Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

NOU 2008: 3

Sett under ett— Ny struktur i høyere utdanning

Til innholdsfortegnelse

12 Dimensjonering, arbeidsdeling og ansvar for små og utsatte fag

12.1 Dimensjonering av høyere utdanning

Utvalget skal foreslå tiltak for å sikre at strukturen av universiteter og høyskoler i Norge

  • gir landet en tilfredsstillende tilførsel av kvalifisert arbeidskraft både til privat og offentlig virksomhet

  • gir god nasjonal dekning av utdanningstilbud for søkere med ulike ønsker og behov

  • sikrer en god regional balanse i studietilbud og kompetanse.

Generelt skal utvalget «vurdere forslag til tiltak i lys av hva som er institusjonenes og sentrale myndigheters ansvar».

Dimensjonering gjelder hva som skal være den samlede kapasiteten i norsk høyere utdanning, hvordan den skal fordeles geografisk og på institusjoner og styring av kapasiteten i enkeltutdanninger. Når det gjelder enkeltutdanninger, er det et spørsmål om både hvor langt myndighetene skal gå i å gripe inn, på hvilket grunnlag og hvilke virkemidler som skal brukes. Etter Kvalitetsreformen har institusjonene stor frihet til å dimensjonere sine studietilbud innenfor en samlet budsjettramme, ut fra en tankegang om at de må være omstillingsdyktige i forhold til endringer i samfunnet og etterspørsel fra studenter og arbeidsliv. Unntaket er studier der myndighetene stiller aktivitetskrav. Samtidig har departementet sikret seg fortsatt hjemmel i loven til å regulere opptaket ut fra nasjonale hensyn.

Myndighetenes inngripen er i dag sterkt begrenset i forhold til situasjonen for bare ti år siden, og gjelder bare helsefaglige utdanninger. Grunnlaget er prognoser for alders- og sykdomsutviklingen i befolkningen kombinert med helsepolitiske målsetninger. Mens styringen tidligere skjedde direkte gjennom innsatsfaktorer som studieplasser og andre bevilgninger, tar den nå form av aktivitetskrav, altså resultatbasert styring i tråd med den generelle styringslogikken for sektoren. Konkret stilles det krav til hvor mange 60-studiepoengsenheter som skal være avlagt etter det første året av utdanningen.

Dimensjonering henger sammen med rekruttering. Dersom en ønsker å rekruttere flere studenter, enten samlet på nasjonalt nivå, fra bestemte geografiske områder eller grupper i samfunnet eller til bestemte utdanninger, må den nødvendige utdanningskapasiteten være til stede. Ut over dette må søkerne stimuleres til å gjøre de ønskede valgene. Dette kan skje gjennom insentiver til institusjonene eller direkte til søkerne, spesielle opptaksordninger, forkurs osv. Igjen kan rollefordelingen mellom myndighetene og institusjonene variere. Myndighetene kan nøye seg med å fastsette overordnede mål og rammebetingelser og for eksempel premiere institusjonene for å øke opptaket, eller gå direkte inn med tiltak slik det ble gjort ved den store nasjonale kampanjen for rekruttering til lærerutdanning i 2001 – 2002.

12.1.1 Hvem bestemmer?

Før Kvalitetsreformen fastsatte departementet måltall for studenter og kandidater for alle de statlige høyere utdanningsinstitusjonene, brutt ned på fakultetsnivå for universitetenes del. Ressurstildelingen til hver institusjon i statsbudsjettet var knyttet til studentmåltallene. 1 For de statlige høyskolene fastsatte departementet i tillegg måltall for opptak for de fleste utdanningene. Myndigheten til å fastsette opptakstall for universitetsstudier var lagt til Stortinget, og departementet fremmet hvert år en proposisjon om regulering av opptaket. Prinsippet var at studiene var åpne med mindre noe annet ble bestemt, dvs. at alle kvalifiserte studenter fikk tilbud om studieplass. Den siste «adgangsreguleringsproposisjonen» ble fremmet i 1999. Den siste gangen departementet regulerte opptaket ved universiteter og høyskoler, var for studieåret 2001/2002.

Hjemmelen for regulering av opptaket fantes i § 39 i lov om universiteter og høgskoler fra 1995:

§ 39 Opptaksregulering

1. Når kapasitetshensyn eller ressurshensyn krever det, kan Kongen etter forslag fra styret, regulere adgangen til det enkelte studium eller deler av det. For regulering av opptak til universitetene kreves Stortingets samtykke. Slik regulering kan bare skje for ett år av gangen.

I dagens lov heter det til sammenligning (§ 3 – 7, 5. ledd):

(5) Når kapasitetshensyn eller ressurshensyn krever det, kan styret selv regulere adgangen til det enkelte studium eller deler av det, innenfor de rammer og mål som gis av departementet.

Myndigheten til å dimensjonere studietilbudet er med andre ord overført fra departementet til institusjonene. 2 Dette må ses i sammenheng med at de har fått delegert myndighet til å opprette og nedlegge studietilbud på bachelornivå.

I realiteten er likevel ikke bildet så enkelt. For det første stilles det som nevnt aktivitetskrav til enkelte utdanninger, de siste årene bare helsefagutdanninger. For det andre var institusjonenes utgangsposisjon ved innføring av det nye finansieringssystemet i 2002 knyttet til et visst antall studieplasser, som er kjent for institusjonene. Selv om bevilgningene nå gis som rammebevilgninger, har både opp- og nedjusteringer av budsjettene vært begrunnet med studieplassendringer, også de siste årene. Også for utdanninger der det ikke stilles aktivitetskrav, har departementet flyttet studieplasser mellom institusjoner eller gitt pålegg til institusjonene om omdisponering av kapasiteten.

Konklusjonen er at selv om loven nå legger myndigheten til å dimensjonere studiene til styret ved institusjonen, skal dette skje «innenfor de rammer og mål som gis av departementet». Tilsvarende inneholder budsjettsystemet elementer av tidligere måltallsstyring selv om institusjonenes tildelinger over statsbudsjettet gis som rammebevilgninger.

12.1.2 Dimensjoneringspolitikken på 1990-tallet

På slutten av 1990-tallet fremmet Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet to stortingsmeldinger om dimensjonering av høyere utdanning: St.meld. nr. 39 (1997 – 98) Om dimensjonering av ulike studier innenfor høgre utdanning og St.meld. nr 36 (1998 – 99) Om prinsipper for dimensjonering av høgre utdanning. Bakgrunnen var et ønske fra Stortinget om «en samlet gjennomgang og vurdering av dimensjonering innen høyere utdanning når det gjelder ulike profesjonsstudier og tiltak for å møte etterspørselen etter høyt utdannet arbeidskraft». Komiteen ba i den forbindelse om «en grundig gjennomgang av utdanningskapasiteten innen de ulike profesjons- og universitetsstudiene både samlet for landet og for de enkelte institusjoner sammenholdt med søkning til de ulike studier og etterspørsel etter høyt utdannet arbeidskraft innen ulike profesjoner og yrker i årene fremover.» 3

I den første meldingen, St.meld. nr. 39 (1997 – 98), fokuserte departementet på tiltak for å møte konkrete utfordringer knyttet til bestemte utdanningsområder. Meldingen anbefalte en økning i utdanningen av helsepersonell som leger, psykologer, farmasøyter, reseptarer og vernepleiere samt allmennlærerutdanning, faglærerutdanning og praktisk-pedagogisk utdanning. Kapasiteten i førskolelærerutdanningen ble derimot anbefalt gradvis redusert ut fra et forventet tilbudsoverskudd. Vurderingen for ingeniører og sivilingeniører var at det ikke var grunnlag for å øke utdanningskapasiteten, med unntak av sivilingeniørutdanning i IKT-fag. Kapasitetsøkning i enkelte studier skulle i hovedsak skje ved omdisponering fra andre, som humaniora, samfunnsfag og jus samt enkelte høyskoleutdanninger, både innenfor og mellom institusjonene. Departementet fant at det samlet sett ikke var grunnlag for fortsatt vekst i norsk høyere utdanning.

Meldingen ble sendt tilbake av Stortinget, som ba om en mer prinsipiell tilnærming. Den nye stortingsmeldingen, St.meld. nr 36 (1998 – 99), tok derfor i mindre grad sikte på å gi spesifikke tilrådinger om opp- eller nedbygging av enkelte utdanninger. I stedet ble det lagt vekt på institusjonenes handlingsrom i møte med nye utfordringer. Meldingen inneholdt likevel behovs- og kapasitetsvurderinger basert på framskrivninger for tilbud og etterspørsel for sentrale utdanningsgrupper.

Dimensjoneringspolitikken på 1990-tallet ble oppsummert slik (s. 8 – 9):

Dimensjoneringsarbeid innenfor norsk høgre utdanning har det siste tiåret vært basert på en kombinasjon av et overordnet mål om å øke den totale utdanningskapasiteten for å møte den sterke søkerveksten og nasjonale vurderinger av behov for oppbygging av kapasiteten i bestemte fagområder. Rammen for arbeidet har vært samarbeid og arbeidsdeling innenfor Norgesnettet og målet om en best mulig institusjonell og regional fordeling av tilbud. Hovedproblemstillingen i forhold til arbeidsmarkedsbehov har i første rekke vært å dekke en konstatert mangel på personale på bestemte områder, i mindre grad å planlegge på grunnlag av prognoser…. I større grad enn for andre utdanningsområder har opptakskapasiteten i f eks helse- og sosialfag og enkelte lærerutdanninger blitt sett i sammenheng med samfunnets behov og situasjonen på arbeidsmarkedet…. Kapasiteten i de tradisjonelt åpne universitetsstudiene har derimot i stor grad blitt endret i takt med etterspørselen fra de utdanningssøkende.

Meldingen la betydelig vekt på institusjonenes evne til å være fleksible og til hurtig omstilling for å tilpasse seg endringer i søkningen og møte nye behov. På den bakgrunn varslet den økt delegering av myndighet med hensyn til å opprette og nedlegge studietilbud. I Innst. S. nr. 54 (1999 – 2000) applauderte stortingskomiteen denne utviklingen, og fastslo at mens det var nødvendig med sentral styring når det gjaldt etablering av studier samfunnet har spesielt behov for, burde hovedprinsippet være størst mulig selvstyre for institusjonene.

Også Mjøs-utvalget hadde som en del av sitt mandat å «vurdere dimensjoneringsspørsmåla i prinsipielt og langsiktig perspektiv», jf. kapittel 10 i utvalgets innstilling. Utvalget mente at sentral planlegging burde begrenses til å sørge for en totalkapasitet i systemet i samsvar med studentenes etterspørsel, samt en overordnet geografisk plassering av denne kapasiteten i form av studieplasser. Videre gikk det inn for en viss sentral styring for å sikre minimumskapasitet innenfor visse fagområder og utdanningstyper, inkludert områder med sviktende søkning der det fra et nasjonalt synspunkt kunne være ønskelig å opprettholde faglig kompetanse. For øvrig burde institusjonene ha stor grad av frihet til å bestemme sammensetningen av utdanningstilbudet og omdisponere kapasitet etter behov. Dette er fulgt opp gjennom Kvalitetsreformen.

12.1.3 Regional fordeling

Ved behandlingen av lov om universiteter og høgskoler i 1995 uttalte Stortinget at universitetsstudier som hovedregel skulle være åpne for søkere med studiekompetanse. På grunnlag av dette ble det innført såkalt «nasjonal åpning» av allmennfakultetene fra høstsemesteret samme år. Ordningen innebar at søkere som ikke fikk plass ved ønsket studium og studiested, skulle få tilbud om plass ved et annet studiested med ledig kapasitet på tilsvarende studium. Fra studieåret 1996 – 97 omfattet den også statlige høyskoler som tilbød universitetsparallelle fag. Undersøkelser viste imidlertid at ordningen hadde liten betydning i praksis: i 1996 – 97 var det bare 49 av 2192 søkere som tok imot tilbudet om plass ved en annen institusjon, mens tallet for 1997 – 98 var seks av 160. Ordningen ble derfor avviklet og de aktuelle søkerne henvist til restetorget.

Til tross for denne erfaringen ble det i adgangsreguleringsproposisjonen for 1998 – 99 foreslått å begrense opptaket til allmennfakultetene ved universitetene i Sør-Norge for å sikre rekrutteringen til Universitetet i Tromsø og høyskolene i distriktene. Forslaget ble ikke gjennomført, idet Stortinget gikk imot departementets forslag om å lukke Universitetet i Bergen fordi det anså at opptaksrammen var satt så høyt at det var tvilsomt om lukking ville ha noen effekt. For de andre universitetenes del ble lukking begrunnet med kvalitetshensyn. Stortinget uttrykte likevel ved flere anledninger bekymring for søkersvikt i distriktene, og ba departementet om å vurdere tiltak i dimensjoneringsmeldingen i 1999.

Meldingen fastslo at «En dimensjoneringspolitikk skal samtidig være en institusjonspolitikk», og baserte seg på videreføring av den eksisterende institusjonsstrukturen som en grunnleggende premiss. Riktignok signaliserte den at hvis en institusjon ikke klarte å oppfylle måltallene over tid, ville studieplasser kunne bli overført til andre institusjoner og utdanninger, men med et klart forbehold om at «Det må alltid vurderes om inndragning av studieplasser vil gi uønskede distriktspolitiske konsekvenser.»

I politisk kamp for økte ressurser til høyere utdanning og forskning i bestemte deler av landet eller til en bestemt institusjon har det ofte vært framført argumenter om en mer «rettferdig» geografisk fordeling av befolkningens utdanningsnivå, studieplasser eller forskningsressurser/-utgifter. Ser en på befolkningens utdanningsnivå i form av andelen som har fullført høyere utdanning, har det særlig fra nordnorsk side vært vist til et utdanningsnivå under landsgjennomsnittet som argument for nye studieplasser. En slik argumentasjon underslår imidlertid at det bare er fylkene Oslo, Hordaland, Sør-Trøndelag og Akershus som ligger over gjennomsnittet. De nordnorske fylkene ligger ikke spesielt dårlig an, og fylket som kommer dårligst ut, er Hedmark. 4

I tillegg til de nevnte forholdene ble virkningen av adgangsregulering redusert av privatistordningen, som ble innført som en alminnelig rett i 1989. Fra 1995 fikk privatister også rett til studiestøtte. På denne måten kunne studenter som ikke kom inn ved for eksempel Universitetet i Oslo, likevel studere der med full støtte fra Lånekassen i stedet for å reise til andre studiesteder.

12.1.4 Prinsipper for dimensjonering

Dokumentene som er nevnt, peker på velkjente problemer knyttet til ulike mulige dimensjoneringsprinsipper. Når det gjelder dimensjonering ut fra antatte framtidige behov for arbeidskraft, heter det for eksempel i St.meld. nr. 36 (1998 – 99):

Studier av erfaringer med å dimensjonere kapasitet på grunnlag av prognoser for arbeidskraftbehov, viser at det er problematisk å lage prognoser som er pålitelige nok. På grunnlag av behovsvurderinger og prognoser ble det f eks på begynnelsen av 1980-tallet foretatt nedjusteringer for medisin-, odontologi- og lærerutdanning. Prognosene viste seg ikke å stemme med den faktiske utviklingen på arbeidsmarkedet, og det har senere vist seg å være behov for å øke kapasiteten i disse utdanningene.

Generelt har det vist seg å være en tendens for denne typen prognoser at framtidig etterspørsel blir undervurdert. Forutsetningen i den første dimensjoneringsmeldingen (1998) om et snarlig og raskt økende tilbudsoverskudd for førskolelærere er et ferskere eksempel.

Dimensjonering basert på antatte behov reiser også spørsmålet om hva som skjer hvis studiene ikke fylles opp, slik tilfellet i en årrekke har vært for ingeniørutdanningene. Her har departementet delvis finansiert tomme studieplasser, delvis omdisponert mellom institusjoner og delvis overlatt til de aktuelle institusjonene å omdisponere internt, samt at det er iverksatt en lang rekke rekrutteringstiltak. Forsøk på å legge ned enkeltutdanninger har flere ganger blitt stoppet av Stortinget.

Tilsvarende er det knyttet betydelige problemer til å prøve å dimensjonere studietilbudet etter studentenes etterspørsel, i hvert fall når det gjelder fordeling på enkeltstudier og institusjoner. For det første kan det føre til mistilpasninger i forhold til arbeidslivet hvis studentenes valg avviker fra det samfunnet har behov for. Selv om situasjonen i Norge er bedre enn i mange andre europeiske land, viser NIFUs kandidatundersøkelser at store kandidatgrupper i perioder har hatt problemer med å få arbeid som svarer til utdanningen. For det andre kan det skje raske endringer i søkningen som resultat av konjunktursvingninger, endrede behov i arbeidsmarkedet (reelt og oppfattet), trender m.v. samt forhold ved institusjonene selv, mens endringer i studietilbudet tar tid å gjennomføre. Hvis dimensjoneringen skal styres sentralt, er det et tilleggsproblem at søkningen for et gitt studieår først blir kjent et halvt år etter at statsbudsjettet vedtas.

Tidsperspektivet er viktig i begge tilfellene. For begge alternativene gjelder dessuten at endringer i studietilbudet i seg selv kan forandre etterspørselen. I tillegg er det et spørsmål hva som skal være myndighetens rolle og hvilke virkemidler som skal brukes.

Når det gjelder dimensjonering av den samlede studiekapasiteten, argumenterte både Ottosen-komiteen, Hernes-utvalget og Mjøs-utvalget for at søkningen må være styrende, og at det å gi tilbud til alle også vil være lønnsomt sett fra samfunnets side. Flere land har nasjonale målsetninger for studiedeltakelse; for eksempel har Danmark satt som mål at minst 50 % av hvert årskull skal gjennomføre høyere utdanning innen 2015. I Norge viser OECD-statistikk at 41 % av de unge i «typisk fullføringsalder» fullførte høyere utdanning i 2005. Dette er over OECD-gjennomsnittet på 36 %. 5

Hvis ungdomskullene vokser slik som SSBs prognoser tilsier fram til 2015, jf. kapittel 4.4, og studietilbøyeligheten holder seg uendret, vil antall studenter i høyere utdanning vokse fra noe over 180 000 (antall registrerte studenter ved statlige institusjoner i 2005) til omtrent 220 000 studenter i 2015. Veksten på ca. 36 000 studenter tilsvarer en kostnad på 3 – 4 milliarder kroner per år. Hvis studietilbøyeligheten øker med 10 % fram til 2010 og med 20 % totalt fram til 2015, vil antall studenter øke til over 260 000. Dette utgjør nesten 80 000 flere studenter enn i dag, tilsvarende en reell kostnadsvekst i sektoren på ca. 8 milliarder kr. I denne prognosen er det lagt til grunn en kostnad på ca. 100 000 kroner per student per år. Ser vi på hva dette betyr for personalbehovet, vil en uendret studietilbøyelighet gi et behov på ca. 3000 flere faglige årsverk (med et forhold student/faglig årsverk på 12). Med økt studietilbøyelighet vil behovet være 6600 flere årsverk. Denne økningen vil komme samtidig med at mange av de akademisk ansatte pensjoneres. Som vist i kapittel 4.4 vil imidlertid ungdomskullene deretter avta igjen i de fleste deler av landet etter 2015.

12.1.5 Framtidige behov i arbeidsmarkedet

Hva vil framtidens arbeidsmarked innebære? Spørsmålet er av stor betydning for dimensjonering og innretning av høyere utdanning, uavhengig av hvilke dimensjoneringsprinsipper som legges til grunn.

Rapport om arbeidsmarkedet nr. 1/2006 fra Aetat belyser utviklingstrekk fram mot år 2030. Et viktig forhold som kommer fram, er at det vil være avgjørende å øke deltakelsen i arbeidslivet. Ved å øke yrkesdeltakelsen blant kvinner til samme nivå som menn, og yrkesdeltakelsen blant menn over 60 år opp til 1980-nivået, vil nedgangen i antall yrkesaktive per pensjonist bli langt mindre. Økende utdanningsnivå trekker i retning av økt yrkesdeltakelse, fordi høyt utdannede jobber mer og lenger.

Hvilke typer høyere utdanninger blir det størst behov for?

Som nevnt er det vanskelig å gi klare svar på hvilke høyere utdanningstyper det blir behov for i framtidens arbeidsmarked. Behovene vil også avhenge av politiske valg (for eksempel satsing på skole og eldreomsorg) så vel som ny teknologi, nye fagfelt og nye produksjonsområder som ingen kjenner i dag. Noen utviklingstrekk synes likevel ganske klare, hvorav flere er av betydning for høyere utdanning:

  • Økt produktivitet og større verdiskaping per ansatt fører til færre ansatte i industrien. Det blir dreining mot produksjon av varer som trenger høyt kvalifisert arbeidskraft der Norge har fortrinn (blant annet elektriske og optiske produkter, kjemisk industri, treforedling, petroleum).

  • Sysselsettingen innenfor forretningsmessig tjenesteyting vil fortsette å øke. Dette er en utvikling som har pågått i mange år; fra 1980 til 2004 ble antallet som er sysselsatt i slik tjenesteyting tredoblet (til ca. 250 000). De viktigste utdanningsgruppene som arbeider i denne næringen, er ingeniører, sivilingeniører, IT-utdannede, økonomer, samfunnsvitere og humanister. Outsourcing og bruk av konsulenttjenester har vokst sterkt og ventes å vokse videre.

  • Mange ingeniører går av med pensjon i årene som kommer, og det blir stort behov for ingeniører, sivilingeniører og IKT-personell. Også her må det regnes med konjunktursvingninger.

  • Det blir ikke vesentlig vekst i antall barn og unge de neste 25 årene, men satsing på barnehager og høy gjennomsnittsalder blant lærerne gjør at det blir behov for mange nyansatte. Særlig blant realfagslærere har det vært lav nyrekruttering de senere årene, og det er mange som går av med pensjon. Det vil derfor bli særlig behov for realfagslærere.

  • Det har vært sterk økning i antallet personer med utdanning innenfor samfunnsfag og humaniora. Blant samfunnsviterne har ledigheten likevel holdt seg lav, fordi de kan jobbe innenfor mange næringer. Blant humanistene er ledigheten høyere. Halvparten av humanistene med utdanning ut over fire år jobber i skoleverket. Det er god tilgang på nyutdannede sivil- og bedriftsøkonomer. De jobber i alle næringer, og etterspørselen vil følge den generelle økonomiske utviklingen.

  • Det kan ventes sterk vekst i sysselsettingen i helse- og omsorgssektoren og sosialtjenestene, blant annet på grunn av flere eldre, utvikling av nye tjenester og økt etterspørsel på grunn av økt inntektsnivå. Det blir særlig stor mangel på hjelpepleiere, men også stort behov for sykepleiere og leger. Svært høy gjennomsnittsalder blant tannleger gjør at det vil bli stort behov for nyrekruttering.

En sentral spørsmålsstilling vil være at mens det blir stort behov for kompetanse innenfor ulike områder, så er det ikke sikkert at ungdom velger utdanning i tråd med disse behovene. Noen eksempler, i tillegg til de nevnte, er:

  • I privat sektor er mangelen på kompetanse innenfor realfag og teknologi veldokumentert. 6 Det forventes vekst i kunnskapsintensive næringer der Norge har fortrinn, som forretningsmessig tjenesteyting og kunnskapsintensiv industri. Dette lar seg ikke realisere uten en sterk vekst i antallet med teknologisk og realfaglig kompetanse.

  • Oppfølgingen av St.meld. nr. 20 (2004 – 2005) Vilje til forskning innebærer utfordringer for forskerrekrutteringen både til UH-sektoren og privat næringsliv, jf. kapittel 9.

Som tidligere nevnt er ungdoms valg i dag langt på vei bestemmende for hvilken utdanningskapasitet som bygges ut. Det kan derfor synes som om det kan være fare for en situasjon med økende mistilpasning mellom behovene i arbeidslivet og ungdoms utdanningsvalg.

Evalueringen av Kvalitetsreformen viser at selv om søkningen til for eksempel helse- og sosialfagutdanning har økt, har ikke tilbudet økt tilsvarende. Mye kan tyde på at institusjonene velger å opprette «lette» studier og i mindre grad er opptatt av arbeidsmarkedets og samfunnets behov i denne sammenhengen.

En måte å øke tilgangen av arbeidskraft på, er å styrke rekrutteringen av underrepresenterte grupper. Tiltak for dette er drøftet i kapitlene 18 og 19.

12.2 Arbeidsdeling mellom institusjonene

På 1990-tallet prøvde departementet å styre arbeidsdelingen mellom institusjonene direkte gjennom bl.a. regulering av institusjonskategori, studietilbud og opptak og tildeling av særlige faglige ansvarsområder (knutepunktfunksjoner) til høyskolene. Siden har universitetene og høyskolene fått delegert vide fullmakter, men de er fortsatt forvaltningsorganer underlagt politisk ansvar, slik at regjeringen har en generell instruksjonsmyndighet.

12.2.1 Norgesnettet

Under behandlingen av St.meld. nr. 40 (1990 – 91) sluttet Stortinget seg til forslaget om etablering av et Norgesnett for høyere utdanning og forskning. Norgesnett-begrepet ble første gang lansert av Hernes-utvalget i NOU 1988:28 Med viten og viljefor å beskrive utvalgets overordnete idé om at institusjonene for høyere utdanning og forskning i Norge skulle virke sammen som ett integrert hele, karakterisert av sterke enheter og tette forbindelseslinjer. Utvalget argumenterte for at en større grad av samarbeid og arbeidsdeling mellom institusjonene ville gi bedre utnyttelse av ressursene og dermed høyere kvalitet, og tok samtidig til orde for en forenkling av institusjonsmønsteret i regional sektor med sikte på færre og sterkere institusjoner. Denne omorganiseringen ble i hovedsak fullført gjennom Høgskolereformen i 1994. Et nytt viktig skritt var ikrafttredelsen av lov om universiteter og høgskoler i 1995, som for første gang ga institusjonene et felles lovverk.

I St.meld. nr. 40 ble det nevnt som en forutsetning for at Norgesnettet skulle kunne fungere, at forbindelseslinjene mellom knutepunktene ble utviklet. Fire forbindelseslinjer ble nevnt: studentmobilitet, kontakt mellom fagpersonalet, samarbeid om studieopplegg og kommunikasjon ved moderne datateknologi og massemedier.

Knutepunktfunksjoner

Norgesnettet innebar en nasjonal arbeidsdeling som forutsatte at de høyere utdanningsinstitusjonene skulle få tildelt knutepunktfunksjoner på områder der de hadde særlige forutsetninger for å ivareta spisskompetanseoppgaver. I 1995 tildelte departementet de 26 nye statlige høyskolene knutepunktfunksjoner og framtidige satsingsområder. Disse var basert på innkomne fagprofilframlegg fra høyskolene. Høyskolene fikk knutepunktfunksjoner på to nivåer, studienivå og faglig nivå. På studienivå innebar det at institusjonen hadde et særskilt ansvar for å tilby det aktuelle studiet og for å opprettholde og videreutvikle kompetanse på det gitte fagområdet. På faglig nivå betydde det at institusjonen hadde et ledende miljø på et bestemt fagområde, uten å være tillagt noe nasjonalt ansvar for faget.

Da departementet tildelte knutepunktfunksjoner på studienivå, fordelte det ansvar for ulike studier og fagområder mellom institusjonene, både for å sikre seg at alle viktige fagområder var dekket og for å hindre uhensiktsmessige dubleringer. En knutepunktfunksjon betydde ikke noe monopol, men at institusjonen ble gitt et nasjonalt ansvar for det aktuelle studiet eller fagområdet og ansvar for nettverksbygging. Det fulgte ikke øremerkede midler med tildelingene, men de ble fulgt opp med faglige toppstillinger og stipendiatstillinger i statsbudsjettet for 1996.

Det ble nedsatt egne utvalg for å vurdere fagprofil og arbeidsdeling innenfor sentrale yrkesrettede utdanninger som helse- og sosialfaglig utdanning, ingeniørutdanning, lærerutdanning og økonomisk-administrativ utdanning. I 1996 forelå det innstillinger fra utvalgene, og departementet fulgte opp disse og tildelte en rekke nye knutepunktfunksjoner i 1998. I 1999 hadde de statlige høyskolene til sammen 50 knutepunktfunksjoner, og de private høyskolene hadde fire.

Etter at Bondevik I-regjeringen overtok i oktober 1997, skjedde det en politisk endring, og knutepunktfunksjonene forsvant etter hvert ut. Universitetene fikk aldri tildelt knutepunktfunksjoner i Norgesnettet.

Arbeidsdelingen mellom universiteter og høyskoler

St.meld. nr. 40 (1990 – 91) fastla en funksjonell arbeidsdeling mellom universitetene og de vitenskapelige høyskolene på den ene siden og de statlige (daværende regionale) høyskolene på den andre. Denne arbeidsdelingen sluttet Stortinget seg til. Universitetene og de vitenskapelige høyskolene ble gitt et hovedansvar for grunnforskning og forskerutdanning og også for studier på hovedfagsnivå, noe som senere ble nedfelt i § 2.6 i lov om universiteter og høgskoler. Høyskolene skulle ikke prøve å bli universiteter (Stortinget hadde sagt at Norge ikke skulle ha flere universiteter) eller mest mulig lik universitetene, men i stedet fokusere på sine egne fortrinn, som regional forankring og dermed nærhet til lokalt nærings- og arbeidsliv, den sterke forankringen i praksis som preget deler av utdanningene, og de mange tverrfaglige fagtilbudene og -miljøene. Det skulle forskes ved de statlige høyskolene, men forskningen skulle ikke være lik forskningen ved universitetene; derimot skulle den være likeverdig, dvs. holde samme kvalitet og nivå. Denne arbeidsdelingen ble opprettholdt i en rekke politiske dokumenter fram til Kvalitetsreformen.

Med Kvalitetsreformen og ny lov om universiteter og høyskoler ble den tidligere arbeidsdelingen mellom universitetene og høyskolene opphevet. Universitetene har formelt ikke lenger et spesielt ansvar for grunnforskningen. Derimot legges ansvaret for grunnforskning på ulike områder på de institusjonene som har doktorgradsutdanning på området. Når høyskolene kan etablere doktorgradsutdanninger, betyr det at også høyskoler har ansvar for grunnforskningen på noen områder. Reelt gis fortsatt de aller fleste doktorgradsutdanningene ved universiteter, men resultatet er likevel at ansvaret for grunnforskningen er spredt på flere institusjoner enn tidligere.

12.3 Små og utsatte fagområder

Med dagens styringssystem kan de høyere utdanningsinstitusjonene selv opprette og legge ned studier som de har akkreditering for. Dette kan slå uheldig ut for små undervisningsfag og fagområder som sliter med rekrutteringen. Av økonomiske hensyn er det lett for institusjonene å legge dem ned, og det kan være vanskelig for små fagmiljøer å nå opp i den interne budsjettkampen. Gjennom etatsstyringen understreker departementet institusjonenes ansvar for å opprettholde også små fag, men den endelige beslutningen tas ved den enkelte institusjon. Departementet kan eventuelt trekke inn budsjettmidler, men det vil ha liten effekt på grunn av de lave studenttallene som er involvert.

Eksempler på små historisk-filosofiske fag som bare gis ved én institusjon, er finsk, kvensk og samisk ved Universitetet i Tromsø, fonetikk og swahili ved NTNU og bosnisk/kroatisk/serbisk, hebraisk, hindi, irsk, nederlandsk, persisk, polsk, portugisisk, sanskrit, semittisk, tsjekkisk, tyrkisk og urdu ved Universitetet i Oslo. For noen år tilbake var listen lengre. Universitetet i Oslo ga for eksempel inntil 2006 tilbud i koreansk.

Det er også dublerende tilbud innenfor de små fagene. Italiensk og arabisk gis for eksempel både ved Universitetet i Oslo og Universitetet i Bergen, og gresk gis ved universitetene i Oslo, Bergen og Tromsø.

I Finland vurderes det å innføre et nedre antall studenter (40) for at et studietilbud skal kunne opprettholdes. Hvis dette skulle innføres i Norge, ville det bety nedleggelse for mange av de små fagene.

Kunnskapsdepartementet har gitt Norges forskningsråd i oppgave å lage en nasjonal strategi for humanistisk forskning som skal være klar i januar 2008. Forskningsrådet vurderer å foreslå at de humanistiske fagmiljøene gjennomfører en kartlegging av de små fagene og på grunnlag av denne utarbeider en nasjonal plan som drøfter ressurs- og arbeidsdeling.

12.4 Utvalgets vurderinger

12.4.1 Dimensjonering

Utvalget mener det er viktig med en dimensjonering som gir ungdom som ønsker høyere utdanning, mulighet til å få det. Prognoser for antall studenter i høyere utdanning fram mot 2015 tilsier en vekst på mellom 36 000 og 80 000 studenter. Dette må det tas hensyn til når kapasiteten skal dimensjoneres. Norge bør være i verdenstoppen når det gjelder andelen av befolkningen som har høyere utdanning.

Erfaringene fra 1990-tallet viser at det er vanskelig å styre studentene til andre institusjoner enn der de i utgangspunktet har søkt. Videre er det problemer knyttet til å prøve å dimensjonere kapasiteten ut fra både forventet etterspørsel og antatte behov i arbeidsmarkedet.

Hvis den generelle etterspørselen etter arbeidskraft fortsetter å være like sterk i årene framover, er det også mulig at dette vil påvirke de unges etterspørsel etter høyere utdanning. Når det er mulig for unge å få godt betalte jobber uten høyere utdanning eller med avbrutte studier, kan etterspørselen etter studieplasser bli mindre. Det kan særlig komme til å ramme utdanninger til yrker der lønnsnivået er lavt.

Utvalget mener det kan være aktuelt med mer direkte styring av dimensjoneringen av utdanninger på definerte områder som er spesielt kritiske, jf. at det i dag stilles aktivitetskrav til de helsefaglige utdanningene som er ment å sikre at det utdannes et tilstrekkelig antall kandidater. Det kan gjelde områder som ingeniør- og realfag i tillegg til helsefag. Utvalget mener at det finnes tilstrekkelig styringsinstrumenter i dagens system og regelverk, og at departementet bør følge utviklingen nøye og bruke disse for å sikre at Norge får den kompetansen som er nødvendig på viktige områder.

Utvalget ser det som en nasjonal oppgave å sikre at det er en god regional balanse når det gjelder fordelingen av studieplasser og mener at den eksisterende fordelingen alt i alt fyller dette kravet. Videre mener utvalget at erfaringene med å prøve å styre studentenes studievalg til bestemte regioner tilsier at dette ikke vil føre fram, men heller bety at studenter som ikke får studieplass i den delen av landet de ønsker, gjør andre valg.

Utvalget mener at en styrket kontakt og et bedre samarbeid mellom de høyere utdanningsinstitusjonene og det regionale arbeids- og næringslivet kan bidra til å tilpasse studietilbudene bedre til behovene i samfunnet. Det kan samarbeides om utforming av studieprogrammer, praksisopplegg, gode case i undervisningen, bruk av eksterne lærerkrefter, utstyr og fasiliteter, rapportering om hvordan de uteksaminerte kandidatene gjør det på arbeidsmarkedet osv.

12.4.2 Arbeidsdeling mellom institusjonene

Utvalget konstaterer at erfaringene med Norgesnettet viser at det er vanskelig å få en sentralt styrt arbeidsdeling mellom institusjonene til å fungere. I utgangspunktet vil alle ønske å bygge ut sine tilbud. Distriktspolitiske hensyn og krefter spiller inn. Samtidig har departementet i liten grad forutsetninger for å gjøre faglige vurderinger. De fleste knutepunktfunksjonene som ble tildelt til høyskolene på 1990-tallet, ble derfor tildelt til miljøer som allerede var sterke. De bidro dermed framfor alt til å bekrefte en eksisterende situasjon, men hadde i mange tilfeller likevel en funksjon ved å stimulere til at de aktuelle fagområdene ble prioritert internt ved høyskolene.

Utvalget mener likevel at det bør være en viss arbeidsdeling mellom institusjonene, og at departementet bør ha en rolle i å sikre dette. Med en organisering i større institusjoner som foreslått i kapittel 6 vil arbeidsdelingen i hovedsak skje internt ved institusjonene, mens departementet kan gi overordnede føringer. Med dagens institusjonsstruktur eller i en nettverksmodell kan departementet stimulere til samarbeid og arbeidsdeling blant annet gjennom bruk av strategiske midler.

Et mer langsiktig finansieringssystem med et innslag av avtaler mellom departementet og institusjonene vil være et viktig virkemiddel for å få til arbeidsdeling, jf. kapittel 10. Det kan også benyttes til i noe større grad å dimensjonere studiekapasiteten ut fra nasjonale og regionale behov.

12.4.3 Små og utsatte fagområder

Utvalget mener at det er en nasjonal oppgave å sikre et bredt spekter av fagområder. De små fagene, for eksempel innenfor humaniora, er viktige for å opprettholde mangfoldet, for å ivareta kulturelle behov og som støttefag for andre fag. De skaper beredskap for eksempel når det gjelder språk- og kulturkompetanse i forhold til situasjoner vi ikke kjenner i dag. Den nåværende kombinasjonen av institusjonell autonomi med et insentiv- og konkurransebasert finansieringssystem medfører en fare for at institusjonene hver for seg kan komme til å treffe beslutninger om nedlegging som gjør at nasjonen som helhet mister verdifull og nødvendig kompetanse.

De små fagene er viktige nasjonalt, men det kan også være uheldig når flere institusjoner tilbyr de samme små fagene. Hvis disse miljøene ikke samarbeider, kan det føre til en uheldig konkurranse om faglig ansatte, studenter og forskningsmidler som kan resultere i at ingen av miljøene overlever. Det kan også være en fare for at forskningen innenfor de små fagene kan bli isolert og fragmentert, og derfor er det spesielt viktig at disse miljøene har gode nettverk og samarbeidsarenaer både med fagmiljøer innad ved institusjonene og på nasjonalt og internasjonalt nivå.

12.5 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår at studentenes etterspørsel etter høyere utdanning fortsatt skal være styrende for den samlede kapasiteten av studieplasser, og at kapasiteten må være tilstrekkelig til at Norge er i verdenstoppen når det gjelder andelen av befolkningen som tar høyere utdanning.

Utvalget mener at departementet har et ansvar for å gripe inn når det er fare for at det ikke er tilstrekkelig antall studieplasser til at sentrale samfunnsområder får tilført den kompetansen som er nødvendig. Det kan enten skje ved tilførsel av nye studieplasser til slike områder eller ved at departementet pålegger omstilling av studieplasser innenfor institusjonenes rammer. Utvalget viser her til behovet for kompetanse innenfor realfag, ingeniørutdanning, lærer- og helsefagutdanning. Utvalget mener at departementets nåværende styringsvirkemidler er tilstrekkelige.

Utvalget foreslår at departementet tar initiativ til en prosess med sikte på klarere ansvarsdeling mellom universitetene når det gjelder små fag. De nasjonale fakultetsmøtene under Universitets- og høgskolerådet bør trekkes med i prosessen. Forslaget fra Norges forskningsråd om en kartlegging av småfag innenfor humaniora kan være en begynnelse i en slik prosess, men tilsvarende kartlegginger bør også vurderes gjennomført på andre fagområder, for eksempel innenfor realfag. Nordiske samarbeidsløsninger bør vurderes der det er aktuelt, for eksempel gjennom Nordisk Ministerråd.

Fotnoter

1.

For kunsthøyskolene, som ikke inngår i det nye finansieringssystemet, fastsetter departementet fortsatt slike måltall.

2.

I tillegg har loven en bestemmelse, beholdt fra tidligere, om at departementet kan fastsette adgangsregulering når det er nødvendig etter en samlet vurdering av utdanningen i landet. Denne har vært lite brukt, men ved siste lovrevisjon ønsket departementet likevel å videreføre den «av hensyn til fremtidig behov for samordning av opptakskapasiteten på nasjonalt nivå».

3.

Innst. S. nr. 260 (1996-97).

4.

Se statistikk på http://www.ssb.no/emner/04/01/utniv/tab-2007-08-27-01.html.

5.

Education at a Glance: OECD Indicators 2007, s. 68. Tallet for Norge må også ses i lys av at vi har en høy andel eldre studenter.

6.

Det samme gjelder for øvrig innenfor deler av offentlig tjenesteyting og forvaltning.

Til toppen
Til dokumentets forside