Høring - forskrift om elektronisk kommunikasjon med Statens innkrevingssentral

Høring - forskrift om elektronisk kommunikasjon med Statens innkrevingssentral

1. INNLEDNING
Justisdepartementet sender med dette på høring et forslag til forskrift om elektronisk kommunikasjon med Statens innkrevingssentral under tvangsfullbyrdelse.

Der Statens innkrevingssentral opptrer som ordinært forvaltningsorgan gjelder eForvaltningsforskriften (forskrift 25. juni 2004 nr. 988 om elektronisk kommunikasjon med og i forvaltningen). Det er imidlertid ikke gitt regler om elektronisk kommunikasjon med Statens innkrevingssentral som særnamsmyndighet. Kun i begrenset grad er det åpning for at Statens innkrevingssentral i denne egenskap kan kommunisere elektronisk med sine brukere og omvendt, ettersom regler om skriftlighet setter rammene for saksbehandlingen, jf. straffeprosessloven § 456 tredje ledd tredje punktum med henvisninger til tvangsfullbyrdelsesloven. Dagens saksbehandling hos Statens innkrevingssentral som særnamsmyndighet er derfor fullt ut papirbasert.

Statens innkrevingssentral har påbegynt et prosjekt – eTjenesteprosjektet – for å legge til rette for at brukerne blant annet skal kunne motta og sende dokumenter elektronisk. I den forbindelse har Statens innkrevingssentral behov for at det åpnes for bruk av elektronisk kommunikasjon med innkrevingssentralen som særnamsmyndighet.

Departementet går på denne bakgrunn inn for at eForvaltningsforskriften gis tilsvarende anvendelse for Statens innkrevingssentral. Forslaget til forskrift som fremmes her har som overordnet forutsetning å likestille papirbasert og elektronisk kommunikasjon på området, og samtidig sikre at den elektroniske kommunikasjonen ivaretar de samme hensyn til sikkerhet mv. som bruk av papir.  Bakgrunnen for forslaget er primært det tidsmessige og økonomiske gevinstpotensialet som er forbundet med en overgang til elektronisk kommunikasjon. 

2. HJEMMELSSPØRSMÅL
Domstolloven § 197 a gir Kongen hjemmel for å gi bestemmelser om elektronisk kommunikasjon med domstolene. Gjennom tvangsfullbyrdelsesloven § 2-13 er domstolloven § 197 a gitt tilsvarende anvendelse for de alminnelige namsmyndighetene. Forskriftshjemmelen i tvangsfullbyrdelsesloven § 2-13 dekker imidlertid ikke kommunikasjon med særnamsmyndigheter som Statens innkrevingssentral. Heller ikke forvaltningsloven § 15 a, som gir hjemmel for å gi forskrifter om elektronisk kommunikasjon mellom forvaltningen og publikum og elektronisk saksbehandling og kommunikasjon i forvaltningen, dekker Statens innkrevingssentral som særnamsmyndighet.

For å legge til rette for elektronisk kommunikasjon med Statens innkrevingssentral som særnamsmyndighet er det i Prop. 1 LS (2011-2012) fra Finansdepartementet fremmet forslag om at det i straffeprosessloven § 456 tredje ledd som nytt fjerde punktum inntas følgende bestemmelse:

For elektronisk kommunikasjon med Innkrevingssentralen gjelder domstolloven § 197 a tilsvarende.

Denne bestemmelsen vil være hjemmelen for forskriften.

3. VALG AV REGULERINGSMÅTE
Forskrift 25. juni 2010 nr. 977 om elektronisk kommunikasjon med namsmannen i saker etter tvangsfullbyrdelsesloven og i saker for forliksrådet er gitt med hjemmel i tvangsfullbyrdelsesloven § 2-13. Forskriften gjelder bare for de alminnelige namsmennene, og ikke for Statens innkrevingssentral. I tillegg er forskriftens anvendelsesområde forbeholdt elektronisk kommunikasjon med saksøkere, og forutsetter at Statens innkrevingssentral skal godkjenne brukerne, jf. forskriften §§ 2 og 3. Pr. i dag er forskriften prøvd ut for noen få større inkassoselskaper.

En kunne tenke seg at denne forskriften ble utvidet til å også gjelde Statens innkrevingssentral som særnamsmyndighet. Forskriften hjemler imidlertid ikke slik bruk som Statens innkrevingssentral legger opp til i eTjenesteprosjektet, blant annet fordi den ikke gjelder kommunikasjon med skyldnere. Videre er forskriften praktisk sett utformet for de alminnelige namsmyndighetene og forliksrådene, og synes ikke like godt egnet for Statens innkrevingssentrals tvangsfullbyrdelse som særnamsmyndighet.
 
Videre er en høring med forslag til ny forskrift om prøveordning med elektronisk kommunikasjon med domstolene nettopp avsluttet, se http://www.regjeringen.no/nb/dep/jd/dok/hoeringer/hoeringsdok/2011/horing---proveordning-med-elektronisk-ko/horingsbrev.html?id=650419.

Departementet arbeider med å følge opp høringen. Forskriften vil gi hjemmel for en prøveordning i enkelte domstoler, og vil bygge på en portalløsning på internett hvor dokumenter leveres inn og gjøres tilgjengelig for aktuelle brukere. Et slikt regelverk kan noe lettere tenkes tilpasset Statens innkrevingssentrals behov. Ettersom forskriften er rettet mot domstolene og kun gir hjemmel for en prøveordning, anses det imidlertid ikke formålstjenlig å regulere elektronisk kommunikasjon med Statens innkrevingssentral her.

Departementet finner alt i alt eForvaltningsforskriften som mest egnet for å regulere elektronisk kommunikasjon med Statens innkrevingssentral, selv om den – slik den lyder – er tilpasset forvaltningssaker. eForvaltningsforskriften har som formål å legge til rette for en sikker og effektiv bruk av elektronisk kommunikasjon med og i forvaltningen. Den har et vidt anvendelsesområde og åpner for at hele samhandlingen med publikum kan skje elektronisk, fra en begjæring mottas til kravet er oppgjort, og fastlegger rammene for hvordan dette skal tilrettelegges. eForvaltningsforskriften gir en rett for den som henvender seg til forvaltningsorganet til å kommunisere elektronisk, samtidig som forvaltningsorganet kan bestemme form og fremgangsmåte for henvendelsen, for eksempel at det skal skje gjennom en portalløsning, se eForvaltningsforskriften § 3. En får da også samme regulering av elektronisk kommunikasjon med Statens innkrevingssentral for innkrevingssentralens oppgaver som særnamsmyndighet som for innkrevingssentralens forvaltningsoppgaver.

Adgangen til elektronisk kommunikasjon er et valgfritt alternativ til å sende inn dokumentene i papirform.

Ved en regulering av elektronisk kommunikasjon med Statens innkrevingssentral gjennom eForvaltningsforskriften vil også adgangen til å fremsette muntlig klage etter tvangsfullbyrdelsesloven § 5-16, jf. straffeprosessloven § 456 tredje ledd tredje punktum bestå. 

For nærmere detaljer om eForvaltningsforskriften vises det til Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementets veileder til forskriften som finnes her: http://www.regjeringen.no/nb/dep/fad/dok/veiledninger_og_brosjyrer/2007/veileder-til-eforvaltningsforskriften.html?id=476581

4. INNHOLDET I FORSKRIFTEN
Departementet foreslår etter dette at eForvaltningsforskriften gis tilsvarende anvendelse når Statens innkrevingssentral opptrer som særnamsmyndighet. At forskriften får ˮtilsvarende anvendelseˮ, innebærer at den kommer til anvendelse på innkrevingssentralens avgjørelser, selv om disse for eksempel fattes som beslutninger om utlegg, og ikke enkeltvedtak, slik eForvaltningsforskriften direkte regulerer, se forskriften § 8. Videre må uttrykket ˮforvaltningsorganetˮ i denne sammenhengen forstås som Statens innkrevingssentral. Et annet utslag av at eForvaltningsforskriften gis ˮtilsvarende anvendelseˮ er at henvisningen i eForvaltningsforskriften § 8 tiende ledd til forvaltningsloven § 16 om forhåndsvarsel, må forstås som en henvisning til tvangsfullbyrdelsesloven § 7-10 der det skal tas utlegg.

Et fåtall av eForvaltningsforskriftens regler er lite egnet under tvangsfullbyrdelse. Departementet foreslår derfor at eForvaltningsforskriften gis tilsvarende anvendelse ˮså langt den passerˮ.

En slik reservasjon vil innebære at henvisningen i eForvaltningsforskriften § 8 svyende ledd til forvaltningsloven § 27 om underretning om enkeltvedtak ikke kan medføre at forvaltningslovens underretningsregler skal gjelde under tvangsfullbyrdelse. eForvaltningsforskriften § 8 syvende ledd må derfor tolkes innskrenkende, og innkrevingssentralen må i den situasjonen som er regulert i bestemmelsen, falle tilbake på fremgangsmåten for underretning etter tvangsfullbyrdelsesloven § 7-19.

En annen regel som ikke passer under tvangsfullbyrdelse, og som vil omfattes av reservasjonen, er eForvaltningsforskriften § 11 om høringer. 

Motsatt får antakelig reglene i forvaltningsloven kap. VII direkte anvendelse der et vedtak om å nekte bruk av elektronisk kommunikasjon påklages, jf. eForvaltningsforskriften § 12, ettersom det her er tale om en ren forvaltningsavgjørelse.

5. UTKAST TIL FORSKRIFT
Justisdepartementet foreslår følgende utforming av forskriften:

Forskrift om elektronisk kommunikasjon med Statens innkrevingssentral
Hjemmel: Fastsatt ved kgl.res. [dato] med hjemmel i lov 22. mai 1985 nr. 25 om rettergangsmåten i straffesaker § 456 tredje ledd fjerde punktum.

§ 1 For elektronisk kommunikasjon med Statens innkrevingssentral under tvangsfullbyrdelse gjelder eForvaltningsforskriften tilsvarende så langt den passer.

§ 2 Forskriften trer i kraft ...

6. ØKONOMISKE OG ADMINISTRATIVE KONSEKVENSER
Innføring av elektronisk kommunikasjon med Statens innkrevingssentral under tvangsfullbyrdelse vil være effektiviserende og ressursbesparende både for brukerne og for innkrevingssentralen selv.

Brukerne vil oppleve større fleksibilitet, ettersom de langt på vei vil kunne styre kommunikasjonen slik de ønsker. I den forbindelse kan brukerne velge om de vil kommunisere med brev eller håndtere sakene elektronisk gjennom en portalløsning. Velger brukeren å håndtere sakene elektronisk, kan dette gjøres når og hvor dette måtte være ønskelig.

For innkrevingssentralens vedkommende anses en ordning med elektronisk kommunikasjon å ha et klart økonomisk og tidsmessig gevinstpotensiale. I dag scannes og registreres alle papirdokumenter som kommer inn til Statens innkrevingssentral. Alle utgående dokumenter produseres i papirversjon og sendes per post. Bruk av elektroniske løsninger vil redusere ressursbruk knyttet til scanning og utsending (print og porto). Sannsynligvis vil også ressursbruk knyttet til returpost reduseres ved en ordning med elektronisk kommunikasjon. Videre vil Statens innkrevingssentral trolig oppleve redusert pågang på telefon dersom brukerne i større grad kan betjene seg selv gjennom nettløsningen. På den annen side kan det oppstå enkelte utfordringer knyttet til ”elektronisk adresse” og systemfeil.

Innføringen av elektronisk kommunikasjon vil også kunne bidra til å heve sikkerheten ved dokumentutveksling, ved at identiteten til brukeren faktisk verifiseres, samt at omfanget av usikret e-postutveksling reduseres.
 
Elektroniske tjenester hos Statens innkrevingssentral vil bli lansert i flere faser. Første fase inneholder tjenester for skyldnere, med planlagt produksjonsstart 1. mars 2012. Andre fase omfatter tjenester for innkrevingssentralens samarbeidspartnere og oppdragsgivere. Også tjenester for trekkpliktige arbeidsgivere er aktuelt.
 
Det er heftet usikkerhet til størrelsen av de økonomiske gevinstene ved innføring av elektronisk kommunikasjon med Statens innkrevingssentral og hvor raskt disse kan hentes ut. Dette har sammenheng med at det er uvisst hvor mange som vil bruke løsningen. Ettersom innkrevingssentralen behandler krav som springer ut av straffesaker, er det nødvendig med et høyt sikkerhetsnivå. Andre sensitive opplysninger – hovedsakelig helseopplysninger – om brukerne vil også forekomme. For å oppnå høy sikkerhet ved autentiseringen av brukere, vil det sannsynligvis være nødvendig med sikkerhetsnivå ”Person-Høyt” (nivå 4), som er godkjent for bruk mot ID-Porten. Det er for tiden liten utbredelse av denne typen elektronisk ID i Norge, slik at antallet potensielle brukere foreløpig er begrenset. Full effekt av den elektroniske løsningen kan derfor ikke forventes før elektronisk ID på høyt sikkerhetsnivå blir mer utbredt. Gevinstpotensialet må på denne bakgrunn ses på lengre sikt.

7. HØRINGSFRIST MV.
Høringsuttalelser må være Justisdepartementet i hende innen 31. januar 2012. Høringsuttalelser sendes fortrinnsvis pr. e-post til lovavdelingen@jd.dep.no, eventuelt som vanlig post til Justisdepartementet, Lovavdelingen, Postboks 8005 Dep, 0030 Oslo.
Høringsdokumentene er også tilgjengelige på internett under følgende adresse:
http://www.regjeringen.no/nb/dep/jd/dok/hoeringer/paa_hoering.html?id=1923.

Med hilsen

Knut Helge Reinskou
ekspedisjonssjef

Jan Eivind Norheim
seniorrådgiver

Adressater:

Finansdepartementet
Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet
Nærings- og handelsdepartementet

Arbeids- og velferdsdirektoratet
Brønnøysundregistrene
Datatilsynet
Domstoladministrasjonen
Finanstilsynet
Senter for statlig økonomistyring
Skattedirektoratet
Statens innkrevingssentral
 
Advokatforeningen
Finansieringsselskapenes Forening
Finansnæringens Hovedorganisasjon
Norske Inkassobyråers Forening
Samarbeidsutvalget for forliksråd og namsmenn
Skatteetatens Landsforbund
Sparebankforeningen