier at eit fleirtal i kommunestyret kan vedta å innhente synspunkt frå innbyggjarane i førebuinga av ei sak. Regelen har utløyst 52 røystingar i perioden 1977-1999, 46 folkerøystingar og 6 opinionsundersøkingar (Walin 2000). I perioden 1977-1992 er det reist krav om totalt 100 folkerøystingar innan rammene av det representative systemet. Ein fjerdedel har resultert i konkrete avstemmingar. Dei fleste forslaga er lanserte i Stockholm der nye og mindre parti har brukt ordninga for å utfordre dei større og meir etablerte partia. Eit sentralt tema i kommunane rundt Stockholm har vore bruken av bompengar (Taube 2004). Eit anna viktig spørsmål har vore kommuneinndeling. Også det svenske inndelingslovverket gir kommunane rett til å innhente synspunkt frå veljarane ved hjelp av folkerøysting, opinionsundersøking eller liknande. Gjeve at svenske lokale folkerøystingar er rådgjevande, har ein forfatningsdomstol slått fast at regelverket ikkje hindrar kommunane i å halde avrøysting i saker som ligg utanfor deira kompetanseområde (Taube 2004). Av alle dei lokale folkerøystingane i Sverige er 60 prosent gjennomførte på same dag som eit ordinært val (eller nasjonal folkerøysting), noko som har medverka til å trekkje valdeltakinga opp.

I 1994 opna Sverige (med Finland som førebilete) for at innbyggjarane skulle kunne utløyse folkerøystingar. I praksis er det likevel politikarane som avgjer om det blir arrangert avrøystingar eller ikkje. Regelverket har av den grunn blitt kritisert for å ha preg av «skinndemokrati». Underskriftskravet er sett til 5 prosent av dei røysteføre i kommunen eller landstinget. Initiativet skal vere skriftleg, fastslå den aktuelle saka og innehalde underskriftene og adressene til initiativtakarane (Walin 2000). For å utløyse folkerøysting må to tredeler av representantane i kommunestyret/landstinget stemme for. Utfallet av ei eventuell avrøysting er rådgjevande. I perioden 1994-2004 har det blitt fremja om lag 80 folkeinitiativ. Berre fem har resultert i folkerøysting (Taube 2004, Ljungberg 2000). Kommunestyra har fungert som ein effektiv propp mot innslaget av folkeinitiativ, noko som har sett fart i debatten om ordninga (Walin ibid:26). Hausten 1996 føreslo demokratiutvecklingskomiteen at det burde halde at ein tredel av representantane i kommunestyra slutta seg til eit initiativ for å utløyse ei folkerøysting (ibid.). Forslaget vart avvist med argumentet om at det politiske mindretalet ville få eit for stort spelerom til å trekkje ut den politiske prosessen. I 1999 gjekk eit mindretal i Riksdagen inn for at kommunestyra ikkje burde ha høve til å avvise eit initiativ om underskriftskravet vart auka til 10 prosent av dei røysteføre. Fleirtalet meinte derimot at dette ville svekke det representative demokratiet og slå ulikt ut i små og store kommunar. Endeleg har Justisdepartementet lagt fram eit forslag som inneber at ordninga med folkeinitiativ fell bort og blir erstatta av ei ordning der kommunestyra blir forplikta til å fatte ei avgjerd om «samråd» i visse spørsmål om minst 10 prosent av dei røysteføre i kommunen krev dette. Eit samråd kan ta form av ei rådgjevande folkerøysting, opinionsundersøking, open debatt eller offentleg høyring (Taube 2004). Hovudpoenget er at samrådet blir obligatorisk for kommunane, men at kommunestyra sjølv kan avgjere kva tiltak dei vil setje i verk for å imøtekome eit folkeinitiativ. Forslaget er ikkje handsama i Riksdagen. Nyleg er det nedsett ein Grundlagsutredning med mandat om å gjennomgå heile det svenske styringssystemet. Mandatet inkluderer spørsmålet om nasjonale og lokale folkerøystingar/initiativ, og innstillinga blir lagt fram innan utgangen av 2008. 4

Endelig har Sverige frå 1 juli 2002 innført ein regel om medborgarförslag i kommunelova (Dagens Samhälle nr.13 2005). Regelen tilseier at alle innbyggjarar, inkludert born og unge, i prinsipp har fått den same forslagsretten som dei folkevalde. Men, det er fritt for kommunane/landstinga å innføre reforma. 182 kommunar og 7 landsting har til no innført retten for innbyggjarane til sjølve å komme med forslag direkte til kommunestyra. I følgje Dagens Samhälle er det ein tendens til at fleire kommunar overlet forslaga direkte til dei ulike nemndene i staden for til kommunestyra. Dette skal vere i strid med forslaget frå Riksdagen, der det vart slått fast at forslag frå innbyggjarane skulle handsamast på same måte som andre forslag. Nyleg er desse reglane endra ved at kommunane har fått større fridom til å delegere medborgarforslaga til nemndene (Dagens Samhälle 25.01.2006). Dette er gjort for å forenkle arbeidet med forslaga, og fordi dei enkelte nemndene i realiteten er riktig adresse for ei realitetshandsaming av forslaga. Medborgarforslaga gjeld enkle kvardagsnære spørsmål som best blir handsama av enkeltutval. Det ser ut til at kommunane er positive til reforma. Det er i følgje kommunane kome inn mange gode forslag, og det er ikkje blitt registrert noko misbruk av ordninga (ibid.). Kommunar som Botkyrka, Jönköping, Nykvarn, Mark, Aveista og Ulricehamn skal ha fått inn over hundre medborgarforslag sidan ordninga vart innført (ibid.).

Finland har reglar om rådgjevande folkerøystingar, innbyggjarinitiativ og lokal forslagsrett (Sutela 1999, Taube 2004). Reglar om rådgjevande folkerøystingar kom inn i den finske Kommunelova i 1990 og vidareutvikla i den nye Kommunelova i 1995. Finske kommunar kan (som i Sverige) avgjere om dei vil legge ei sak ut til folkerøysting. I tillegg kan 5 prosent av dei røyseføre ta eit tilsvarande initiativ, men det må eit fleirtal i kommunestyret til for å utløyse ei folkerøysting. Etter 1990 er det gjennomført 39 folkerøystingar, heile 36 av desse har handla om kommunesamanslåingar. To andre om planlagde vegprosjekt, og begge vart initierte av innbyggjarane. Valdeltakinga har variert frå 39 prosent til 80 prosent. I tillegg har den finske Kommunelova ein regel som gir innbyggjarane forslagsrett. Regelen tilsvarar den norske slik at 2 prosent av dei røysteføre i ein kommune kan medverke til at ei sak innan kommunen sitt ansvarsområde blir sett på dagsorden. Kommunestyret har ein frist på 6 månader til å handsame spørsmålet. I følgje Karvonen (2000) har forslagsretten hatt ein positiv effekt, og fungert som ein tilleggskanal for politisk innverknad og aktivitet. Forslagsretten blir vurdert som ein meir naturleg kanal enn den tungrodde folkerøystinga. Sjöblom (1988) har sett på bruken av forslagsretten i Åbo kommune, og finn at dei fleste innbyggjarinitiativa har hatt liten effekt. Nokre har likevel gitt konkrete resultat. Det er framleis slik at dei tradisjonelle representative institusjonane dominerer. Finske erfaringar ser dermed ut til å kunne blir tatt til inntekt for at det ikkje er nødvendig å kople forslagsretten til ei folkerøysting for å oppnå ein positiv effekt.

Dei amerikanske delstatane har ansvaret for sine eigne vallover og avgjer sjølve innslaget av direkte demokrati (Möller 2005:24). Bruken av folkerøystingar/folkeinitiativ varierer sterkt mellom delstatane. I den amerikanske valkampen i 1998 vart det eksempelvis arrangert folkerøystingar i totalt 61 saker fordelt på 17 delstatar (Olsson 1999:53) 5 . Talet på folkerøystingar i amerikanske delstatar har auka frå 190 på 1980-talet til omlag 350 på 1990-talet. Rundt halvparten av delstatane tillet folkeinitiativ. Grensene for kor mange undersskrifter som skal til for å utløyse ei folkerøysting varierer kraftig. Til dømes er det i Nord Dakota nok at 2 prosent av befolkninga skriv under for å utløyse ei folkerøysting. I enkelte delstatar finst det også tilleggskrav om at underskriftene skal ha ei viss geografisk spreiing. California har hatt flest folkeinitiativ, og frå 1950-talet av er det arrangert mellom 30 og 40 folkerøystingar i året.

I California har folkeinitiativ (om endringar av konstitusjonen og lovforslag), folkerøystingar (om lovgjeving) og tilbakekallingsrett av representantar hatt plass i delstatskonstitusjonen frå 1911 (Taube 2004). Fylka er undereininga innan delstatane, og i tillegg blir byane rettsleg sett definert som ein lokal styringseining. Vidare er det administrative einingar for skule og utdanning (såkalla school districts). I California tek innbyggjarane avgjerder både i dei distrikta dei bur i, gjennom val av representantar eller direkte ved folkerøysting. I fylke og byar kan ein viss del av dei røysteføre føreslå ny lovgjeving. For å få eit slik forslag på dagsorden må det støttast av minst 10 prosent av dei som stemte i det siste valet eller av 10 prosent av dei registrerte veljarane i byane (25 prosent i byar med færre enn 1000 registrerte veljarar). Innbyggjarane har 180 dagar på seg til å samle inn underskrifter frå forslaget blir registrert (ibid.). Innbyggjarar kan også protestere mot lovgjeving som er vedteke. Det skjer vanlegvis ved at det blir levert ein formell protest før underskriftsinnsamlinga startar. I vallova er det ingen grenser for kor stor deltakinga må vere for at ei folkerøysting skal vere gyldig samtidig som utfallet i regelen er bindande. Kravet er som regel simpelt fleirtal for at eit forslag blir vedteke, men i enkelte saker, som skatt, er kravet sett til 2/3 fleirtal. Eit vanleg tema for folkeinitiativ er nettopp skattespørsmål. I California tilseier konstitusjonen at skatt på fast eigedom skal avgrensast. I tillegg må nye statsskattar godkjennast av 2/3 av representantane i delstatsparlamentet, på same tid som det er krav om at nye lokale skattar skal få aksept i ei folkerøysting ( obligatorisk folkerøysting ). I følgje Taube (2004:22-24) er konsekvensen av skatterøystingane at det er vanskeleg å føre ein heilskapleg politikk og at det representative demokratiet dermed står svakt.

I Europa er Sveits det klassiske dømet på eit land der det direkte demokratiet står sterkt. Spesielt gjeld det lokalnivået. Sveits har 26 kantonar med sterkt varierande innslag av direkte demokrati. Den folkelege initiativretten er spesielt utbreidd i store kommunar og i dei fransktalande delane av Sveits som har lokale parlament (Ladner 2005). I mindre kommunar (85 prosent av kommunane) blir det arrangert lokale folkemøte to til fire gonger i året der innbyggjarane kan røyste over forslag som kommunestyra legg fram. I løpet av møta er det også mogleg å endre på innhaldet i framlegga og i tillegg kan innbyggjarane i kommunar med slike møter, ta initiativ gjennom å samle inn underskrifter for å få til ei folkerøysting mot forslag eller avgjerder som kommunestyra har tatt. Ordninga kan til og med nyttast for å protestere mot avgjerder som er tatt av folkemøta. I store kommunar kan innbyggjarane bruke folkeinitiativ både for å protestere mot avgjerder som er tatt og til å sette nye saker på dagsorden. Det er stor variasjon mellom dei ulike kantonane når det gjeld talet på underskrifter som er nødvendig for å utløyse ei folkerøysting (mellom 5 og 20 prosent) (Taube 2004). Enkelte kommunar krev eit bestemt tal på underskrifter heller enn eit prosenttal. Obligatoriske folkerøystingar er vanleg i spørsmål som endringar i kommunal organisering, visse utgiftsspørsmål, skattesatsar (innføring av spesielle skattar), kommunale reguleringar, etablering av representative forsamlingar som erstatning for folkemøte og grenseendringar (Taube 2004). I fleire større kommunar er det vanleg med obligatorisk folkerøysting om kommunestyret vedtek prosjekt der utgiftene er over ei viss grense. I den sveitsiske debatten er det fokus på å gjere folkerøystingsinstituttet meir fleksibelt, for med det å redusere talet på folkerøystingar (Ladner 2005). Spesielt gjeld det obligatoriske folkerøystingar, der det er føreslått at slike ikkje må gjennomførast om ingen aktivt går mot eit forslag. Ordinære kommuneval er mindre viktige ettersom innbyggarane har tilgang til mange andre påverknadsformer (Taube 2004).

Tyskland har også innført direktedemokratiske tiltak etter samlinga av landet i 1989 (Wollmann 2002, 2005, Gabriel og Eisenmann 2005). Dei fleste delstatar har gitt innbyggjarane høve til å ta initiativ til folkerøysting. I enkelte kommunar kan også eit mindretal i kommunestyra ta eit slikt initiativ. Når det gjeld innbyggjarutløyste avrøystingar, varierer underskriftskrava sterkt mellom dei ulike delstatane. Generelt er reglane strenge, slik at berre dei færraste og best organiserte initiativa klarer krava. Initiativtakarane må samle inn underskrifter frå mellom 4 til 20 prosent av dei røysteføre i løpet av eit svært kort tidsrom. I tillegg er det strenge deltakingskrav for at resultatet av ei folkerøysting skal vere bindande. Ved simpelt fleirtal må mellom 25 og 30 prosent av dei røysteføre vere på vinnarsida. Budsjettspørsmål er unnateke frå regelverket. Dei direktedemokratiske tiltaka ser førebels ut til å spele ei moderat rolle i lokalpolitikken. Frå 1956 har det i Baden Würtenberg blitt fremja 273 initiativ og arrangert 139 folkerøystingar i dei totalt 1120 kommunane. I Bayern, som har nokså liberale reglar, har ordninga resultert i 623 initiativ og 398 folkerøystingar. Tematisk er lokaliseringsspørsmål, inndeling, vegbygging og trafikk mest vanleg. Den nye påverknadsforma skal ha auka innverknaden til dei allereie politisk aktive, og ikkje medverka til å mobilisere innbyggjarar med eit fjernare forhold til politikken (Gabriel og Eisenmann 2005). Initiativordninga ser også ut til å fungere reaktivt ved at innbyggjarane brukar ordninga i eit forsøk på å få til omkamp om vedtak som er tatt av dei folkevalde.

Nederland har innført rådgjevande lokale folkerøystingar, og enkeltkommunar har innført initiativrett der folket har ein viss vetorett i enkeltsaker. Reglane for at resultatet frå ei innbyggjarutløyst avrøysting skal vere bindande er strenge (Nijeboer 2004). Nederland har hatt om lag 100 lokale folkerøystingar sidan 1912. Av 537 kommunar, har om lag 61 innført eigne reglar om folkerøystingar i løpet av 1990-talet. Tematisk sett har dei 101 folkerøystingane omhandla kommunesamanslåing (51), byggeprosjekt (15), reorganisering av det lokale styringssystemet (11) og trafikk og parkering (5). Utover dei landa som er gjort greie for her har fleire statar i Aust Europa innført ulike variantar av folkerøystingsinstituttet.

4.2.4 Fordelar og ulemper med folkerøyst­ingar: Den prinsipielle debatten

Folkerøystingar som demokratitiltak er omdiskutert (sjå Budge 1996, Svensson 2003, NOU 2001:3, Klausen 2004b). Eitt syn er at folkerøystingar er eit steg i retning av det «verkeleg» demokratiet (Siune mfl.1994). Sidan demokrati er synonymt med folkestyre, burde ingenting vere meir demokratisk enn meir direkte demokrati (Flem 1975). Mot dette synet står argumentet om at hyppigare bruk av folkerøystingar er eit trugsmål mot viktige prinsipielle sider ved det representative styresettet (Giljam mf.l 1998). Vallovutvalet drøftar desse syna med utgangspunkt i fire klassiske innvendingar mot større bruk av folkerøystingar (NOU 2001:3): 1) svak veljarkompetanse, 2) låg valdeltaking, 3) særinteresser versus allmenninteresser, og 4) moglege styringspolitiske konsekvensar.

Den første innvendinga er at innbyggjarane ikkje har kompetanse nok til å ta viktige politiske avgjerder direkte. Politiske vedtak bør bli tatt av folkevalde som har trening og tid til å ta standpunkt i ei stadig meir kompleks verd. Det vert hevda at folket let seg lettare leia av meir eller mindre tilfeldige stemningar. Motargumentet er at det aldri har vore meininga at politikk skal vere profesjon og berre for teknokratar. I tillegg er gjerne årsaka til at folket sine standpunkt kan vere skiftande og ustabile, at ein blir beden om å ta eit standpunkt utan debatt og utan at ein må ta ansvar for korleis ei sak kan påverke andre enn seg sjølv. Argumentet om at folket manglar kompetanse har også ei prinsipiell problematisk side. Om det er slik at folket er lite informert og ikkje i stand til å ta viktige avgjerder, kvifor blir dei då vurderte som kompetente nok til å velje regjering. Argumentet ender dermed lett opp som ein kritikk mot demokrati som styreform generelt, og ikkje mot det direkte demokratiet spesielt.

Ei anna innvending er at folkerøystingar er prega av låg valdeltaking samanlikna med ordinære val. I snitt ligg deltakinga i nasjonale folkerøystingar i Vest - Europa stort sett 10 til 20 prosentpoeng lågare enn i ordinære val. I tillegg er det lite som tyder på at folkerøystingar har ein politisk mobiliserande effekt. Aktivitet i folkerøystingar stimulerer ikkje til eit politisk engasjement utover dette (Bjørklund 1997, Butler og Ranney 1994). I norsk og nordisk samanheng er EU-saka eit unnatak. Medan heile 90,1 prosent møtte fram i den danske folkerøystinga om EF medlemskap i 1972, stilte 89 prosent opp i den norske om EU i 1994. For lokale folkerøystingar har Rinnan (1996) sett på deltaking i 22 lokale folkerøystingar etter 1988. I halvparten av kommunane var frammøtet under 50 prosent. Adamiak (2002) har studert deltakinga i heile 492 lokale folkerøystingar og finn ein frammøteprosent i overkant av 50 prosent. I Sveits ligg snittet på 40 prosent i nasjonale avrøystingar, 20 prosent stemmer aldri på enkeltsaker (Budge 1996:95-96). Internasjonalt er det også ein tendens til at mange folkerøystingar går saman med lågare valdeltaking (Gilljam m.fl. 1998, Franklin 1996). Vallovutvalet viser derimot til at omsynet til valdeltakinga ikkje er eit absolutt hinder for å innføre ei ordning med folkerøystingar/initiativ. Utvalet meiner likevel at eit eventuelt regelverk bør seie noko om på kva nivå deltakinga bør liggje for at resultatet skal bli praktisk politikk (NOU 2001:3). Ein praktisk måte å løyse eit eventuelt deltakingsproblem på er å samle folkerøysingsspørsmål på spesielle stemmesedlar i samband med ordinære val. Eit døme på det er folkerøystinga om utbygging av vindkraft på Frøya i samband med stortingsvalet 2005 der 70,4 prosent stemte i folkerøystinga mot 74 prosent i det ordinære stortingsvalet.

Ei tredje innvending er at folkerøystingar gir særinteressene stort spelerom. Styrken ved det representative demokratiet som ideal er at mange (eller alle) interesser blir ivaretekne i utforminga av politikken. Hyppigare bruk av folkerøystingar kan føre til at det er dei med stor interesse og engasjement i ei sak som vil engasjere seg. Denne uroa har delvis bakgrunnen i dei politiske konsulentfirma som har vakse fram i Sveits og USA (sjå Klausen 2004b). Det å nå fram med eit initiativ kan vere kostbart i ein situasjon der profesjonelle firma både samlar inn underskrifter, gir råd om utforminga av initiativforslag og driv aktive kampanjar. Trass dette ser det ikkje ut til å vere fritt fram for dei resurssterke. Til dømes har fleire amerikanske delstatar innført reglar som avgrensar våpenbruken, sjølv om sterke finansielle aktørar har kjempa mot. Sterke næringslivsaktørar ser ut til å spele ei viktigare rolle i kampen mot endringar i lovverket, enn i få gjennomslag for ny lovgjeving (Budge 1996). I og med at veljarane har ein tendens til å støtte etablerte og kjende løysingar kan dei ha ei form for vetorett. «Er du i tvil, stem nei», er eit nokså vanleg slagord i folkerøystingar (Bjørklund 1997). Erfaringar frå Sveits viser at folkeinitiativa kan flytte den politiske dagsorden i favør av saker som er viktige for grupper som ikkje er sterkt organiserte. Dette gjeld miljørørsla og ulike kvinnegrupper. Norsk politikk er heller ikkje ukjent med at sterke interessegrupper kan ha direkte kanalar inn til den politiske makta. Ei rekke studiar har vist at sterke interesseorganisasjonar kan prege utforminga av offentlig politikk. Likevel er det logisk å tru at bindande folkerøystingar med folkeleg initiativrett kan styrke aksjonsdemokratiet i forhold til deltaking innan det representative demokratiet (Klausen 2004b:102).

Vallovutvalet er spesielt opptekne av at det direkte demokratiet kan utvide spelerommet for resurssterke grupper på kostnad av dei svake (NOU 2001:3). Folkerøystingar deler uvilkårleg folket i to leirar der ein part kjem sigrande ut. Ein konsekvens kan bli at mindretalet står utan nokon forsvararar av sine interesser. Det ligg i politikken sin natur at uavhengig av korleis demokratiet er organisert, vil det alltid stå att eit mindretal som ikkje fekk gjennomslag. Mindretalsproblematikken er først alvorleg når det oppstår permanente mindretal, der den tapande part har felles kjenneteikn som t.d. rase, hudfarge og religion (Budge 1996:159). I Sveits er det fremja fleire initiativ om å avgrense innvandringa. Alle er avvist, men samla opptil 30-40 prosent av stemmene. I perioden 1977-1992 vart det i Sverige fremja 8 forslag om folkerøystingar i spørsmålet om mottak av flyktningar. Alle aktualiserte innan det etablerte politiske systemet, ingen som folkeinitiativ (Walin 2000). I USA har debatten i nyare tid særleg fokusert på homofile og lesbiske grupper sine rettar. Forslag om inngrep ovanfor desse gruppene har komme frå sterkt religiøse grupper. Døme på overtramp finn ein sjølvsagt også innan representative institusjonar. I Nord-Irland har t.d. det protestantiske fleirtalet i parlamentet nytta sin posisjon til å diskriminere det katolske mindretalet (t.d. i bustadpolitikken). Vallovutvalet peikar på at Noreg er blitt eit fleirkulturelt samfunn, noko som kan auke trykket på spesielle løysingar for spesielle grupper. Utvalet meiner omsynet til slike mindretal er eit sterkt argument for å trå varsamt på dette området.

Ei siste innvending er at bruk av folkerøystingar kan ha negative styringsmessige konsekvensar. Ein konsekvens kan vere at folkerøystingar medverkar til å fragmentere politikken. Når avgjerder blir tatt frå sak til sak, kan heilskapen og den langsiktige styringa gå tapt. Hyppige val medverkar til ineffektiv problemløysing og resultatet blir kvalitativt dårlegare politiske avgjerder (Svensson 2003). Objektivt sett er det sjølvsagt vanskeleg å bli einig om kva som er eit dårleg, alternativt godt vedtak. Få vil t.d. påstå at folket sitt nei til EU-medlemskap i 1994 var ei «dårleg avgjerd». Budge (1996) peikar på at data frå USA og Sveits viser at folket generelt sett handlar opplyst. I politisk-økonomisk forsking argumenterer ein med at bindande folkerøystingar kan ha positive styringseffektar ved at dei folkevalde sine standpunkt blir korrigerte og meir i samsvar med innbyggjarane sine ønskje (Swedenborg 2004). Med andre ord: det representative demokratiet blir meir representativt. Argumentet har bakgrunnen i studiar frå USA og Sveits som viser at kantonar/delstatar/byar som nyttar folkeinitiativ/folkerøystingar har lågare skattar og lågare budsjettunderskot enn andre kantonar/delstatar/byar (ibid.). Ikkje nok med det, dei same områda skal vere meir desentraliserte ved at meir av offentleg verksemd er plassert på lokalnivået. Bodskapen i denne forskinga er at kritikken av folkerøystingsinstituttet ser for mykje bort frå at dei folkevalde ikkje er representative for innbyggjarane i alle spørsmål. Det kan vere fordi dei ikkje oppfattar kva veljarane vil, eller at politikarane har andre vurderingar enn innbyggjarane. I norsk samanheng er EU-saka eit døme på det siste.

Eit anna styringsargument er at problemet ikkje er talet på folkerøystingar, men sakene sitt politiske innhald (Gilljam 2000). Dess større og viktigare spørsmål som blir tekne ut av den representative kanalen, dess vanskelegare er det å utforme ein heilskapleg politikk. Mot dette synet står argumentet om at også innan eit representativt demokrati vert sakene handsama etter kvart som dei oppstår. Eit moderne demokrati er nettopp organisert rundt det å løyse enkeltsaker, og offentleg politikk er ofte prega av uklare mål, uklare midlar og tilfeldige utfall (Olsen 1978). Meir direkte demokrati treng såleis ikkje å medføre at politiske saker blir løyst på ein fundamental nye måte. Eit argument når det gjeld folkerøystingar er at dei ikkje bør nyttast i alle saker, men i saker som har stor prinsipiell innverknad og som har ei mobiliserande kraft. Paradokset er at dette nettopp kan vere saker som har konsekvensar for totalstyringa av samfunnet, og vil såleis vere lite egna for folkerøystingar. I følgje Vallovutvalet kan hyppigare bruk av folkerøystingar føre til at det representative demokratiet blir tømt for viktige politiske spørsmål. Utvalet peikar derimot på at dette vil vere avhengig av korleis etablerte politiske institusjonar, særlig dei politiske partia, handterar ein slik situasjon. Det er frykt for at om det først vert opna for folkerøystingar/folkeinitiativ, så vil dette raskt bli den dominerande måten å fatte politiske avgjerder på. Erfaringar frå land med slike ordningar viser at det ikkje er tilfelle. Av samla lovgjeving i amerikanske delstatar med folkeinitiativ har desse aldri utgjort meir enn 10 prosent (Budge 1996). Tilsvarande vart det i Sveits i perioden 1980-1993 gjort framlegg om 65 nasjonale folkerøystingar, eit snitt på 4,6 per år (Kobach 1994). Langt dei fleste vedtak blir også i Sveits fatta innan rammene av det representative systemet. I Sveits ser hovudkonklusjonen ut til å vere at folkeinitiativa har resultert i ein ny forhandlingsarena mellom dei folkevalde og ulike interessegrupper, heller enn å vere ein ukontrollert mekanisme for innbyggjarane til å setje dagsorden (Setäla 1999, Klausen 2004b). I tillegg er det som regel stor personoverlapping mellom partipolitisk aktivitet og aktivitet i initiativprosessar. Den vanlege prosedyren er at det kjem eit initiativ frå innbyggjarane som kommunen vurderer. Kommunen kan velje å slutte seg til forslaget utan folkerøysting eller komme med eit motframlegg som deretter blir lagt ut til avrøysting saman med det opphavelege initiativet. Målsetjinga med å levere inn eit initiativ er ikkje alltid å utløyse ei folkerøysting, men ofte ein strategi for å tvinge fram lovgjeving på eit bestemt område.

4.2.5 Tidlegare norske reformforslag

Den norske debatten om lokale folkerøystingar dreier seg ikkje om det framleis skal vere mogleg for kommunane å utløyse slike avrøystingar. Det har kommunane i følgje lova allereie høve til. Debatten er konsentrert rundt trongen for lovregulering av folkerøystingsinstituttet - om kommunane skal kunne gjennomføre bindande avrøystingar - og om innbyggjarane på line med politikarane skal kunne ta initiativ til folkerøystingar. Nedanfor blir det gitt eit oversyn over dei reformforslaga som er fremja og argumenta i debatten kring desse forslaga.

Vallovutvalet føreslo eit sett med reglar som skulle regulere gjennomføringa av lokale folke­røystingar (NOU 2001:3). Forslaget vart ikkje følgt opp av Kommunal- og regionaldepartementet, som konkluderte med at det ikkje var trong for statleg regulering av folkerøystingsinstituttet (Ot.prp.nr.45 2001-2002). Stortinget vedtok i handsaminga av utvalet si innstilling å be regjeringa om ytterlegare utgreiingar om enkelte problemstillingar i tilknyting til lokale folkerøystingar. Utgreiinga skulle omfatte: «prinspielle konsekvenser av bindende folkeavstemninger, og belyse hvilke virkninger en modell der et bestemt antall innbyggere i en kommunene kan kreve en sak opp til folkeavstemning, kan ha for lokaldemokratiet» (ibid.). Som svar på oppmodinga tinga departementet ei statsvitskapleg (Klausen 2004b) og ei juridisk (Taube 2004) framstilling av tematikken (Ot.prp.nr.44 2004-2005).

Vallovutvalet ser sterke argument for at når kommunestyra/fylkestinga først har lagt ei sak ut til folkerøysting, så bør resultatet vere bindande . I følgje utvalet vil det sende eit klart signal om at veljarane sine synspunkt skal respekterast. I tillegg vil det redusere eventuelle spekulasjonar om taktiske motiv frå partia si side og sikre at kommunestyra/fylkestinga nøye vurderer konsekvensane av å bruke folkerøystingsinstituttet. Utvalet peiker vidare på at spørsmålet om bindande folkerøystingar reiser ei rekke spørsmål som må avklarast i Kommunelova. Eit viktig spørsmål er mindretalsvernet. Utvalet meiner dette omsynet kan bli løyst på fleire måtar. Ei moglegheit er å avgrense bruken av folkerøystingar til bestemte saker. Ein annan er å stille strenge krav til kor mange som må ha delteke for at resultatet skal vere bindande eller formulere høge barrierar for at kommunestyra/fylkestinga skal kunne legge ei sak ut til folkerøysting. Utvalet går inn for at kommunestyra/fylkestinga kan (om dei vil) vedta å utløyse både rådgjevande og bindande folkerøystingar i saker som høyrer inn under deira ansvarsområde. Utvalet legg til grunn at omsynet til statleg styring blir tilstrekkeleg tatt omsyn til i utforminga av regelverket.

Konkret føreslår utvalet at ei folkerøysting berre kan gjerast bindande om eit kvalifisert fleirtal i kommunestyret/fylkestinget ønskjer det. I tillegg bør minst 50 prosent av dei røysteføre delta for at utfallet skal binde opp kommunestyret. Vallovutvalet sitt forslaget har fylgjande ordlyd (NOU 2001:3, s.211):

«En folkeavstemning kan kun gjøres bindende hvis et kvalifisert flertall i kommunestyret/fylkestinget ønsker det. Utvalget går i tillegg inn for at minst 50 prosent av de stemmeberettigede må ha deltatt for at en folkeavstemning skal få en bindende karakter».

Utvalet meiner eit slikt regelverk ikkje vil medverke til å auke bruken av folkerøystingar, men sende eit signal om at kommunane/fylkeskommunane kan bruke direktedemokratiske tiltak. Prinsipielt ser utvalet på det representative demokratiet som fundamentet for folkestyret og auka bruk av folkerøystingar/folkeinitiativ vil utfordre dette fundamentet. Eit sentralt argument imot folkerøystingar er at aktive mindretal kan få svært stor innverknad på spørsmål som normalt skal avgjerast av Stortinget, kommunestyra eller fylkestinga (NOU 2001:3, sjå også Klausen 2004b). I tråd med dette går utvalet heller ikkje inn for å innføre ei ordning med lokalt folkeinitiativ. Når det er sagt, peiker vallovutvalet på at rådgjevande folkerøystingar også er nyttige i ein politisk avgjerdsprosess (NOU 2001:3, s.211). Det kan kome opp saker som eit kommunestyre/fylkesting kan ha problem med å avgjere og ta på seg ansvaret for. Typisk gjeld dette saker der motsetnadene går på tvers av tradisjonelle skiljeliner i politikken og der dei politiske partia sjølve er splitta. I slike situasjonar er det rimeleg at politikarane gjennom ein appell til folket skaffar seg eit avgjerdsgrunnlag. Det betyr at utvalet ser på folkerøystingar som ein viktig legitimeringsteknikk.

Kommunal- og regionaldepartementet ser derimot ingen grunn for å innføre ei ordning med bindande lokale folkerøystingar. Departementet meiner den eksisterande ordninga med rådgjevande folkerøystingar fungerer godt og gir kommunane eit fleksibelt spelerom for å gjennomføre folkerøystingar. I følgje departementet vil ei lovendring måtte bli generell, noko som kan resultere i eit lovverk som meir blir til hinder enn til hjelp for kommunane i gjennomføringa av lokale folkerøystingar. Andre forskarar har derimot argumentert med at mangelen på lovregulering skapar ein uoversiktleg situasjon i kommunane. I praksis fører dette til at innbyggjarane i nokre kommunar har fleire demokratiske rettar enn andre (Adamiak 2002b). Mangelen på spelereglar kan også føre til at reint taktiske moment kan komme til å overskugge det saklege innhaldet. Slik det er i dag blir ofte regelverket vedteke medan spelet allereie er i gang. Når det gjeld bindande lokale folkerøystingar på bakgrunn av eit initiativ utanom kommunestyret ( folkeinitiativ ), peikar departementet på at det vil setje det representative systemet til side (Ot.prp.nr.44 2004-2005:19). Ei ordning med folkeinitiativ vil representere eit brot med det representative styresettet som prinsipp og gjere det vanskelegare å uforme ein heilskapleg lokalpolitikk.

Eit tilbakevendande tema i den norske debatten har vore innføring av ei ordning med initiativrett for mindretalet i Storting, kommunestyre og fylkesting. Konkret er det blitt føreslått å innføre ei ordning der eit mindretal i eit kommunestyret/fylkesting (1/3) skal kunne stille krav om at ei sak som er vedteke, eller i ferd med å bli vedteke, kan bli gjort til lagt ut til folkerøysting. Vallovutvalet gjekk samla imot slike ordningar med argumentet om at det ikkje var trong for tiltak som styrka det politiske mindretalet.

Når det gjeld innbyggjarutløyste folkerøystingar gjekk vallovutvalet samla imot å innføre ei ordning med lokalt folkeinitiativ. Innstillinga inneheld derimot ei drøfting av konkrete forslag. To variantar blir vurdert; a) Ein forslagsrett utan folkerøysting (lik den som allereie er innført i Kommunelova), og b) forslagsrett med høve til folkerøysting. Alternativ b) opnar for at eit initiativ frå innbyggjarane kan bli tatt vidare til folkerøysting om kommunestyret/fylkestinget sin konklusjon ikkje skulle vere i samsvar med initiativtakarane sitt forslag. Utvalet peiker på at underskriftskravet for å utløyse ei slik folkerøysting bør vere høgare (enn for forslagsretten), og at eit eventuelt lovforslag vil krevje lovregulering av ei rekkje forhold. Konkret vurderte utvalet eit forslag der eit direkte initiativ blir vurdert gjennom ulike fasar (NOU 2001:3, 211-212). 6

1. Innbyggjarane i ein kommune/fylke får høve til å ta initiativ i saker som fell innan kommunen/fylkeskommunen sitt ansvarsområde. Kommunestyret/fylkestinget blir forplikta til å ta stilling til saka om minst 2 prosent av dei røysteføre krev det.

2. Kommunestyret/fylkestinget får ein frist på 6 månader til å ta saka opp til handsaming.

Så langt er forslaget i tråd med den forslagsretten som allereie er innført i Kommunelova. Om kommunestyret/fylkestinget fattar ei avgjerd som tilfredsstillar initiativtakarane stansar prosessen her. Om ikkje, kan neste steg for initiativtakarane vere å krevje ei folkerøysting etter følgjande prosess:

1. Minst 5 prosent av dei røysteføre i kommunen/fylkeskommunen må skrive under for utløyse ei folkerøysting. Underskriftene må samlast inn innan 6 månader etter at kommunestyret/fylkestinget tok stilling til saka. Om så skjer bør kommunestyret ha plikt til å utløyse ei folkerøysting.

2. Klarar initiativtakarane underskriftskravet følgjer ein pause på tre månadar for å skape rom for politisk debatt. Folkerøystinga skal haldast seinast 3 månader etter denne pausen. Resultatet av folkerøystinga bør i følgje vallovutvalet vere bindande.

Utvalet viser til at ei slik løysing krev lovregulering på tre områder: For det første må eit forslag til initiativ innehalde kva alternativ veljarane skal ta stilling til. Namna og adressene til dei som har skreve under må vere vedlagt. For det andre peiker utvalet på at bruken av ei slik ordning bør avgrensast negativt. Det vil sei at spesielle saker ikkje bør bli omfatta av ordninga. Det gjeld saker som fell utanfor kommunestyret/fylkestinget sitt verkeområde, personalsaker, saker som gjeld innbyggjarane sine lovfesta rettar og i saker som vedkjem spørsmål om rase eller religion/livssyn. Utvalet viser til at om nye saker skal kunne bli avgjort i ei lokal folkerøysting via eit initiativ, for deretter å bli lokalpolitikk, krev det at eit organ, t.d. fylkesmannen, må avgjere om eit slikt krav er i strid med Kommunelova eller andre lover og forskrifter. For det tredje viser utvalet til at valstyret bør ha ansvaret for sjølve gjennomføringa av ei eventuell folkerøysting. Med omsyn til sjølve underskriftskravet, vil det vere mogleg å auke kravet til 10 prosent, som føreslått i Sverige. Ein anna variant er å innføre ulike krav etter kommunestorleik. Med eit krav på 10 prosent vil bli vanskelegare å kvalifisere eit initiativ i Oslo, enn i ein mindre kommune. Ytterlegare forslag er å ta utgangspunkt i dei erfaringane ein har frå alkohol- og språkrøystingane der ein har hatt underskriftskrav på høvesvis 5 og 25 prosent. Vallovutvalet viser endeleg til at det ikkje bør bli innført ordningar etter svensk modell, der kommunestyra har fungert som ein «propp» mot lokale folkeinitiativ. Det inneber at om det først vert innført ei ordning med folkeinitiativ så bør kommunestyra/fylkestinga vere forplikta til å gjennomføre ei folkerøysting om underskriftskrava er oppfylte.

Ein anna variant er å avgrense initiativretten til berre å gjelde vedtak som er fatta i kommunestyre eller fylkesting (Klausen 2004b:110). Ei slik løysing betyr at initiativretten blir retta mot å styrke innbyggjarane sine moglegheiter for å etterprøve dei folkevalte si utforming av politikken i perioden mellom val. I praksis vil det seie at innbyggjarane ikkje kan bruke ordninga til å setje nye saker på dagsorden. Ein slik variant vil dermed krevje mindre lovregulering gitt at det opphavlege vedtaket i kommunestyret/fylkestinget er fatta på lovleg måte. Slike folkerøystingar kan både vere retta mot å avvise avgjerder som er i ferd med å bli tatt eller mot å oppheve vedtak som er fatta. Slike ordningar er vanlege i både Sveits og USA. Ein slik modell kan ha tilsvarande prosedyre som den som er drøfta i vallovutvalet si innstilling med den skilnaden at initiativretten vert retta mot saker som er vedtatt (men ikkje sett ut i livet) eller mot å oppheve eit tidlegare vedtak (som er blitt praktisk politikk). Om det opphavlege vedtaket i kommunestyret/fylkestinget er lovleg fatta, vil slike initiativ ikkje kunne binde opp staten. Praksis frå Sveits og USA viser at slike ordningar ikkje alltid ender opp i ei folkerøysting. Det er ikkje uvanleg med kompromissløysingar. Ulike variantar av folkeinitiativ fører som regel til ein forhandlingsfase der lokale folkevalte organ får høve til å imøtegå forslagsstillarane.

4.3 Lokaldemokrati på nett

Internett og ny informasjons- og kommunikasjonsteknologi (IKT) var ukjende ord for dei fleste av oss for berre for nokre tiår sidan. I dag er dette sentrale tema både i media, i regjeringar sine handlingsplanar og i den offentlege debatten (Christensen og Aars 2002). Styresmaktene i vestlege demokrati ser i dag på datanettverk som eit sentralt virkemiddel for å utforme og levere tenester. Spesielt blir Internett vurdert som eit stadig viktigare kommunikasjonsverktøy i forhold til innbyggjarar, næringsliv og mellom ulike delar av offentleg sektor. Resultatet er at omgrepa elektronisk forvaltning o g elektronisk demokrati er blitt nøkkelord i moderne demokrati- og forvaltningsdebatt. For forvaltninga skal IKT bli ein viktig reiskap for å effektivisera og vidareutvikla det offentlege tenestetilbodet. På demokratisida ser mange teknologientusiastar på den nye teknologien som sjølve nøkkelen til ein ny demokratisk gullalder (Davis 1999). Det er med andre ord ei sterk tru på at ny teknologi, spesielt Internett, vil ha stor innverknad på måten forvaltning, demokrati, og samfunn utviklar seg. Lokaldemokratikommisjonen har fått som mandat å sjå på «bruken av informasjons- og kommunikasjonsteknologi i kontakten mellom kommune og innbyggjar og som verkemiddel i utviklinga av demokratiet» (Kronprinsregentens resolusjon 12. mars 2004).

Kva er elektronisk demokrati (Olsson 1999)? Den grove definisjonen er at det handlar om å bruke ulike IKT verktøy for å styrkje innbyggjarane sin innverknad i den demokratiske prosessen. Internett gjev innbyggjarane høve til å gå rundt media, direkte til kjeldene for å hente informasjon. Ikkje berre det, teknologien opnar nye former for demokratisk deltaking. Den som mottek ein bodskap kan påverke og kommunisere med avsendaren direkte. Difor er det blitt vanleg å ikkje berre snakke om ein informasjons-, men også ein kommunikasjons-teknologi. Det inneber at mange no ser på teknologien som ein tovegs deltakingskanal, i tillegg til eit verktøy for å innhente eller spreie informasjon. For innbyggjarane opnar dette ein ny kanal for å ta opp politiske saker, presentere forslag til løysingar og uttrykkje sine politiske haldningar i møte med andre. Tilsvarande kan politikarane bruke teknologien for å dokumentere kvifor dei handlar som dei gjer og leggje til rette for at innbyggjarane kan få uttrykkje sitt engasjement. Den aukande interessa for elektroniske demokratitiltak er likevel ikkje berre knytt til det faktum at den teknologiske utviklinga gir nye moglegheiter for informasjonsutveksling, debatt og deltaking. Like viktig er dei begynnande krisetendensane ein ser spor av i etablerte demokrati (Christensen mfl. 2004).

To spørsmål har stått sentralt i debatten om forholdet mellom teknologi og demokrati; Korleis kan teknologien bli nytta for å betre innbyggjarane sin kommunikasjon med politikarane? Og, kva konsekvensar kan ulike måtar å bruke teknologien på ha for klassiske representative institusjonar? (Norris 2000). Dette avsnittet diskuterer desse spørsmåla gjennom fire hovudoverskrifter. Først blir den overordna norske IKT-strategien kort kommentert. Deretter blir det sett på tilgang og bruk av IKT blant innbyggjarane. Så følgjer ein kort gjennomgang av ulike visjonar knytt til forholdet mellom teknologi og demokrati. Avsnittet blir avslutta med å sjå på kva på demokratitiltak som finst på norske kommunale heimesider.

4.3.1 Norsk IKT-strategi: Mykje forvaltning - mindre demokrati?

Informasjons- og kommunikasjonsteknologien er viktig i moderniseringa av forvaltninga både i Noreg og i andre land (Christensen og Lægreid 2002). Stikkorda i regjeringar og internasjonale samarbeidsorganisasjonar sine handlingsplanar for bruk av IKT i forvaltninga er gode, effektive og brukarvenlege offentlege tenester. Utviklinga i offentleg sektor er ei viktig drivkraft for at IKT er blitt eit strategisk satsingsområde. Statar, kommunar og byar har endra seg frå å vere i all hovudsak produksjonsorienterte til å bli stadig meir service- og kommunikasjonsorienterte. For kommunane ligg utfordringa i at dei har hovudansvaret for viktige politikkfelt der IKT kan utgjere ein viktig utviklingsfaktor (Christensen og Aars 2002). Det gjeld ikkje berre innan helse, sosial-, sysselsettings- og næringspolitikk, men også i høg grad innanfor det som er temaet her, nemleg demokratiutvikling. Kommunane har ei viktig rolle å spele både som produsent av politiske vedtak og som serviceprodusent. Utfordringane trykker både på den rolla kommunane har med å realisere statlege vedtak og vere lydhøyre ovanfor innbyggjarane.

Den første reelle norske handlingsplanen, eNorge 2005, vart lagt fram i april 2002. 7 Planen skulle vere prinsipiell og lanserte tre overordna mål for IKT politikken (eNorge 2005:4); 1) Verdiskaping i næringslivet, 2) effektivitet og kvalitet i offentleg sektor, og 3) deltaking og identitet. For demokratiet var ambisjonen å bruke nettet målretta for å stimulere til desentralisering av vedtak og betre innsyn i offentlege forhold. Som døme på slike tiltak vart det vist til lokale høyringar, debattfora, forslagsordningar og direkte dialog. I tillegg ville ein sjå nærare på bruk at elektronisk stemmegjeving i lokalval og lokale folkerøystingar (ibid:6). I den siste handlingsplanen – eNorge 2009 – er demokratiaspektet tona ned. Fokuset dreier i retning av å prøve å utnytte og realisere teknologien sine moglegheiter. Stikkorda er enkeltmennesket i det digitale Noreg, innovasjon og vekst i næringslivet og ein meir samordna brukartilpassa offentleg sektor (eNorge 2009). På demokratisida nøyer ein seg med å slå fast at (eNorge 2009:6);

«Aktiv bruk av teknologi kan bidra til økt engasjement fra flere og skape nye muligheter for deltakelse. For eksempel kan vi gjennom Internett på ethvert tidspunkt på døgnet kommentere og få innsyn i politiske beslutningsprosesser og vedtak. Både sentrale, regionale og lokale politiske myndigheter står ovenfor utfordringer når det gjelder å legge til rette for at innbyggerne kan utnytte IT-verktøy i demokratiske prosesser».

I følgje planen skal det derimot ikkje være tvil om at offentleg sektor er til for brukaren. Det blir slått fast at «kjennskap til hvordan det offentlige organiserer seg, skal ikke være nødvendig for å få enkel tilgang til de tjenester vi ønsker og har krav på» (ibid:24).

Skal staten nå sine mål så er det viktig å spele på lag med kommunesektoren. Storparten av tenesteytinga går nettopp føre seg på lokalnivået. I den siste statlege handlingsplanen er samarbeidet med kommunesektoren synleggjort (eNorge 2009). Eit resultat av dette er at kommunesektoren i regi av KS har utforma sin eigen handlingsplan, som er litt meir konkret på demokratisida (eKommune 2009:19-21). Mellom anna er det eit mål at alle kommunar og fylkeskommunar i løpet av 2007 skal ha informasjon som viser og synleggjer prosessane til framtidige politiske saker og vedtak fortløpande på Internett. Innan same år skal innbyggjarane også kunne nå alle folkevalde i kommunane og fylkeskommunar via e-post. Innan 2009 skal alle kommunane overføre møte i kommunestyra på Internett via lyd/video. Når det gjeld deltaking og påverknad, er målet at alle kommunar skal ha etablert elektroniske kanalar for dialog mellom innbyggjarane, kommunen og dei folkevalde for å medverke til auka deltaking i politiske vedtaksprosessar i løpet av 2009. Ikkje nok med det, innan 2009 skal det vere gjennomført forsøk med elektroniske val og elektroniske spørjeundersøkingar i eit utval kommunar.

Desse handlingsplanane viser at måla med bruken av ny teknologi i tenesteytinga ofte er meir konkrete, mindre prinsipielt problematiske og enklare å måle. Det dreier seg stort sett om større effektivitet, betre tilgjengelege tenester og betre service. Det betyr ikkje at måla er lette å nå. Digitalisering av tenesteutøvinga reiser fleire forvaltningsmessige og teknologiske utfordringar. For det første kan endringar, som kjent, vere vanskeleg å få til i offentlig sektor (Christensen og Lægreid 2002). Evna til innovasjon er ofte avgrensa både på grunn av storleiken på verksemda og den omfattande reguleringa som følgjer med offentleg tenesteyting. Administrative strukturar er ofte utforma for å fokusere på intern kontroll heller enn innovasjon. For det andre er det teknologiske utfordringar knytt til utviklinga av ei elektronisk forvaltning. Data og nettverk er gjerne ikkje standardiserte på tvers av ulike sektorar og nivå. Den første generasjonen offentlege internettsider var karakterisert av profilering av individuelle sektortenester. Når mange tenester skal på nett, er det mange organisatoriske utfordringar knytt til ein slik overgang. I staden for at ulike tenester blir lanserte av enkeltetatar, departement og kommunar er det fokus på å samle tenester på tvers av etatar og styringsnivå i ein felles innbyggjarportal. Etter planen skulle den første innbyggjarportalen MinSide ha blitt lansert i desember 2005, men så langt er det ikkje mange tenester som kan automatiserast via nettet.

Når det gjeld demokratitiltak, viser handlingsplanane at det er vanskelegare å vere konkret på dette området. Her er det ikkje tekniske og organisatoriske barrierar som bremsar utviklinga, men heller spørsmålet om kva type tiltak som er ønskjelege. Korleis kan teknologien medverke til å fordjupe demokratiet? Er t.d. utstrakt bruk av elektroniske spørjeundersøkingar ei demokratisk nyvinning? Svara på slike spørsmål vil uvilkårleg ha samanheng med kva demokratioppfatning som blir lagt til grunn. Kanskje er nettopp dette ei viktig forklaring på at trykket i fornyingsprosessen først og fremst er på tenestesida. Når det er sagt, skapar teknologien ikkje berre forventningar om betre tenester, men også forventningar om at teknologien skal få innverknad for måten demokratiet blir utøvd på. Fleire undersøkingar viser at demokratifornying kjem høgt opp på lista over kva innbyggjarane meiner den nye teknologien kan bli brukt til (Grönlund 2001).

Ein viktig føresetnad for utstrakt bruk av ny teknologi i demokratiske prosessar er at innbyggjarane har lik og brei tilgang. Hovudargumentet til teknologientusiastane er nettopp at den raske utbreiinga av Internett gjer at det eksisterer ei teknisk plattform for å utvikle løysingar som kan medverke til å vidareutvikla demokratiet (sjå t.d. Budge 1996).

4.3.2 IKT: Tilgang og bruk

Bruk av, og tilgang til, Internett er ein vanskeleg prosess å dokumentere (Christensen mfl. 2004). Trass i at brukarutviklinga har vore eksplosiv gjennom heile 1990-talet, er det framleis lite kunnskap om korleis innbyggjarane brukar nettet som deltakingskanal og kva haldningar innbyggjarane har til slik bruk. Når det er sagt, ligg Noreg langt framme med omsyn til utbreiing og bruk av ulike IKT- verktøy. Norsk Gallup har studert innbyggjarane sine IKT-vanar frå 1996, og tendensen er raskt vekst på alle frontar. Tal frå august 2005 viser at over 80 prosent av den norske befolkninga over 12 år har tilgang til Internett. 8 Medan 822 000 nordmenn hadde tilgang til nettet i 1996, er tilsvarande tal i dag 3.1 millionar. Auken har vore størst i dei private hushalda – medan 200 000 nordmenn hadde tilgang heime i 1996, har 2.8 millionar det same i dag. Like i overkant av 1.4 millionar husstandar er i dag kopla til Internett. 2.8 millionar svarar at dei har vore på nettet dei siste 30 dagane, medan 2 millionar brukar nettet til dagen.

I dei fleste land i den vestlege verda kan det bli argumentert med at ein i dag har utvikla ei teknologisk plattform som kan bli nytta for å utvikle og styrke demokratiet. Fleire undersøkingar viser at Noreg (saman med dei andre nordiske landa) har størst utbreiing av Internett i verdssamanheng (Christensen mfl. 2004). Det gjeld både bruk og tilgang. I 2001 toppa Noreg lista over internettbruk, 63 prosent svarte at dei hadde brukt Internett den siste månaden. Tilsvarande tal for Danmark var 62 prosent. Året før (2000) låg USA på topp (58 prosent), medan 56 prosent av nordmennene brukte nettet kvar månad. Sjølv om talet på Internettbrukarar tidlegare fordobla seg kvart år ser veksten no ut til å flate ut (Tjøstheim og Solheim 2001).

Kva blir så nettet brukt til? Bruk av elektronisk post toppar, om lag 80 prosent nyttar denne tenesta (Tjøstheim og Solheim 2001). Størst vekst i perioden 1998 til 2000 finn ein innanfor kategoriane bankoppdrag på nett, bestilling av varer og tenester og kontakt med offentlege styresmakter. Spesielt interessant er det at kategorien «kontakt med offentlege styresmakter» har fordobla seg frå 1998 til 2000. I 2005 leverte 55 prosent av innbyggjarane sjølvmeldinga elektronisk, medan 92 prosent leverte søknad om studieplass over nett (eNorge 2009).

Trass dette er det enno barrierar for demokratisk deltaking på nettet. Det gjeld ikkje berre tilgang til teknologien, men også kunnskap om korleis ei datamaskin blir brukt. Sjølv om stadig fleire har formell tilgang, er det framleis store sosiale skilnader når det gjeld kva grupper som er i stand til å handtere det nye mediet. Det inneber at den faktiske tilgangen er langt lågare enn tala ovanfor tyder på. Tabell 4.2 viser at unge menn med høg utdanning utgjer den største brukargruppa. Menn er generelt sett dei mest aktive brukarane i alle aldersgrupper, med unntak av dei mellom 9-15 år (Norsk mediebarometer 2004). Det er gutar i alderen 16-24 år som i størst grad brukar Internett. I tillegg brukar personar med høg utdanning nettet meir aktivt enn grupper med lågare utdanning, og det same gjeld høginntektsgrupper. Nesten alle med ei inntekt over 500 000 har tilgang til PC, samstundes som bruk av ulike tenester er langt høgare i denne inntektsgruppa enn blant dei med lågare inntekt. Derimot ser internettbruken ut til å auke i aldersgruppa over 60 år. Når det gjeld vurderingar av eige kunnskapsnivå, har menn større tru på seg sjølve enn det kvinnene har, og skilnadane er markante. Det er også geografiske skilnader i internettbruk. Rogaland toppar saman med Oslo og Vestfold/Telemark, medan Nord-Noreg ligg lågast. Tjøstheim og Solheim (2001) meinar dei geografiske forskjellane har auka slik at internettbruken i Nord-Noreg veks mindre enn i andre landsdelar.

Den siste lokalvalsundersøkinga viser også at faktisk bruk av ny teknologi i lokaldemokratiet forsterkar sosiale og demografiske forskjellar (Saglie og Vabo 2005). I tillegg aktiviserer nettet først og fremst dei som allereie er aktive på andre måtar. Hovudkonklusjonen er at det er dei mest aktive og best utdanna som tek i bruk ulike IKT verktøy i lokalpolitikken. Bodskapen frå forskarane er at det største demokratiproblemet knytt til bruk IKT i kommunepolitikken er at ein stor del av innbyggjarane enno er avskorne frå slik deltaking. Unnataket er dei unge, som elles ofte fell utanfor tradisjonelle demokratiske kanalar. Lokalvalsundersøkinga kan heller ikkje dokumentere geografiske forskjellar på innbyggjarnivået. Innbyggjarar i små og store kommunar deltek om lag like mykje på nettet.

4.3.3 Ulike visjonar om IKT og demokrati

Forsking på IKT og demokrati er eit nytt forskingsfelt. Ein konsekvens av det er gjerne meir litteratur som spekulerer i ulike argument for og imot elektronisk demokrati enn det er konkrete empiriske undersøkingar av kva ein kan oppnå med å ta i bruk teknologien i demokratiet (Budge 1996, Barber 1999, Åström 1999). Debatten går langs to ytterpunkt. Det eksisterer ein radikal versjon der den raske ekspansjonen av data og telekommunikasjon blir tatt til inntekt for at dei direkte formene for demokrati vil vekse fram på kostnad av det klassiske representative demokratiet. Ross Perot, som stilte som amerikansk presidentkandidat i 1992, er eit døme på ein representant for dette synet (NOU 2001:3). I valkampen lanserte han ideen om elektroniske stormøte, møteplassar der innbyggjarane kunne diskutere og fatte konkrete vedtak. Han ville i tillegg gå av som president om tilstrekkeleg mange skulle krevje det via telefon, faks eller e-post. Det andre ytterpunktet er representert av ein meir dyster versjon der datateknologien blir sett på som eit trugsmål mot demokratiet og klassiske likskapsverdiar. Bodskapen her er at utstrakt bruk av ny teknologi vil resultere i nye former for demokratisk ulikskap, der dei kunnskapsrike vil utgjere den framtidige politiske elite.

Det er ikkje uvanleg at det representative demokratiet vert sett på som ei naudløysing, og at teknologien no opnar for ei vidareutvikling. I eit slikt syn vert fart og tempo sett på som positive verdar. Ved å setje straum på demokratiet kan individuelle haldningar registrerast på nettet raskt og effektivt. Det er enkeltindividet som blir sett i sentrum. Det er den sjølvstendige «nettborgaren» som skal erstatte tradisjonelle kollektive representative institusjonar. Elektroniske opinionsmålingar, daglege eller tette avrøystingar på nettet utgjer hovudkomponentane i framtidas folkestyre. I følgje dette synet finst folkeviljen «der ute», det er berre å lese den av. Vallovutvalet (NOU 2001:3) peiker i si innstilling på at politisk leiarskap ikkje handlar om å passivt registrere den til ei kvar tid rådande folkemeininga. Politikarane skal gå føre og aktivt medverke til meiningsdanninga i samfunnet. At det er mogleg å gjere ting raskt, er ikkje eit argument for at det bør skje raskt. Med andre ord: Demokrati krev diskusjon og tålmod (Barber 1999). Mot dei som vil ha meir fart i demokratiet står talsmenn for samtaledemokratiet som heller vil få farten ned for å rydde plass for det gode politiske ordskiftet. Åstrøm (1999:322) understrekar at svaret på spørsmålet om den nye teknologien kan vidareutvikle demokratiet ikkje er «ja» eller «nei», men kva type demokrati? Eit meir realistisk utgangspunkt for debatten er spørsmålet om datateknologien kan medverke til at innbyggjarar som ikkje engasjerer seg i politiske spørsmål deltek i diskusjonar, og gir uttrykk for sine haldningar. (Saglie og Vabo 2005).

Folkestyre handlar om å utvikle metodar som innbyggjarane kan ta i bruk for å diskutere og fatte politiske vedtak. Her kan ny teknologi bidra positivt. Tilgangen på politisk informasjon aukar, og det same gjer innsynet. Teknikken kan samstundes bli nytta som ein ny arena for diskusjon og debatt. Teknologien kan skape nye møteplassar, danne grunnlag for elektroniske møte og diskusjonar som elles ikkje ville vore moglege. På den andre sida kan den elektroniske kommunikasjonen medverke til å fragmentere og anonymisere politikken. Debatten kan splittast opp på ulike arenaer slik at heilskapen og samanhengane går tapt.

Politisk kultur er ein viktig faktor når ein vil kategorisere ulike syn på IKT og demokrati (Ilshammar 1999). Det konvensjonelle synet, at IKT er eit reiskap som kan medverke til å vidareutvikle det representative demokratiet, dominerer i den europeiske debatten. Det radikale versjonen er meir toneangivande i den amerikanske debatten. Dei konkrete forsøka internasjonalt ligg svært nær den europeiske tenkjemåten. Datateknologien blir i all hovudsak nytta for å spreie informasjon, gi service og leggje rammene for å diskutere ulike samfunnsspørsmål. Spørsmålet er så kva som skjer i norske kommunar?

4.3.4 Kommunale heimesider: Nye del­takingskanalar?

Bruk av Internett i lokaldemokratiet kan bli sett både frå innbyggjarane og politikarane sine ståstader. For innbyggjarane kan ei kommunal heimeside opne for å føre politiske samtalar, setje saker på dagsorden, presentere forslag eller kommentere politikarane sine, krevje endringar i politiske vedtak eller søke informasjon og faktakunnskap. Internett kan også gje lokalpolitikarane fleire kanalar å spele på. Politikarane kan nå direkte heim til folk med sin politiske bodskap utan å gå vegen via lokale media. Politikarane kan presentere bakgrunnen for sine standpunkt, eller debattere med innbyggjarane om kva politikk som bør førast eller kva utvikling som bør etterstrevast. Media sitt monopol på informasjon forsvinn når innbyggjarane kan søkje faktakunnskap på kommunane sine heimesider, og når politikarane kan gå i direkte debatt og dialog med innbyggjarane. Døme på slike dialogar er e-postlister, diskusjonar via elektronisk post, eller nettavrøystingar. Omfanget av slike nettdebattar er stort. Dagspressa sine nettstader er t.d. typisk kopla opp mot diskusjonsgrupper av typen – «sei di meining ved å trykke her ». Tilsvarande kan kommunane, om dei vil, stimulere til offentleg debatt og gje innbyggjarane nye kanalar for politisk innverknad.

I kva grad tek norske kommunar i bruk IKT for å kommunisere med sine innbyggjarar? Kva inneheld kommunane sine heimesider? Tek kommunane med seg den politiske debatten når dei flytter inn på Internett? Og, kva skil aktive nettkommunar frå dei passive?

I dei seinare åra er det gjennomført enkelte innhaldsanalysar av kommunane sine heimesider (sjå Christensen og Aars 2002, Haug 2003, Myrvold, Skålnes og Winsvold 2004, og Saglie og Vabo 2005). Tilsvarande undersøkingar frå Sverige og Danmark (Danmarks Statistikk 2002, Torpe 2004) viser at nesten alle kommunar er representerte på Internett med eigne heimesider (Åström 1999, 2000, Danmarks Statistikk 2002, Torpe 2004). I Noreg har utviklinga ikkje gått like raskt. Medan alle fylkeskommunar har eigne heimesider var det så seint som i juni 2004 enno 15 kommunar utan eigen nettstad (Kommunal Rapport 2.juni 2004). Det er vanleg å studere kommunane sine heimesider med bakgrunn i to breie kategoriar av bruksområde; 1) Informasjon: I kva grad gir heimesidene innbyggjarane høve til å få innsyn i den lokalpolitiske prosessen? 2) Kommunikasjon og debatt: Gir heimesidene innbyggjarane høve til å kommunisere og debattere med kommunen? Tabell 4.3 skil mellom kommunale nettbaserte tiltak retta mot informasjon om den representative lokalpolitiske prosessen og tiltak som går på direkte medverknad frå innbyggjarane (sjå Saglie og Vabo 2005). 9

Ei kommunal heimeside som legg ut sakspapir, møtereferat, innkallingar og postjournalar, gjer det lettare for den enkelte innbyggjar å engasjere seg i lokaldemokratiet. Tabell 4.3 viser at det er mykje informasjon på kommunane sine heimesider. Tiltak som stør opp under det etablerte representative demokratiet ved å informera om lokalpolitikarane og deira dagsorden og vedtak er utbreidd. Dei fleste kommunar legg ut møtekalendar på nettet der tid og stad for komande møte i kommunestyre og formannskap blir offentleggjort. I overkant av 60 prosent presenterer sakslistene til møta, men langt færre let innbyggjarane få innsyn i saksdokumenta. Når det gjeld møtereferat, er slike tilgjengelege i godt over halvparten av kommunane. Presentasjon av lokale parti på nettsidene er derimot svært avgrensa. For dei lokale partia kunne ei heimeside fungere som eit forum for å presentere og diskutere lokalpolitiske saker. Ei mogleg forklaring på at få kommunar presenterer dei politiske partia, kan vere at partia vil markere ein viss avstand til kommunen (Christensen og Aars 2002). Dei politiske partia er ein del av sivilsamfunnet og ønskjer såleis ikkje å bli identifisert med kommunen sin offentlege nettstad.

Hole kommune har løyst dette på ein god måte ved at innbyggjarane på kommunen si heimeside kan gå vidare til ei side med namnet politisk forum. Dette er ei nettside der ansvaret for oppdatering er lagt til politikarane i kommunen. Her kan politikarane publisere sine innlegg, og alle partia har tilgang til å oppdatere sidene direkte. Før lokalvalet i 2003 arrangerte kommunen eit nettreff med lokalpolitikarane med stor oppslutnad (Hovig og Stigen 2004:106). Hole kommune har også (saman med Eidsvoll og Lørenskog) frå 1 november 2005 opna for at innbyggjarane kan legge fram forslag til kommunestyra via heimesidene. Dei tre kommunane deltek i eit forsøksprosjekt med såkalla e-initiativ (elektronisk innbyggjarinitiativ). 10

Når det gjeld medverknad, er det grovt sett to måtar innbyggjarane kan kommunisere med politikarane via nettet; med elektronisk post og/eller ved å delta i ulike typar debattar via heimesidene. Tabell 4.3 viser at kommunane sine heimesider berre i avgrensa grad opnar for politisk deltaking og medverknad . Dette er funn som ikkje berre gjeld for Noreg, men også for Danmark og Sverige (Torpe 2004, Åström 2002). Det er langt lettare å komme i kontakt med kommunen som tenesteleverandør enn kommunen som politisk institusjon (Christensen og Aars 2002). Det er langt att før alle folkevalde er tilgjengelege via e-post. Enkelte kommunar har lagt til rette for høyringar via nettet og etablert E-dialog der innbyggjarane kan kommunisere direkte med sakshandsamarar og/eller lokalpolitikarar. Elektroniske debattfora finst i 14 prosent av kommunane, og enkelte kommunar har også eigne debattfora retta mot ungdom (Christensen og Aars 2002). Konkrete avrøystingar over nettet er ikkje nytta i kommunane, trass i at nettavrøystingar er fullt mogleg å handtere teknisk. Nettavrøystingar reiser derimot fleire praktiske og prinsipielle spørsmål (Wide og Gustafsson 2001). For det første kan slike avrøystingar bli kostbare om alle skal ha same moglegheit for å stemme. Resultata frå slike avrøystingar blir først oppfatta som legitime når alle har lik tilgang til teknologien. I tillegg er det alltid ein viss risiko for at stemmegjevinga kan bli manipulert. Kommunelova set også klare grenser for å drive forsøk med slike verkemiddel, i alle høve om resultatet frå ei nettavrøysting skal binde opp kommunestyret.

Når det gjeld overføring av kommunestyremøte via nettet, viser ei kartlegging gjort av Scandpower at dette skjer i ca 25-30 norske kommunar (Lanestedt 2005). Steinkjer, Haram og Drammen er blant dei kommunar som har overført kommunestyremøta via webkamera. Steinkjer og Haram har gjennomført dette som forsøk, og erfaringane ser ut til å vere positive. I Steinkjer kommune overvar 250 personar to kommunestyredebattar (Christensen og Aars 2002), medan 383 såg den første sendinga i Drammen i juni 2005. I den svenske kommunen Bollnäs er nettoverføringa tatt eit steg lenger ved at sjåarane kan sende inn spørsmål via e-post. Spørsmåla blir kommenterte frå talarstolen etter pausen. Nettoverføring av kommunestyremøte kan bli utvikla vidare slik at innbyggjarane kan spele av dei aktuelle sakene heime når dei vil og har tid (Lanestedt 2005). Fleire av pilotprosjekta har vist at teknisk tilpassing i kommunestyresalen er viktig.

Kommunane sine heimesider inneheld få tiltak retta mot å komme i dialog med innbyggjarane. Ein grunn til dette er at dette er tiltak som er meir ressurskrevjande. Ein skal ikkje berre finne IKT verktøy som fungerer, men også gje tilbakemelding til innbyggjarar som engasjerer seg. Ein annan grunn kan vere at lokalpolitikarane er usikre på kor mykje innverknad dei er villige til å gje innbyggjarane via nettet (Christensen og Aars 2002). Likevel er diskusjonsfora/debattsider det mest vanlege tiltaket kommunane brukar for å kommunisere med innbyggjarane via nettet. Samtidig ser dette ut til å vere eit tiltak som er vanskeleg å få til å fungere. Dei fleste lokale debattfora er nemleg lite brukte. Fleire kommunar har hatt slike sider, men lagt dei ned grunna låg aktivitet. Tilsvarande observasjonar er gjort i Sverige (Grönlund 2001, Ranerup 1999). Likevel er det unntak. Jensen (2002) rapporterer om relativ høg aktivitet i samband med eit nedleggingsforslag av eit lokalt skuletilbod i Troms Fylke.

Det er fleire grunnar til at aktivitetsnivået på kommunale debattsider generelt sett er labert. Ein grunn er rett og slett at tilbodet ikkje er blitt gjort kjent for innbyggjarane eller at debattforumet er vanskeleg å finne på nettstaden. Ei anna, og kanskje viktigare forklaring, er at debatten ikkje er attraktiv nok fordi lokalpolitikarane glimrar med sitt fråvær. Svenske erfaringar tyder på at i kommunar der politikarane engasjerar seg, er sjansen større for at debatten reint faktisk får innverknad (Ranerup 1999). Manglande engasjement frå lokalpolitikarane kan skuldast at også dei opplever barrierar mot å engasjere seg på nettet. Svenske studiar visar at det ikkje er uvanleg at politikarane generelt, og fritidspolitikarane spesielt, manglar tilgang til det utstyret som det er trong for (PC, e-post, Internett) (Grönlund 2001). I Noreg ser det ut til å vere store forskjellar mellom kommunane når det gjeld IT støtte til dei folkevalte. Til dømes støttar Bergen kommune berre dei heiltidstilsette politikarane, medan Haram kommune har gitt alle kommunestyrerepresentantane bærbar PC og eiga heimeløysing (Christensen og Aars 2002). Ei spørjeundersøking blant lokalpolitikarar frå 2003 viser derimot at dei fleste har tilgang på e-post og Internett, og at dei relativt ofte kommuniserar med innbyggjarane elektronisk (Saglie og Vabo 2005). Same kva, utan eit politisk engasjement frå lokalpolitikarane kan eit debattfora lett gje falske løfter om innverknad. Innbyggjarane blir oppmuntra til å delta i ein relativt verdilaus form for politisk aktivitet (Christensen og Aars 2002). Bodskapen er at ein ikkje bør introdusere ei debattside utan å ha tenkt igjennom kva innlegga skal brukast til (Grönlund 2001).

Eit anna tema i litteraturen er at nettdebattar ofte fungerer på ein spesiell måte. Erfaringar frå enkelte svenske kommunale nettdebattar tyder på at innbyggjarane brukar nettstadane til å flagge sine haldningar heller enn å delta i ein diskusjon. Innlegga er ofte prega av at synspunkt bli kasta ut slik at tidlegare standpunkt heller blir forsterka enn moderert i møte med andre sine synspunkt. Barber (1999:24) meiner at elektroniske debattfora lett gjer at folk forsterkar sine fordommar, snakkar nedsetjande om andre og er til hinder for forståing og felles standpunkt. Kommunal Rapport (31.oktober 2005) rapporterer også om at enkelte kommunar har stengt sine debattsider fordi «de ble fylt med sjikane og ryktespredning». Det kan bety at nettet lett fører til ein skyttarkrigsdebatt. Ein måte å sikre seg mot slike utfall er å krevje at dei som deltek i debatten identifiserer seg via enkle påloggingsrutinar og ved at kommunen tek redaktøransvaret alvorleg. Redaktøransvar inneber at innlegg blir gjennomgått før dei blir publiserte. Innlegg som temamessig fell utanfor eller som verkar fornærmande på andre kan bli luka bort. Derimot er det argument for at ein ikkje bør stille for sterke krav til innhald og form på nettdebattane. Hovudargumentet for å stimulere til politisk debatt via nettet er nettopp at terskelen for å engasjere seg er låg. Strenge krav til innhald og form kan lett skremme bort deltakarar. På denne måten kan debatten lett miste legitimitet ved at deltakarane opplever at reelt innhald ikkje kjem ut. Likevel er det enkelte nettdebattar som har større aktivitet. Faktisk er det argumentert med at det kan vere lettare å skape interesse for diskusjonar i andre spørsmål enn dei strengt tatt politiske (Ranerup 1999).

Stikkordet for kommunal nettaktivitet både i Noreg, Sverige og Danmark er variasjon (Christensen og Aars 2002, Haug 2003, Åström 2002, Torpe 2004). Enkelte kommunar har heimesider med svært statisk offentleg kontaktinformasjon, som sjeldan blir oppdatert. Andre har meir levande og dynamiske sider med høg lokaldemokratisk informasjonsverdi. Hovudforklaringa på denne variasjonen er storleik (Christensen og Aars 2002, Haug 2003). Kommunestorleik speler ei viktig rolle både for om kommunane lar seg presentera på Internet, og omfanget av informasjon om lokaldemokratiet som faktisk finst på heimesidene. Det betyr ikkje at ikkje småkommunar også kan oppnå gode resultat. Blant dei ti kandidatane som vart nominerte til årets nettpris i 2002 var det mange småkommunar, (mellom anna Kvam, Ulvik, Nord-Odal og Ølen). Juryen si grunngjeving for å gje ein av prisane til Kvam kommune var nettopp at «vinneren viser med all tydelighet at man ikke trenger å være stor for å være best…..til og med ordføreren oppdaterer siden sin» (sitert i Christensen og Aars 2002:51). Det ser likevel ut til at småkommunane er avhengige av å ha eldsjeler i kommuneadministrasjonen som set IKT på dagsorden og som har teknisk kompetanse til å arbeide fram gode løysingar (ibid.). Det er ikkje overraskande at storleik slår sterkt ut. Internasjonale studiar viser at dei delane av offentleg sektor som ligg i fronten når det gjeld utvikling av IKT-løysingar er store. Det gjer at dei har økonomiske ressursar til å utvikle ny teknologi óg har så mange transaksjonar at det faktisk lønner seg (Grönlund og Ranerup 2001). Når det gjeld tenestebiten, har småkommunane ikkje eit så stort volum på sine tenester at omfattande investeringar på IT sida gjev effektivitetsgevinstar. Dei har dermed lite å hente på å basere seg på elektronisk tenesteyting til innbyggjarane. For lokaldemokratiet sin del ser kommunikasjonskanalar og kontaktarenaer heller ikkje ut til å vere eit problem i mange småkommunar (Myrvold 2001). At innbyggjarane i mindre kommunar har eit dårlegare tilrettelagt tilbod frå kommunane si side på nettet, blir oppvegd av høgare aktivitet i tradisjonelle deltakingsformer (Saglie og Vabo 2005). I mange små lokalsamfunn er samvirkelaget knutepunktet, ikkje heimesida (Christensen og Aars 2005).

Kva så med innhaldet på kommunane sine heimesider? Her vil vurderinga sjølvsagt vere avhengig av forventningane. Blir det forventa at kommunane utnyttar dei moglegheitene nettet gjev for å utvikle nye deltakingsformer er resultatet nedslåande (Haug 2003:149, Øgård 2005). Heimesidene kan knapt karakteriserast som ein alternativ deltakingskanal, men som ei støtte for det representative demokratiet (Christensen og Aars 2002). Det er enkelte innslag av medverknadsdemokrati på nettsidene, men dei er ikkje framtredande. Reduserer ein forventningane noko, kan tilbodet frå kommunane si side bli vurdert som nokså godt, spesielt gjeld det informasjonsretta tiltak. I tillegg har kommunepolitikarane teke i bruk IKT som ein arbeidsreiskap. Det faktum at teknologien slik medverkar til å forenkle, effektivisere og stø opp under det representative demokratiet er i seg sjølv ei vinning (Saglie og Vabo 2005, Christensen og Aars 2002). Tek ein i tillegg omsyn til kor nytt Internett eigentleg er, har det skjedd mykje sidan den første kommunale heimesida vart etablert for ti år sidan.

4.4 Lokale demokratitiltak

Større veljarinnverknad er på dagsorden i dei fleste etablerte demokrati. Samanliknande undersøkingar av demokratitiltak i ei rekke europeiske statar viser ei utvikling i ein meir direkte- eller deltakardemokratisk retning (Scarrow 2001). Fleire verkemiddel er tekne i bruk for å auke deltakinga: Direkte ordførarval, internettval og andre elektroniske demokratiløysingar, lokale folkerøystingar, direkte innverknad i partia både på ulike saksområde og i leiarval, samt auka personval. Sjølv om reformene ikkje ser ut til å ha hatt noko eintydig effekt på deltakinga innan tradisjonelle representative institusjonar, gjev dei likevel innbyggjarane fleire innfallsportar til politikken (Budge 1996, Scarrow 1999, Pennings og Hazan 2001, Buck mfl. 2995, Christensen og Aars 2002). Også i mange norske kommunar er fornyinga av lokaldemokratiet sett på dagsorden. Trass i at 1990-talet har vore prega av dystre perspektiv med omsyn til framtida for lokaldemokratiet, er det veksande interesse for forsøk retta mot å mobilisera innbyggjarane. Det viser at lokaldemokratiet har ein sterk posisjon i norsk politikk (Aars 2000).

Demokrati og deltaking var ei hovudoverskrift for lokal forsøksverksemd på 1990-talet. KS hadde temaet «Deltaking, demokrati og styring» som satsingsområde i perioden 1996-2000 (Aars 2000). KS sitt prosjekt viser at det var svært ulike problemstillingar som vart sett på dagsorden lokalt. Forsøka handla om alt frå «teledemokrati» i Kongsberg og Jevnaker, via folkehøyringa i Nordland Fylkeskommune, til prosjekt retta mot spesielle grupper i lokalsamfunnet. Fellesnemnaren for prosjekta er at dei handla om å få innbyggjarane engasjerte, å få dei til å halde engasjementet ved like, og om forholdet mellom ulike grupper og kommuneinstitusjonen. I dette avsnittet vert det først gitt ein generell oversikt over lokale demokratitiltak. Deretter blir det sett nærare på enkelte dialogbaserte tiltak, som kan ha positiv effekt. Avsnittet vert avslutta med ein diskusjon av tiltak retta spesielt mot å engasjere enkeltgrupper i lokalpolitikken.

4.4.1 Kva skjer i kommunane?

Svaret er at det skjer relativt mykje. Jacob Aars (2005) konkluderer i ein gjennomgang av ulike lokale demokratiinitiativ at kommunane driv eit nokså aktivt demokratiarbeid. Tabell 4.4 viser at det i første rekke er tiltak orientert mot å informere innbyggjarane som førekjem oftast. Det er allereie vist at Internett på kort tid har blitt viktig for kommunane i kontakten med innbyggjarane. Alle dei tre tiltaka som er rangerte høgast, er nettbaserte tenester. Vidare går det fram at mange kommunar tek i bruk folkemøte. Folkemøte skjer vanlegvis i samband med planprosessar, og kan slik dels bli karakterisert som eit lovpålagt demokratitiltak (Hovik og Stigen 2004). Plan- og bygningslova legg stor vekt på innbyggjarane sin rett til å uttale seg. Prinsippet er nedfelt i lova sin § 16 om Samråd, offentligheit og informasjon der det heiter at:

«Berørte enkeltpersoner og grupper skal gis anledning til å delta aktiv i planprosessen».

I tillegg blir brukarane av kommunane sine tenester ofte konsultert, spesielt ved brukarundersøkingar. Når det gjeld deltakingsretta tiltak, er open spørjetime ikkje uvanleg i kommunane. Over tid er det likevel færre kommunar som rapporterer om å ha innført generelle tiltak for å styrke den lokalpolitiske deltakinga i 2003 enn i 1999 (Hovik og Stigen 2004:105). I 2003 var det 17 prosent som hadde innført slike tiltak, mot 27 prosent i 1999. Derimot er omfanget av tiltak for å styrke deltakinga frå enkeltgrupper uendra (17 prosent).

Igjen er det stor variasjon i demokratiarbeidet kommunane imellom. Enkelte kommunar gjer mykje, andre er meir passive. Det er ikkje noko som tyder på at kommunar med spesielle utfordringar på demokratisida driv eit meir aktivt demokratiarbeid enn kommunar utan slike utfordringar (Aars 2005). Verken låg valdeltaking eller deltakingsutviklinga over tid ser ut til å ha effekt på den enkelte kommune sin demokratinnsats. Derimot er kommunestorleik ein viktig faktor. Større kommunar gjennomfører fleire demokratitiltak enn dei små. Ei tolking av dette kan vere at avstanden mellom dei som styrer og dei styrte er større i storkommunane. Det er dokumentert i kommuneforskinga at partipolitikken speler ei større rolle i store kommunar enn i små, som på si side kan vise til at befolkninga er meir nøgde med måten lokaldemokratiet fungerer på (Skare 1998, Myrvold 2001). Ei anna tolking er at storleik fangar opp ressursvariasjonen mellom kommunane. Større kommunar har fleire administrative resursar å setje inn for å utvikle nye demokratitiltak. Det som likevel ser ut til å ha størst forklaringskraft for variasjonen er den enkelte kommune sin generelle moderniseringsiver. Kommunar som har gjennomført målstyring, marknadstilpassing og er endringsvillige, gjennomfører fleire demokratifornyande tiltak (Aars 2005). Aars sin konklusjon er at (2005:13): «villigheten til å prøve noe nytt kunne av og til vært balansert av en større villighet til å tenke gjennom sammenhengen mellom ulike fornyelsestiltak». Norske kommunar er dermed nokså aktive på demokratisida, men denne aktiviteten ser ikkje ut til å ha bakgrunn i ein gjennomtenkt demokratipolitikk.

To spørsmål er av spesiell demokratipolitisk interesse. Det første er kva type tiltak som kan utvikle dialogen mellom innbyggjarane og det representative lokaldemokratiet samtidig som likskapsidealet vert ivareteke. Det andre dreier seg om korleis grupper som er svakt representerte kan bli høyrde på best mogleg måte. Dette avsnittet vert avslutta med å sjå nærmare på enkelte tiltak som har hatt slike siktemål.

4.4.2 Dialogbaserte demokratitiltak

Dagens demokratidebatt i Noreg og i andre land har resultert i større interesse for å organisere nye arenaer for offentleg debatt (Teorell 2001, Aars 2005). Såkalla utvida folkehøyringar er interessante av to grunnar (Giljam 2005). For det første byggjer dei på representative prosedyrar. Det vil seie at deltakarane vert valt ut tilfeldig, noko som reduserer faren for at det vert etablert nye deltakingskanalar som skapar politiske forskjellar. For det andre er tid ein vesentleg faktor, ved at prosessane vert organiserte slik at deltakar får rikeleg med tid til å setje seg inn i det temaet som står på dagsorden. Folkehøyringar bygger på enkle prinsipp. Eit tilfeldig utval av innbyggjarane vert trekt ut til å delta i eit felles samråd om generelle eller konkrete problemstillingar. Bak denne modellen ligg det ein sterk kritikk av den hyppige bruken av ulike typar meiningsmålingar i politiske prosessar. Det engelske namnet Deliberative Poll kan bli oversett til norsk som reflekterande meiningsmåling.

Tabell 4.5 viser spennvidda i slik tiltak frå borgarjuryar, planleggingsceller, innbyggjarhøyringar og deliberative meiningsmålingar (Aars 2005). Metodane skil seg frå kvarandre med omsyn til talet på deltakarar, sluttproduktet av prosessen og koplinga til konkret politikkutforming. I Noreg er det gjennomført forsøk med element frå alle tiltaka både nasjonalt og lokalt. Lokalt har Nordland fylkeskommune, samt Askøy, Trondheim og Askim gjennomført slike prosessar. I Danmark har fleire kommunar nedsett eigne borgarpanel. Panela er ikkje fysisk samla, men blir kontakta via telefon og tek stilling til konkrete lokale spørsmål. Eit anna tiltak med innslag av samtaledemokrati er såkalla fokusgrupper der føremålet er å setje fokus på spesielle lokale problemfelt.

I 1998 vart det arrangert ei utvida folkehøyring i Nordland fylkeskommune. Høyringa kan best karakteriserast som ei reflekterande meiningsmåling . Eit representativt utval av innbyggjarar frå heile fylket vart samla for å diskutere miljøpolitikk (Aars og Offerdal 2000). Eit tilfeldig utval på 1200 innbyggjarar vart intervjua via telefon om sine miljøpolitiske haldningar. 417 av desse (35%) sa seg villige til å ta del i eit innbyggjarpanel om det same temaet. Av desse deltok 83 ei heil helg i paneldiskusjonar med kvarandre og med ekspertar og politikarar. Før samlinga hadde deltakarane fått tilsendt eit omfattande faktagrunnlag. Deltakarane svarte på eit spørjeskjema når dei kom og når dei reiste. Dette gjorde det mogleg å undersøke om deltakarane sine haldningar hadde endra seg i løpet av prosessen. I tillegg til dei som faktisk var med på samlinga vart 502 frå det opphavlege utvalet nytta som kontrollgruppe. Hovudkonklusjonen frå forsøket i Nordland var at dei forventa effektane ikkje slo til. Få deltakarar endra sine haldningar undervegs i prosessen. Ei tilsvarande samling er arrangert i Danmark i samband med folkerøystinga om dansk medlemskap i den europeiske felles valutaen (Euro) (Hansen og Normann Andersen 2004). Dette forsøket viste seg å resultere i haldningsendringar blant deltakarane samstundes som kunnskapsnivået fekk eit løft. Spesielt kom eigeninteressa til deltakarane klarare fram i løpet av samlinga samstundes som visse deltakarar dominerte debatten.

Borgarjuryordninga hentar inspirasjon frå juryrodninga i rettsvesenet, og samlar dermed langt færre deltakarar. Ordninga er motivert ut frå at vanlege innbyggjarar er i stand til å vurdere komplekse problemstillingar ut frå eit heilskapsperspektiv og til det beste for samfunnet. Metoden er nytta i USA og har vore under utprøving i Storbritannia. Formålet er å få ei sak vurdert av ei tilfeldig utvald gruppe ikkje-organiserte enkeltpersonar. Metoden inneber at ei sak vert diskutert over fleire dagar, og ekspertar blir kalla inn før juryen tek endeleg standpunkt. I Noreg arrangerte bioteknologinemnda i 2001 ein nasjonal lekfolkskonferanse der 16 tilfeldig utvalde innbyggjarar drøfta spørsmålet om bruk av stamceller og terapeutisk kloning (Teknologirådet 2005). Dei 16 innbyggjarane var rekrutterte frå heile landet og skreiv ein uttale om korleis ulike problemstillingar knytt til tematikken kunne løysast. Det vart sett av rikeleg med tid for deltakarane til å lære om temaet, og dei fekk innspel både frå ulike interesser og frå eksperthald.

Askøy kommune har gjennomført ei innbyggjarhøyring der formålet var å få fram ulike synspunkt frå eit uval av innbyggjarar på temaet «utvikling av sentrumsareala i kommunesenteret Kleppestø». Første dag av innbyggjarhøyringa var avsett til utspørjing og debatt med eit ekspert- og politikarpanel. Andre dag vart gjennomført utan lokalpolitikarar til stades. Opplegget på Askøy bygde på ein konfrontasjonsmodell, der innbyggjarane og politikarar/interesserepresentantar spelte ulike roller. I staden for å gje ei klar utale, gav høyringsdeltakarane på Askøy klar melding om korleis det ikkje ville ha det. Høyringa gav likevel mange gode idear for kommunens vidare handsaming av saka (Aars 2005).

Askim kommune har arrangert eit samfunnsseminar som skulle skissere nokre heilskaplege visjonar for utviklinga av kommunen. I tillegg til kommunestyremedlemmene stilte 34 innbyggjarar på seminaret. Deltakarane diskuterte ei rekke ulike spørsmål og avslutta seminaret med å utarbeide nokre scenaria for kommunen si framtid. Samfunnsseminaret enda opp med konkrete forslag til politiske løysingar på forskjellige saker.

Dei tyske planleggingscellene har ei klarare kopling til politiske avgjerdsprosessar og er tematisk sett meir avgrensa. Det kan eksempelvis handle om å velje mellom 10 ulike aktuelle lokaliseringar av eit avfallshandteringsanlegg. Normalt arbeider fleire panel med same problemstilling. Grunnen til dette er at om fleire panel konkluderer likt, har konklusjonen større tyngde i den politiske prosessen. Det er spesielt viktig i saker der det står mellom ulike førehandsdefinerte alternativ. I Tyskland er det vanleg å bruke metoden i planleggingssaker. Den har vist seg som eit effektivt verkemiddel for å løyse sterke konfliktar samtidig som sluttresultatet har vist seg å få brei oppslutnad blant innbyggjarane (Dienel 1999). Trondheim kommune har brukt ein variant av modellen i samband med ei planlagd omregulering av eit sentrumsnært område. 14 innbyggjarar vart rekrutterte for å utforme ein uttale til kommunen om kva omsyn som burde bli lagt til grunn i planarbeidet. Teknologirådet (2005) har evaluert opplegget og konkluderer med at innbyggjarane gav verdifulle innspel til byplanleggingsprosessen.

Deltakande budsjettering har element av folkehøringskonseptet i seg . Formålet med metoden er å opne opp kommunale budsjettprosessar. Prinsipielt sett byggjer opplegget på ein ide om at budsjetta i større grad bør gjerast forståelege for innbyggjarane og at dei bør bli involverte i diskusjonen om både inntekts- og utgiftssidene. Ulike variantar av deltakande budsjettering er gjennomført i over 10 land, og i 55 kommunar eller byar (Hertzberg 2006). Innbyggjarane har, på ulike måtar, fått høve til å engasjerar seg direkte i budsjettprosessen. I enkelte tilfelle fungerer det slik at delar av budsjettet blir sett av til deltakande budsjettering, og innbyggjarane er med på å setje dagsorden og fordele desse midlane etter ein open prosess. Ein annan variant er å nytte ordninga på ein avgrensa sektor i budsjettet. Ein tredje variant er nytta i fleire tyske kommunar der lokalpolitikarane i staden for å setje av midlar til fordeling, har gjennomført ein open konsultasjon om budsjettet. Løysinga som er valt her byggjer på informasjon, konsultasjon og tilbakemelding. Enkelt sagt har det blitt gjennomført ved at alle hushald i første omgang har fått informasjon om budsjettet sine inntekts og utgiftssider. Deretter har eit tilfeldig utval av innbyggjarane blitt trekt ut for å diskutere budsjettet med politikarane. I siste omgang har så budsjettet blitt justert i høve til innbyggjarane sine tilbakemeldingar. Resultat er større openheit, meir kunnskap om innbyggjarane sine behov, mobilisering av passive innbyggjarar, og ein læringsprosess både for innbyggjarar og politikarar (Hertzberg 2006). Inspirasjonen til kravet om deltakande budsjettering er henta frå den brasilianske byen Porto Alegre. Her har ordninga medført at fattige grupper i befolkninga har fått større innverknad og betra sine levekår (Braathen 2004). Smith (2005) har gjennomgått 57 demokratitiltak verda over og konkluderer med at deltakande budsjettering kan sikre høg deltaking, spesielt blant svake grupper. I Norsk samanheng er det ikkje uvanleg at kommunane forsøker å opne budsjettprosessane mellom anna ved å arrangere folkemøte. Drammen kommune har forsøkt å opne budsjettprosessen ved å arrangere dialogmøte mellom brukarane av kommunale tenester og lokalpolitikarane (Myrvold mfl. 2004). Desse møta hadde til hensikt å få innbyggjarane engasjerte i eit tidleg stadium av budsjettprosessen, samtidig som politikarane skulle få ein læringsgevinst i forhold til dei tenestene dei hadde ansvaret for.

I Oslo kommune vart det i oktober 2004 fremja eit innbyggjarinitiativ til bystyret for å få i gang eit prøveprosjekt med deltakande budsjettering. Initiativet vart handsama i bystyret, men avvist. Initiativet skisserer to forsøksvariantar. Ein variant der lokalpolitikarane peiker ut eit bydelsutval til å gjennomføre deltakande budsjettering på fritt grunnlag. I praksis vil det seie at bystyret set av ein viss pengesum til fri fordeling i ein open prosess i den aktuelle bydelen. Ein annan variant er å gjennomføre deltakande budsjettering i ein avgrensa sektor i ein av bydelane. Den aktuelle bydelen vil gjennomføre ei serie opne informasjons- og debattmøte om spesielle problemstillingar knytt til den utvalde sektoren.

Kommunal- og regionaldepartementet har laga ein rettleiar der ulike tema knytt til organisering av ulike typar innbyggjarhøyringar vert gjort greie for (sjå Aars 2005). Rettleiinga viser at slike høyringar er resurskrevjande både for kommunane og deltakarane. Eksempelvis er det ikkje enkelt å sikre at dei innbyggjarane som faktisk stiller opp, er representative for befolkninga lokalt. Eit verkemiddel som kan ha positiv effekt i så måte er at dei som seier ja til å delta i slike fora får honorar etter same satsar som gjeld for lokalpolitikarane. Når det gjeld deltakande budsjettering, skil enkelte av variantane seg frå ulike høyringsordningar ved at det ikkje er eit tilfeldig utval av innbyggjarar som blir bedne om å engasjere seg. I tillegg kan det hevdast at ansvarslinene er noko meir uklare. Ei folkehøyring endar ofte opp med at tilfeldig valde innbyggjarar leverer eit innspel til den vidare handsaminga i dei representative organa, medan deltakande budsjettering inneber direkte deltaking frå enkeltpersonar i sjølve vedtaksprosessen. Deltakande budsjettering slik det mellom anna er gjennomført i Tyskland, liknar meir på høyringsordninga, då det her er snakk om å konsultere eit tilfeldig utval av innbyggjarar i budsjettprosessen.

Det er ein omfattande debatt om uforminga av demokratiet i dei fleste vestlege land. Dette har medverka til at ei rekkje spenstige og originale tiltak er sett på dagsorden (Smith 2005, Schmitter og Trechsel 2004). Det handlar om tiltak som langt frå er veldokumenterte med tanke på om dei har ein positiv eller negativ effekt på deltakinga. Fleire av tiltaka reiser i tillegg prinsipielle spørsmål knytt til utforminga av valsystemet generelt, og stemmerettsreglane spesielt. I tabell 4.6 er det vist til nokre av desse forslaga. Dette er tiltak som både kan danne utgangspunkt for lokale forsøk, og medverke til å skape debatt om utforminga av spelereglane i det politiske systemet.

4.4.3 Tiltak retta mot enkeltgrupper

I KS sitt demokratisatsingsprosjekt vart det mellom anna fokusert på auka deltaking i lokalpolitikken frå ungdom, innvandrarar og kvinner (sjå Guldvik 2000). Kommunane Drammen, Orkdal, Skjervøy og Vennesla engasjerte seg aktivt på dette feltet. I tillegg har mange kommunar prøvd ut tiltak retta mot deltaking frå barn og unge. I kommunar med mange innvandrarar har det vore naturleg å orientera prosjekta mot barn og unge med innvandrarbakgrunn. Dette er grupper som tradisjonelt engasjerer seg mindre i organisasjonslivet enn etniske nordmenn. Typiske prosjekt i denne kategorien er elevdemokrati, ungdomsråd, ungdomskonferansar og barn - og ungdommen sitt kommunestyre.

Haldningane til aktiv medverknad frå born og unge har endra seg dei siste tiåra. Omgrep som ungdomsråd, barna sitt kommunestyre, ungdommens fylkesting, klasseråd, Ungdomens Demokratiforum var framandord for knappe to tiår sidan (Vestby 2003: 51). Barn og unge vert i dag sett på som aktive bidragsytarar til samfunnsutviklinga. Trass i stor uro for deltakingsnivået blant dei unge, viser internasjonale undersøkingar at norsk ungdom ligg i toppsjiktet når det gjeld kunnskap om demokrati (Mikkelsen og Fjedstad 2003). Vestby (2003:67) slår fast at det er «ikke lenger et spørsmål om barn og unge skal delta, men hvordan – og om deltakelsen fører til reell innflytelse».

Eit vanleg tiltak i norske kommunar er ungdomsråd eller barn- og ungdom sitt kommunestyre. Heile 340 kommunar har eigne ungdomsråd, men med svært ulike formål og ulik utforming (Liden 2003). Ideen er at ungdom gjennom praktisk erfaring skal bli stimulert til politisk engasjement. Det er ingen generelle reglar for korleis tiltaket skal organiserast, og erfaringane er dermed svært ulike kommunane imellom. I enkelte kommunar ser dette ut til å fungere godt, medan erfaringane frå andre kommunar ikkje er like positive (Haukelien og Holsen 2004:15). Orkdal kommunen er ein av dei få som har gjennomført ordinære val til ungdommen sitt kommunestyre. Kommunestyret har 23 medlemar valde for ein periode på to år. Alle innbyggjarar i kommunen, frå fylte 13 år til dei som har fylt, eller fyller, 17 år innan utgangen av året, har stemmerett. Kommunestyret i Orkdal ytte i 1998 20 000 kr, i 1999 30 000 kr som ungdommen kunne disponere etter eigne vedtak (NOU 2001:3). Same råderett over midlar har dei fått i Svelvik, der 50 000 kan disponerast kvar år. Det ser her ut til å vere ein klar balansegang mellom det å gje ungdommen ei oppleving av å vere med å styre samtidig som institusjonen skal fungere som ein skule i demokrati. Liden (2003) viser at det nødvendigvis ikkje er ein samanheng mellom barn og unge sine moglegheiter for deltaking og interesse for demokrati. Derimot er det internasjonale studiar som peiker på at ungdom som har engasjert seg fort blir desillusjonerte med tanke på kva innverknad dei faktisk har opplevd. Ungdomsråd blir ikkje sjeldan ei politisk leikestove. Det viser seg at ungdom ofte har opplevd å bli høyrt, utan at dei har blitt tatt omsyn til. Det kan skape det motsette av interesse og tru på demokrati og medverknad (Haukelien og Holsen:15). Ødegård (2005) peiker på at ungdomsråda ofte er initiert, administrert og kontrollert av lokale styresmakter og ikkje av ungdommen sjølv. Slike råd kan ofte fungere demokratiskulerande for ei mindre gruppe av allereie aktive ungdommar.

Vallovutvalet (NOU 2001:3) vurderer enkelte erfaringar med demokratitiltak retta mot ungdom. Utvalet skriv at kommunane må vere klar over at det å invitere ungdom med, skapar forventningar om reell innverknad. Utvalet slår fast at ungdommen sitt kommunestyre må få sette sin eigen dagsorden, for eksempel bør dei få høve til å handsame kommuneplanen og få ansvar for eigne økonomiske midlar. Definerer kommunane på førehand kva spørsmål som er viktige, har ungdommen liten innverknad, og resultatet kan bli at dei unge vender seg bort frå politikken. Ødegård (2005) peiker også på at lokale ungdomsråd bør få større reell innverknad. Erfaringsmessig viser det seg nemleg at politisk relevans avlar interesse hjå unge. Eksempel på det er skulestreikane mot krigen i Irak, stortingsvalet i 1989 med miljøsaka som viktigaste sak på dagsorden og aksjonen retta mot boikott av dei nasjonale prøvane i skulen i 2005. Både Vallovutvalet og Ødegård (ibid.) viser til at ikkje berre kommunane, men også skulen og dei politiske partia har eit spesielt ansvar for opplæring i demokratiske verdiar og handlemåtar. Når det blir dokumentert motstand med demokratisering i skulen, er det problematisk. Guldvik (2000) meiner slik motstand ikkje nødvendigvis er aktiv, men kan ligge i at skuleleiinga viser liten interesse for slike tiltak. I ein artikkel basert på KS sitt prosjekt konkluderer Guldvik (ibid.) med at; «oppsummeringsvis kan en si at skoler og partier har vært sentrale arenaer for å gjennomføre deler av prosjektet. Det har vist seg tungt å få innpass i skolene, og seigt å få bevegelse i partiene. Er oppmerksomheten om for eksempel ungdom og kvinner et uttrykk for mer symbolpolitikk enn realpolitikk?» Vallovutvalet slår fast at om denne konklusjonen er riktig, så meiner utvalet at den representerer eit kraftig signal om at sentrale samfunnsinstitusjonar ikkje tek grunnleggjande demokratiske funksjonar på alvor. I følgje Vestby (2003) gir forskinga eit bilete av skulen som ein stad med demokratisk underskot og liten grad av innverknad. Ødegård (2005) viser til at demokratiopplæring i skulen bør bli eit viktig satsingsområde. Ein måte å få det til på er å sleppe partipolitikken til i skulegarden.

Innvandrarbefolkninga sin integrasjon i lokalpolitikken er også satt på dagsorden i kommunane. Over 40 prosent av innvandrarane bur i Oslo, som er den kommunen med flest ikkje-vestlege innvandrarar. Heile 16,3 prosent av innbyggjarane i hovudstaden var i 2003 ikkje-vestlege innvandrarar (Bjørklund og Bergh 2005). Drammen følgjer som nummer to med 12,3 prosent. Drammen har prøvd å gripe tak i dette ved å fokusere på å auke innvandrarane si deltaking og engasjement i lokalpolitikken (Guldvik 2000). Forsøk er mellom anna retta mot å styrke innvandrarane sine kunnskapar om det norske politiske systemet. Samtidig er det lagt ned eit arbeid med å integrera innvandrarane i det lokale organisasjonslivet, inkludert dei politiske partia. Tiltaka vart i første omgang retta mot ein ungdomskule med 50 prosent elevar med innvandrarbakgrunn, men fram mot kommunevalet i 1999 vart det utarbeidd ei fleirspråkleg avis med val og politikk som tema. Drammen kommunestyre har etter 2003-valet 16,3 prosent ikkje-vestlege representantar, noko som gjer at innvandrarbefolkninga faktisk er overrepresentert i kommunestyret. Om årsaka til det er arbeidet kommunen har lagt ned for å engasjere innvandrarbefolkninga er eit ope spørsmål. Kandidatar med innvandrarbakgrunn har både i Oslo og Drammen hatt fordel av listerettinga (Christensen mfl. 2004, Bjørklund og Bergh 2005). I kapittel 3 peikar kommisjonen på at dei lokale partia har ei viktig oppgåve i å rekruttere listekandidatar slik at det reflekterer innbyggjarsamansetjinga i den enkelte kommune.

4.4.4 Om å måle og evaluere lokaldemokratiet

I 4.4.1 vart det vist at kommunane ikkje utviklar ein eigen demokratipolitikk basert på dei demokratiutfordringane som måtte vere i kvar enkelt kommune (Aars 2005). På dette området er det likevel utvikla ulike metodar som kan bevisstgjere kommunane i demokratiarbeidet. Ved ulike evaluerings- eller målemetodar kan kommunar lære av eigne erfaringar og av andre kommunar i forhold til å leggje til rette for demokratisk deltaking. Enkelte slike tiltak og metodar er vist nedanfor:

I Kommunal- og regionaldepartementets organisasjonsdatabase for kommunal organisering e r det data om demokratitiltak. Kva som vert samla inn i forhold til det som kan omtalast som demokratitiltak går fram av tabell 4.4. Dette er data som også er tilgjengelege på Internett. Sjølv om databasen gir avgrensa med opplysningar om demokratiarbeid i kommunane, vil ein kommune kunne samanlikne sitt arbeid med demokrati med tilsvarande arbeid i andre kommunar.

Ein meir spesifikk metode er lansert av Europarådet under nemninga CLEAR. 11 . Gjennom metoden legg ein grunnlaget for å kartleggje vilkåra for innbyggjarane si deltaking i lokaldemokratiet. Ved gjennomføring av undersøkingar skal ein kartleggje:

• Sider ved konteksten for innbyggjarane si deltaking. Dette kan gjelde kommunen sitt innbyggjartal og valdeltakinga i kommunen sett i forhold til deltakinga på landsplan. Ein kan også gi ulike estimat på kven som deltek, kva grupper demokratitiltak er retta mot, former for deltaking og engasjement som er sannsynleg i kommunen.

• Evnene innbyggjarane har i forhold til deltaking (om dei kan delta). Ein føresetnad for deltaking er at folk har evner til å delta. Det vil vere ein fordel at ein har nødvendige ferdigheiter og ressursar. Her vil bl.a. utdanningsnivået i kommunen og den sosiale samansetninga blant innbyggjarane kunne fortelje noko om evne til å delta. Viktig er også tilgang på ressursar (f. eks. tilgang til forsamlingslokale) og tekniske hjelpemiddel (for eksempel tilgang til PC) vil kunne bety noko for om folk kan delta.

• Viljen innbyggjarane har til å delta. Dette aspektet er mykje knytt til om folk likar å delta, og om ein likar å delta, kan mykje vere eit spørsmål om ein er trygg på omgjevnadane ein bur i, om ein kjenner seg som ein del av eit lokalt fellesskap. Det blir forventa at fellesskapskjensle og sterk lokal identitet betyr at folk i større grad er villige til å delta og fremje interessene sine. Stort innslag av sosial kapital i lokalsamfunnet , at ein kjenner tillit til dei andre i lokalsamfunnet, og om ein har etablert tette sosiale band og utvikla nettverk i lokalsamfunnet er viktig for om ein likar å delta. Faktorar som her vert trekte fram for å beskrive grad av deltakingsvilje er lokal identitet, homogeniteten i lokalsamfunnet, tillit og samfunnsånd

• Tilrettelegging er også nødvendig for eit godt lokaldemokrati. Innbyggjarane treng eit miljø og ein sivil infrastruktur dei kan delta med utgangspunkt i. Innslag av sosiale nettverk og frivillige organisasjonar kan her vere til hjelp for å fremje deltaking. Blant indikatorar som vert foreslått er mellom anna innslaget lokalt av frivillige – deira medlemsmasse – aktivitetsnivå – og økonomisk støtte frå kommunen.

• Invitasjon til å delta knyter seg til om kommunen og dei som bestemmer gjer noko for å mobilisera folk til å delta. Her vil innslaget av kanalar inn i kommunen som gir folk høve til å fremje sine interesser, vere ein indikator. Det kan også vere spørsmål om kommunen har ein strategi for mobilisering av innbyggjarane og om tiltaka til kommunen er tilstrekkelege for å nå ulike grupper i lokalsamfunnet. Å ha ein open kommune med lett tilgjenge til informasjon om kommunen og moglegheiter til å kome med ytringar, for eksempel over Internett, er eit teikn på at kommunen er interessert i aktive innbyggjarar.

• Respons på deltaking er viktig for at folk skal føle at dei blir tekne på alvor. Når innbyggjarane blir inviterte til å delta, må dei også kunne rekna med at deira syn på saker blir tekne med i vurderingsgrunnlaget når kommunen tek avgjerder. Det er også nødvendig at kommunen gir tilbakemelding. Det bør kome fram korleis innbyggjarane sine syn har bidrege til utforming av avgjerder. Her er kanalar frå kommunen ut til innbyggjarane viktig.

CLEAR-verktøyet skal vere eit hjelpemiddel for kommunar som ønskjer å utvikle deltakingsaspektet i lokalpolitikken. Kartlegging og analyse langs dei nemnde dimensjonane kan vere eit vurderingsgrunnlag for kva som er utviklingspotensiale for å trekkje innbyggjarane med i lokal politikkutforming. Det kan dessutan gje kommunen grunnlag for å seie kor tiltak for å auke deltakinga kan setjast inn. Kommunane Vadsø, Askim, Øvre Eiker, Kristiansand, og Herøy deltek i eit prosjekt i regi av KRD kor CLEAR-metoden vert prøvd ut.

Ein annan metodikk som er i bruk i Sverige er såkalla demokratirevisjon12 . Fem kommunar i Sverige rapportere at dei gjennomfører årleg demokratirevisjon (Giljam, Jodal og Cliffordson, 2004). Ein føresetnad for å gjennomføre demokratirevisjon er at det føreligg ein plan og mål for demokratiet som det kan reviderast mot (ibid., Nacka kommun, udatert). I Sverige har Nacka kommun valt å gjennomføre revisjonen med utgangspunkt i:

1. Det representative demokratiet. Der vert til dømes valresultatet, valdeltaking og arbeidsformer i kommunestyret vurdert.

2. Det store demokratiet . Vurdering av mellom anna innsyn, tilgjenge (fysisk og i forhold til kor forståelege kommunale dokument er) og høvet til å kunne ytre sitt syn i ulike spørsmål.

3. Det vesle demokratiet . Her er det til dømes tale om å vurdere innbyggjarane sin innverknad på ulike spørsmål slik som avgifter, skatt og service.

4. Det demokratiske klimaet . Her blir blant anna oppfatningar og haldningar mellom innbyggjarane undersøkt. Er det openheit og god forståing i forholdet mellom individ og mellom grupper, og kor langt er ein komen når det gjeld forholdet mellom kjønn og forholdet til minoritetsgrupper. I denne delen av undersøkinga ser ein også etter om ein nyttar demokratiske avgjerdsprosessar for å løyse felles oppgåver og om det finst møteplassar for samfunnsdialog og informasjon.

Nacka kommune framhevar at ein ved demokratirevisjonen også bør ha ein komparativ innretning. Ei må søke samanlikning over tid, mellom kommunar og eventuelt mellom ulike einingar innanfor same kommune.

Dette er tre eksempel på tiltak der føremålet er å lære av eigne og andre sine erfaringar i demokratiutviklingsarbeidet. KRD sin organisasjonsdatabase gir eit bilete på overordna nivå og Kommunane kan få oversikt over aktuelle og mest brukte demokratitiltak. Databasen gir også ei viss, men avgrensa moglegheit for å samanlikne seg med andre kommunar. CLEAR er ein metodikk den enkelte kommune kan bruke for å lære i forhold til kriterium for godt demokrati og måle seg i forhold til desse. Samanlikning med andre kommunar er lite sentralt i denne metodikken. Demokratirevisjon er tatt i bruk i svenske kommunar, og sjølv om intensjonen her er at ein skal samanlikne seg med andre kommunar, synest ikkje samanlikningsaspektet og ha stått sentralt så langt. Ein av grunnane til det er at få kommunar har innført metodikken.

For å få til grunnlag for læring i forhold til demokratiutvikling, kan det tenkjast at det i større grad enn i dag vert lagt til rette for læring mellom kommunar. Dette kan skje ved at det vert samla inn data frå kommunane om demokratiutvikling og kva syn innbyggjarane har på demokratiet i eigen kommune. I neste omgang kan denne informasjonen bli tatt i bruk innanfor nettverk av kommunar som samlast for å utveksle erfaringar om demokrati og demokratiutvikling. Modellen tilsvarar mykje den modellen som er teken i bruk i samband med etablering av Effektivitetsnettverka som blei omtalt i Lokaldemokratikommisjonen si første utgreiing (NOU 2005:6). Her vert diskusjonen i nettverka basert på data henta frå KOSTRA og kvalitetsmålingar. Tilsvarande finst det i dag data om demokratitiltak i kommunane og vi har også data som kan gje indikasjon på tilstanden til demokratiet i kommunen. Men det finst ikkje data for den enkelte kommune som synleggjer innbyggjarane sitt syn på demokratiet i eigen kommunen. Med tilgang på landsomfemnande datasett med innbyggjarane sitt syn på lokaldemokratiet i eigen kommune, vil dette styrke samanlikningsgrunnlaget mellom kommunar og dermed diskusjonsgrunnlaget i lokaldemokratinettverk. Kommisjonen ber om at det vert teke initiativ til å etablere eit slik datasett.

4.5 Brukardemokrati

Involvering av brukarane av offentlege tenester er ikkje noko nytt verken i kommunal eller statleg samanheng. Historisk har kommunane lange tradisjonar for å trekke brukarane med i kommunale vedtaksprosessar og i utforminga av kommunale tenester. Tilsvarande har organiserte brukarrepresentantar vore med i arbeidet med å utvikle nye nasjonale velferdstenester. På begge nivå har brukarinvolvering gjeve viktige innspel og korrektiv til utviklinga av offentleg sektor. I kommisjonen sitt mandat heiter det at (kronprinsregentens resolusjon 12. mars 2004):

«Mange kommuner legger vekt på å trekke brukerne med i utformingen av kommunal tjenesteyting. Eksempler er innføring av brukerstyring ved at brukerne trekkes med i styringen av enkeltinstitusjoner. Brukermedvirkning skjer også gjennom møter mellom institusjoner og brukerne eller gjennom brukerundersøkelser. Hva betyr denne form for deltakelse for demokratiet?»

I dette avsnittet vert det sett nærare på brukarinvolvering som demokrativerktøy. Spørsmål som blir diskutert er: Kva fordeler og ulemper kan brukardemokratiet ha? Kva er brukardemokrati? På kva måte bidreg brukarinvolvering til å utvikle lokaldemokratiet? Korleis kan brukarinteressene kome i konflikt med heilskapen i lokaldemokratiet? Korleis kan dei folkevalde organa greie å avvege mellom brukarinteresser og heilskapsinteresser? På oppdrag frå kommisjonen har forskar Marit Helgesen medverka med ein forskingsrapport om temaet (Sjå vedlegg 1).

4.5.1 Innleiing

Det er fleire fordelar med brukarmedverknad. Det gjev brukarar av kommunale tenester innverknad på korleis kommunen/fylkeskommunen gjer jobben som tenesteprodusent. Innbyggjarane får eit medansvar for å løyse konkrete oppgåver som er viktige i lokalsamfunnet. Når tenestene vert uforma etter innbyggjarane sine behov og ønske, kan resultatet bli kvalitativt betre tenester, og gjennom det større legitimitet til lokaldemokratiet. Det å høyre innbyggjarane kan gje lokalpolitikarane ein ikkje ubetydeleg læringseffekt (Myrvold mfl. 2004). Det kan også hevdast at demokratiet vert utvida når innbyggjarane får fleire kanalar for innverknad på kommunal tenesteproduksjon. Brukarmedverknad kan slik opne for opplæring til meir allmenn demokratisk deltaking. Brukarkanalen kan også nyttast til å trekkje med innbyggjarane som elles ikkje viser aktiv interesse for lokalpolitikk. Tilsvarande kan brukarmedverknad vere ein god strategi for å fange opp grupper som står svakt i den representative kanalen.

Motsett kan brukardemokrati ha ulemper som utfordrar det representative demokratiet. Det er hevda at brukardemokrati bryt med idealet om lik deltaking. Skal dei som brukar offentlege tenester ha særskilde rettar til å delta? Mange politikkområde med sterk brukarinnverknad er av interesse også for andre enn dei som brukar tenestene. Dessutan kan brukarstyring også fragmentere lokaldemokratiet. Heilskapen i lokalpolitikken kan lide dersom interesser som berre tek omsyn til eigne behov får ein for dominerande plass. Det er også eit problem for lokaldemokratiet om sterke brukargrupper får stort spelerom, medan svakare organiserte grupper ikkje viser seg å nå fram. Brukardemokrati kan slik resultere i at resurssterke grupper med kunnskap om eigne behov og rettar, vinn fram på kostnad av dei som ikkje er like ressurssterke. Endeleg kan sterke innslag av brukardemokrati sende eit signal til innbyggjarane om at det er kunde- og konsumentperspektivet som skal stå i sentrum, ikkje dei kollektive allmenne interessene. Dette kan stå i strid med eit lokaldemokrati som baserer seg på at borgarane deltek ut frå eit overordna perspektiv på utviklinga av lokalsamfunnet. Det er ei uro for at utstrakt brukarstyring gjer noko med folks medvit om kommunen som kollektiv demokratiarena, og at deltaking i større grad vil bli knytt til å hevde eigne interesser som brukarar. Kommunen sin legitimitet blir svekka. Det blir ikkje viktig om det er kommunen eller staten som har ansvar for å gjennomføre oppgåvene. Det viktige for den som definerer seg utelukkande som brukar, blir om han eller ho får tenesta. Slik kan vegen til statleggjering eller privatisering av viktige velferdsoppgåver verte kortare.

Med bakgrunn i denne diskusjonen er det eit viktig spørsmål for kommisjonen å vurdere korleis brukardemokrati kan innpassast i eit livskraftig representativt lokaldemokrati. Før det spørsmålet vert det gjort greie for kva brukarstyring er, kva form og innhald det kan ha, og korleis det kjem til uttrykk i kommunane.

4.5.2 Kva er brukardemokrati?

Den breie definisjon av brukardemokrati er at brukarane av offentlege tenester i større eller mindre grad får høve til å styre innhaldet av tenesta dei mottek. Tenestene kan vere både individuelle (som helsetenester) eller kollektive (som vegar). I litteraturen er ein brukar gjerne definert som «en person som kommunal og offentlig virksomhet retter seg mot, og som benytter seg av slike tjenester over en lang periode» (NOU 2001:3 s. 216). I tillegg skal brukaren «ha .. et nært forhold til en offentlig institusjon.» Dette kan oppfattast som ein noko streng definisjon. Andre hevdar at omgrepet brukar kan definerast så vidt at det omfattar alle som er adressat for offentlige tiltak (Rose 2003). Her vert det teke utgangspunkt i at brukaren er sluttmottakar av kommunale tenester, noko som inneber eit vidt brukaromgrep.

For kommunane er det på dei fleste tenesteområda på ein eller annan måte aktuelt å trekkje mottakaren av tenester med i arbeidet med utforminga av tenestene. For enkelte tenester vil kontakten mellom brukar og kommune berre vere sporadisk. Det kan vere fordi brukaren sjeldan mottek tenesta (den jamne innbyggjar vil for eksempel sjeldan vere i kontakt med bygningsetaten), eller fordi tenesta ikkje vert levert av kommunalt tilsette (for eksempel vassforsyning og vegar). På andre område er tett personleg kontakt derimot ein føresetnad for tenesta sitt innhald (helsetenester, eldreomsorg, skule med meir). For begge typar tenester kan det vere aktuelt at innbyggjarane kan øve innverknad. Slik innverknad kan ta ulike former, og har svært ulikt innhald. Velkjente omgrep er brukarmedverknad (sjå for eksempel NOU 2001:3), brukarinvolvering (Hansen mfl. 2005), brukarstyring (Rose 2003) og brukarorientering. Desse omgrepa har det til felles at dei på ulike måtar legg til rette for at dei som mottek offentlege tenester, får innverknad på utforminga av dei. 13

Eit viktig skilje går mellom brukarmedverknad og brukarstyring . Medverknad er retta inn mot at brukarane eller eit brukarorgan blir konsultert og teke med på råd før eit vedtak skal fattast. Medverknadsordningar gjev lite formell myndigheit til brukarane. I regelen inneber dette at ei formell avgjerd ikkje blir tatt av eit organ der brukaren har formell deltakingsrett, men av eit profesjonelt eller politisk organ. Eit eksempel på eit slikt medverknadsorgan er eldrerådet. Etter lov om kommunale og fylkeskommunale eldreråd § 5 har dette organet berre ei rådgjevande rolle. Brukarstyring gjev derimot brukarane rett til å utøve formell styring og til å fatte avgjerder innafor det området som gjeld brukaren sine interesser. Eit eksempel er dei danske skulestyra. Her er det eit krav at kvar enkelt skule skal ha eit skulestyre der foreldrerepresentantane har fleirtal. Kommunestyret fastlegg økonomiske rammer og mål for skulen, medan styret kan bestemme over økonomiske disposisjonar, organisering av undervisning, samarbeidsformer mellom skulen og foreldre m.m. Det faktum at foreldrevalde representantar har fleirtal i styret gjer at innslaget av brukarstyring er sterkt. 14 Men den formelle kompetansen til dette styringsorganet er likevel avgrensa. Kommunestyret har eksempelvis ikkje høve til å delegere ansvaret for å tilsetje eller sei opp skolepersonale til skulestyra.

Ei utfordring i debatten om brukarstyring (og medverknad) er at det ikkje alltid er like lett å definere kven brukarane eigentleg er og kven som skal vere med å bestemme. I ein del situasjonar kor det er snakk om brukarmedverknad, er det ikkje den som direkte mottek tenesta som blir definert som den som skal bli gitt høve til å påverke utforminga av ho. Problemstillinga er spesielt aktuell innanfor ulike former for barneomsorg. I barnehagesektoren er det den som har foreldreansvaret i forhold til barnet som går i barnehagen som representerer barna sine når det kjem til deltaking i styrings- og medverknadsorgan. I skuleverket har barn og unge etter kvart fått meir ansvar gjennom representasjonsrettar som gjev dei høve til å innverke på forhold ved skulen. Innanfor eldreomsorga er det ofte dei pårørande som tek på seg brukarrolla når det gjeld å påverke utforminga av tenestene. Dette gjeld særleg klientar som ikkje greier å ivareta sine eigne interesser. Det er også eit eksempel på ei ordning der kommunen utnemner ein person som skal representere ei særskilt gruppe: Barna sin talsmann/kvinne i planutvalet har i oppgåve å ivareta barna sine interesser i plansamanheng.

Typologi over ulike former for brukarmedverknad

Helgesen (vedlegg 1) skil, med utgangspunkt i to dimensjonar, mellom fire typar medverknad. For det første går det eit skilje ved om brukarar medverkar individuelt eller i kraft av å vere medlem i ein organisasjon. For det andre er det eit skilje mellom medverknad som går føre seg i eit tilrettelagt organ, og medverknad som skjer i det direkte forholdet med enkelte yrkesutøvarar. Typologien gjev fire kategoriar av brukarmedverknad. Kategori 1 er ikkje-organiserte, eller individuelle, brukarar som medverkar i direkte relasjonar med yrkesutøvarar enten fordi det skal fattast avgjerd om ei teneste eller kontantstøtte, eller fordi brukarar mottek ei teneste. Kategori 2 er individuelle brukarar som er medlemar i organisasjonar, og som mottek individuelle tenester og skal medverke direkte i utforminga av dei. Kategori 3 er individuelle brukarar som medverkar på systemnivå, i organ som er spesielt tilrettelagde for at brukarar skal medverke. Institusjonelle løysingar for denne typen medverknad er medverknad frå brukarar i foreldrerådsutval eller samarbeidsutval ved skular og driftsstyre. I denne kategorien finn ein også brukarundersøkingar og tilrettelegging for friare brukarval på kommunalt nivå. Ikkje-organiserte brukarar sin medverknad er utbreitt. Den skjer oftast i forhold til ein enkelt tenestestad og den krev ikkje at brukarane er medlemar i ein organisasjon for at dei skal kunne medvirke. Til sist er kategori 4 brukarar som er medlemar av ein organisasjon, og som i kraft av sitt medlemskap medverkar i kommunale organ. I denne kategorien finn ein eksempelvis brukarstyre, eldreråd, kommunale foreldreutval, kommunale råd for funksjonshemma, brukarråd, samt møte som vert avvikla i samband med bestemte saker der brukarar vert inviterte til å ta del.

4.5.3 Ordningar for brukardemokrati

I offentleg forvaltning er det brei oppfatning om at brukarane skal vere med i utforminga av tenestene. Det er utvikla ei rekke verkemiddel for å fange opp innbyggjarane sitt syn på tenesteproduksjon. I dette avsnittet vert det gitt ein kort presentasjon av ulike former for brukarinvolvering som finst i kommune-Noreg i dag.

Organisert brukarinvolvering på overordna plan

Det er mange ulike former for organisert brukarmedverknad i kommunane. Det skjer vanlegvis via eigne organ som på eit overordna plan i kommunen har representantar frå brukarane. Eksempel på slike er eldreråd, råd for funksjonshemma, kommunale foreldreråd og barne- og eller ungdomsråd. Dette er organ som kan gi råd til kommunen si politiske og administrative leiing i velferdsspørsmål knytte til desse gruppene. Både eldreråd og ei representasjonsordning for funksjonshemma er no lovfesta. 15

Organisert brukarinvolvering på institusjonsnivå

I mange kommunar er brukarane også med i styringa på institusjonsnivå. Dette er dels lovpålagt medverknad, men kommunane har også etablert eigne ordningar. I skulen er det lovfesta fleire ordningar kor brukarane skal trekkast inn. Heile kap. 11 i opplæringslova omhandlar brukarmedverknad (sjå boks 4.1). Det er krav om at det på kvar grunnskule skal vere eit foreldreutval som skal «fremje fellesinteressene til foreldra og medverke til at elevar og foreldre tek aktivt del i arbeidet for å skape godt skolemiljø». Vidare har elevane på høgare klassetrinn deltakingsrettar gjennom val til elevråd. Grunnskulen sitt samarbeidsorgan er samarbeidsutvalet der representantar frå foreldra, elevane, tilsette og kommunen sit.

Kommunelova (§11) slår fast at kommunane kan opprette driftsstyre for kommunale tenesteinstitusjonar:

«1. Kommunestyret og fylkestinget kan selv opprette eget styre for kommunale eller fylkeskommunale institusjoner o.l. Slike styrer skal ha minst tre medlemmer.

2. Kommunestyret og fylkestinget gir selv bestemmelser om styrets sammensetning. Det kan her fastsettes at styret helt eller delvis skal oppnevnes av administrasjonssjefen eller velges av de ansatte eller brukerne ved vedkommende institusjon. Medlemmer som ikke skal oppnevnes eller velges på denne måten, velges av kommunestyret eller fylkestinget. »

Kommunen har dermed eit stort spelerom for å legge til rette for brukarstyring. I praksis betyr dette at også brukarane åleine, dersom kommunestyret tillet det, kan få ansvar for å styre ein institusjon. Det vanlege er likevel at kommunane opprettar driftstyre med blanda samansetjing. Eksempelvis vil både brukarar, tilsette, kommunen og leiinga ved institusjonen ha plass i styret. Denne modellen har Oslo kommune nytta i skuleverket. Kommunen har etablert driftstyre for kvar enkelt skule med brukarrepresentasjon med foreldre og elevar i mindretal. Ei evaluering gjennomført ved NIBR tyder på at driftstyreordninga har ført til styrka brukarinnverknad på den enkelte skule (Helgesen og Hansen 2001). Men samtidig er det moglegheiter for å utvide denne innverknaden gjennom å utvide saksrepertoaret til desse styra (ibid.).

Data frå Kommunal- og regionaldepartementet sin organisasjonsdatabase frå 2004 viser at 66 av 326 kommunar (20,2 prosent) har etablert driftsstyre med representasjon frå brukarar, foreldre eller pårørande (Hovik og Stigen, 2004). Tabell 4.8 viser omfanget av driftsstyre med representasjon i kommunane og fylkeskommunane innanfor skule, barnehage og bu - og behandlingsinstitusjonar. Det går også fram om styra har avgjerdsmynde og på kva område dei har det. Det mest vanlege er driftsstyre i skular og barnehagar, medan det er mindre vanleg i bu - og behandlingsinstitusjonar for eldre og/eller funksjonshemma. Det er også mest vanleg at driftsstyra har avgjerdsmynde innafor skulesektoren. Dei fleste driftsstyra med avgjerdsmynde har dette i spørsmål om tenestekvalitet og prioritering av tenester. Færre har det i budsjettsaker og personalsaker.

Fem fylkeskommunar har etablert driftsstyre med representasjon frå brukarar innafor vidaregåande skule (tabell 4.9). Tre fylkeskommunar har oppretta driftsstyre utan avgjerdsmynde. To fylkeskommunar har oppretta driftsstyre med avgjerdsmynde på eit breitt spekter av saker.

Dette viser at mange kommunar involverer innbyggjarane aktivt i eit driftsstyre. Men det synest også å vere mange kommunar som vel å halde tilbake på innslag av brukarmedverknad, dels ved at brukarane ikkje blir trekte med i styringsorgan, dels ved at styringsorgana har avgrensa avgjerdsmynde. I Noreg ser det ut til å vere lite utbreidd at brukarane får fleirtal i styringsorgan ved institusjonar slik tilfellet er i Danmark.

Styringsorgan med brukarfleirtal?

Måten styringsordningar ved enkeltinstitusjonar vert utforma på er eit viktig spørsmål. Som nemnt for skuleverket, fastslår lova ordningar med brukarmedverknad der brukarane skal trekkjast med i ulike brukarorgan. Men dette er ikkje styringsorgan der foreldre og elevar har avgjerande innverknad i spørsmål som skulen skal avgjere. Dette til skilnad frå Danmark der foreldra har fleirtal i det enkelte skulestyre, men likevel med avgrensa mynde. I ei utgreiing utført for det danske Indenriks- og sundhedsministeriet 16 vert det diskutert om dette myndet skal utvidast, for eksempel ved at styret får arbeidsgjevaransvar. Fleirtalet i tenketanken som står bak utgreiinga konkluderer med at skulestyra bør få større innverknad, utan at det vert presisert kva dette skal gjelde.

I Noreg vil det kunne reisast ein diskusjon om ein skal oppretta institusjonsstyre med eit brukarfleirtal som har fullmakter til å ta avgjerder i viktige spørsmål for institusjonen, for eksempel i skulen. Eit anna spørsmål blir om eit slikt organ eventuelt skal få avgjerdsmynde. Her er det mykje opp til kommunesektoren om ein slik diskusjon vert reist. Kommunelova gir stort spelerom for å innføre brukarstyring ved kommunale institusjonar. Eit alternativ er at styre med brukarfleirtal vert lovfesta slik vi finn det i Danmark på skuleområdet.

Det er fleire spørsmål som reiser seg i ein slik diskusjon. Skal brukarane få særlege deltakingsrettar i kommunalt styre og stell? Eller skal det framleis leggjast til rette for konsultasjonsordningar eller medverknadsordningar slik det er i dag? Dersom kommunane innfører driftstyre med brukarfleirtal (eller blir pålagt av staten å innføre dei) kva mynde skal dei ha? Skal dei for eksempel ha arbeidsgjevaransvar? I kva grad skal dei kunne påverke den faglege innretninga i institusjonen?

Brukarmøte

Brukarmøte kan også bli sett på som ein variant av brukardemokrati. Kommunen eller fylkeskommunen inviterer brukarane til eit møte der ein diskuterer tilbodet som vert gjeve på eit område eller innafor ein institusjon. I organisasjonsdatabasen til KRD rapporterte 23,6 prosent av kommunane i 2004 at dei hadde gjennomført brukarmøte i 2003. Tilsvarande tal for fylkeskommunane var 26,7 prosent. Truleg avspeglar ikkje desse tala mange av dei brukarmøta som vert halde kring i institusjonar, for eksempel foreldremøte i skulane.

Brukarpanel

I sitt arbeid med å styrke koplinga til innbyggjarane har Larvik kommune utvikla ein metodikk for brukarpanel. I Larvik kommune sin rettleiar heiter det: «brukerpanel er et møte der en utvalgt gruppe brukere formidler sine behov og erfaringer med tjenesteytingen for dem som driver tjenestene». Det blir i detalj gjort greie for korleis brukarpanel skal samansetjast, korleis dei skal arbeide og kva som er føremålet med dei. Poenget med brukarpanel er at kommunen sine tilsette på grasrotnivå både kan få synspunkt frå brukarane og ein dialog som både går mellom kommunen sine tilsette og mellom brukarane som sit i panelet. Panelet er samansett av eit utval brukarar der alder, kjønn, sosial bakgrunn er blant kriteria som blir brukte når panelet skal setjast saman. Brukarpanela har i første rekke ein høyrings- og dialogfunksjon. Dei er ikkje kategorisert som organ for å vere med å bestemme.

Individuell brukarinvolvering

Individuell brukarinvolvering skjer når den enkelte brukar sjølv får høve til å delta i utforminga av tenesta eller på annan måte ta stilling til kommunen som tenesteprodusent. Det kan skje gjennom den kontakten brukaren har med det offentlege, eller når kommunen sin profesjonsutøvar står i eit ansikt-til-ansikt-forhold med klienten. For det offentlege vil det ofte vere ei målsetjing å trekkje brukaren med i utforminga av den individuelle tenesta. For eksempel heiter det i sosialtenestelova § 8-4 Plikt til å rådføre seg med klienten at «Tjenestetilbudet skal så langt som mulig utformes i samarbeid med klienten. Det skal legges stor vekt på hva klienten mener». Det vil også ofte vere slik at den profesjonsutdanna nettopp er opplært til å vere merksam på kva ressursar klienten har og korleis dei kan trekkjast med i utforminga av tenesta. Men i enkelte situasjonar vil det vere lite rom for brukarinnverknad fordi problemet er udiskutabelt og det profesjonelle/offentlege apparatet åleine vil måtte definere løysinga på problemet til brukaren (Høgsbro mfl. 2003). Her er det viktig å vere klar over at individuell brukarinvolvering stiller store krav til den enkelte sin kunnskap og eigne behov og rettar i uforminga av den offentlege politikken. Forsking har synt at evna til å tileigne seg informasjon frå forvaltninga heng saman med sosial bakgrunn og at ikkje alle velferdspolitiske tiltak når ut til dei brukarane som tiltaka rettar seg mot.

Brukarundersøkingar

Ei anna form for brukarinvolvering er brukarundersøkingar. Brukarundersøkingar er gjerne kommunalt initierte og dei rettar seg mot kommunen sine innbyggjarar som brukarar av kommunale tenester. Undersøkingane blir brukte til å samle inn opplysningar om kor tilfredse innbyggjarane er med kommunale tenester og andre forhold knytte til tenesteproduksjonen. Metoden er blitt ei utbreidd form for informasjonsinnhenting i kommunane. I 2004 rapporterte 48,3 prosent av kommunane å ha gjennomført brukarundersøkingar, medan tilsvarande tal for fylkeskommunane var 57,1 prosent (Hoven og Stigen, 2004). I samband med effektiviseringsnettverka er det gjennomført brukarundersøkingar for å måle kvalitet på offentlege tenester og for å kunne samanlikne mellom kommunar. TNS Gallup har i ei årrekkje gjennomført landsdekkande brukarundersøkingar om kommunale tenester. Desse kan brukast som referanserammer for undersøkingar kommunane sjølve gjennomfører. 17

Om slike undersøkingar fører til endringar i kommunal tenesteproduksjon, er avhengig av resultata og korleis dei blir handterte politisk og administrativt. Ei undersøking gjennomført av SSB og BI (Rolland mfl. 2004) tyder på at kommunane brukar slike undersøkingar ulikt i forhold til kven det er som behandlar resultata (i politiske organ og administrative einingar), korleis dei vert tolka og kva dei fører til av endringar. Mange kommunar som nyttar brukarundersøkingar, brukar dessutan undersøkingsopplegg som er utarbeidde i kommunen. Dette er undersøkingar som i mange tilfelle viser seg ikkje å oppfylle faglege metodiske krav (Rolland 2005). Det kan vere at spørjeskjema ikkje held mål, eller at resultata vert tolka på ein lite tilfredsstillande måte. Lokalt utforma undersøkingar gjer det i tillegg vanskeleg å samanlikna på tvers av kommunar (ibid.). Erfaringsmessig viser det seg at mottakarane av kommunale tenester stort sett er nøgde med tenestene. Dette kan tolkast som at innbyggjarane stort sett er tilfredse med kommunen sin. Men det kan også tolkast som at brukarundersøkingar ikkje godt nok fangar opp sider ved tenesteproduksjonen som brukaren ser kan gjerast betre. Det ligg utfordringar i å utforme brukarundersøkingane slik at resultatet av dei kan nyttast til å utvikle kommunen.

Fritt brukarval

Dei siste åra har det vore retta stor merksemd mot at kommunane har høve til å nytte fritt brukarval . Ideen med fritt brukarval er at innbyggjarane i ein kommune får velje fritt mellom fleire alternative tilbydarar av ei kommunal teneste (Frihet til å velge KRD 2004). Brukarval gir konkurranse ved at tenesteytarane må konkurrere for at brukarane skal velje nettopp dei. Det er brukarane sjølve som vel tenesteytar – ikkje kommunen. Ved brukarval har kommunen framleis ansvar for at brukarane får dei tenestene dei har krav på, og det er kommunen som kontrollerer om innbyggjaren skal få tildelt tenesta. Kommunen vil også vanlegvis sjølv vere tenesteytar som på like vilkår konkurrerer med dei private tenesteytarane om brukarane.

Når dette kan sjåast i eit brukardemokratisk perspektiv, er det fordi innbyggjaren gjennom sine brukarval også vil kunne ha innverknad på korleis tenestene blir utførte. Dersom brukaren ikkje er tilfreds, kan han/ho velje ein annan leverandør som han/ho meiner kan gi betre tenester. Vedkomande vel exit i forhold til noverande leverandør (Hirshman1970, Ståhlberg 1995). Berre trusselen om å velje annan leverandør, kan vere eit insentiv til noverande leverandør om å betre seg.

Tal frå organisasjonsdatabasen viser at det er relativt få kommunar som har innført fritt brukarval. I 2004 rapporterte 8,5 prosent å ha innført det. Det er i barnehagesektoren fritt brukarval synest å vere mest utbreitt. Der rapporterte 23 kommunar at dei har ordninga. Innafor pleie og hjelp i heimen var det 10 kommunar som svarte at dei hadde fritt brukarval medan det i grunnskolen var 8 kommunar (Hovik og Stigen, 2004).

I Sverige har staten langt på veg lovfesta retten til fritt brukarval innan skulesektoren. Slik sett vil foreldra operere i ei kunderolle i forhold til val av skule. Helgesen (2000) sine funn tyder på at den innverknaden foreldra har innanfor ei ordning med fritt brukarval overstig den innverknaden ein får gjennom den norske ordninga med representasjon i eit foreldreutval i skulen eller gjennom den danske ordninga der foreldra har fleirtal i styret på den enkelte skule. Ei tilsvarande vurdering kjem fram hos Leknes mfl. (2003) som viser til Svensk Kommunförbund. Skulane er meir lydhøyre for elevar og foreldre enn før. Etter innføring av fritt brukarval arbeider kommunane meir med kvalitetsoppfølging og resultatvurdering.

Det er reist kritikk mot ideen om fritt brukarval. Ei innvending har vore at det ikkje finst nok alternative tilbydarar. Mange tenester er avhengig av at dei finst i nærleiken av der tenestemottakaren bur. Er befolkningsgrunnlaget lite, er det ikkje sikkert at det er økonomisk grunnlag for at alternative tilbydarar kan etablere seg. For mange vil fritt brukarval dermed kunne opplevast som illusorisk. Fritt brukarval krev at den enkelte kan orientere seg i dei ulike tilboda som finst. Dette krev både tid, kompetanse og ressursar. For dei som ikkje har desse ressursfaktorane vil difor også ei slik ordning kunne opplevast som udemokratisk. Berre eit utval av innbyggjarane vil nytta seg av ho.

Klage

Eit viktig inntak for at brukarane av offentlege tenester også skal kunne påverke tenesteproduksjonen, er retten til å klage når ein etterspør og ikkje får tenesta eller får ei teneste som ikkje er god nok. Forvaltningslova gir ein generell klagemoglegheit. I tillegg vil særlover opne for å klage. Klage er ikkje ei form for medverknad, men gir den enkelte høve til å påverke kommunen. Klagesystemet medverkar til at systemet får signal om situasjonen for tenesteproduksjonen. Føresetnaden for at klagesystemet har ein slik funksjon er at kommunen sørgjer for at informasjonen som kjem fram i klageprosessen vert nytta og fører til læring.

Brukarutval med politisk representasjon skal styrkje politikarene si ombodsrolle

Kommunane Våler og Ski har gjennom politisk organisering prøvd å skape meir overordna politisk merksemd rundt brukarane av kommunale tenester for med det å styrke lokalpolitikarane si ombodsrolle . Det gjeld etablering av brukarutval (Agenda Utredning og Utvikling 2006). Brukarutvalet er eit politisk organ på toppnivå i kommunen og dei som sit der er som hovudregel også medlemar av kommunestyret. Formålet med brukarutval er å forankra brukarperspektivet politisk og mellom anna sørgje for at politikarane betre tek i vare sin funksjon som ombod i spørsmål som vedrører innbyggjarane som brukarar av kommunale tenester. Blant oppgåvene til brukarutvala er for eksempel å sørgje for at det vert gjennomført brukarundersøkingar, at det vert utarbeidd serviceerklæringar og halde kontakt med brukarorganisasjonar og råd. Brukarutvalet kan også ha ein kontrollrolle i forhold til tenesteyting og vere klageorgan i forhold til kommunale enkeltvedtak. I Våler har kvart av medlemane sitt tenesteområde der dei har ei rolle som ombod i forhold til innbyggjarane. Tanken er at fleire politikarar skal bli synlege for innbyggjarane som nokon ein kan vende seg til (ibid:22). Dette medverkar også til at politikarane kjem nærmare på innhaldet i kommunen sin tenesteproduksjon. Brukarutvalet i begge kommunane har gjennomført høyringar i forhold til innbyggjarane. For eksempel gjennomførte Ski i 2005 ei ope høyring om barn i skulen.

4.5.4 Brukardemokrati og lokaldemokrati

Frå borgar til brukar?

Ein viktig del av debatten rundt brukardemokrati har krinsa rundt ulike roller innbyggarane har i forhold til kommunal verksemd. Det vert skilt mellom tre innbyggjarroller: borgar, brukar og betalar. Borgarrolla er enkelt sagt knytt til rolla som veljar og plikta til å vere med i styre og stell og der vere med å ta avgjerder som gjeld heile kommunesamfunnet. Innbyggjaren som brukar viser til at han eller ho gjer seg nytte av tenester og produkt kommunen leverer. Betalarrolla refererer til innbyggjaren som skattebetalar, enten dette gjeld vanleg inntektsskatt, eigedomsskatt eller avgifter/gebyr (Rose og Pettersen 1997).

Kommunane har to hovudfunksjonar. Dei skal både fungere som demokratiske folkevalde organ, og produsere tenester og myndigheitsavgjerder. Desse to heng saman. Dei folkevalde organa har ei viktig rolle med å bestemme over innhald og utforming av kommunen sitt produksjonssystem. Ein skulle kanskje forvente at for innbyggjarane er det handlingar knytt til å velje styrande organ og dermed bestemme kven det er som skal styre i kommunen, som er den sentrale innbyggjarrolla i forhold til kommunen. Rose og Pettersen (1997) viser at det er ein klar tendens at folk si orientering mot kommunen i stor grad er knytt til brukarrolla. Folk er mest opptekne av effektivitets- og tenesterelaterte kjenneteikn. Demokrati og sjølvstyre er mindre viktig. Dette skapar spesielle utfordringar i forhold til kommunen sin legitimitet. Det blir viktig for innbyggjarane sitt forhold til kommunen kva den kan vise til når det gjeld evne til å produsere tenester. I eit slik perspektiv kan brukardemokrati i ulike utgåver vere ein måte å styrke kommunen sin legitimitet på. Gjennom å trekke innbyggjarane med i avgjerdsprosessar som gjeld dei som brukarar, er det mogleg å tilpasse dei kommunale tenestene til innbyggjarane sine behov. Dette vil også bidra til å styrke tilliten kommunen har blant folk og dermed også legitimiteten.

Men samstundes er det nødvendig at borgarrolla blir ivareteken. Det er berre gjennom den at heilskapen i den kommunale verksemda kan ivaretakast. Framleis må kommunen gjere prioriteringar og ta standpunkt til eitt av fleire alternativ når det føreligg ulike forslag som kjem i konflikt med kvarandre. Borgarrolla ivaretek nettopp omsynet til at det er innbyggjarane som i siste instans må ta ansvar for heilskapen i kommunal verksemd.

Brukardemokratiet: Supplement eller alternativ til det representative demokratiet?

Kan brukardemokrati bli sett på som eit konkurrerande demokrati til det representative lokaldemokratiet? Favoriserer det deltaking frå grupper som mottek offentlege tenester? Brukardemokratiet kan oppfattast som at makt vert flytta ut av representative folkevalde organ til brukarkollektivet (Jarl 1999). Gjennom stor grad av brukardemokrati legg ein grunnen for å innskrenke det representative demokratiet. I det representative demokratiet har alle same sjanse for, og lik rett til å delta. Det gjeld ikkje i brukardemokratiet, der er det brukarar som får ein utvida rett til å delta i avgjerdsprosessar om utforming av tenestetilbodet som gjeld akkurat dei. Dei som kan nytte seg av brukardemokratiske kanalar, er dessutan dei som har tid og/eller ressursar til å delta (Gilljam 2005). Enkelte samfunnsgrupper får dermed meir innverknad på offentlege avgjerder som også gjeld heile samfunnet, enn det andre gjer. Betydinga av medborgarskap som er ein så viktig del av det representative demokratiet, vil dermed kunne bli svekka. Konsekvensen kan vere at innbyggjaren sitt engasjement i forhold til det representative demokratiet vert svekka når ein veit at mykje av makta ligg mellom anna i brukarkollektivet. Gilljam (2005) peikar på at innbyggjarar som deltek i brukarstyre og lokale brukarråd i liten grad er opptekne av problem som rører ved samfunnet, dei er mest opptekne av seg og sitt. Dette til skilnad frå riksdags- og kommunepolitikarar.

Makt- og demokratiutgreiinga er oppteken av at det representative demokratiet har blitt svekka fordi det har oppstått fleire arenaer utanfor som representerer innverknad på offentlege avgjerdsprosessar (NOU 2003:19). Innslag av brukarstyring kan oppfattast som ein del av dette tilleggsdemokratiet. Brukarstyring gir enkelte som er definerte som brukarar, ein særleg innverknad som innbyggjarane elles ikkje har. Spørsmålet blir då om denne innverknaden får konsekvensar for den generelle samfunnsstyringa der rammene også for brukarstyringa skal leggjast?

Eit anna syn knyter seg til at det å gje brukarane høve til å ha innverknad på utforming av tenester også skaper eit sterkare lokaldemokrati. Også brukardemokrati gir erfaring og innsikt i det å delta i formelt organisert verksemd. Ein må lære seg omgangsformer innanfor slike system, ein må lære seg kva grenser som reglar set for handling, og ein må lære seg å forhandle og godta avgjerder som ein ikkje er samde i. Dette er trekk ved brukardeltaking som ein kan ta med seg dersom ein skulle fatte interesse for å delta i tradisjonell politisk verksemd. Å delta i brukardemokratisk samanheng, gir trening i forhold til det tradisjonelle demokratiet. I eit slikt perspektiv vil det for eksempel for elevar i skulen bety mykje at dei aktivt får høve til å delta i utforming av skulekvardagen. Gjennom deltaking og reelt ansvar i styringa av den enkelte skule, vil også skulen vere ein praksisplass i forhold til opplæring til demokrati. Skulen er også eit eksempel på at akkurat dette ikkje skjer. Mange unge opplever ikkje skulen som ein «demokratisk praksisplass» (Vestby 2003, Mikkelsen mfl. 2003). Ein dansk studie tyder på at deltaking i skulestyra nok fører til læring, men då i forhold til den konkrete organisasjon. Deltaking fører ikkje til breiare politisk medvit eller at ein identifiserer seg sterkare i forhold til den «store politikken»(Nørgård Kristensen 1998). Ein blir meir oppteken av det som skjer i institusjonen, ikkje av det som skjer i lokalsamfunnet rundt. Ein deltek heller ikkje meir i det representative politiske systemet. Helgesen (vedlegg 1) poengterer at det ikkje kan dokumenterast at brukarmedverknad fungerer som eit første steg på veg til breiare politisk aktivitet:

«Normen om politisk læring, at innbyggerne, ved å lære medvirkning på en mindre arena siden skal bruke sin lærdom til å delta på større arenaer legges det trolig ikke til rette for ved brukermedvirkning.»

Brukarmedverknad er ein annan og for mange meir tilgjengeleg måte å delta på enn gjennom tradisjonelle politiske kanalar der partimedlemskap ofte vil vere ein føresetnad. Dette gir fleire sjansen til å delta eller å gjere kjent sitt syn på det kommunen yter som tenesteytar. Ei innvending mot eit slikt syn er at slik involvering ikkje omfattar alle. Dels er det mange som ikkje er brukarar som kan bli involverte i brukardemokratiske tiltak. Dei oppnår ikkje deltakarrettar sidan dei ikkje er brukarar. Dels er det mange brukarar som vil falle utanfor. Det vil ikkje vere plass til dei i brukardemokratiske organ eller dei vil ikkje ha tid og ressursar til å delta. Ein må kunne rekne med at mange heller ikkje vil delta fordi dei ikkje ønskjer å delta. Eller dei ønskjer minimal deltaking, for eksempel ved at ein svarer på ein enquete om innhaldet i tenesta og kvaliteten av den. Det viktigaste for mange blir om tenesta blir levert, ikkje om ein får vere med å bestemme over innhaldet i ho gjennom brukarstyringsorgan. Ei dansk undersøking viste at ved val til skulestyra deltok berre 36 prosent av dei spurte foreldra (referert frå Goul Andersen, 2000). 18

Eit anna argument mot brukarstyring eller -medverknad er at det er i heile samfunnsfellesskapet sine interesser at også fellesskapet har sterk styring med korleis offentlege oppgåver vert løyst. Dersom ein får sterke innslag av brukarstyring vil dette også kunne medføre at oppgåva vert løyst ulikt og tilbodet blir ulikt frå stad til stad og frå institusjon til institusjon. Dette vil for eksempel vere tilfelle i forhold til tenester med krav til standardiserte resultat og innretning. For eksempel i forhold til skulen vil ein kunne forvente seg at kunnskapane elevane tileignar seg er rimeleg identiske innanfor ein studieretning same kva skule ein kjem frå. For den som skal nytte seg av den som har ein type utdanning, er det viktig å ha ein viss tryggleik for at utdanninga stemmer med det ein forventar. Difor vil det i mange tilfelle vere behov for å gjere avgrensingar i forhold til på kva område brukarane skal få innverknad. Ei dansk undersøking av dei danske brukarstyra (Floris og Bidsted, 1996) viser då heller ikkje at styra har så mykje innverknad på kjerneaktivitetane i institusjonen, for eksempel på undervisning i skulen, men på meir perifere aktivitetar, for eksempel samarbeidet mellom skulen og heimen. At skulen er underlagt eit heilskapleg samfunnsansvar gir seg også ut frå den nøkkelrolla skulen har i forhold til samfunnsutviklinga, for eksempel den framtidige verdiskapinga i samfunnet.

Diskusjonen om auka brukardemokrati føyer seg inn i diskusjonen om fragmentering av lokaldemokratiet (Aars mfl. 2003). Sterke innslag av brukarstyring kan bety ei ytterlegare fragmentering av den kommunale styringa. Brukarstyring kan gi tenesteleverande institusjonar utvida legitim makt som det kan vere problematisk å gripe inn overfor. Dette betyr at den kommunale maktstrukturen fragmenterer og dermed reduserer kommunestyret si styringsevne. I sin tur kan dette gjere det vanskeleg å stille kommunestyret til ansvar for resultat som i liten grad vert opplevde som kommunestyret sitt ansvar. Likevel kan vellykka utfall av brukarstyring, der kommunestyret ikkje driv utstrekt styring av institusjonar, styrke kommunestyret sin posisjon. Brukarstyringa vil då for ein stor del understøtte intensjonen om å betre tenestetilbodet gjennom å trekkje brukarane inn i utforminga av det. Dette ligg også i kjernen av kva som skapar legitimitet for kommunen, at han leverer gode tenester (jf Pettersen og Rose 1997).

Det store og det vesle demokratiet

I diskusjonen om ulike demokratiformer kan det trekkjast vekslar på skiljet mellom det store demokratiet og det vesle demokratiet ? (Helgesen 2005, Wide og Gustafsson 2001, Ståhlberg 1995). Med det store demokratiet meiner ein det representative demokratiet. Gjennom val kan innbyggjarane stille sine folkevalde til ansvar og velje representantar dei best meiner kan stå for samfunnstyringa dei neste fire åra. Sentralt står dei representative demokratiske institusjonane inkludert kommunestyret. Det vesle demokratiet fokuserer på det den enkelte opplever i kvardagen. Det betyr noko at folk saman kan vere med å bestemme direkte over sine livsvilkår i familie, i sitt møte med det offentlege og i nabolaget. Brukardemokrati kan falle i begge kategoriane. Brukarorganisasjonar kan bli dregne inn i sentrale avgjerdsprosessar vedrørande utforming av rammevilkåra for utforming av eit tenestetilbod innanfor det store demokratiet. Det vanlege er derimot å knytte brukardemokrati til det vesle demokratiet. For den enkelte som skal ta i mot tenesta kan det vere av større interesse å vere direkte med i utforminga av eit offentleg gode, for eksempel å få vere med å påverke eller styre over utforminga av barnehagetilbodet eller trafikkmiljøet lokalt. Då kjem ein tett inn på forhold som betyr noko for ein.

Eit kjenneteikn ved brukardemokratisk styring er den høge samhandlingsintensiteten mellom offentlege organisasjonar og publikum (Christensen mfl. 2004) . Det er dei som har direkte interesse av eit tenesteområde som vert treke inn i styringa enten det er medverknad eller brukardemokratiske tiltak. Gjennom meir direkte deltakingskanalar, der det skjer ei gjensidig tilpassing mellom kommunen og aktuelle brukargrupper, vil tenestekvaliteten kunne betrast og legitimiteten til offentlege organisasjonar styrkast. Å la brukarane få direkte tilgang til avgjerdsarenaer som handterer deira saker er ei realisering av intensitetsprinsippet (Hansen mfl. 2005). Det er også intensitetsprinsippet som vert lagt til grunn når ein skal grunngje det lokale sjølvstyret. Det er det lokalsamfunnet som offentlege avgjerder vedkjem, som skal bestemme innhaldet i desse avgjerdene. Brukardemokrati og brukarmedverknad uttrykkjer i endå sterkare grad enn det lokale sjølvstyret intensiteten i samanhengen mellom den som har interesse i ei sak og denne sin medverknad i avgjerdsprosessen.

Kritikken mot auka brukarstyring tek ofte utgangspunkt i idealet om den parlamentariske styringskjede (NOU 2001:3). I denne styringskjeda er utgangspunktet for politikken borgarane sine krav og ønskje. Dette er ikkje alltid ei realistisk skildring av korleis politikken blir til. Politiske reformer har ikkje alltid sitt utgangspunkt i krav og ønskje frå borgarane, men kjem frå det politiske systemet sjølv (ibid.). Byråkratiet, interessegrupper og sterke profesjonar legg kanskje i stadig større grad premissane for innhaldet i politikken. Alternativet til brukarstyring treng slik ikkje å vere ein partistyrt kommunal sektor, men ein kommunesektor der profesjonsinteressene fritt får legge premissane. I eit slikt perspektiv kan nok større fokus både på brukarane sine rettar, og deira innverknad, bli oppfatta som langt meir attraktivt. Større innslag av brukarstyring kan fungere som ei motvekt mot sterke profesjonsinteresser. Kjølsrød (2003) har studert utviklinga av helsetenestene og peiker på at det har skjedd ei utvikling i retning ein responsiv styringsmodell. Det vil seie ein styringsmodell der politikken ikkje vert forma berre av politikarar og fagfolk åleine, men i eit samspel med brukargrupper og organisasjonar. Hennar konklusjon er at «bestemte former for representerende medvirkning synes å være fullt forenlig med en engasjert borgerrolle hvor representantene ser ut over sine egne, personlige og private erfaringer og anlegger et forståelsesorientert perspektiv på helheten. Brukermedvirkning har derved et interessant potensiale til å omforme ekspertsystemene gjennom større demokratisk ansvarlighet» (ibid: 205-206).

4.5.5 Kommisjonen sitt syn

Dette kapitlet har tatt opp ei rekkje tiltak som kan legge til rett for at innbyggjarane kan delta i lokaldemokratiet også mellom vala. Det er gjort greie for bruken av ulike typar folkerøystingar både i Noreg og i andre land. Kommunane sin bruk av ny teknologi i forvaltninga generelt og i lokaldemokratiet spesielt er diskutert, og det same gjeld ulike forsøk retta mot å auke innbyggjarane sin innverknad i lokale avgjerdsprosessar. Endeleg har kommisjonen vurdert brukarstyringa i offentleg sektor og moglege konsekvensar for lokaldemokratiet. Med utgangspunkt i dette trekker kommisjonen opp sine konklusjonar.

Folkerøystingar si rolle i lokaldemokratiet

Kommisjonen har diskutert fire spørsmål knytt til utforming og bruk av folkerøystingsinstituttet. For det første gjeld det spørsmålet om det er trong for lovregulering av den eksisterande praksisen med rådgjevande lokale folkerøystingar. For det andre om det bør opnast for bindande folkerøystingar i kommunane. For det tredje om innbyggjarane gjennom ein initiativrett skal kunne sette saker på dagsorden eller etterprøve dei folkevalte si utforming av politikken. Og, for det fjerde, om det politiske mindretalet i kommunestyra/fylkestinga også skal kunne krevje folkerøystinga i ei sak.

Fleirtalet i kommisjonen

• ser på det representative demokratiet som fundamentet for det lokale folkestyret. Bindande folkerøystingar/folkeinitiativ vil representere eit brot med dette prinsippet, og gjere det vanskelegare å utforme ein heilskapleg lokalpolitikk. Fleirtalet meiner at det eksisterande ordninga med rådgjevande folkerøystingar fungerar tilfredsstillande og gir kommunane fleksibilitet med omsyn til å gjennomføre folkerøystingar. Fleirtalet går heller ikkje inn for å ei ordning der mindretalet i kommunestyra/fylkestinga får høve til å krevje folkerøysting i saker som desse organa handsamar.

Mindretalet (medlemane Røssland, Ramberg og Stegane)

• meiner det er trong for lovregulering på dette feltet. Desse medlemane meiner det ofte kjem opp saker som kommunestyra/fylkestinga kan ha problem med å avgjere og ta ansvar for. Det kan vere saker der motsetnadane går på tvers av dei partipolitiske skiljelinene, eller saker som vert set på dagsorden utan å ha vore tema i ein valkamp. I slike saker er det rimeleg at politikarane kan overlate vedtaksansvaret til veljarane. Mindretalet går difor inn for at kommunar som ønskjer det skal få høve til å gjennomføre bindande folkerøystingar. Med bakgrunn i same argument bør det også bli innført ein initiativrett for innbyggjarane der dei får høve både til setje nye saker på dagsorden og til å etterprøve dei folkevalte si utforming av politikken. Når det gjeld initiativretten, bør terskelen for å utløyse ei folkerøysting vere høg. Ei løysing er å setje underskriftskravet til 10 prosent av dei røysteføre, eller å regulere underskriftskravet med bakgrunn i kommunestorleiken. Eit krav på 10 prosent vil gjere det vanskelegare å kvalifisere eit initiativ i store byar som Oslo og Bergen, enn i mindre kommunar. Mindretalet meiner at lovverket bør utformast slik at verken bindande folkerøystingar eller folkerøystingar initierte av innbyggjarane skal kunne nyttast i spørsmål som gjeld minoritetar sine levekår eller i spørsmål som kan ha konsekvensar for grunnleggjande menneskerettar.

Kommisjonen har også vurdert den nye regelen om innbyggjarinitiativet i kommunelova, som trådde i kraft 1. juli 2003. Kommisjonen vil understreke at

• initiativretten er ein ny og viktig kanal også for dei unge. Det er ikkje eit krav i lova om at dei som eventuelt står bak eit initiativ har stemmerett. Det betyr at også personar under 18 år kan fremje forslag. Kommisjonen meiner at det ikkje bør innførast høgare tersklar for innbyggjarinitiativ enn det som gjeld i dag. Det er også viktig at kommunestyra klargjer for innbyggjarane kva som kan bli oppnådd med eit initiativ, kva type saker initiativretten ikkje gjeld for, og korleis initiativ vert handsama (kor lang tid det tek før saka kjem opp). Kommisjonen meiner det hadde vore ein fordel om kommunane fekk større fridom til å delegere handsaminga av innbyggjarinitiativa til det organet dei sjølve meiner bør vurdere saka.

Ny teknolog og lokaldemokrati

Kommisjonen meiner kommunale nettsider er ein viktig reiskap for kommunane både med omsyn til det å levere gode tenester og til å komme i dialog med borgarane. Kommunale nettsider er ein sentral kanal for innsyn og informasjon i lokalpolitikken. Kommisjonen ser det som vesentleg at Internett i større grad enn i dag vert brukt til å synleggjere det politiske ved kommunane og til tovegskommunikasjon med borgarane. Det inneber at det folkevalde aspektet på nettsidene bør bli betre, og at lokalpolitikarane bør bli meir tilgjengelege for innbyggjarane via nettet. Kommisjonen meiner at den nye teknologien er eit viktig arbeidsverktøy for lokalpolitikarane, og at satsing på dette feltet vil vere ein viktig reiskap i arbeidet med å betre arbeidsvilkåra for dei folkevalde.

Kommisjonen vil peike på den nye teknologien som eit viktig verkemiddel for å sikre opne prosessar i kommunane. På dette punkt vil kommisjonen generelt gje uttrykk for at grunnlaget for innsyn, deltaking og eit levande demokrati er at politisk verksemd i folkevalde organ går føre seg for opne dører med mindre lov eller føresegner seier noko anna. Kommisjonen vil oppfordre kommunane om å bruke meiroffentlegheitsprinsippet i sakshandsaminga og sørgje for at alle tilsette får tilbod om ein gjennomgang av dei krava offentlegheitslova set til open sakshandsaming. Døme på tiltak for å fremje mest mogleg opne prosessar i kommunane kan vere å innføre ein openheitsplakat som skal henge på alle kommunale kontor, slik t.d. Buskerud fylkeskommune har gjort.

Kommisjonen meiner at bruk av IKT i lokalforvaltninga kan medverke til å betre den kommunale servicen. Mellom anna opnar teknologien for at innbyggjarane kan få raskare tilbakemelding frå eigen kommunane i sakshandsaminga. Kommisjonen meiner at det generelt sett er nødvendig å betre kommunal service ved å ha klare rutinar når det gjeld å gi innbyggjarane svar på spørsmål. Kommunane bør som eit minstekrav leggje seg på ei svarrutine som følgjer forvaltningsloven sine reglar, og, i det minste, gi eit førebels svar innan 14 dagar.

Kommisjonen vil peike på enkelte konkrete IKT-baserte tiltak som gjer det lettare for innbyggjarane å følgje med i den lokalpolitiske debatten. Eit viktig verktøy er overføring av kommunestyremøte via lyd eller bilete. Det er ein klar fordel om dette ikkje berre skjer direkte, men at den enkelte sjølv får høve til å høyre/sjå når det er ønskjeleg. Ei løysing med overføring av kommunestyremøte kan lett bli kombinert med at innbyggjarane også får høve til å stille spørsmål til lokalpolitikarane og få dette kommentert i løpet av debatten. Eit anna tiltak er å synleggjere partipolitikken si rolle i lokaldemokratiet via heimesidene i større grad enn det som er tilfelle i dag. Eit godt døme i så måte er Hole kommune, der det er ein link frå kommunen sin nettstad til ei politisk debattside styrt av dei politiske partia.

Lokale demokratitiltak

Kommisjonen meiner det er eit positivt trekk ved lokaldemokratiet at engasjementet er stort blant borgarane. Lokaldemokratiet har mykje å vinne på å dra nytte av dette engasjementet. I dette kapitlet er det vist til fleire demokratitiltak som kommunane/fylkeskommunane kan hente inspirasjon frå. Kommisjonen går derimot ikkje inn for lovregulering på dette feltet. Til det er dei demokratiske utfordringane, behova og deltakingsmønsteret for ulikt frå kommune til kommune. Enkelte av dei tiltaka som er skisserte her, kan fungere godt i nokre kommunar, men ikkje i andre. I kapitlet er det også vist til tiltak som langt frå er veldokumenterte med tanke på om dei har ein positiv eller negativ effekt på deltakinga. Likevel kan dette vere tiltak som kan danne grunnlag for forsøk eller skape debatt om utforminga av lokaldemokratiet.

Kommisjonen vil likevel signalisere enkelte prinsipp som bør bli lagt til grunn når innbyggjarane vert trekte inn i den politiske prosessen. For det første meiner kommisjonen at ein ikkje bør innføre tiltak som rokkar ved kommunestyret sin politiske autoritet. Det skal ikkje vere tvil om at det er dei folkevalde si oppgåve å gjere politiske prioriteringar. For det andre er det viktig å ha fokus på tiltak som får i tale dei som har vanskar med å bli høyrt i demokratiske prosessar, og ikkje nødvendigvis dei som ropar høgast. Dette er eit sentralt prinsipp ved det representative demokratiet som styreform. For det tredje bør kommunane/fylkeskommunane ha tenkt gjennom at det å høyre innbyggjarane også krev at det vert gjeve tilbakemelding. Tiltak som vert innført utan ein gjennomtenkt strategi på kva dialogen skal brukast til, fungerer som regel dårleg. Dette kapitlet har peika på ulike metodar kommunane kan ta i bruk for å bevisstgjere seg sjølve i demokratiarbeidet.

Kommisjonen meiner det er positivt at kommunar evaluerar og synleggjer situasjonen for lokaldemokratiet i kommunen. Både CLEAR-metoden til Europarådet og demokratirevisjon kan vere aktuelle metodar for kommunar som ønskjer å drive demokratievaluering og –utvikling. Det er viktig at kommunen både lærer av eigne erfaringar når det gjeld kor godt lokaldemokratiet fungerer og av erfaringar frå andre kommunar. Her ber kommisjonen om

• at det vert utgreidd om det kan bli etablert ein database for heile landet om innbyggjarane sitt syn på lokaldemokrati i eigen kommune. Denne må utformast slik at kommunar kan samanlikne seg i forhold til situasjonen for lokaldemokratiet.

Kommisjonen ser på deltakinga blant dei unge som ei spesiell utfordring.

• Kommisjonen vil peike på at når kommunane først vel å ta i bruk ordninga med ungdomsråd, bør dei formalisere dette i større grad enn kva som er tifelle i dag. For det første bør deltakinga avgrensast til dei under 18 år, som er dagens stemmerettsalder. For det andre bør kommunane sørgje for at det følgjer ressursar med ordninga. Her handlar det om å ta ungdommen sitt engasjement på alvor.

• Kommisjonen vil også peike på at det ikkje er noko til hinder i lovverket for å velje ungdom under 18 år som medlemar av kommunale nemnder og utval. Det som i dag stengjer for dette i mange kommunar er at kommunane i stor grad har vedteke ei eller anna form for gjennomgåande representasjon. Kommisjonen vil be kommunane om å vurdere dette særskilt når ein drøftar kommunal organisering.

• Kommisjonen meiner også at skulen bør ta større ansvar for demokratiopplæringa blant dei unge. Kommisjonen meiner at kommunane og skulen i samarbeid må ta eit større ansvar for demokratiopplæring for barn og ungdom. Kommunane kan utarbeide eit opplæringstilbod som gir dei unge kunnskap om korleis kommunen (demokratiet) og det politiske arbeidet fungerer. Kommisjonen vil understreke at også dei politiske partia har eit særleg ansvar for opplæring i demokratiske verdiar og handlemåtar blant dei unge.

• Kommisjonen vil igjen vise til innbyggjarinitiativordninga som ein viktig ny kanal for politisk deltaking også for dei unge.

Brukarinnverknad i lokaldemokratiet

Kommisjonen konstaterer at kommunane har eit rikt innslag av verkemiddel for å trekke brukarane av kommunale tenester inn i utforminga av tenestetilbodet. Mest utbreidd er kommunane sin bruk av brukarundersøkingar. Desse viser at brukarane jamt over er nøgde med det kommunane leverer av tenester.

Brukardemokratiske virkemiddel kan vere eit viktig element for at det vesle demokratiet skal fungere. Mange spørsmål som gjeld den daglege drifta i kommunen kan avgjerast under medverknad frå brukarane av tenestene. Dette er spørsmål som sjeldan kjem opp på den politiske dagsorden i kommunen sine representative organ. Med gjeldande ordningar vil dette kunne vere spørsmål som det er administrasjonen og tenesteutøvarane som med bakgrunn i profesjonell kompetanse og skjønn tek stilling til. Difor er det her heller snakk om å gje brukarane større innverknad på det som profesjonelle aktørar tradisjonelt har teke stilling til, enn å ta makt frå dei folkevalde. Brukarmedverknad og -styring gir fleire lekfolk høve til å delta i kommunal verksemd. Dette trur kommisjonen kan vere med å styrke forholdet mellom kommunen og innbyggjarane samt stimulere engasjementet for politisk deltaking i kommunen.

Kommisjonen vil understreke lokalpolitikarane si ombodsrolle. Det er viktig at innbyggjarane som brukarar av kommunale tenester får høve til å gje uttrykk for si meining om kommunen sin tenesteproduksjon til dei folkevalde. Det bør vere eit krav til dei folkevalde at dei skaffar seg informasjon om kva innbyggjarane meiner om det kommunale tenestetilbodet. Ei sterk vektlegging av dialog med innbyggjarane som brukarar av offentlege tenester, bør vere ei sentral oppgåve for dei folkevalde. Ei styrking av ombodsrolla styrker dei folkevalde organa sin legitimitet og kan sikre at vedtak i folkevalde organ i større grad er i samsvar med innbyggjarane sine forventningar.

Kommisjonen ser at ulike former for brukardemokrati kan kome på tvers av det tradisjonelle representative demokratiet. Mange spørsmål er av slik karakter at det må vere samfunnskollektivet ved dei folkevalde, som må ta stilling til dei. Difor er det viktig at det vert etablert formelle rammer for brukarane sin medverknad. I den grad kommunane legg opp til å trekkje brukarane med i styringsorgan og til og med gje dei styringsfullmakter, må innhaldet i fullmaktene og grensene for innverknad vere tydelege. Kommisjonen vil av den grunn understreke at kommunestyret framleis har den overordna rolla i styring og tilrettelegging av rammene for verksemda ved kommunale velferdsinstitusjonar, sjølv om det vert lagt til rette for brukarstyring innanfor enkeltinstitusjonar.

Kommisjonen vil åtvare mot at kommunane tek i bruk brukardemokratiske virkemiddel som symboltiltak. Dette vil vere tilfelle når det vert sett i verk medverknadsordningar der brukarane vert trekte inn, men der det systematisk ikkje vert teke omsyn til deira syn. Dette vil kunne redusere tilliten til demokratiet og kommunen.

Kommisjonen ser at fritt brukarval kan vere virkemiddel for å oppnå brukarinnverknad i kommunane. Gjennom å kunne velje bort tenesteleverandørar kjem det også signal om potensiale til å utvikle seg for vedkomande leverandør. Dette er ei form for styring der brukarane har eit sterkt virkemiddel for å gje uttrykk for tilfredsheit med tenesta. Ulemper med brukarval er at brukaren må bruke ressursar på å skaffe seg informasjon om ulike leverandørar. Det er ikkje sikkert at det er innbyggjargrunnlag nok i kommunen til etablering av alternative tilbydarar og det kan oppstå ulikskapar i tilbodet fordi den beste leverandøren ikkje kan levere til alle som etterspør tenesta. Kommisjonen vil understreke at det er opp til kvar enkelt kommune om dei vil ta i bruk fritt brukarval. Kommisjonen ser ikkje behov for endring i den nasjonale reguleringa i forhold til om kommunane skal kunne ta i bruk fritt brukarval.

Kommisjonen vil peike på at kommunane etter kommunelova har spelerom for å utpeike driftsstyre for velferdsinstitusjonar med innslag av, eller fleirtal av, brukarrepresentantar. Kommunane kan utnytte dette spelerommet, prøve ut ordningar med brukarstyring og evaluere verknadene av denne type tiltak. Kommisjonen vil her peike på at det er nødvendig at ansvarsområdet til driftsstyra vert tydeleg i forhold til dei folkevalde sitt ansvar

Kommunane har i dag ei rekkje ordningar for å trekkje brukarane med i utforminga av kommunale tenester. Folkemøte, brukarråd, brukarpanel, brukarundersøkingar er døme på det. Kommisjonen ser at kommunane har stor nytte av denne type ordningar til dømes som premissleverandørar før avgjerder i kommunestyre og andre folkevalde organ. Også her er det avgjerande at ordningane blir utforma innan ei ramme der det ikkje er tvil om at det er dei folkevalde som har det overordna ansvaret i kommunen. Det er også ein fordel at ordningane er utforma slik at alle, eller eit representativt utsnitt av innbyggjarane, får sjanse til å kome med sitt syn.

Både eldrerådet og ei representasjonsordning for funksjonshemma er lovfesta organ.

Fleirtalet i kommisjonen meiner

• at det må vere opp til kommunane sjølve om dei ønskjer å etablere slike råd. Kommisjonen føreslår dermed at desse ikkje lenge blir lovfesta. Gjeldande lovpålagde ordning med eldreråd/representasjonsordning for funksjonshemma kan gje eit uheldig signal om at desse gruppene ikkje bør nominerast eller delta på lik line med andre i det representative systemet, og kan såleis vere med å legitimere at dei trekker seg frå politisk virke. Dessutan bør kommunane til ei kvar tid vere frie til å opprette råd for grupper som dei ser er underrepresenterte og som treng ekstra moglegheiter til å kunne påverke. Dette kan endre seg frå kommune til kommune og over tid.

Eit mindretal (medlem Myrvold)

• delar fleirtalet sitt syn når det gjeld eldreråd, men vil framleis at ei eiga representasjonsordning for dei funksjonshemma skal vere lovfesta. Dei funksjonshemma utgjer ei mindre gruppe, og har gjerne færre kanalar inn i den politiske prosessen enn det dei eldre har.

Eit anna mindretal (Røssland og Steen)

• støtter ikkje forslaget om å avvikle eldreråd og ei eiga representasjonsordning for funksjonshemma som lovfesta organ og lar det vere opp til kommunane å avgjere om dei ønskjer slike råd eller ikkje. Desse medlemane meiner det framleis er viktig at desse organa er lovmessig sentralt forankra.

Kommisjonen har ikkje handsama lojalitetsplikt og ytringsfridom for tilsette. Dette er ei aktuell problemstilling når det gjeld kontakten mellom tilsette som fagpersonar og folkevalde i ombodsrolla og når det gjeld dei tilsette sine rettar m.o.t. å delta i samfunnsdebatten. Likevel vil kommisjonen oppfordre kommunane til å vere atterhaldne med å gje instruksar eller utarbeide reglement for dei tilsette som set skrankar for ytringsfridomen og krav til lojalitetsplikta. Slike reglement er uheldige både for dei folkevalde i ombodsrolla, som skal halde seg orientert om kommunalt servicenivå, og for dei tilsette som innbyggjarar og borgarar. Når det gjeld høvet til å uttale seg til pressa, har kommunen sjølvsagt full styringsrett på kven som kan uttale seg på vegne av kommunen.