Departementet besvarer henvendelse om anmodning om å gripe inn i sak hvor varsel om å frata ansvarsretter er mottatt

Vi viser til e-post av 26. desember 2017. I henvendelsen redegjøres det for mottatt varsel om at Oslo kommune vurderer å frata foretaket ansvarsrett i 20 byggesaker, og hvor det allerede er vedtatt å trekke tilbake ansvarsretten i to saker, hvor disse to er påklaget videre. Det bes om at departementet griper inn og ser på praksisen til kommunen.

Departementet er øverste plan- og bygningsmyndighet og gir generell veiledning og fortolkning om hvordan plan- og bygningsloven med tilhørende forskrifter er å forstå. Vi gjør oppmerksom på at vi ikke tar stilling til konkrete saker som ikke foreligger i departementet til ordinær saks- eller klagebehandling. Vi uttaler oss således kun på generelt grunnlag.

Departementet bemerker

1. Saker som foreligger til klagebehandling eller er påklaget

Slik vi forstår situasjonen er to av sakene allerede til behandling hos Fylkesmannen i Oslo og Akershus og de øvrige sakene er påklaget, men ennå ikke oversendt av Oslo kommune til Fylkesmannen. Siden dette er pågående klagesaker har ikke departementet mulighet til å gå inn i sakene. Klageinstansens vedtak i klagesak kan ikke påklages videre, jf. forvaltningsloven (fvl.) § 28 tredje ledd. Etter fvl. § 35 andre ledd kan vedtak likevel, på visse vilkår, omgjøres av klageinstansen eller annet overordnet organ.

Departementet gir nedenfor  noen generelle kommentarer til praksisendringen og godkjenningsordningen:

2. Praksisendring og krav om arbeidsgruppe på minimum 3 personer

DiBK gjennomførte 1. oktober 2017, en justering av praksis i sentral godkjenning. Praksisjusteringen hadde sin bakgrunn i en utvidet forståelse av begrepet "gjennomføringsevne" i byggesaksforskriften (SAK10) § 9-1.

Kravet til gjennomføringsevne innebærer at foretak må dokumentere at det oppfyller krav til kvalitetssikringsrutiner, seriøsitet samt relevant utdanning og praksis for å kunne få sentral godkjenning. Det følger av SAK10 §§ 11-2 og 11-3 at det er foretakets faglige ledelse som skal oppfylle kravene til utdanning og praksis. Kravet til gjennomføringsevne innebærer videre at det er den faglige ledelsen i foretaket som har ansvaret for at de som utfører jobben har nødvendige kvalifikasjoner slik at tiltaket blir i samsvar med kravene i plan- og bygningsloven. Dette har også vært den grunnleggende forståelsen av systemet siden 1997.  

Frem til 1.10.2017 har direktoratet også stilt krav om at foretak må ha minst tre egne ansatte for å få sentral godkjenning som prosjekterende av brannkonsept i tiltaksklasse 3. Dette er gjort med henvisning til NS 3901. Standarden stiller krav om at kompliserte byggverk i brannklasse 3 med omfattende fravik fra preaksepterte løsninger, skal utføres av en arbeidsgruppe på minst tre personer. En slik praksis er det ikke hjemmel for.

Direktoratet går nå gjennom søknader som er avslått med denne begrunnelsen, på nytt.

3. Den sentrale godkjenningsordningen og kravet om relevant erfaring

For å kunne få sentral godkjenning er det et krav etter plan- og bygningsloven (pbl.) og SAK10 at foretaket kan dokumentere både relevant utdanning og relevant praksis for godkjenningsområdet det søkes om.

Godkjenningsområdene følger som kjent tiltaksklasser (1, 2 og 3), hvor tiltaksklassene er inndelt etter kompleksitet og vanskelighetsgrad. Jo høyere tiltaksklasse et foretak søker godkjenning innen, desto strengere krav stilles det til utdanningsnivå og praksis.

Foretak som påtar seg ansvarsrett i byggesak og som søker sentral godkjenning skal ha faglig ledelse som oppfyller krav til utdanning og praksis, jf. §§ 11-2 og 11-3. Faglig ledelse skal normalt^[1] være ansatt i foretaket. Det er ikke tilstrekkelig at faglig ledelse er fast ansatt i et tilknyttet foretak. For enkeltpersonsforetak utgjør innehaver faglig ledelse. For erklæring om ansvarsrett i byggesak er det verdt å merke seg at det i regelverket ikke stilles krav til at oppgavene et godkjenningsområde omfatter skal kunne utføres av foretakets egne ansatte, jf. SAK10 § 11-1. I erklæring om ansvarsrett skal foretaket imidlertid bekrefte at det benyttes nødvendige og relevante faglige kvalifikasjoner for å gjennomføre det aktuelle tiltaket på en forsvarlig måte slik at krav gitt i eller med hjemmel i plan- og bygningsloven ivaretas. En bakgrunn for dette er bl.a. at ansvarlige foretak skal ha mulighet til å tilpasse seg konjunktursvingninger og størrelsen på prosjekter.

At kompetansen faktisk benyttes i tiltaket er derimot avgjørende for foretakets evne til å gjennomføre byggetiltak i samsvar med regelverket. Det er ikke tilstrekkelig at foretaket har en kompetent faglig ledelse dersom nødvendig kompetanse ikke benyttes i det konkrete byggetiltaket. Det følger av forskriften at høyere utdanning trumfer lavere utdanning, noe som for øvrig har vært gjeldende forståelse av reglene siden kvalifikasjonskravene ble innført i 1997.

Fagkombinasjon og retning på utdanningen vil være av betydning for om utdanningskravet anses oppfylt. Praksis må referere til ansvarsområdet eller det sentrale godkjenningsområdet. Dette innebærer at for søknad om sentral godkjenning må det dokumenteres at den formelle utdanningen og praksisen er relevant i forhold til det godkjenningsområdet det søkes godkjenning for.

Relevant praksis må derfor være innenfor enten prosjektering, utførelse eller kontroll, f.eks. hatt lokal godkjenning, ansvarsrett, lokalt, eller tidligere arbeidet i et foretak som har hatt sentral godkjenning og/eller hatt lokal ansvarsrett eller erklært ansvar i byggesak.

Det er viktig å presisere at godkjenningsordningen ikke er en ordning som regulerer spesifikke fag eller utdannelser. Dette er det mange grunner til, og hvor en av de viktigste er at det ikke finnes en spesifikk utdannelse som dekker de enkelte godkjenningsområdene. Flere typer utdannelser kan være dekkende for å ivareta kvalifikasjonskravene, f.eks. innenfor brannkonsept. Dette gjelder f.eks. funksjonene prosjektering og utførelse som kan ivaretas av flere ulike utdanninger på ulike nivåer innenfor utdanningssystemet og hvor regelverket setter krav til minimumsutdannelse for faglig ledelse, med utgangspunkt i utdannings- og kompetansenivå, og ikke minst kompleksitet og vanskelighetsgrad ift. tiltaksklasse. På samme måte er det viktig å presisere at reglene om sentral godkjenning ikke er en godkjenning av enkeltpersoner eller foretak for selve utførelsen av et arbeid, jf. bruken av begrepet "forestå".

4. Kommunens rolle som tilsynsmyndighet

Avsluttningsvis kan det være hensiktsmessig å si noe generelt om kommunens rolle som tilsyns- og sanksjonsmyndighet.

Som tilsynsmyndighet har kommunen betydelig frihet til å granske byggetiltaket i alle dets detaljer og faser. Tilsynets hovedfokus er å påse at plan- og bygningsloven overholdes, herunder bl.a. at foretak innehar nødvendige kvalifikasjoner, herunder system for gjennomføring av tiltaket, at kontroll gjennomføres og at det foreligger nødvendig dokumentasjon. Det er ikke bygningsmyndighetenes oppgave eller ansvar å angi eller foreslå løsninger. Ved tildeling av ansvarsrett har kommunen akseptert at foretakene har tilstrekkelig kompetanse til å forestå de oppgavene de har ansvar for. Tilsynet kan kontrollere at denne kompetansen brukes for å sikre at overordnede krav i plan- og bygningslovgivningen blir ivaretatt i det enkelte prosjekt, og at det utarbeides dokumentasjon som bekrefter dette. Valget og dokumentasjonen av løsningene tilligger de ansvarlige foretakene. Det må i den sammenheng også tas i betraktning at byggteknisk forskrift (TEK) i vesentlig grad er en funksjonsbasert forskrift som angir generelle krav til sikkerhet som skal oppfylles, uten å gå i detalj på hvordan dette skal løses rent teknisk. En funksjonsbasert forskrift åpner dermed for flere måter å dokumentere oppfyllelse av myndighetskrav på.

Dokumentasjon gjennom bruk av preaksepterte ytelser vil være én måte å oppfylle kravene på. I og med at forskriften åpner for flere måter å dokumentere løsninger på, vil det være særlig viktig at kommunen ikke opptrer på en slik måte at den i realiteten overtar kontrollansvaret formelt eller i praksis. Kommunen bør derfor utvise tilbakeholdenhet med å gå for dypt inn i vurderinger av om løsninger er gode nok, herunder overprøve disse, da det kan medføre at kommunen påtar seg et ansvar enten direkte eller indirekte.

En viktig oppgave som tilligger kommunen er ileggelse av sanksjoner, som pålegg om stans, retting og vedtak om tilbaketrekking av lokal godkjenning for ansvarsrett, eller erklæring av ansvarsrett. I motsetning til den frihet kommunen har ved utøvelse av tilsyn, er kommunens handlingsrom som sanksjonsmyndighet innskrenket ved at de enkelte sanksjonsbestemmelsene inneholder vilkår som må være oppfylt for å kunne anvendes.

Vedtak om tilbaketrekking av erklæring av ansvarsrett eller lokal godkjenning om ansvarsrett er svært inngripende for et foretak (ikke minst foretak med bare en ansatt), bl.a. fordi dette medfører at foretaket ikke får anledning til å oppfylle sin kontrakt, noe som igjen kan ha betydelige økonomiske konsekvenser. Dette er ikke relevante grunner for ikke å trekke tilbake erklæring av ansvarsrett eller lokal godkjenning om ansvarsrett, men det er likevel forhold som bygger opp under at det ikke bør foreligge betydelig tvil om at vilkårene for tilbaketrekking er oppfylt.

 

Kopi

Direktoratet for byggkvalitet

Fylkesmannen i Oslo og Akershus

Oslo kommune - Plan- og bygningsetaten

Sivilombudsmannen

 

 

^[1] Fast ansettelse gjelder bare for faglig ledelse og for foretak som er sentralt godkjente